EUROPA-KOMMISSIONEN

Strasbourg, den 5.7.2016

JOIN(2016) 31 final

FÆLLES MEDDELELSE TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

Elementer til en EU-dækkende strategisk ramme for støtte til en reform af sikkerhedssektoren

{SWD(2016) 221 final}

1.    Begrundelse og anvendelsesområde

Reform af sikkerhedssektoren (RSS) er en proces, der består i at transformere et lands sikkerhedssystem 1 , så det gradvis giver borgerne og staten en mere effektiv og ansvarlig sikkerhed på en måde, der stemmer overens med respekt for menneskerettigheder, demokrati, retsstatsprincippet og principperne for god styring. RSS er en langsigtet og politisk proces, da den berører selve kernen i magtforholdene i et land. Den skal være nationalt drevet og kræver politisk engagement og lederskab, interinstitutionelt samarbejde og bred deltagelse af interessenter for at tilvejebringe den bredest mulige konsensus.

Konflikter, usikkerhed og ustabilitet optræder hyppigt, også i lande, der grænser direkte op til EU 2 . De fører til menneskelige lidelser, tvangsfordrivelser og utilfredsstillende resultater på udviklingsfronten 3 , som anerkendt af EU's udviklingspolitik 4 , i forbindelse med arbejdet med sikkerhed og udvikling i almindelighed og i De Forenede Nationers resolution "Transforming our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development", herunder mål 16 5 og dens sikkerhedsrelaterede mål.

Usikkerhed og ustabilitet opstår ofte eller forværres af en mangel på effektive og ansvarlige sikkerhedssystemer. At hjælpe partnerlandene med at reformere deres sikkerhedssystemer støtter EU's mål om fred og stabilitet, inklusiv og bæredygtig udvikling, statsopbygning og demokrati, retsstatsprincippet, menneskerettighederne og folkerettens principper 6 . Som anerkendt i den europæiske dagsorden om sikkerhed fra 2015 7 , hvori understreges den tætte forbindelse mellem EU's interne og eksterne sikkerhed, påvirker konflikter og usikkerhed i partnerlandene, der undertiden er forbundet med voldelig ekstremisme, også EU's interne sikkerhed og sikkerheden for EU's borgere samt EU's handels- og investeringsinteresser i udlandet.

EU's engagement i RSS hidtil vurderes i det arbejdsdokument 8 , der ledsager denne fælles meddelelse, og hvori er sammenfattet resultaterne af forskellige evalueringer, rapporter om "indhøstede erfaringer", undersøgelser og høringer af interessenter i de sidste 15 år. Vurderingen konkluderer, at der er plads til forbedringer i sammenhængen, komplementariteten og koordineringen af EU's kapaciteter og instrumenter. Den understreger også, at en dybdegående RSS er kompleks og kræver et langsigtet engagement, der ikke er til skade for de mere kortsigtede initiativer, der kan være nødvendige for at tackle de umiddelbare sikkerhedstrusler.

EU's diplomatiske og økonomiske, militære og civile interventioner på både kort og lang sigt bør forankres mere solidt i en enkelt EU-dækkende RSS-støtteramme, der tager højde for sammenkoblingen mellem politikker, sikkerhed, retfærdighed, humanitær respons 9 , udvikling, konflikt og skrøbelighed. Især i sårbare lande, udviklingslande og overgangslande kræver RSS politisk, økonomisk og teknisk bistand fra internationale partnere. Med sin globale rækkevidde, sine omfattende eksterne politikker, instrumenter, værktøjer og solide tilstedeværelse og erfaringer har EU har gode forudsætninger for at støtte partnerlande i den henseende i koordination med andre internationale aktører, herunder FN.

Denne fælles meddelelse 10 indeholder elementerne til en sådan ramme som beskrevet i Rådets konklusioner fra maj 2015 11 , herunder vejledning med hensyn til EU's arbejde med kapacitetsopbygning til støtte for sikkerhed og udvikling 12 . Den afspejler den såkaldte "samlede tilgang" til eksterne konflikter og kriser 13 ved at samle den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP) og alle andre relevante redskaber for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), udenrigspolitiske instrumenter og aktørerne på friheds-, sikkerheds- og retsområdet, hvorved den samler og opdaterer to tidligere separate EU-strategier for støtte til RSS 14 . Den vil medvirke til at effektivisere den globale strategi for udenrigs- og sikkerhedspolitik 15 og den europæiske dagsorden om sikkerhed 16 . Den tager også hensyn til relevante OECD/DAC-afgørelser 17 og, hvor det er relevant, OECD/DAC-initiativer på freds- og sikkerhedsområdet.

Denne ramme

gælder for alle EU-aktører og EU-instrumenter: politiske/diplomatiske og udenrigspolitiske instrumenter, krisestyring 18 og FSFP's civile og militære aktører på alle niveauer. EU's medlemsstater opfordres til at udforme deres bilaterale RSS-programmer inden for denne ramme, bl.a. gennem fælles programmering, i overensstemmelse med Rådets konklusioner om intensivering af fælles programmering 19

vil guide identifikationen, planlægningen og/eller implementeringen/gennemførelsen af alle EU's RSS-relaterede udenrigspolitiske instrumenter/programmer/projekter, herunder FSFP-redskaber med specifikke mandater og/eller delmandater, der involverer RSS-relaterede aktiviteter. Mens der fokuseres på EU's støtte til sikkerhedssektoren i andre lande, anerkendes i denne fælles meddelelse den indbyrdes afhængighed mellem sikkerhed og retfærdighed. De principper, den opstiller, kan også anvendes på aktører i retsvæsenet, når deres roller og funktioner har klare konsekvenser for sikkerhedssektoren

finder anvendelse i alle situationer, ikke kun i konflikt- og postkonfliktsituationer 20 , og er tilstrækkelig bred til at give mulighed for tilpasning til behovene i hver enkelt situation.

