Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om Asyl- og Migrationsfonden

(COM(2018) 471 final — 2018/0248 (COD))

og om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om instrumentet for finansiel støtte til grænseforvaltning og visa som en del af Fonden for Integreret Grænseforvaltning

(COM(2018) 473 final — 2018/0249 (COD))

(2019/C 62/30)

Ordfører:

Giuseppe IULIANO

Anmodning om udtalelse	Rådet, 25.7.2018 Europa-Parlamentet, 2.7.2018
Retsgrundlag	Artikel 77, stk. 2, artikel 78, stk. 2, artikel 79, stk. 2 og 4 og artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
Kompetence	Sektionen for Beskæftigelse, Sociale Spørgsmål og Unionsborgerskab
Vedtaget i sektionen	26.9.2018
Vedtaget på plenarforsamlingen	17.10.2018
Plenarforsamling nr.	538
Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod)	101/0/3

1.   Konklusioner

1.1.

Migration er en historisk konstant i Den Europæiske Union, med en klar indvirkning på dennes fremtid og fremtiden for de samfund, den består af. Den fælles administration af migration i EU er en ufærdig proces, og i de senere år har denne situation udviklet sig til en institutionel krise, hvor manglen på en fælles europæisk stemme er blevet åbenbar. Den nuværende situation skyldes EU-medlemsstaternes manglende evne til at udvikle et fælles asylsystem og yde passende beskyttelse til de hundreder af tusinder af fordrevne personer og asylsøgere, der ankommer til vores grænser.

1.2.

EØSU mener, at politikkerne for frihed, sikkerhed og retfærdighed bør baseres på beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder, som sikres af den europæiske konvention om menneskerettigheder og grundlæggende friheder og af EU's charter om grundlæggende rettigheder.

1.3.

Det er nødvendigt at gennemføre dybtgående ændringer på områderne for migration, asyl og ydre grænser. Og det er af afgørende betydning at genoptage det arbejde, der er gjort af de forskellige europæiske institutioner med henblik på at revidere de nuværende instrumenter og tilbyde alternativer, der tjener til at udvikle en fælles, fuldstændig og sammenhængende migrations- og asylpolitik i overensstemmelse med principperne og forpligtelserne i traktaten og folkeretten.

1.4.

For at kunne levere svar på borgernes bekymringer og undgå en stigende utilfredshed med det europæiske integrationsprojekt er det tvingende nødvendigt, at man gør fremskridt i retning af en helhedsorienteret migrations- og asylpolitik, som styrker integrationen og samarbejdet mellem medlemsstaterne og på en mere tydelig måde inkluderer de forskellige EU-institutioners holdninger. EØSU er bevidst om, at det, hvis der ikke tilbydes løsninger, og borgernes forventninger ikke tilfredsstilles på de nævnte områder, vil give anledning til skuffelse og en stigende mistro over for EU.

1.5.

EØSU finder den voksende intolerance, racismen og fremmedhadet over for migranter og flygtninge i EU-landene bekymrende og mener desuden, at der i visse lande kan ske forringelser i beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder.

1.6.

EØSU glæder sig over de nye fonde, der er af meget forskellig art, og som vil give det påbegyndte arbejde kontinuitet, og bifalder forøgelsen af den finansielle ramme. Udvalget minder om, at fondene er instrumenter, som bør bidrage til, at der gøres fremskridt i retning af en helhedsorienteret europæisk migrations- og asylpolitik. Fondene omfatter temaer så forskellige som migration, asyl og forvaltningen af de ydre grænser, men udvalget beklager manglen på henvisninger til, hvordan man lovligt får adgang til EU — for også at sikre, at systemet fungerer i den henseende.

1.7.

Henvisningen til artikel 80 som retligt grundlag for forordningen er et klogt valg, idet der her udtrykkeligt er indeholdt bestemmelser om, at de fælles politikker vedrørende asyl og migration og de ydre grænser bygger på princippet om solidaritet og ligelig ansvarsfordeling mellem de medlemsstater, som anvender Schengenaftalens grænse- og visumbestemmelser (1). Det er nødvendigt at forstærke anvendelsen af solidaritetsprincippet, så ikke det blot opfattes som ren retorik.

1.8.

Ligebehandling og politikkerne for bekæmpelsen af diskrimination er søjler i EU's politikker, herunder i politikkerne for integration af statsborgere fra tredjelande. Det er foruroligende, at udeladelsen af ordet »integration« fra overskriften kan opfattes, som om dette spørgsmål tages mindre alvorligt.

