8.8.2006   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 185/92

1.1

Účelem návrhu nařízení je provést do právních předpisů Společenství zvláštní doporučení č. VII od Finanční pracovní skupiny (FATF) vydané s cílem zamezit teroristům a jiným zločincům volný přístup k elektronickým převodům kapitálu a zjistit případy zneužití, když k nim dojde (1). Zařazuje se mezi ostatní právní a správní předpisy zaměřené jednak na obstavení majetku teroristů  (2) a jednak na předcházení praní špinavých peněz pocházejících z  nezákonné činnosti  (3).

1.2

Po formální stránce jsou opatření stanovená v návrhu Komise v zásadě jednoduchá, jsou však velmi obsáhlá a jejich praktické uplatňování obtížné. Návrh stanoví povinnosti pro poskytovatele platebních služeb – tedy pro finanční instituce, které zajišťují převody finančních prostředků – shromáždit informace o plátci. Tyto informace musí doprovázet pohyb finančních prostředků od poskytovatele platebních služeb plátce až k poskytovateli platebních služeb konečného adresáta (příjemce). Předpis se vztahuje na převody finančních prostředků v rámci EU a s několika výjimkami a odchylkami rovněž na převody z a do třetích zemí.

1.3

EHSV plně souhlasí s nutností nařízení, jehož legitimita vyplývá z článku 95 Smlouvy. Toto řešení získalo navíc předběžný souhlas členských států a poskytovatelů platebních služeb. Panuje obecný konsensus o účelnosti přijetí přímo použitelného nástroje, tedy nařízení namísto směrnice, jejíž převedení do národních právních předpisů by znamenalo nejednotné uplatňování. Opatření stanovená v dokumentu Komise jsou v zásadě správná a účelná. EHSV má však určité pochybnosti o jejich skutečné účinnosti, přinejmenším z krátkodobého hlediska.

1.4

EHSV se domnívá, že toto nařízení se vyznačuje určitými „slabinami“, protože ponechává široký prostor pro individuální hodnocení poskytovatelů platebních služeb a protože stanovuje technické postupy, které zločincům poskytují široký prostor pro jejich obcházení.

2.1

Problematika boje proti nezákonné činnosti (jak jsou činnosti organizovaného zločinu často nazývány v jazyce Společenství) byla poprvé vyváženým způsobem – alespoň z hlediska pojetí – projednávána Radou z Dublinu v roce 1996 a odrazila se pak v akčním programu přijatém Radou z Amsterdamu v roce 1997 (4). Jednalo se o skupinu 30 podrobných a vzájemně koordinovaných programů, které měly být uskutečněny nejpozději do konce roku 1998, avšak po osmi letech není uskutečněna stále většina z nich.

2.2

Pojetí „organizovaného zločinu“ prodělalo různé vývojové fáze. V roce 1998 OLAF (5) (tehdy UCLAF) upozornil na rozsáhlé daňové podvody, které financím Společenství způsobily škody, jakožto na fenomén připisovaný organizovanému zločinu. Následné útoky na „dvojčata“ a další, které následovaly, měly za následek, že do konceptu byl zahrnut rovněž terorismus, a to s patřičnou platností a důrazem.

2.3

Stejným směrem se ubíral vývoj myšlenek a činností Finanční pracovní skupiny (FATF), kterou zřídily státy skupiny G8, a která je ještě stále nejdůležitějším společným orgánem vlád. Na základě svého poslání bojovat proti praní špinavých peněz pocházejících z organizovaného zločinu již FATF rozšířila svoji působnost na veškeré formy finančních aktivit spojených s terorismem. Obzvláště významných je jejích devět zvláštních doporučení (SR), která byla z velké části zapracována do předpisů Společenství o praní špinavých peněz a o systémech platebního styku. Doporučení SR VII, „elektronický platební styk“ prováděný teroristy a dalšími zločinci, jsou provedena v návrhu zkoumaného nařízení.