2.    Hvad vi ønsker at opnå

Det overordnede mål med denne EU-dækkende strategiske ramme er at skabe større stabilitet for medlemsstaterne og større sikkerhed for borgerne. Med henblik herpå sigter den mod at forbedre EU's evne til at fremme og støtte:

A.partnerlandes bestræbelser på at garantere sikkerheden for personer og staten og

B.legitimiteten, styringen, integriteten og bæredygtigheden i sikkerhedssektor i partnerlande.

A.    Sikkerhed for personer og staten

For at være effektiv skal en national sikkerhedssektor:

have klare og hensigtsmæssige retlige rammer 

være baseret på passende politikker og strategier for sikkerhed og retsvæsen og

bestå af velkoordinerede og samarbejdsvillige institutioner, som hver især skal være velstrukturerede og velorganiserede med en klart defineret rolle, passende procedurer, kvalificeret personale og tilstrækkelige ressourcer.

Den skal tage hensyn til eksisterende uformelle eller ikke-statslige udbydere af sikkerhed og beskytte retsstatsprincippet.

Menneskers sikkerhed

Det første mål for et nationalt sikkerhedssystem skal være at varetage personers sikkerhed, således som de opfatter og oplever den. Dette indebærer fastholdelse af deres grundlæggende friheder 21 og en korrekt vurdering, på participatorisk vis, af behovene hos forskellige grupper, herunder de mest sårbare. Systemet bør adressere de specifikke sikkerhedsbehov hos kvinder, mindreårige, ældre og minoriteter.

Reformindsatsen skal bygge på ligestilling mellem kønnene 22  for at sikre, at kvinder og mænd har effektiv og lige adgang til retslige tjenester og sikkerhedstjenester. Med henblik herpå bør formuleringen eller revisionen af nationale sikkerhedspolitikker bygge på kønsbaserede analyser. Desuden bør støtten til voldsofre ledsages af præventive foranstaltninger (f.eks. lovgivning, større bevidsthed om kønsaspektet i politiet og militæret, tackling af straffrihed for lovovertrædere).

Forebyggelse og adressering af tværnationale sikkerhedstrusler

Nationale sikkerhedssystemer skal også være effektive til bekæmpelse af grænseoverskridende sikkerhedstrusler som f.eks. alle former for terrorisme og organiseret kriminalitet. Responsen skal omfatte oprettelse eller styrkelse af internationalt samarbejde.

B.    Legitimitet 23 , god styring, integritet og holdbarhed

Menneskerettigheder, retsstatsprincippet og demokratiske principper 24

Aktører på sikkerhedsområdet skal respektere og værne om menneskerettighederne, uden forskelsbehandling, for den brede befolkning og deres egne medlemmer. Sikkerhedssektoren skal være underlagt effektiv demokratisk kontrol og tilsyn 25 . Den bør operere inden for en klar og utvetydig retlig ramme, som er godkendt af den nationale lovgiver, herunder en effektiv civil kontrol. Dens budget bør være en integrerende del af det nationale budget og drøftes og godkendes af lovgiver, som skal være i stand til at udøve et effektivt tilsyn. Høring og inddragelse af civilsamfundet bør være standardpraksis i udviklingen og overvågningen af sikkerhedspolitikken og retspolitikken og aktiviteterne i forbindelse hermed.

Principper for god styring 26

Der bør gælde principper om gennemsigtighed og åbenhed, og der bør indføres juridiske garantier for at hindre vilkårlige afgørelser. Ansættelses- og forfremmelsesprocedurer og udnævnelser til ledende stillinger i sikkerhedsstrukturen bør baseres på klart definerede og offentligt tilgængelige kriterier. Officielle kommandoveje skal respekteres. Klassificeringen og formidlingen af og adgangen til sikkerhedssektordokumenter (herunder udbudsprocedurer) bør være reguleret af officielt aftalte og forudselige procedurer. Oplysninger bør være offentligt tilgængelige for at øge gennemsigtigheden og forståelsen. Begrænsninger af åbenheden og gennemsigtigheden kan være berettiget på grund af en klart defineret offentlig politik (f.eks. databeskyttelse), men bør altid holdes på et minimum.

Inddragelse af alle interessenter i reformprocessen indebærer, at nationale sikkerhedspolitikker og -strategier udvikles gennem inklusive høringsprocesser. Navnlig bør der sikres kvindelig deltagelse i overensstemmelse med FN's Sikkerhedsråds resolutioner 27 .

Sikkerhedssektoren selv bør være inklusiv. Sikkerhedsstyrker bør ikke udelukke eller diskriminere mod bestemte grupper. For ikke at skabe spændinger bør ressourcetildelingen være offentligt kendt, berettiget og afspejle juridisk fastsatte roller/opgaver. Kvinder bør have lige muligheder og beføjelser inden for sikkerhedsstyrkerne.

Inden for de enkelte sikkerhedsstrukturer bør der indrettes effektive interne ansvarlighedssystemer såsom interne kontrol- og verifikationstjenester, som også bør være underlagt ekstern finansiel og operationel kontrol fra de nationale revisionsretters og andre tilsynsorganers eller tilsvarende organers side. Mekanismer såsom sikkerhedsundersøgelser, adfærdskodekser, uafhængige klageorganer og kontrol fra civilsamfundets side bidrager også til ansvarlighed. For at forhindre straffrihed er det vigtigt at fastholde princippet om lighed for loven, undgå vilkårlighed og sikre proceduremæssig og retlig gennemsigtighed, når en aktør fra sikkerhedssektoren retsforfølges. Opgaverne for ethvert særskilt militært retssystem bør være klare og afgrænsede, og sager mod civile bør altid føres ved civile domstole.

Integritet og korruptionsbekæmpelse

Tillid mellem befolkningen og aktørerne i sikkerhedssektoren er afgørende for, hvor effektfuld sikkerhedssektoren er. Den undermineres af ethvert tilfælde af bestikkelse, afpresning, misbrug af midler, vennetjenester og nepotisme. De økonomiske ressourcer, der afsættes til sikkerhedssektoren, bør forvaltes på grundlag af de samme principper for god styring som dem, der gælder for andre offentlige sektorer. I lighed med andre offentlige indkøbsprocesser bør indkøb af materiel og tjenester til politi og militær være omfattet af passende procedurer, begrænsninger og kontrol. Landsdækkende strategier til bekæmpelse af korruption bør ligeledes gælde for sikkerhedssektoren.