1.9.

Der aftegner sig et behov for igen at tale for et større samarbejde mellem medlemsstaterne på asyl- og migrationsområdet, navnlig ved at støtte finansieringen af iværksættelsen af bedre asylpraksisser — også igennem etablering af informationsnetværk og videndeling om lovlig migration og integration af statsborgere fra tredjelande.

1.10.

Udvalget glæder sig over den betydning, der tillægges fleksibiliteten i begge fonde, idet det medfører anerkendelse af nødvendigheden af bedre at imødekomme hver medlemsstats behov inden for rammerne af den fælles indsats. Ligeledes vurderes forenklingen af procedurerne positivt, hvilket tilsvarende gælder anerkendelsen af betydningen af evaluering.

1.11.

EØSU glæder sig over, at grænseforvaltningen tjener til at øge den indre sikkerhed i Unionen under fuld overholdelse af de grundlæggende rettigheder, men beklager, at beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder i grænseområderne ikke også omtales specifikt.

1.12.

Det er tvingende nødvendigt at minde medlemsstaterne om, at overvågningen af de ydre søgrænser ikke kun omfatter grænsesikkerhed og -kontrol, men også eftersøgnings- og redningsaktioner til søs. Det er relevant at huske på ECHR-dommen (2) fra 2012, som forbyder refoulement — ikke kun på en medlemsstats territorium, men også under den pågældende stats aktioner uden for eget område, herunder når det sker på åbent hav.

1.13.

EØSU har i flere udtalelser (3) lagt op til, at EU anser Schengenområdets ydre grænser for fælles grænser, og at ansvaret for disse skal varetages på europæisk niveau.

2.   Baggrund

2.1.

Migration er en historisk konstant i Den Europæiske Union med en klar indvirkning på Unionens fremtid og fremtiden for de samfund, den består af. Den fælles administration af migration i EU er en ufærdig proces, og i de senere år har denne situation udviklet sig til en institutionel krise, hvor manglen på en fælles europæisk stemme er blevet åbenbar. Det er af afgørende betydning at genoptage det arbejde, der er udført af de forskellige europæiske institutioner med henblik på at revidere de nuværende instrumenter og tilbyde alternativer, der tjener til at udvikle en fælles, fuldstændig og sammenhængende migrations- og asylpolitik i overensstemmelse med folkerettens og traktaternes principper og forpligtelser.

2.2.

Migrationen er en af de politiske prioriteter for Kommissionen, der ønsker at håndtere dette anliggende på en helhedsorienteret måde. Den europæiske dagsorden for migration, vedtaget i 2015, kombinerer straksforanstaltninger over for den humanitære krise ved Europas grænser med langsigtede foranstaltninger med henblik på en integreret og helhedsorienteret styring af migrationsstrømmene.

2.3.

Krisen i Middelhavet har tydeligt demonstreret de umiddelbare behov og har også afsløret de strukturelle begrænsninger i EU's migrationspolitikker og -instrumenter. EU har brug for at finde en passende balance og sende et klart budskab til europæerne om, at migrationen kan styres bedre, når det sker kollektivt. Asyl- og Migrationsfonden (AMF) og instrumentet til finansiel støtte til grænseforvaltning og visa er elementer i denne proces.

2.4.

I forbindelse med den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 har Kommissionen foreslået en væsentlig forøgelse af det generelle budget til forvaltning af migrationen og grænserne og at give et foreslået totalbeløb på 10 415 mio. EUR (i løbende priser) (4) til den nye AMF og 9 318 mio. EUR (i løbende priser) til den integrerede grænseforvaltningsfond.

2.5.

AMF skal bidrage til en helhedsorienteret styring af migration, integration og tilbagesendelse samt det fælles europæiske asylsystem ved at yde støtte til medlemsstaterne på grundlag af solidaritet og ansvarsfordeling blandt dem.

2.6.

Det finansielle støtteinstrument til grænse- og visumadministration som led i den integrerede grænseforvaltningsfond har til formål at hjælpe medlemsstaterne med bedre at nå frem til fælles foranstaltninger vedrørende passage af mennesker over de indre grænser samt vedrørende grænsekontrol og den fælles visumpolitik. En god administration ved de ydre grænser er en absolut betingelse for, at der kan skabes et rum uden indre grænser, hvor personer og varer kan cirkulere frit.

3.   Generelle bemærkninger

3.1.

EØSU bifalder, at artikel 80 i EUF-traktaten citeres som det retlige grundlag for begge instrumenter, da de fælles politikker vedrørende asyl og migration og de ydre grænser er underlagt princippet om solidaritet og ligelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne.