2.4

Přijetí koncepce, že nezákonné finanční aktivity – ať již spojené s terorismem či s organizovaným zločinem – představují globální jev, který je třeba jednotným způsobem potírat, by mělo tu výhodu, že by zavedlo jasnější terminologii, která je důležitá rovněž (ale nejenom) pro praktický boj v terénu. Dnes se stává, že na úrovni Společenství i na národní úrovni se klade důraz na ten či onen prvek: v mnoha přijatých iniciativách se čas od času hovoří o „organizovaném zločinu, včetně terorismu“ nebo o „terorismu a jiných zločinech“. Ne vždy je pro vyšetřovací orgány či poskytovatele platebních služeb snadné přesně zařadit nezákonné finanční aktivity do určité oblasti, tím spíše, že v určitých oblastech, jako je obchod se zbraněmi a s drogami, nelegální přistěhovalectví, padělání bankovek a dokumentů a další, si terorismus vytvořil úzké vazby na organizovaný zločin a naopak.

2.5

Z hlediska boje proti nelegálním finančním aktivitám tudíž organizovaný zločin a terorismus představují dva aspekty stejného jevu. Dojem, že tato koncepce není vždy jasná, vyplývá také z preambule návrhu zkoumaného nařízení, který opakovaně hovoří o „boji s praním špinavých peněz a financování terorismu“. Bez ohledu na plánovaná opatření se EHSV domnívá, že tato formulace je zavádějící, a sice z důvodů, které budou podrobněji vyloženy v připomínkách k jednotlivým článkům. Mělo by být jasné, že se jedná o organizovaný zločin a terorismus.

2.6

Na druhé straně původ tohoto dualismu koncepcí pramení ze samotné FATF: název devíti zvláštních doporučení uvedených v odstavci 2.3 zní „Financování teroristů“ bez další konkretizace; „výkladové poznámky“, které je provázejí, jsou pojmenovány jako „zvláštní doporučení týkající se financování terorismu“ (6). V textu se však hovoří o „bránění přístupu teroristů a dalších zločinců k …“ (7). Při uplatňování doporučení skupiny FATF Komise toto rozlišení převzala a zařadila návrh nařízení mezi opatření na boj proti terorismu. Podle EHSV by však měla být považována spíše za opatření, které je třeba přiřadit k obecnějším opatřením na boj proti praní špinavých peněz a organizovanému zločinu. Z právního hlediska není toto rozlišení důležité, avšak je důležité v praxi, jak se pokusíme osvětlit v níže uvedených připomínkách.

3.1

Článek 2 – oblast působnosti. Nařízení se vztahuje na převody finančních prostředků, které odesílá nebo přijímá poskytovatel platebních služeb se sídlem ve Společenství. Vztahuje se rovněž (článek 7) na převody ze Společenství příjemcům vně Společenství a na převody do Společenství z třetích zemí (článek 8), s několika úpravami.

3.1.1

Nařízení se nevztahuje na převody finančních prostředků, které vyplývají z  obchodních transakcí uskutečněných kreditní nebo debetní kartou za podmínky, že tyto převody jsou doprovázeny jedinečným identifikačním údajem, podle něhož lze danou transakci zpětně dohledat až k plátci. Elektronické transakce (e-money), tedy transakce uskutečňované předplacenými kartami, nejsou výslovně vyloučeny ani výslovně zmíněny. K technickým postupům se vyjádří sami poskytovatelé platebních služeb. EHSV za sebe podotýká, že pro transakce prostřednictvím karet existuje opačný postup než u platebních příkazů: poskytovatel platebních služeb plátce (kterému je zaslán výpis z účtu s podrobným přehledem transakcí uskutečněných prostřednictvím karty) nemá informace o činnosti příjemce ani o vztazích mezi plátcem a příjemcem. V převážné většině případů bude nejen nemožné rozlišovat obchodní transakce od neobchodních, ale často bude i technicky nemožné určit plátce.