Bæredygtighed

For at kunne anvendes og være effektive bør regler, institutioner og procedurer på sikkerhedsområdet udformes på grundlag af nationalt ejede processer og omfatte "hele samfundet" 28 . Tilsagnet fra de vigtigste politiske, sikkerhedsmæssige og retlige aktører og støtte fra civilsamfundets side er afgørende.

I princippet bør personaleniveauer, investeringer og finansielle ressourcer baseres på en ordentlig planlægning og være økonomisk bæredygtige, så andre væsentlige offentlige tjenester ikke bringes i fare.

3.    Sådan ønsker vi at opnå det 

EU's engagement i sikkerhedssektoren er baseret på en række centrale elementer og principper, herunder principperne om bistandseffektivitet 29 , der gælder for sikkerhed såvel som for andre samarbejdsområder.

Forstå sikkerhedssektoren i en bredere kontekst

EU's engagement i sikkerhedssektoren i et partnerland eller en partnerregion kræver forståelse af og respekt for de formelle og uformelle regler for, hvordan sikkerhedssektoren og retsvæsenet opererer. Det er også nødvendigt at anerkende samspillet og magtforholdet mellem sikkerhedssektoren, retsvæsenet og andre aktører og dynamikken i konflikter 30 . En politisk, socioøkonomisk, kulturel og historisk bevidsthed er af central betydning.

EU bør basere sin politiske dialog og sine politiske foranstaltninger på en forudgående analyse af et lands sikkerhedssektor og på, hvordan den placerer sig i denne bredere kontekst. EU-delegationerne er blevet bedt om at analysere og rapportere om sikkerhedssektoren ved hjælp af eksisterende rapporteringsmekanismer. Når en FSFP-mission er til stede, vil disse analyser og denne rapportering være fælles i overensstemmelse med den "samlede tilgang". Medlemsstaternes ambassader, navnlig dem med sikkerheds- og/eller forsvarsattachéer, vil blive opfordret til at bidrage med oplysninger og ekspertise.

Når der er planer om betydelig støtte til RSS, vil EU foretage en struktureret kontekstanalyse (f.eks. en politisk-økonomisk analyse), som omfatter alle interessenter (f.eks. sikkerhedssektoren og retsvæsenet, herunder de forventede kilder til opposition, drivkræfter for forandring og grupper, der traditionelt er udelukket fra sikkerhedsinstitutioner og retsvæsenets institutioner, f.eks. kvinder, unge mennesker og minoriteter). Denne vurdering bør fokusere på sikkerhedsmæssige behov, således som de opfattes og opleves af vigtige demografiske grupper, og på hvordan sikkerhedssektoren adresserer dem.

I vurderingen bør indgå en analyse af eksisterende nationale politikker/strategier og budgetter, lokal sikkerheds- og retspraksis, kilder til usikkerhed og ustabilitet, potentielle risikofaktorer, overholdelse af principper for demokratisk styring og menneskerettigheder, hvor effektivt den enkeltes sikkerhed beskyttes, eksisterende internationalt samarbejde og koordinering og muligheder for støtte. Den bør identificere specifikke sikkerhedsproblemer, som EU-støtte kunne prioritere, og den forandringsproces, som støtten kan bidrage til. EU bør fremme fælles analyser ved at inddrage de relevante lokale og internationale aktører og eksperter. Hvor det er muligt, vil nationale myndigheder blive inddraget i sådanne vurderinger og ideelt set indtage førerrollen. Der kan mobiliseres peer review-ekspertise.

Ud over at danne grundlag for udformningen af RSS-støtte vil sådanne vurderinger tjene til at fastlægge indikatorer, som gør det muligt at overvåge indvirkningen af EU's engagement. De vil blive opdateret regelmæssigt for at holde øje med ændringer og bevare deres nytte for gennemførelsen af støtte.

Muliggøre et bredt nationalt ejerskab

"Nationalt ejerskab" går videre end en regerings accept af de internationale aktørers indsats. Reformerne vil kun være effektive og holdbare, hvis de er forankret i et lands institutioner (herunder gennem et budgettilsagn), ejes af den nationale sikkerhedssektor og det nationale retsvæsen og betragtes som legitime af samfundet som helhed. Det betyder, at nationale aktører bør styre processen og tage det overordnede ansvar for resultaterne af interventioner, mens eksterne partnere tilbyder rådgivning og støtte. Det betyder også, at alle parter (både statslige og ikkestatslige), herunder marginaliserede grupper, bør inddrages i bestræbelserne på gradvis at skabe konsensus omkring interventioner i sikkerhedssektoren på grundlag af nationalt ejede og accepterede strategier, hvor det er relevant. Dette er en udfordring, da aktørerne vil have forskellige interesser, og nogle af dem vil modarbejde reformer.

I en krisesituation eller i tiden umiddelbart efter en konflikt, hvor statslige institutioner kan være svage eller fraværende, bør de tidlige stadier af EU-støtte bane vejen for nationalt ejerskab på grundlag af en participatorisk proces, som også omfatter civilsamfundet.

Se det samlede billede

Sikkerhedssektorens styring afspejler den generelle styring i det pågældende land og bør udvikles inden for rammerne af bredere initiativer i forhold til styring. EU bør opfordre partnerlandenes regeringer og civilsamfund til at forankre sikkerhedssektorspørgsmål i landsdækkende flerårige udviklingsstrategier og så vidt muligt knytte dem til løbende eller planlagte foranstaltninger i andre sektorer. Ligeledes skal den politiske dialog om forvaltningen af offentlige finanser og om gennemsigtighed/budgettilsyn omfatte sikkerhedssektoren.

