Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum

Partijen

In zaak C‑286/05,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Duitsland) bij beslissing van 30 juni 2005, ingekomen bij het Hof op 18 juli 2005, in de procedure

Reinhold Haug

tegen

Land Baden-Württemberg ,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Vierde kamer),

samengesteld als volgt: K. Schiemann, kamerpresident, E. Juhász en M. Ilešič (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: P. Léger,

griffier: R. Grass,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

– R. Haug, vertegenwoordigd door F. Schulze, Rechtsanwalt,

– het Land Baden-Württemberg, vertegenwoordigd door N. Philippi als gemachtigde,

– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door F. Erlbacher en L. Visaggio als gemachtigden,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, lid 2, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1).

2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen R. Haug, landbouwer, en het Land Baden-Württemberg, vertegenwoordigd door het Landratsamt Tuttlingen, met betrekking tot de intrekking van een besluit tot steunverlening en de verplichting het volledige bedrag van die steun terug te betalen.

Toepasselijke bepalingen

3. Artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 bepaalt:

„Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.”

4. Artikel 2, lid 2, tweede volzin, van deze verordening luidt als volgt:

„In geval van latere wijziging van de bepalingen van een gemeenschapsbesluit waarin administratieve sancties zijn vastgesteld, worden de minder strenge bepalingen met terugwerkende kracht toegepast.”

5. Artikel 4 van genoemde verordening bepaalt:

„1. Iedere onregelmatigheid leidt in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel:

– door de verplichting de verschuldigde bedragen te betalen of de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen;

[...]

2. De toepassing van de in lid 1 bedoelde maatregelen wordt beperkt tot de ontneming van het verkregen voordeel, vermeerderd met de rente – die forfaitair kan worden vastgesteld – in geval van een daartoe strekkende bepaling.

[...]

4. De in dit artikel bedoelde maatregelen worden niet als sancties beschouwd.”

6. Artikel 5, lid 1, van deze verordening bepaalt:

„Opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden kunnen tot de volgende administratieve sancties leiden:

[...]

b) betaling van een bedrag dat groter is dan de wederrechtelijk ontvangen of ontdoken bedragen, eventueel vermeerderd met rente; dit extra bedrag, dat wordt vastgesteld op grond van een in de specifieke regelingen vast te stellen percentage, mag niet hoger liggen dan het niveau dat strikt noodzakelijk is om er een afschrikkend karakter aan te verlenen;

c) volledige of gedeeltelijke intrekking van een bij de communautaire regeling toegekend voordeel, ook al heeft de betrokkene dit voordeel slechts ten dele wederrechtelijk genoten;

[...]”

7. Artikel 9, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers‑ en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 391, blz. 36), regelt het geval waarin de oppervlakte van de gronden die zijn aangegeven in de aanvraag van aan de oppervlakte gekoppelde steun („oppervlaktesteun”) afwijkt van de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde voorwaarden is voldaan („geconstateerde oppervlakte”). Deze bepaling luidt als volgt:

„Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ‚oppervlakten’ aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met:

– tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 2 % of dan 2 ha en niet groter dan 10 % van de geconstateerde oppervlakte is;

– 30 % wanneer het vastgestelde verschil groter dan 10 % en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.

Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.

[...]

De voor de productie van grondstoffen voor de vervaardiging van niet-voedingsproducten gebruikte braakgelegde percelen waarvoor het bedrijfshoofd niet aan alle op hem rustende verplichtingen heeft voldaan, worden voor de toepassing van dit artikel beschouwd als oppervlakten die bij de controle niet zijn gevonden.

In dit artikel wordt onder geconstateerde oppervlakte verstaan de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde voorwaarden is voldaan.”

8. Verordening (EEG) nr. 3887/92 is ingetrokken bij artikel 53, lid 1, eerste volzin, van verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers‑ en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 327, blz. 11). Artikel 53, lid 1, tweede volzin, van verordening nr. 2419/2001 bepaalt evenwel dat verordening nr. 3887/92) „van toepassing [blijft] op steunaanvragen voor verkoopseizoenen of premieperioden die beginnen vóór 1 januari 2002”.

9. Onder het kopje „Berekeningsgrondslag” bepaalt artikel 31 van verordening nr. 2419/2001:

„[...]

2. Wanneer de in de steunaanvraag ‚oppervlakten’ aangegeven oppervlakte groter is dan de bij een administratieve controle of een controle ter plaatse voor dezelfde gewasgroep geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag, onverminderd overeenkomstig de artikelen 32 tot en met 35 toe te passen kortingen of uitsluitingen, berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte voor de betrokken gewasgroep.

