8.8.2006   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 185/71

1.1

V každém právním společenství platí, že zamýšlená politika musí vycházet z právního základu, který stanovuje meze působnosti daného společenství a podmínky jeho činnosti. Evropská unie je právním společenstvím a musí tento požadavek splňovat.

1.2

Přiměřený, funkční a účinný právní základ musí být jasný, přesný a samostatný. Musí obsahovat cíle, základní principy a kritéria k provádění politiky, kterou zamýšlí dané právní společenství uplatňovat. Musí zahrnovat všechny oblasti politiky, pro kterou byl vytvořen.

1.3

V Evropské unii se po přijetí Maastrichtské smlouvy nový právní základ pro činnost v oblasti politiky ochrany spotřebitelů, článek 129 A, brzy ukázal nepostačujícím k tomu, aby mohl sloužit za základ rozvoje samostatné politiky v této oblasti.

1.4

Nedostatečné uplatňování tohoto právního základu během let potvrdilo, že nejde o přiměřený a účinný právní základ pro podporu skutečné politiky ochrany zájmů spotřebitelů na úrovni Společenství.

1.5

Úpravy, které přinesl nový článek č. 153 Amsterodamské smlouvy, nemohly napravit odhalené nedostatky a texty, předložené v souladu s očekávaným přijetím Evropské ústavy, na tyto otázky také nepřinesly odpověď.

1.6

Spotřebitelská politika je zřejmě jednou z politik, které jsou evropským občanům nejblíže. Může do značné míry ovlivnit jejich kladný postoj k evropskému ideálu, pokud tento ideál odpovídá jejich potřebám a snahám, čemuž vždy tak nebylo (1).

1.7

Hlavní směry Komise v oblasti politiky ochrany spotřebitelů (2) bohužel potvrzují povážlivé zhoršení ochrany a podpory zájmů spotřebitelů. Tento nedostatek umocňuje potřebnost a naléhavou nutnost zvážení právního základu pro tuto oblast, obsaženého ve Smlouvě.

1.8

Toto stanovisko takovou úvahu předkládá. Vedla Evropský hospodářský a sociální výbor ke konstatování, že kromě nezbytné politické vůle dosáhnout pokroku v politice ochrany zájmů spotřebitelů ve smyslu zvýšené podpory jejího začlenění a ochrany jejích zájmů ve všech oblastech politik Společenství je rovněž nutné přistoupit k hloubkové studii o přetvoření právního rámce, aby byla posílena politika ochrany zájmů spotřebitelů.

1.9

S podporou četných příspěvků od mnoha evropských právníků, jejichž odbornost v dané věci je všeobecně uznávána, může být Evropský hospodářský a sociální výbor schopen závěrem předložit návrh na přijetí nového právního základu pro spotřebitelskou politiku. Měl by rozhodujícím způsobem přispět ke zlepšení, ke zjednodušení a snad i k redukci právních předpisů a doporučit Komisi, Radě a také členským státům, aby nezapomněli vzít návrh tohoto druhu v úvahu při další revizi textu Smlouvy.

2.1

Když se EHSV rozhodl schválit toto stanovisko z vlastní iniciativy, bylo jeho cílem podpořit důkladnou reflexi o tom, jaký právní základ zvolit pro spotřebitelskou politiku na evropské úrovni, tedy článek 153 Smlouvy, a to v souvislosti jak s ústavním textem, předloženým jednotlivým členským státům, tak se sekundárním právem. Měl rovněž na paměti zapojení zástupců zainteresovaných v této problematice a specialistů na právo Společenství ve spotřebitelské oblasti.

2.1.1

Vědomi si slabých stránek, které současné znění článku 153 obsahuje, souhlasila většina s názorem, že existence zmíněných slabých stránek vedla k malému praktickému využití tohoto článku jako právního základu sekundárního práva v oblasti podpory práv a zájmů spotřebitelů a také pro rozvoj spotřebitelské politiky v Evropské unii. Ta by mohla být jednoznačně zkvalitněna, kdyby se jí dostalo přiměřeného, funkčního a účinného právního základu.

2.2

Evropské instituce obecně a zejména sdružení občanské společnosti, spotřebitelská sdružení a účastníci sociálního dialogu by byli zajisté těmi prvními, kdo by ze zlepšení právního základu spotřebitelské politiky ve Smlouvě mohl těžit.