Støtte til RSS bør tage højde for dens virkninger for hele sikkerhedssektoren og på andre områder. Strafferetssystemet og grænseforvaltning er klare eksempler på en stærk sammenkobling mellem sikkerhedssektorens og retsvæsenets forskellige aktører, der kræver en holistisk tilgang. Det betyder ikke, at EU's støtte skal omfatte hele sikkerhedssektoren i partnerlandet. Den kan være mest effektiv, når den er rettet mod udvalgte indgangspunkter, der er mere tilgængelige, hvor der er sandsynlighed for en positiv udvikling, og/eller som maksimerer løftestangseffekten.

For at løse påviste sikkerhedsproblemer kan EU overveje at indføre en særlig tilgang ved at udvikle programmer bestående af forskellige interventioner. De vil muligvis ikke alle involvere sikkerhedssektoren og retsvæsenet direkte, men søge at inddrage en lang række interessenter fra forskellige sektorer. Eksempelvis kan programmer for sikkerhed i byerne omfatte støtte til lokale sikkerhedstjenester, byplanlægning og erhvervsuddannelse for unge.

Hvor det er muligt, virkningsfuldt og omkostningseffektivt, bør budgetstøtteforanstaltninger baseret på en national politik eller strategi og klare og opnåelige sikkerhedsrelaterede indikatorer fremmes for at styrke nationalt ejerskab og styring under fuld overholdelse af de relevante retningslinjer for budgetstøtte 31 .

Systematisk politisk dialog

RSS-relaterede interventioner bør systematisk ledsages af en bred sektordialog og understøttes af et politisk engagement på højt niveau. Der skal være analogislutning til politiske dialoger om menneskerettigheder, retsstaten, demokrati og god styring og om overholdelse af internationale forpligtelser, bl.a. inden for international humanitær folkeret. Fremskridt på dette område vil blive overvåget og evalueret som led i hele interventionen. Den politiske dialog kan også tjene til at fremme nationalt ejerskab.

Koordinere EU's støtte

I overensstemmelse med den samlede tilgang til eksterne konflikter og kriser bør alle EU's diplomatiske tiltag, udviklingsmæssige tiltag og FSFP-tiltag være sammenhængende, koordinerede, komplementære, velordnede og i overensstemmelse med de juridiske, politiske og institutionelle rammer. Målet er at forbedre effektiviteten af EU's støtte til RSS. Når der planlægges omfattende EU-interventioner inden for sikkerhedssektoren, bør EU og medlemsstaterne kortlægge RSS-aktioner, helst med andre internationale aktører. Dette vil give mulighed for at dele oplysninger med henblik på en fælles forståelse af konteksten og indsamle indhøstede erfaringer og anbefalinger, som skal indgå i den politiske dialog, justeringer af igangværende programmer, udformningen af planlagte interventioner og programmeringsprocesser.

Denne kortlægning kan også danne grundlag for, at EU's aktører i fællesskab opstiller fælles mål og udvikler en "koordinationsmatrix" (koordineret i det pågældende område af EU's delegation), som vil sætte dem i stand til at identificere relevante forbindelser og rækkefølgen af politisk dialog, samarbejdsaktiviteter/-instrumenter og eventuelle FSFP-missioner og -operationer. Koordinationsmatricen vil være et dynamisk dokument og, hvor det er relevant, bygge på de eksisterende politiske rammer for krisestyring (PFCA) og/eller rammerne og strategierne for den nationale programmering, herunder i forbindelse med den fælles programmering.

EU's instrumenter er underlagt forskellige programmerings- og beslutningsprocedurer og lovgivningsmæssige begrænsninger, som skyldes deres respektive retsgrundlag. EU's koordinationsmatricer på landeniveau vil ikke ændre disse regler, men vil snarere afspejle en fælles forståelse mellem alle EU-aktører for så vidt angår prioriteter, målsætninger og deres mulige roller.

Sådanne koordinationsmatricer vil identificere risici, afbødende foranstaltninger og så vidt muligt en exitstrategi, som stemmer overens med partnerlandets langsigtede nationale plan og finansielle kapacitet. De vil danne grundlag for et overvågnings- og evalueringssystem, der gør det muligt at måle udviklingen i og virkningen af EU's støtte. Når der udformes en enkelt støttestrategi, vil sådanne elementer blive diskuteret direkte og besluttet på det niveau.

Koordinering med andre internationale aktører

EU bør i samarbejde med medlemsstaterne søge at skabe synergier med andre internationale aktører og skabe konsensus med dem i overensstemmelse med artikel 210 TEUF. Med henblik herpå vil der blive tilstræbt et tæt samarbejde med FN, regionale og andre internationale organisationer (navnlig dem med et sikkerhedsmandat), bilaterale partnere, der beskæftiger sig med sikkerhedsrelaterede spørgsmål og, hvor det er relevant, specialiserede internationale ngo'er. Sikkerhedssektoren bør være en integrerende del af samordningen blandt internationale aktører/donorer. Når det er muligt og relevant, bør internationale aktører overveje at udforme deres indsats omkring en nationalt forankret og samlet strategi for udviklingen af sikkerhedssektoren.

Være fleksibel og finde en balance mellem langsigtede systemiske ændringer og umiddelbare behov på sikkerhedsområdet

At omdanne sikkerhedssektoren indebærer en lang proces, der skal tage højde for særlige institutionelle kulturer og evnen til forandring. Det kræver en langsigtet vision og engagement. I hver enkelt specifikke kontekst skal EU finde den rette balance og sammenhæng mellem sådanne langsigtede bestræbelser og behovet for at imødekomme enkeltpersoners mere presserende, ofte øjeblikkelige, sikkerhedsbehov.

Da det operationelle miljø hurtigt kan ændre sig, navnlig i sårbare stater eller efter en konflikt, kan visse aktioner gå i stå, eller menneskerettigheder eller principperne for god styring kan blive tilsidesat. RSS-støtteprogrammer skal kunne justeres.

Måling af fremskridt: monitorering og evaluering

De generelle principper for monitorering og evaluering af projekter og programmer gælder for alle interventioner i sikkerhedssektoren. Det er især vigtigt:

-at fastsætte referencepunkter fra starten

-at fastsætte klart definerede, realistiske og tidsbundne mål og virkningsindikatorer, der er forbundet med klare kriterier, for at måle realiseringen af resultater og målsætninger

-at afsætte tilstrækkelige menneskelige og finansielle ressourcer til intern monitorering.