3. De maximumoppervlakte die in aanmerking komt voor de areaalsteun voor producenten van akkerbouwgewassen wordt berekend op basis van de geconstateerde braakgelegde oppervlakte en in evenredigheid met de verschillende verbouwde gewassen. Het steunbedrag voor producenten van akkerbouwgewassen wordt met betrekking tot de geconstateerde braakgelegde oppervlakte evenwel slechts gekort tot het niveau dat overeenkomt met de oppervlakte die nodig zou zijn voor de productie van 92 ton graan overeenkomstig artikel 6, lid 7, van verordening (EG) nr. 1251/1999 [van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PB L 160, blz. 1)].

[...]”

10. Artikel 32 van deze verordening, getiteld „Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte”, bepaalt in lid 1:

„Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.

Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.”

Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen

11. Op 22 maart 2000 vroeg Haug oppervlaktesteun aan voor bepaalde akkerbouwgewassen, voor één met koolzaad en één met graan beplante oppervlakte. Hij vermeldde in zijn aanvraag de braakgelegde percelen, waarop bijgevolg niet rechtstreeks voor consumptie bestemde producten moesten worden geteeld. Bij besluit van 18 december 2000 kende het Amt für Landwirtschaft, Landschafts- und Bodenkultur Tuttlingen (hierna: „ALLB”) hem overeenkomstig de communautaire akkerbouwgewassenregeling een totaalbedrag van 17 772,57 DEM aan oppervlaktesteun toe. Deze som bestond uit drie bedragen, respectievelijk voor koolzaad, graan en braakgelegde percelen. Voormeld besluit vermeldde dat de door Haug bij de steunaanvraag aangegane verbintenissen moesten worden nagekomen.

12. In een brief van 13 december 2000 vroeg het ALLB in het kader van een algemene verificatie om overlegging van de certificaten betreffende de leveringen van voor consumptie bestemd koolzaad. Daarop heeft Haug het ALLB op 21 december 2000 meegedeeld dat zijn zoon een vergissing had gemaakt door een partij koolzaad die hij als niet voor consumptie bestemde grondstof had moeten leveren, uit onachtzaamheid als voor consumptie bestemd koolzaad te leveren.

13. Bij besluit van 16 februari 2001 trok het ALLB zijn besluit van 18 december 2000 betreffende de uitkering van de steun van 17 772,57 DEM in en vorderde het terugbetaling van dit bedrag, vermeerderd met rente van 354,83 DEM. De motivering van dit besluit luidde dat Haug de in het kader van zijn steunaanvraag aangegane verbintenissen niet was nagekomen. Aangezien het verschil tussen de in deze aanvraag aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte groter was dan 20 %, kon ingevolge artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92 geen steun worden toegekend.

14. Haug tekende bezwaar aan tegen voormeld besluit. Hij betwistte met name de hoogte van het teruggevorderde bedrag, omdat hij meende dat dit niet in verhouding stond tot zijn vergissing. Volgens hem kon de niet-inachtneming van de voorwaarde betreffende de oppervlakte van de braakliggende grond slechts leiden tot verlaging van de steun. Daartoe baseerde hij zich op artikel 31, lid 3, tweede volzin, van verordening nr. 2419/2001, volgens welke de betalingen aan producenten van akkerbouwgewassen met betrekking tot de geconstateerde braakgelegde oppervlakte slechts gekort worden tot het niveau dat overeenkomt met de oppervlakte die nodig zou zijn voor de productie van 92 ton graan overeenkomstig artikel 6, lid 7, van verordening nr. 1251/1999. Ingevolge artikel 2, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 2988/95 moet deze regel in casu worden toegepast.

15. Bij besluit van 13 december 2002 heeft het Regierungspräsidium Freiburg het bezwaar van Haug afgewezen. Het door Haug tegen dit besluit ingestelde beroep werd bij vonnis van het Verwaltungsgericht Freiburg van 23 november 2004 eveneens afgewezen. Haug is van dit vonnis in hoger beroep gegaan bij het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg.

16. In deze omstandigheden heeft het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:

„1) Is artikel 2, lid 2, tweede volzin, van verordening [...] nr. 2988/95 ook van toepassing wanneer in verband met een onregelmatigheid in de zin van artikel 1, lid 2, van deze verordening enkel terugbetaling van ten onrechte verleende steun (artikel 4, lid 1, van [genoemde] verordening nr. 2988/95) verlangd wordt en op grond van een later in werking getreden gemeenschapsbepaling een geringer deel van de ten onrechte verleende steun zou moeten worden terugbetaald dan op grond van de gemeenschapsrechtelijke voorschriften die golden ten tijde van de onregelmatigheid?