2.2.1

EHSV, jakožto fórum pro institucionální zastoupení organizované občanské společnosti, je chápán jako místo předurčené k úspěšnému splnění tohoto úkolu, v duchu interakce mezi účastníky sociálního dialogu a s podporou univerzitních odborníků v dané oblasti.

2.2.2

EHSV je toho názoru, že spotřebitelská politika je zřejmě jednou z politik, které jsou evropským občanům nejblíže. Může a měla by do značné míry ovlivnit jejich kladný postoj k evropskému ideálu, pokud tento ideál odpovídá jejich potřebám a snahám.

2.2.3

14. října 2005 uskutečnil Evropský hospodářský a sociální výbor slyšení mnoha zástupců, kteří kladně odpověděli na otazník, sestavený za tímto účelem. Názory a návrhy, které z tohoto slyšení vzešly, umožnily stanovisko lépe zakotvit. EHSV chce touto cestou poděkovat všem těm, kteří k vypracování stanoviska přispěli (3).

3.1

Současný právní základ politiky obrany spotřebitelů je obsažen v hlavě XIV Smlouvy, nazvané „ochrana spotřebitelů“, v článku 153. Článek je tohoto znění:

3.2

K tomu, aby byla ochrana spotřebitelů zařazena mezi otázky spadající do působnosti Evropské unie, jí nutně musí být věnováno zvláštní ustanovení Smlouvy, v souladu s ustanovením článku 5 téže Smlouvy, jehož konsolidované znění je toto:

„Evropský parlament, Rada, Komise, Soudní dvůr a Účetní dvůr vykonávají své pravomoci za podmínek a pro účely, které vymezují jednak ustanovení smluv o založení Evropských společenství a následných smluv a dokumentů, jež je mění či doplňují, a jednak ostatní ustanovení této smlouvy.“

3.3

Význam tohoto pravidla, podle něhož mají tedy členské státy pravomoc určit své vlastní pravomoci, je třeba zdůraznit, neboť nedostatky, nepřesnosti textu či jeho rozporuplný charakter mohou vést k prohlášení pravidel následně přijatých evropskými institucemi za neplatné, v souladu se Smlouvou.

3.4

Je na místě v této fázi zmínit, jak Soudní dvůr ve svém rozhodnutí z 5. října 2000 připomněl, že každý akt přijatý na základě článku 100 A (dnes 95) musí mít za cíl zlepšení podmínek pro vytváření a fungování vnitřního trhu. Soud uvedl, že kdyby ke zvolení článku 100 A za právní základ stačilo pouhé konstatování nesrovnalostí mezi státními právními předpisy a teoretické riziko zásahu do základních svobod či narušení hospodářské soutěže, bylo by soudní přezkoumání dodržování právního základu zbaveno veškeré účinnosti. (5)

3.5

Požadavek na vytvoření jasného a tedy mezinárodně kontrolovatelného právního základu by se měl rovněž odrazit na úrovni politik jako nepopiratelný ústavní ukazatel nutnosti vytvořit politiku ochrany spotřebitele. Stojí za připomenutí, že Evropský jednotný akt ze dnů 17. a 28. února 1986 částečně zaplnil mezeru v Římské smlouvě vložením hlavy věnované pouze článkům 130 R až 130 T (dnes články 174 až 176). Cíle, které sleduje článek 175 a kritéria definovaná tímto textem pro činnost Společenství v oblasti životního prostředí prokazatelně přispěly k vytvoření účinného souboru norem v této oblasti.

3.5.1

Ze srovnání současného znění článků 175 a 153 Smlouvy je zřetelně vidět, že sama kvalita právního základu je určující pro další zásahy. V oblasti životního prostředí jsou cíle jasně a přesně stanoveny.

Článek 175 navíc určuje zásady, ze kterých vychází činnost Společenství v dané oblasti.

Technické parametry určené v čl. 175 odst. 3 jsou také faktory, které přispívají k racionálnímu a užitečnému uplatňování politiky v oblasti životního prostředí.