Monitorering og evaluering bør omfatte indsamling og analyser af kvalitative og kvantitative data for at integrere fælles og individuelle opfattelser af forandringer i overensstemmelse med personcentrerede tilgange til menneskers sikkerhed.

En robust monitorering og regelmæssige evalueringer af igangværende interventioner vil gøre det muligt for EU (og aktive partnere i tredjelande) at gøre status over fremskridt, drage konklusioner og tage aktiviteter op til revision.

Risikostyring

RSS-støtte indebærer risici, der skal foregribes, og mod hvilke der skal træffes forebyggende foranstaltninger. Disse omfatter:

i.    Utilstrækkelig national politisk vilje til forandring

Den politiske vilje til reform kan være utilstrækkelig eller overfladisk, og den kan aftage med tiden. EU skal være i stand til at vurdere den reelle grad af vilje i partnerlandet og planlægge sit engagement i overensstemmelse hermed. I visse sammenhænge kan der indledes med små interventioner, der tager sigte på at fremme tilliden og det nationale politiske engagement og optrappe på et senere tidspunkt. Engagement med civilsamfundet kan være en indgang.

ii.    Negative utilsigtede konsekvenser

Ingen intervention er neutral, og støtte til sikkerhedssektoren kræver en tilgang bestående i ikke at forårsage skade 33 , som tager hensyn til de underliggende kilder til konflikt. En analyse af konteksten vil hjælpe EU-aktører med at undgå utilsigtede negative konsekvenser for konfliktdynamikken, f.eks. ved:

utilsigtet at gentage eller forværre eksisterende spændinger, f.eks. ved at skærpe en situation med dominans- og udstødelse

indførelse af reformer og ressourcer, der begunstiger særinteresser eller bliver viklet ind i korruption og beskyttelsessystemer, som genererer nye klager/ustabilitet.

iii.    Risiko for EU's omdømme

Sikkerhedsaktører, der støttes af EU, kan handle på en partisk, diskriminerende eller misvisende måde over for befolkningen. Dette vil have en indirekte negativ virkning på EU's omdømme. Desuden kan aktiver falde i de forkerte hænder. Samarbejde med andre internationale aktører om vurdering af risici og udformning af realistiske afbødende foranstaltninger vil udgøre en integrerende del af udformningen af RSS-støtte. I påkommende tilfælde og på basis af en minutiøs analyse fra sag til sag kan der afviges fra reglerne om synlighed i forbindelse med EU's eksterne programmer/instrumenter.

iv.    Risiko forbundet med manglende intervention

Det er enhver stats pligt at beskytte sin civilbefolkning. I nogle tilfælde kan tilsidesættelse af denne pligt føre til alvorlige krænkelser af menneskerettigheder eller demokratiske principper, menneskelige lidelser eller tab af menneskeliv, herunder grusomme kriminelle handlinger. Når det anses for hensigtsmæssigt for at forebygge sådanne ekstreme begivenheder og for at håndtere dem, kan EU på grundlag af en resolution fra FN's Sikkerhedsråd eller en bilateral aftale med partnerstaten beslutte at engagere sig i RSS- støtteaktiviteter, selv i mangel af vigtige forhold såsom reel vilje til forandring.

Udnytte EU's RSS-ekspertise bedst muligt

EU bør mobilisere personale med den nødvendige ekspertise og erfaring og med en god forståelse af tekniske og politiske spørgsmål vedrørende RSS. Den skal trække på medlemsstaternes ekspertise og, på bestemte områder, hvor de tilfører en klar merværdi, relevante EU-agenturer (e.g. Europol, Cepol, Frontex) under hensyntagen til deres respektive mandater, prioriteringer og ressourcer.

Denne EU-dækkende RSS-politikramme omfatter tæt koordinering og samarbejde mellem EU's aktører og medlemsstaterne for at skabe synergi og komplementaritet mellem instrumenter og missioner i en "hele EU"-strategi. Den indeholder også bestemmelser om koordinering med arbejdet i internationale og regionale organisationer og relevante ngo'er.

I hovedsædet

Kommissionen og den højtstående repræsentant vil etablere en permanent uformel tværtjenestelige RSS-taskforce med repræsentanter for relevante tematiske tjenestegrene i EEAS og Kommissionens tjenestegrene, som vil rådgive og støtte EU-delegationerne, EEAS og Kommissionens tjenestegrene og FSFP-missioner. Den vil bidrage til at sikre sammenhæng og komplementaritet i EU's RSS-aktiviteter og støtte planlægningen og udformningen af RSS-udviklingssamarbejdsprojekter og FSFP-planlægningsdokumenter. Dens rolle bør også fremgå af den næste udgave af krisestyringsprocedurerne. Den vil udvikle metodologiske redskaber, standarder, procedurer og praksis for EU's RSS-aktiviteter og tilbyde uddannelse, bl.a. ved at styrke Det Europæiske Sikkerheds- og Forsvarsakademi (ESDC). Taskforcen vil stå for monitorering, evaluering, uddannelse og risikostyringsmekanismer.

Ude i marken

Ansvaret for koordinering af støtte til sikkerhedssektoren i marken ligger hos lederen af EU's delegation i det pågældende partnerland eller den pågældende region. Hvis der findes en FSFP-mission i landet, opfordres Rådet til at sørge for, at dens mandat gør det muligt at bistå EU's delegation med RSS-relaterede spørgsmål. I den forbindelse vil missionens chef stå til rådighed med rådgivning til delegationslederen.

EU's delegationer og medlemsstaternes diplomatiske repræsentationer bør udveksle oplysninger og analyser, deltage i fælles analyser og bidrage til udformningen af RSS- koordinationsmatricer.