3.2.

Der bør, i forbindelse med gennemførelsen af begge fonde, udstedes klare og tydelige retningslinjer for forvaltnings- og kontrolsystemerne og for revisionskravene. Procedurerne bør forenkles, og de administrative byrder i forbindelse hermed bør mindskes. Desuden bør der, i forbindelse med de støttemidler, som overføres til medlemsstaterne, ske fremskridt med hensyn til foranstaltninger til sikring af større gennemsigtighed, bedre regnskabsaflæggelse og gennemførelse af målsætningerne.

3.3.

Instrumenterne bør koordineres med andre eksisterende foranstaltninger, så dobbeltarbejde undgås, og bør forvaltes som et supplement til de forskellige EU-agenturer, som også arbejder på disse områder. Der bør arbejdes i overensstemmelse med de relevante EU-politikker såsom grænseforvaltning, intern sikkerhed, inklusion og integration af tredjelandsstatsborgere samt EU's udenrigspolitik.

3.4.

Instrumenterne bør være fleksible, så de kan anvendes over for de skiftende udfordringer med hensyn til grænseforvaltning og visa. Derfor er det positivt, at resten af støttemidlerne, ud over de faste bidrag til hver af de deltagende medlemsstater, afsættes til specifikke tiltag, hvor EU's bidrag får en merværdi.

3.5.

Instrumenterne bør være udtryk for solidaritet og ansvarsdeling mellem de medlemsstater, som fuldt ud anvender Schengenreglerne (eller som forbereder sig på fuld deltagelse) vedrørende de ydre grænser og visa, og de bør anvendes til gavn for Unionens fælles politik for forvaltning af de ydre grænser. For at sikre, at Schengen fungerer tilfredsstillende, skal de ydre grænser, der er fælles grænser, forvaltes på europæisk niveau.

3.6.

Det er absolut nødvendigt, at termerne »illegal« og »papirløs« migrant harmoniseres i overensstemmelse med henstillingerne (5) fra Europarådet og fra Europa-Parlamentet (6).

3.7.

EU har brug for en fælles migrationspolitik med instrumenter og kanaler, der letter den regulære og velordnede migration samt beskyttelsen af asylretten. EØSU beklager, at betragtningerne især fokuserer på illegale ankomster eller grænsekontrol og ikke nævner behovet for at gøre fremskridt og skabe fornyelse i et samlet europæisk migrationssystem. Der bør heller ikke ses bort fra reformen af Dublinsystemet.

4.   Særlige bemærkninger

4.1.

EØSU finder forslagene til de to finansielle instrumenter betimelige og anerkender det bidrag, som den tekniske og finansielle støtte fra EU, gennem fonden for Asyl, Migration og Integration (7) og andre, gav til medlemsstaterne i perioden 2015-2017 og dermed bidrog til at forbedre forvaltningen inden for asyl og migration og de ydre grænser.

4.2.

Udvalget er positivt indstillet over for budgetstigningen for disse fonde, så længe den bidrager til en EU-politik på migrationsområdet, der er helhedsorienteret, fælles, sammenhængende og tilpasset folkerettens principper og samtidig anerkender behovene hos modtagelsesgrupperne og hos EU's borgere, og hvor der arbejdes tæt sammen med partnere i hele verden.

4.3.

Ordet »integration« bør genindsættes i navnet på AMF, idet inklusion er en udfordring for medlemsstaterne.

4.4.

Udvalget er positivt indstillet over for, at AMF anerkender den rolle, som de lokale og regionale myndigheder (også i den yderste periferi), de sociale aktører samt civilsamfundets organisationer har med hensyn til integrationen på kort og lang sigt (herunder på arbejdsmarkedet) af statsborgere fra tredjelande. Udvalget beklager, at der ikke tilbydes innovative veje til at forbedre adgangen for disse aktører til AMF, idet det minder om vigtigheden af at sikre og overholde nærhedsprincippet.

4.5.

Det er positivt, at det ved anvendelsen af operationel støtte fra denne fond kan fastslås, at en medlemsstat ikke overholder de relevante EU-regler ved ikke at overholde de bindende forpligtelser i traktaterne, eller når der er en klar risiko for krænkelse af Unionens værdier med hensyn til asyl og tilbagesendelse. Det vil være hensigtsmæssigt med mere detaljerede oplysninger om, hvilke konsekvenser førnævnte forsømmelse har for de operationelle aspekter af AMF. EØSU minder om, at udvalget bakker op om, at Kommissionen i nødsituationer kan gribe ind i form af en gennemsigtig proces, hvor de europæiske lovgivere (Parlamentet og Rådet) (8) omgående underrettes. Ligeledes er det relevant, at der straks kan indledes overtrædelsesprocedurer i tilfælde af medlemsstaternes manglende overholdelse på disse områder.