3.5.2

Jelikož má zákonodárný orgán Společenství pravomoc posoudit přiměřenost opatření, jež hodlá přijmout, je zřejmé, že kvalita právního základu je rozhodující, neboť snižuje možnosti prokazatelně mylného posouzení, zneužití pravomoci či zřejmého překročení posuzovací kompetence (6).

4.1

Tyto informace nutí ke konstatování, že současný článek 153 Smlouvy již netvoří právní základ poskytující dostatečné záruky vhledem k cílům pro ochranu spotřebitelů.

4.2

Připomeňme, že spotřebitelské právo na evropské úrovni se následně v zásadě vyvíjelo na základě reference, kterou je článek 95 Smlouvy, a vděčí za mnohé podnětům pocházejícím z realizace vnitřního trhu. Politika ochrany spotřebitele zajisté usiluje o horizontální záběr a v dalších oddílech Smlouvy existují výslovné odkazy na nutnost zohlednit ochranu spotřebitelů. Nicméně lze obecně říci, že článek 153 v současném znění je nedostatečný.

4.3

Bylo rovněž konstatováno, že opatření k ochraně a obraně spotřebitelů byly na základě článku 153 přijaty pouze výjimečně (dříve článek 129-A).

4.4

K této kritice, která ze spotřebitelské politiky činí doplněk pravidel upravujících rozvoj vnitřního trhu, je třeba rovněž připojit důsledky vyplývající z rozhodnutí Soudního dvora evropských společenství z 5.října 2000 (7), které byly zmíněny výše. Nejistota vyplývající z této judikatury může vést ke zpochybnění, a to zejména cestou řízení o předběžných otázkách, samotného právního základu některých směrnic, přijatých v oblasti ochrany spotřebitelů (záruky, domácí prodej atd.).

4.5

Navíc současný text určuje jako kritérium vysokou úroveň ochrany spotřebitelů. Vysoká úroveň ochrany spotřebitelů v podobě, jak ji určuje článek 153, nevede nutně k tomu, aby členské státy usilovaly o právní systém, který nabízí nejvíce záruk. Článek 153. odst. 5 umožňuje v podobných případech zachovat právní systémy s vyšším stupněm ochrany, pod podmínkou, že jsou slučitelné se Smlouvou.

4.5.1

Navíc určení vysoké úrovně ochrany zdaleka není snadnou záležitostí. Parametry, jež musí být zohledněny, nejsou v článku 153 vůbec uvedeny a mohou vést k několika obtížím s výkladem.

4.6

Dnes se tedy situace jeví tak, že právní základ by měl být zrevidován s ohledem na následující úvahy.

4.6.1

Politika ochrany spotřebitelů musí být součástí vlastních pravomocí Unie a nesmí být chápána jako doplněk politiky členských států. Je paradoxní považovat ochranu spotřebitelů za problematiku v působnosti členských států a tvrdit, že může přispět ke zlepšení vnitřního trhu.

4.6.2

Zdraví, bezpečnost a ekonomické zájmy spotřebitelů jsou chápány jako oblasti, do kterých musí Evropská unie vnést svůj příspěvek. Bylo by vhodné je chápat spíše jako cíle, jejichž záběr by si zajisté zasloužil rozšířit. Je třeba si rovněž položit otázku, zda ekonomické zájmy spotřebitelů jsou jediným kritériem, které je třeba vzít v úvahu? Prokazatelně zde existuje více než zřejmý rozpor mezi podporou těchto zájmů a přispěním k jejich ochraně.

4.6.3

Právo na informace, právo na vzdělání a právo sdružovat se s cílem chránit tyto zájmy jsou zásadami, které by bylo vhodné uznat za základní pravidla určující politiku Unie.

4.6.4

Vzhledem k tomu, že kritéria, jež je třeba mít na paměti při určování vysoké úrovně ochrany, nejsou stanovena, měla by být zmíněna v samotné Smlouvě.

4.6.5

Úvaha o ochraně spotřebitelů jako o samostatném právním základě bude muset zohlednit prioritu, která musí být přiznána jak obsahu, tak formě politiky Společenství. Zásada dvojí subsidiarity je samozřejmě omezením, které jak na evropské, tak na státní úrovni ochromuje veškerou politiku ochrany spotřebitelů. Dvojí subsidiarita, kterou zavádí článek 153, musí být za těchto podmínek samozřejmě odstraněna.