Hvis EU har et meget omfattende og diversificeret sikkerhedssektorengagement, og de relevante koordinationsstrukturer ikke er på plads, vil den søge at etablere koordinationstaskforcer for sikkerhedssektorstøtte på nationalt plan (med de politiske og operationelle afdelinger i EU-delegationer, FSFP-missioner, medlemsstaterne og, hvor det er muligt, relevante partnere såsom FN, Verdensbanken og tredjelande involveret i sikkerhedssektoren).

4.    Indsatsområder

Inden for de grænser, der er fastsat i EU-lovgivningen, kan EU støtte alle dele af sikkerhedssektoren, herunder militæret, gennem følgende aktiviteter (listen er ikke udtømmende):

Institutionel støtte

Støtte til sikkerhedsinstitutioner og retsvæsenets institutioner omfatter bistand til udvikling af partnerlandes nationale forsvar, sikkerheds- og retspolitikker og strategier, de nationale koordinationsmekanismer, administration, kommunikation og operationelle procedurer, interne kontrolmekanismer, planlægning og forvaltning af menneskelige ressourcer, oplysninger og data og budgetlægning og finansforvaltning i fuld overensstemmelse med menneskerettighedsprincipperne og under overholdelse af international humanitær folkeret.

Institutionel støtte kan omfatte bistand i forbindelse med planlægningen af reformer, der bør skræddersys og være kontekstafhængig og have til formål at hjælpe partnerstaterne med at vurdere deres egne behov og tilkendegive og virkeliggøre deres visioner gennem fastsættelse af realistiske kort-, mellem- og langsigtede resultater. Den bør hjælpe dem med at fordele menneskelige, tekniske og finansielle ressourcer bedst muligt. I den forbindelse vil EU også samarbejde med ikkestatslige aktører og civilsamfundets aktører.

EU bør sikre, at dens bestræbelser på at styrke institutioner umiddelbart skaber direkte fordele for befolkningen i form af bedre sikkerhedstjenester.

Uddannelse

EU's støtte omfatter kapacitetsopbygning i nationale eller regionale uddannelsesinstitutioner. Dette kan omfatte teknisk bistand og vejledning, vurdering af uddannelsesbehov, udvikling af nye læseplaner og "uddannelse af undervisere". EU's bistand til uddannelse vil fastsætte de kundskaber, færdigheder og holdninger, der skal fremme adfærdsændringer inden for sikkerhedssektorens personale, enheder og institutioner. Den vil også tilstræbe at sikre, at uddannelse værdsættes med hensyn til karrieremuligheder, og at de ansatte udfører de opgaver, de er blevet uddannet til.

Støtte kan knyttes sammen med dialog om og støtte til nationale systemer for forvaltning af menneskelige ressourcer, der omfatter identifikation af de profiler, som kræves af sikkerhedsinstitutioner og retsvæsenets institutioner, fair og gennemsigtig rekruttering og forfremmelse osv.

Hvor der er behov for hurtigt at genopbygge grundlæggende rets- og sikkerhedstjenester kan EU tilbyde uddannelse direkte, navnlig gennem FSFP-missioner. Så vidt muligt vil det ske i samarbejde med nationale uddannelsesinstitutioner med det formål at styrke dem og med tiden overdrage dem ansvaret for uddannelse.

Materiel

EU kan tilbyde aktører i sikkerhedssektoren materiel, der ikke tjener til at dræbe 36 . Dette vil ske inden for en bredere ramme for støtte til landets sikkerhed. EU vil skulle søge passende garantier for, at materiel ikke vil blive brugt til at krænke menneskerettighederne, de grundlæggende frihedsrettigheder og retsstatsprincippet. For at undgå, at materiel bliver ubrugeligt, opgives, forsvinder eller misbruges, vil det blive undersøgt, om der findes velfungerende systemer for logistisk støtte registrering/sporing, og hvor det er nødvendigt vil der blive ydet støtte til at gøre systemerne mere effektive. Udvikling af grundlæggende god praksis inden for forvaltning af materiel vil være en integrerende del af alle leverancer af materiel for at sikre vedligeholdelse, nyforsyninger og bortskaffelse.

Støtte til tilsynsmekanismer

EU bør støtte oprettelse eller styrkelse af en effektiv civil kontrol, bl.a. ved at:

fremme og støtte udarbejdelsen og håndhævelsen af relevant lovgivning og relevante procedurer og

øge kapaciteten hos uafhængige klageinstitutioner og civile kontrolinstitutioner og -mekanismer.

De tilgodesete kan være nationale lovgivende organer og uafhængige eller næsten uafhængige organer, f.eks. ombudsmænd, menneskerettighedsinstitutioner eller -kommissioner, antikorruptionskommissioner, uafhængige politiklagekommissioner og retslige myndigheder i deres rolle som tilsynsførende i forhold til retshåndhævende myndigheder.

EU bør fremme civilsamfundets aktive deltagelse i disse overvågningsmekanismer og, når det er relevant, støtte civilsamfundets initiativer i forbindelse med monitorering af sikkerhedsstyrkernes adfærd. EU vil også fremme mediefrihed og styrke mediernes kapacitet til at rapportere om sikkerhedssektoren på forsvarlig vis.

Lokal sikkerhed

Når vold og konflikter hænger sammen med rent lokale politiske, sociale og økonomiske anliggender, eller når nationale sikkerhedsstyrker ikke er i stand til at levere vitale sikkerhedstjenester, kan EU finansiere støtteinitiativer, der giver befolkningen sikkerhed og retfærdighed gennem en lokal sikkerhedsstrategi, der så vidt muligt involverer (officielle og/eller traditionelle) lokale myndigheder, lokalbefolkningen og lokale sikkerhedsstyrker. Målet vil være at forbedre sikkerheden i lokalsamfundene, løse konflikter og tackle de grundlæggende årsager til vold og i sidste ende sikre, at de nationale myndigheder er i stand til at løse sikkerhedsproblemer og konflikter på lokalt plan.