4.6.

I samarbejdet med tredjelande om en passende forvaltning af strømmene af asylansøgere er der brug for incitamenter af økonomisk art, men også teknisk samarbejde og styrkelse af institutionerne. EU's Nødtrustfond for Afrika er et nødvendigt instrument, men ikke det eneste: den skal tilføres en passende budgetramme, men samtidig skal der søges etableret et konkret partnerskab til deling af ansvaret og de målsætninger, som er rammen om en bæredygtig udvikling mellem EU-landene og de afrikanske lande. Der bør gøres en indsats for at forbedre koordineringen af tiltagene inden for migration og asyl med indsatsen for at styrke institutionerne og støtten til de demokratiske processer under generaldirektoratet for internationalt samarbejde og udvikling, idet man hele tiden skal undgå dobbeltarbejde og manglende sammenhæng.

4.7.

Det er nødvendigt at iværksætte en meget nøje overvågning af forpligtelsen til at samarbejde og oprette mekanismer for koordinering med de myndigheder, som forvalter ESF+ og EFRU i hver enkelt medlemsstat, med henblik på at fremme koordineringen og integrationen og at undersøge, hvordan midlerne kan anvendes, når de også er underlagt forvaltninger på lokalt og regionalt plan.

4.8.

Det er nødvendigt, at AMF giver større merværdi til styrkelsen af det fælles europæiske asylsystem, til medlemsstaternes kapacitet til at hjælpe mennesker med behov for international beskyttelse, til fremme af brugen af de lovlige kanaler til at få adgang til Unionens område og til støtte for integrationen af statsborgere fra tredjelande med lovligt ophold.

4.9.

Med hensyn til integrationen tager fordelingsnøglen kun hensyn til de antal, der hvert år ankommer, og de samlede procentsatser for befolkning af udenlandsk herkomst, uden at der anvendes nogen form for kvalitative indikatorer, som også kunne tjene til en bedre udpegelse af medlemsstaternes konkrete behov. I denne henseende er det nødvendigt at fastlægge målene mere præcist og definere nogle indikatorer (9), som kan gøre det muligt kontinuerligt at evaluere AMF-bidragenes succes på disse områder.

4.10.

Det synes absolut nødvendigt at sikre en evaluering — både midtvejs og retrospektivt — af AMF og etablere fleksible mekanismer, der kan gøre det muligt at justere de evaluerede foranstaltninger. Det er nødvendigt at kombinere konsekvensanalysen med vurderingen af resultaterne, især i forbindelse med de foranstaltninger, som kan udvikles på forskellige niveauer i de enkelte medlemsstaters forvaltninger.

4.11.

Reduktionen af incitamenterne til illegal migration gennem en politik med tilbagesendelse og tilbagetagelse er ikke åbenbar. Der er absolut brug for en tilbagesendelses- og tilbagetagelsespolitik, som er effektiv og sikrer menneskerettighederne for de berørte personer, og det understreges, at evalueringen af disse politikker og deres reelle indflydelse på nedgangen i den illegale tilstrømning skal forbedres.

4.12.

Det er ligeledes vigtigt at fremhæve behovet for at bekæmpe irregulær beskæftigelse, især for migranter uden lovligt ophold eller i tilfælde af misbrug og udnyttelse af arbejdskraft. Udvalget påskønner i høj grad, at AMF kan bidrage til finansiering af foranstaltninger, der skal modvirke incitamenterne til den illegale immigration, herunder irregulær beskæftigelse, hvilket kan stimulere ulovlig tilstrømning, forårsage illoyal konkurrence mellem virksomheder og give anledning til krænkelse af rettigheder (10).

4.13.

Udvalget bifalder tildelingen af midler til EU-rammen for genbosætning (og indrejse af humanitære årsager). Det forventes, at det særlige EU-program for genbosætning ved medlemsstaternes indsats fører denne forpligtelse ud i livet. EØSU har allerede udtrykt sin støtte til et særligt EU-program for genbosætning, som ved medlemsstaternes indsats fører denne forpligtelse ud i livet ved hjælp af finansielle incitamenter til de mest engagerede medlemsstater.