4.6.6

Právní základ ve Smlouvě musí také být součástí úsilí o dosažení stavu, kdy spotřebitel není pouze chráněn či bráněn, ale je skutečně aktivní. Spotřebitel je občanem, jenž při možnostech nabízených společností musí samozřejmě mít právo se vyjádřit a být slyšen.

4.6.7

Bude rovněž vhodné zjistit, zda by ustanovení Smlouvy, týkající se přístupu k Soudnímu dvoru, neměla uznat přímý přístup spotřebitelským sdružením jakožto zastupujícím skupinám, kterých se týkají právní akty přijaté Evropskou unií.

4.6.8

Dodejme, že se text ve svém současném znění zakládá na ohraničené koncepci ochrany spotřebitelů v podstatě zaměřené pouze na kladný přínos informací.

5.1

Která obecná kritéria musí určovat kvalitu právního základu ve Smlouvě?

Z výše uvedených skutečností vyplývá, že právní základ musí:

Tyto jednotlivé charakteristiky jsou nezbytné k tomu, aby mohlo dojít k nápravě výše zmíněných problémů.

5.2

Kromě toho mohou být do perspektivy upřesnění právního základu začleněny okrajové otázky. Je třeba rovněž zvážit možnosti ve věci kvality harmonizace. Komise podporuje politiku maximální či kompletní harmonizace. Je skutečně třeba, aby zvolená úroveň ochrany byla skutečně vysoká, jinak by hrozilo, že dojde k vývoji maximální či totální harmonizace na úkor zájmů spotřebitelů.

5.3

Navrhovaný text upravuje čl. 3. odst. 1 Smlouvy jasným začleněním politiky podpory a ochrany zájmů spotřebitelů do seznamu cílů, které instituce sledují.

5.4

Navrhované znění článku 153 uvádí tři oblasti:

5.4.1

Obsahuje soupis cílů sledovaných politikou Evropské unie ve spotřebitelské oblasti. Jedná se o tradiční cíle. Je nicméně třeba zdůraznit některé jejich zvláštnosti:

5.4.2

Ve fázi, kdy formulujeme znění článku 153, je možné potvrdit některé zásady:

Dodržování těchto pěti zásad je nezbytné k úspěšnému provádění výše popsané politiky.

5.4.3

Navrhovaný text tradičně připomíná, že požadavky, jež jsou zde sice součástí samostatného základu, též nemohou být při rozvíjení dalších politik Evropské unie opomíjeny.

5.4.4

Při vypracování těchto opatření je třeba zohlednit určité parametry. Otázka vysokého stupně ochrany zohlední zejména existující socioekonomické údaje, které umožní přesně určit chování spotřebitelů při získávání a využívání výrobků a služeb uvedených na trh. Podobným způsobem musí být potvrzeno výslovné uznání kolektivního odvolání.

5.4.5

Článek 153a v navrhované podobě určuje politiku, kterou by měla Rada vést.

Jedním z diskutovaných problémů je otázka přímé působnosti směrnic. Navrhované řešení upřednostňuje jako způsob harmonizace nařízení. Činí právě probíhající diskusi o působnosti směrnic zbytečnou. Pracuje se na vytvoření pružného modelu, jak umožnit členským státům zaujmout postoj v případech, kdy mají v úmyslu zachovat či vytvořit ochranná opatření.

Toto řešení dává přednost maximální harmonizaci, podléhající nicméně hodnocení případ od případu.

5.4.6

Text článku 153 obsahuje také jednu inovaci v tom, že povyšuje spotřebitelská sdružení na úroveň příjemců, kterým jsou určena opatření přijatá podle článku 230 Smlouvy. Jinými slovy se sdružení mohou přímo odvolat k Soudu proti aktům Společenství, které neuznávají ustanovení této Smlouvy.

a)

určit a uplatňovat sankce účinného charakteru, přiměřené a odstrašovací, v případech nedodržení opatření stanovujících povinnosti či zákazy pro ochranu spotřebitelů;

b)

dosáhnout zastavení podobných přestupků;

c)

předvídat soudní a mimosoudní zjednodušené postupy pro prevenci a nápravu poškození práv a zájmů spotřebitelů a spravedlivou náhradu utrpěných škod.