Forbindelser mellem RSS og andre indsatsområder

Afvæbning, demobilisering og reintegration af tidligere kombattanter

Afvæbning, demobilisering og reintegration (DDR) refererer til en proces bestående i at afmilitarisere officielle og uofficielle væbnede grupper ved at afvæbne og opløse ikke-statslige grupper eller reducere antallet af væbnede personer og reintegrere dem i det civile liv 37 . DDR-processerne bør tilgodese umiddelbare sikkerhedsmæssige behov og bidrage til at lægge fundamentet for langsigtet stabilitet i et land eller en region. De bør derfor kobles sammen med den overordnede fredsproces og helst med en bredere RSS-reform. I konflikt- og postkonfliktsituationer vil EU's RSS-støtte og DDR-støtte afveje behovet for at genoprette de grundlæggende sikkerhedstjenester som en vigtig foranstaltning til stabilisering med behovet for at undgå hindringer for langsigtet stabilitet ved f.eks. at legitimere ikke-inklusive sikkerhedsstyrker.

Retsopgør

Retsopgør omfatter "hele spektret af processer og mekanismer i forbindelse med et samfunds forsøg på at komme overens med eftervirkningerne af omfattende tidligere overgreb med henblik på at sikre ansvarliggørelse, lade retfærdigheden ske fyldest og opnå forsoning" 38 . Retsopgørsforanstaltninger bør i sidste ende bidrage til at genoprette og styrke retsstaten.

I postkonfliktlande og overgangslande kan RSS som en del af den institutionelle reform medvirke til at forhindre konflikter i at genopstå. Den bidrager således til at ansvarliggøre, sikre respekt for menneskerettigheder og forhindre fremtidige overtrædelser. I Rådets konklusioner om støtte til retsopgør 39 understreges betydningen af RSS-reformen.

Håndskydevåben og lette våben (SALW)

Tilgængeligheden af SALW er ofte en vigtig faktor bag udløsning og spredning af usikkerhed. De "restkonflikter", der holdes i gang på grund af ulovlig spredning af SALW, udvisker ofte forskellen mellem væbnede konflikter og kriminalitet 40 . Kontrol med SALW er uløseligt forbundet med RSS, ikke mindst fordi den begrænser personers eller befolkningsgruppers oplevede eller faktiske behov for eller tilbøjelighed til at varetage deres eget forsvar.

5.    Overvågning og evaluering af politikgennemførelsen

Gennemførelsen af denne politiske ramme vil blive regelmæssigt overvåget og evalueret. Hvert år vil en tværtjenstlig gruppe sammensat af repræsentanter fra EEAS og Kommissionen og med støtte fra eksterne konsulenter, når det er nødvendigt, revidere EU's overordnede engagement i sikkerhedssektoren i mindst et prioriteret land.

Evalueringskriterierne vil bygge på de mål og principper, der er skitseret i denne fælles meddelelse, på de fælles retningslinjer for monitorering og evaluering og på den praktiske gennemførelse af de relevante risikostyringsrammer.

Relevansen af EU's engagement vil også blive evalueret på grundlag af kriterier såsom:

-kvaliteten og fuldstændigheden af dens analyse af sikkerhedssektoren

-dens evne til at reagere på akutte kriser og nye muligheder og

-sammenhængen mellem EU's støtte, EU's bredere sikkerhedspolitiske mål og udviklingsmål i partnerlandene.

Evalueringerne vil blive gjort offentligt tilgængelige. Der vil blive udarbejdet henstillinger, og der vil blive fulgt med i de opfølgende foranstaltninger. Evalueringerne vil også blive anvendt til at indsamle eksempler på bedste praksis og erfaringer, som skal indgå i uddannelsen af EU-personale og overvejelserne omkring EU's finansielle instrumenter. Dette vil bidrage til at forbedre de interne procedurer og gøre støtten mere effektiv.

De samlede resultater af denne strategiske ramme vil blive evalueret inden for fem år.

Europa-Kommissionen og den højtstående repræsentant opfordrer Europa-Parlamentet og Rådet til at godkende og støtte den tilgang, der er beskrevet i denne fælles meddelelse, og til at engagere sig fuldt ud i udviklingen af et mere sammenhængende og effektivt EU-engagement til støtte for RSS i partnerlande.

(1)

     I overensstemmelse med OECD-DAC's RSS-retningslinjer omfatter en national sikkerhedssektor de retshåndhævende myndigheder (dvs. politi, gendarmeri, toldvæsen, grænsevagter), det strafferetlige system (straffedomstole, anklagemyndighed, andre retter), de væbnede styrker, efterretningstjenesten, de institutioner, der leverer politisk, finansiel og retslig kontrol (ministerier, parlamentariske udvalg, revisionsret, retsvæsen osv.) og ikke-statslige aktører på sikkerhedsområdet, herunder de traditionelle myndigheder og domstole, guerilla- og frihedsstyrker, private militære virksomheder og sikkerhedsfirmaer. Se The OECD DAC handbook on security system reform: supporting security and justice (OECD Publishing, Paris).

(2)

     JOIN(2015) 50, Revision af den europæiske naboskabspolitik.

(3)

     43 % af de personer, der lever i absolut fattigdom, opholder sig i ustabile og konfliktramte lande.

(4)

     COM(2011) 637 og Rådets konklusioner om forbedring af virkningen af EU's udviklingspolitik: En dagsorden for forandring, 3166. møde i Rådet for Udenrigsanliggender, Bruxelles, 14. maj 2012.

(5)

     Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development (resolution vedtaget af generalforsamlingen den 25. september 2015; UNGA A/RES/70/1). Mål 16: "Fremme fredelige og inkluderende samfund for bæredygtig udvikling, give adgang til retfærdighed for alle og bygge effektive, ansvarlige og inkluderende institutioner på alle niveauer".

(6)

     I overensstemmelse med traktaternes bestemmelser om EU's optræden udadtil generelt (artikel 21-22 i TEU), den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik/den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (artikel 23-46 i TEU), udviklingssamarbejdspolitikken (artikel 208-211 i TEUF) og andre samarbejdspolitikker (artikel 212-213 i TEUF).

(7)

     Den europæiske dagsorden om sikkerhed, meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget (COM(2015) 185).