3.2

Článek 5 – informace doprovázející převody finančních prostředků a vedení evidence. Poskytovatelé platebních služeb musí v příkazu k platbě uvést úplné informace o plátci poté, co prověřili a shledali jejich úplnost a správnost. U převodů do výše 1 000 EUR adresovaných příjemcům vně Společenství „může“ poskytovatel platebních služeb určit rozsah této prověrky. Tato oprávněná a realistická flexibilita nařízení může ostatně umožnit únik nepřetržitého toku financí skrytého pod označením „převody přistěhovalců“. Na druhé straně se prověrka běžně vyžadovaná u všech ostatních příkazů jeví u tohoto druhu převodů problematická, neboť převody často uskutečňuje mnoho jedinců v hotovosti prostřednictvím různých poskytovatelů platebních služeb a zjišťování jejich totožnosti není příliš důležité.

3.2.1

V každém případě zproštění od kontroly u příkazů do výše 1 000 EUR od poskytovatelů platebních služeb vyžaduje, aby uplatňovali různé, nákladné a zbytečné postupy. Lepší by bylo uvést v textu tohoto článku odkazy na platné předpisy o praní špinavých peněz, které se týkají příkazů zadaných plátci, kteří nemají běžný účet.

3.3

Článek 9 – převody finančních prostředků s chybějícími informacemi o plátci. Podle článku 6 musí poskytovatel platebních služeb plátce sdělit poskytovateli platebních služeb příjemce informace o plátci. Pokud tyto informace chybějí nebo jsou neúplné, poskytovatel platebních služeb příjemce o ně může požádat poskytovatele platebních služeb plátce. Smí rovněž platbu odmítnout, zadržet ji nebo ji provést na svou vlastní odpovědnost, avšak v souladu s předpisy upravujícími praní špinavých peněz. Pokud by se situace opakovala, poskytovatel platebních služeb příjemce musí odmítnout všechny příkazy od takového poskytovatele platebních služeb nebo s ním přerušit obchodní styky. O takovém rozhodnutí je třeba informovat „orgány činné v boji proti praní špinavých peněz nebo financování teroristů“.

3.3.1

S povinností úvěrové instituce přerušit ve stanovených případech styky s jinou úvěrovou institucí vyvstává jasný problém proporcionality: spojení mezi mezinárodními úvěrovými institucemi totiž není omezeno na převody finančních prostředků, které naopak obvykle představují jen jeho zlomek, nýbrž zahrnuje úvěrové linky, služby, obchod s cennými papíry atd., a dosahuje objemů, které daleko přesahují neobvyklé nebo za neobvyklé považované převody peněžních prostředků. Okamžité přerušení styků, jak navrhuje Komise, by poskytovatelům platebních služeb i jejich klientům způsobilo nesmírné a neospravedlnitelné škody.

3.3.2

Formulace „orgány činné v ..“ vznáší základní otázku položenou v úvodní části stanoviska. Vzhledem k tomu, že obecné předpisy upravující praní špinavých peněz ukládají poskytovatelům platebních služeb a jejich zaměstnancům velkou odpovědnost (i trestní), není vždy snadné pochopit, zda lze transakci, která již byla označena za „podezřelou“, přiřadit „obvyklému“ zločinu nebo terorismu. V každé zemi existují nejrůznější vyšetřovací orgány a orgány činné v oblasti stíhání trestného činu: kriminální policie (v některých případech rozdělená na dva různé orgány), finanční policie, celní úřady, tajné služby. Při neexistenci přesných informací bude muset poskytovatel platebních služeb sám zjistit, na který orgán se má obrátit. Nařízení tedy od poskytovatelů platebních služeb požaduje úsudek, který se vymyká jejich odborné způsobilosti.

3.3.3

Proto je nezbytný předpis, který by členským státům ukládal povinnost zřídit jediné kontaktní místo, odpovědné za shromažďování oznámení a za jejich předávání příslušným vyšetřovacím orgánům (8). Toto opatření však již bylo stanoveno v programu Rady na rok 1998.

3.4

Článek 10 – hodnocení na základě rizika. Tento článek stanoví, že poskytovatel platebních služeb příjemce musí brát v úvahu neúplné informace o plátci jako podezřelý prvek, který je třeba hlásit odpovědným orgánům. Předpis ponechává poskytovateli platebních služeb právo určit případ od případu, zda se jedná o chybu, opomenutí nebo „skutečný“ podezřelý případ. Tento úkol může být velmi obtížný, vezme-li se v úvahu, že každý poskytovatel platebních služeb musí každý den provést značné množství transakcí. Pokud jde o oznamovací povinnost, platí poznámky v odstavcích 3.3.2 a 3.3.3.