4.14.

Med instrumentet til finansiel støtte til grænseforvaltning og visa udtrykkes på ny en vilje til at bidrage til at stå vagt om EU's indre sikkerhed under fuld overholdelse af de grundlæggende rettigheder, men udvalget beklager, at beskyttelsen af disse rettigheder i grænseområderne eller i forbindelse med personer, der ikke er statsborgere i EU, ikke specifikt er omtalt.

4.15.

EØSU bifalder, at instrumentet gør det muligt for medlemsstaterne at gennemføre projekter med et tredjeland eller på et tredjelands territorium, altid med en forudgående høring af Kommissionen. Udvalget mener, at der bør gives flere oplysninger om kravene til denne høring (eller kommunikationen af oplysningerne) og fastlægges klare kriterier, der også omfatter menneskerettighedssituationen i bestemmelseslandet. Dette forekommer nødvendigt, idet foranstaltninger med tredjelande kan omfatte tiltag som f.eks. overvågning, detektering, identifikation, eftersporing, forhindring og opbringelse i forbindelse med illegal grænsepassage.

4.16.

Udvalget beklager, at kampen mod den illegale migration i forordningen gentagne gange placeres på samme niveau som kampen mod grænseoverskridende kriminalitet, uden at der skelnes mellem de uærlige formål med sidstnævnte i sammenligning med førstnævnte.

4.17.

Hvad angår grænseforvaltningen er det skuffende, at sikkerhed grundlæggende stadig opfattes som et »militært« anliggende, når det af den globale strategi for Den Europæiske Unions udenrigs- og sikkerhedspolitik fremgår, at EU skal fremme menneskers sikkerhed igennem et integreret, helhedsorienteret fokus. Dette forudsætter foranstaltninger til bl.a. reduktion af fattigdom og ulighed, fremme af god forvaltning og menneskerettigheder, udviklingshjælp og løsning af de dybereliggende årsager til konflikterne og usikkerheden.

4.18.

Udvalget bifalder, at instrumentets formål også skal være at bidrage til beskyttelse og redning af migranternes liv, og at medlemsstaterne mindes om, at overvågningen af de ydre søgrænser ikke alene omfatter grænsesikkerhed og -kontrol, men også foranstaltninger i form af eftersøgning og redning til søs.

---

(1)  Se SOC/582 om revision af visumkodeksen (EUT C 440 af 6.12.2018, s. 142).

(2)  Case of Hirsi Jamaa and others v. Italy (Application no. 27765/09).

(3)  EUT C 303 af 19.8.2016, s. 109; EUT C 451 af 16.12.2014, s. 1; EUT C 458 af 19.12.2014, s. 7; EUT C 44 af 11.2.2011, s. 162.

(4)  For flere detaljer om disse tal, se ECO/460 — Den flerårige finansielle ramme for perioden efter 2020 (EUT C 440 af 6.12.2018, s. 106).

(5)  Europarådets Parlamentariske Forsamling, afgørelse 1509 (2006).

(6)  Europa-Parlamentets beslutning af 14. januar 2009 om situationen for grundlæggende rettigheder i Den Europæiske Union 2004-2008 (2007/2145(INI)).

(7)  I april 2014 vedtoges forordning (EU) nr. 516/2014, som indeholder bestemmelser om et specifikt EU-finansieringsprogram for asyl og migration for perioden 2014-2020 med det formål gennem finansiel støtte at bidrage til en effektiv forvaltning af migrationsstrømmene og gennemførelse og udvikling af et fælles fokus for EU med hensyn til asyl og migration. AMIF havde fire målsætninger: 1) at styrke og udvikle oprettelsen af det fælles europæiske asylsystem; 2) at støtte den lovlige migration i medlemsstaterne iht. disses økonomiske og sociale behov og fremme effektiv integration af tredjelandes statsborgere; 3) at forbedre retfærdige og effektive strategier for tilbagesendelse med henblik på at stoppe den ulovlige immigration; og 4) øge solidariteten og ansvarsfordelingen mellem medlemsstaterne, idet der er særlig opmærksomhed på dem, der er mest påvirket af migrations- og asylstrømmene.

(8)  EUT C 303 af 19.8.2016, s. 109.

(9)  OECD/EU (2015) »Indicators of Immigrant Integration 2015« (2015-indikatorer for integration af immigranter) eller »Zaragoza«-indikatorerne.

(10)  Se de godkendte udtalelser EUT C 204 af 9.8.2008, s. 70 og EUT C 75 af 10.3.2017, s. 81.