(8)

     SWD(2016) 221.

(9)

     I overensstemmelse med JOIN(2013) 30 final skal den humanitære bistand ydes efter en bestemt fremgangsmåde, der respekterer principperne om medmenneskelighed, neutralitet, upartiskhed og uafhængighed og udelukkende bygger på de ramte befolkningers behov.

(10)

     Initiativ nr. 21 i bilag I til Kommissionens arbejdsprogram for 2016 (COM(2015) 610 final).

(11)

     Rådets konklusioner om den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, Rådet for Den Europæiske Union (dok. 8971/15 fra maj 2015).

(12)

     JOIN(2015) 17 final, kapacitetsopbygning til støtte for sikkerhed og udvikling — Hvordan partnere kan sættes i stand til at forebygge og styre kriser.

(13)

     JOIN(2013) 30 final - EU’s samlede tilgang til eksterne konflikter og kriser.

(14)

     Et koncept for Det Europæiske Fællesskabs støtte til sikkerhedssektorreform, meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet (SEK(2006) 658) og EU's koncept for ESFP-støtte til RSS (Rådets dok. 12566/4/05), som blev udarbejdet på grundlag af den europæiske sikkerhedsstrategi — et sikkert Europa i en bedre verden, som Det Europæiske Råd vedtog i december 2003.

(15)

     Fælles vision, fælles handling: Et stærkere Europa — en global strategi for EU's udenrigs- og sikkerhedspolitik, Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, juni 2016.

(16)

     COM(2015) 185 final, den europæiske dagsorden om sikkerhed. 

(17)

     Eksempelvis aftalen om at "ajourføre og modernisere ODA-indberetningsdirektiverne om freds- og sikkerhedsudgifter". Se slutkommunikéet fra mødet på højt plan (OECD/DAC, 19. februar 2016).

(18)

     Med henblik på denne meddelelse omfatter krisestyring ikke humanitær bistand.

(19)

     Rådets dokument 8831/16.

(20)

     Mens de principper, der er skitseret i denne fælles meddelelse, også gælder for udvidelseslandene, omfatter tiltrædelsesprocessen forskellige foranstaltninger og procedurer til at sikre, at landene opfylder tiltrædelseskriterierne.

(21)

     Det begynder med frihed for nød, frihed for frygt og frihed til at træffe beslutninger på egne vegne.

(22)

     Jf. Rådets konklusioner om kønshandlingsplanen 2016-2020 (dok. 13201/15).

(23)

     Med henblik på dette dokument betragtes en sikkerhedssektor som værende legitim, når den: i) respekterer internationalt anerkendte menneskerettigheder, retsstatsprincippet og demokratiske principper ii) anvender principperne for god styring, gennemsigtighed og åbenhed, deltagelse og inklusion samt ansvarlighed og iii) bekæmper korruption.

(24)

     Dette er i overensstemmelse med EU-traktatens artikel 3 og 21 i TEU, som kræver, at Unionen på den internationale scene værner om og fremmer sine værdier og interesser, herunder demokrati, retsstatsprincippet, menneskerettighedernes og de grundlæggende frihedsrettigheders universalitet og udelelighed. Lissabontraktaten kræver, at EU's politikker, herunder dem vedrørende de eksterne forbindelser, er i overensstemmelse med EU's charter om grundlæggende rettigheder.

(25)

     Når det gælder retsvæsenet, skal princippet om magtdeling sikres, således at retsvæsenets uafhængighed sikres og domstolene ikke udsættes for upassende indflydelse fra andre dele af forvaltningen eller fra private eller partipolitiske interesser.

(26)

     Se Nye styreformer i EU: En hvidbog (COM(2001) 428). To andre principper for god styring (effektivitet og sammenhæng) er beskrevet under mål A og i kapitel 3.

(27)

     UNSC S/RES/1325 (2000), UNSC S/RES/2242 (2015) om kvinder og fred og sikkerhed.

(28)

     Som skitseret i HORISONT 2020 — arbejdsprogram 2016-2017, samfundsmæssig udfordring 7: Sikre samfund — beskytte Europas og dets borgeres frihed og sikkerhed og samfundsmæssig udfordring 6: Europa i en verden i forandring - rummelige, innovative og reflekterende samfund.

(29)

     Se OECD/DAC's Paris Declaration on Aid Effectiveness (2005) og Accra Agenda for Action (2008); Busan Partnership for Effective Development Cooperation. Fjerde forum på højt plan om bistandseffektivitet (Busan, Republikken Korea, 29. november — 1. december 2011).

(30)

     Se EEAS' og Kommissionens vejledende note om anvendelse af konfliktanalyse til støtte for EU's optræden udadtil.

(31)

     Retningslinjer for budgetstøtte. Programmering, udformning og forvaltning — en moderne tilgang til budgetstøtte, arbejdsdokument fra Generaldirektoratet for Udvikling og Samarbejde — EuropeAid, Europa-Kommissionen, september 2012.

(32)

     F.eks. aftalememoranda, fælles erklæringer, arrangementer osv.

(33)

     COM(2010) 126 om humanitær fødevarebistand.

(34)

     Retningslinjer for budgetstøtte: Programmering, udformning og forvaltning — en moderne tilgang til budgetstøtte, arbejdsdokument fra Generaldirektoratet for Udvikling og Samarbejde — EuropeAid, Europa-Kommissionen, september 2012.

(35)

     JOIN(2015) 16.

(36)

     JOIN(2015) 17 final.

(37)

     EU's koncept for støtte til afvæbning, demobilisering og reintegration (DDR), godkendt af Europa-Kommissionen den 14. december 2006 og af Rådet for Den Europæiske Union den 11. december 2006.

(38)

     Dokument nr. S/2004/616 fra FN's Sikkerhedsråd.

(39)

     Rådets konklusioner om EU's støtte til retsopgør som vedtaget den 16. november 2015 (13576/15).

(40)

     EU's strategi for bekæmpelse af ulovlig ophobning af og handel med SALW samt ammunition hertil, Rådets konklusioner (5319/06).