3.5

Článek 13 – technické překážky. Tento článek se týká převodů ze třetích zemí. Podle těchto pravidel musí poskytovatel platebních služeb příjemce vést nejméně po dobu pěti let záznamy o všech obdržených informacích o plátci bez ohledu na to, zda jsou tyto informace úplné či nikoli. Pokud existuje zprostředkovatel platebních služeb se sídlem ve Společenství, má povinnost sdělit neexistenci úplných informací konečnému poskytovateli platebních služeb. Tyto předpisy nevyvolávají zvláštní připomínky, snad jen že vedení záznamů po tak dlouhou dobu může představovat značnou zátěž a může přerůst v kumulaci milionů údajů, což by bylo opodstatněné pouze pokud by se skutečně mělo za to, že vedení záznamů může být užitečné. Možná by se o této otázce mělo uvažovat a doporučit vedení záznamů jen u částek převyšujících určitou výši.

3.6

Článek 14 – povinnost spolupracovat. Poskytovatelé platebních služeb mají povinnost spolupracovat s orgány činnými v boji proti praní špinavých peněz nebo financování teroristů a bezodkladně poskytovat informace a údaje, které mají k dispozici. Tyto orgány mají povinnost použít získané informace „pouze za účelem předcházení, vyšetřování, odhalování či stíhání praní špinavých peněz nebo financování terorismu“.

3.6.1

EHSV vyjadřuje svůj plný souhlas s těmito předpisy. Připojuje pouze jednu poznámku, aby vyhověl orgánům z některých kruhů, které projevily výhrady ohledně možného oslabení předpisů na ochranu soukromí: vyšší zájem celku zapojeného do boje proti velmi vážným nebezpečím pro společnost vyžaduje v určitých případech zanedbání hlavních zásad, aby zaručil její ochranu. Povinnost použít získané informace pouze pro stanovené účely, kterou orgány mají, je sama o sobě zárukou proti potenciálnímu porušení. Obecněji řečeno by měla platit úvaha, že kdo uskuteční platbu ve prospěch subjektů, které sledují „skutečné“ sociální nebo veřejně prospěšné cíle, nemá se čeho obávat. Nejedná se totiž ani o daňový únik, ani o porušení zákona, ani o zavrženíhodný čin.

3.6.2

Z jiného úhlu pohledu je třeba si klást otázku, jakou účinnost mají tato opatření v praxi. Pro poskytovatele platebních služeb by mělo platit obecné pravidlo „know your customer“ (poznej svého klienta), podle nějž – pokud se uplatní – se upouští od kontroly a oznámení v případě klientů, jejichž důvěryhodnost je známa a prokázána. Toto pravidlo lze poměrně snadno uplatnit na příjemce, bylo by však daleko obtížnější a svízelnější prověřovat plátce, zejména pokud se platby uskutečňují způsobem zmíněným v odstavci 3.1.1.

3.7

Článek 19 – převody finančních prostředků na dobročinné organizace v rámci členského státu. Tento článek stanoví výjimku z povinností uvedených v článku 5: členské státy mohu zprostit poskytovatele platebních služeb od povinnosti dodržovat pravidla ohledně sdělování informací o plátci, pokud se jedná o převody finančních prostředků na organizace vykonávající dobročinnou, náboženskou, kulturní, vzdělávací, sociální, spolkovou či environmentální činnost nebo činnost spojenou s podporou udržitelného rozvoje, pokud:

3.7.1

Pro členské státy, které uplatní navrhovanou výjimku, bude vedení seznamů příslušných organizací a kontrola dodržování předpisů jistě velkou výzvou. Kromě toho by poskytovatel platebních služeb musel případ od případu přezkoumat, zda je plátce zapsán na neustále aktualizované „bílé listině“, což je bezpochyby náročný úkol. Situace se však liší stát od státu. Ve státech, kde je právní úprava nedostačující, lze jen těžko dodržovat podmínku uvedenou shora v odst. 3.7 písm. a).

3.7.2

Udělená výjimka z návrhu nařízení se zakládá na úvaze, že sociální cíle, které tyto organizace sledují, jsou samy o sobě zárukou správného použití finančních prostředků. To platí u většiny takových organizací, u dobře známých organizací a u darů poskytovaných v případě katastrof. Rovněž však platí, že pod roušku ostatních malých a méně známých subjektů, které údajně sledují sociální nebo veřejně prospěšné cíle, pronikají a nacházejí tam úkryt i teroristické organizace. Pokud jde o činnosti zmíněné v poslední části odstavce 3.7, nařízení nemůže diskriminovat náboženské vyznání. Přesto je známo, že financování teroristů někdy probíhá přes neziskové organizace se zdánlivě neškodnou „fasádou“, na jejichž nebezpečnost se přijde až dodatečně. Mezi neziskovými organizacemi jsou vedle většiny „transparentních“ organizací činné také některé, které je třeba bedlivě sledovat. Je však obtížné najít způsob, jak je poznat.

3.7.3

Dalším nedostatkem je, že nebylo zohledněno, že se za krycí činností neziskových organizací mohou skrývat zločinecké – a ne nezbytně teroristické – organizace. Výnosy z drobného prodeje drog, z prostituce a z vydírání lze snadno maskovat jako dary neziskovým organizacím se sympatickými názvy, jejichž zástupci jsou zcela mimo podezření, nebo se tak poskytovatelům platebních služeb přinejmenším jeví. Skutečně existují nepřímé systémy dohledu, s jejichž pomocí lze někdy odhalit podezřelé případy. Například četnost plateb stejných osob, které probíhají vždy hotově, je charakteristickým znakem výše uvedených činností. Tyto metody jsou však zločincům dobře známé, takže sahají k přiměřeným protiopatřením: rozmělňování plateb, využívání služeb různých poskytovatelů platebních služeb, atd. Zejména u poskytovatele platebních služeb příjemce by četnost plateb od týchž plátců mohla vzbudit podezření. Ostatně vzhledem ke stávajícím systémům elektronického vedení účtů by dohled tohoto typu bylo možné vykonávat pouze za pomocí programů ad hoc šitých „na míru“, což je obtížně použitelné řešení.

3.7.4

EHSV proto upozorňuje na skutečnost, že výjimka, o které by v souladu s nařízením měli rozhodovat poskytovatelé platebních služeb ze své vlastní iniciativy a na základě jim dostupných údajů o účelu, kontrole, důvěryhodnosti zástupců atd., je slabinou systému. Spolupráce poskytovatelů platebních služeb, ať již bude jakkoli ochotná, nebude nikdy stačit k tomu, aby učinila přítrž praní špinavých peněz a financování trestné činnosti. V prvé řadě musejí samy úřady hrát aktivní úlohu a hlásit podezřelá jména. Za tímto účelem je však třeba, aby se myšlenka centrálního orgánu, o němž byla řeč shora, stala skutečností.

3.7.5

EHSV dále zamýšlí upozornit odpovědné orgány na další úvahu. S výjimkou případů přímého oznámení ze strany poskytovatelů platebních služeb se údaje uchovávají po dobu pěti let, obvykle aby byly k dispozici úřadům jakožto důkaz již spáchaných trestných činů. Jedná se tedy z velké části o opatření k dokazování, ne k prevenci ani k potírání. Otázkou je, jak bude v praxi možné objevit jednotlivé případy mezi stovkami milionů transakcí nashromážděných v průběhu let.

3.7.6

Závěrem budiž poznamenáno, že v důvodové zprávě k nařízení není žádná zmínka o nákladech systému vzhledem k potenciálnímu užitku. Ne všichni poskytovatelé platebních služeb mají k dispozici dostatečné struktury, aby vyhověli požadavkům nařízení, avšak i ti, co je mají, budou muset nést dodatečnou organizační zátěž. Příslušné náklady by nevyhnutelně dopadly na všechny uživatele systémů platebního styku, což by bylo přijatelné pouze tehdy, bude-li možné prokázat, že nové nařízení přinese konkrétní a hmatatelné výhody.