In geval van een bevestigend antwoord op de eerste vraag:

2) Is artikel 2, lid 2, tweede volzin, van verordening [...] nr. 2988/95 ook van toepassing op de regeling voor de betaling van rente, wanneer het betrokken bedrijfshoofd geen administratieve sanctie in de zin van artikel 5, lid 1, van [deze] verordening is opgelegd, maar van hem enkel de terugbetaling van ten onrechte ontvangen steun wordt gevorderd in de zin van artikel 4, lid 1, van [genoemde] verordening?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

17. In het kader van de bij artikel 234 EG ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof is het de taak van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan oplossen. Met het oog hierop moet het Hof in voorkomend geval de hem voorgelegde vraag herformuleren (zie inzonderheid arresten van 28 november 2000, Roquette Frères, C‑88/99, Jurispr. blz. I‑10465, punt 18, en 20 mei 2003, Ravil, C‑469/00, Jurispr. blz. I‑5053, punt 27).

18. Uit de motivering van de verwijzingsbeslissing blijkt dat partijen in het hoofdgeding het erover eens zijn, dat de in artikel 2, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 2988/95 neergelegde regel inzake de toepassing met terugwerkende kracht van minder strenge bepalingen, uitdrukkelijk beperkt is tot administratieve sancties en daarom niet van toepassing is op maatregelen in de zin van artikel 4 van deze verordening.

19. Blijkens de verwijzingsbeslissing en de bij het Hof ingediende opmerkingen heeft het hoofdgeding betrekking op de vraag of de verplichting om het volle bedrag van aanvankelijk toegekende oppervlaktesteun, vermeerderd met rente, terug te betalen wanneer een verschil van meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92 is vastgesteld, een maatregel in de zin van artikel 4 van verordening nr. 2988/95 dan wel een sanctie in de zin van artikel 5 van dezelfde verordening vormt. Partijen in het hoofdgeding verschillen bovendien van mening over de vraag of artikel 31, lid 3, van verordening nr. 2419/2001, door Haug ingeroepen als minder strenge bepaling in de zin van artikel 2, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 2988/95, een strafbepaling is.

20. Bijgevolg moeten de prejudiciële vragen als volgt worden geherformuleerd om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan oplossen:

Is artikel 2, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 2988/95 van toepassing indien een verschil van meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92 is vastgesteld en derhalve het bedrag van de aanvankelijk toegekende communautaire steun volledig, vermeerderd met rente, wordt teruggevorderd, ofschoon de betrokken marktdeelnemer staande houdt dat krachtens artikel 31, lid 3, van verordening nr. 2419/2001 een geringere korting van deze steun mogelijk is?

21. Het Hof heeft bij herhaling geoordeeld dat een onjuiste aangifte in de steunaanvraag van de oppervlakte die voor steun in aanmerking komt, als bedoeld in artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92, een onregelmatigheid in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 vormt en de intrekking van de steun ingevolge voormelde bepaling van verordening nr. 3887/92 wegens het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de feitelijk geconstateerde oppervlakte, een administratieve sanctie in de zin van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2988/95 (arresten van 17 juli 1997, National Farmers’ Union e.a., C‑354/95, Jurispr. blz. I‑4559, punten 40 en 41; 19 november 2002, Strawson en Gagg & Sons, C‑304/00, Jurispr. blz. I‑10737, punt 46, en 16 maart 2006, Emsland-Stärke, C‑94/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 63; zie ook, naar analogie, arrest van 1 juli 2004, Gerken, C‑295/02, Jurispr. blz. I‑6369, punt 50).

22. Inzonderheid strookt een dergelijke intrekking, die erop neerkomt dat het bedrag van de aanvankelijk toegekende communautaire steun volledig, vermeerderd met rente, wordt terugbetaald, met „volledige [...] intrekking van een bij de communautaire regeling toegekend voordeel” als bedo eld in artikel 5, lid 1, sub c, van verordening nr. 2988/95, welke intrekking deze bepaling uitdrukkelijk kwalificeert als een administratieve sanctie indien zij plaatsvindt naar aanleiding van een opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheid.

23. Bijgevolg zou artikel 2, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 2988/95 toepassing kunnen vinden indien een verschil van meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92 is vastgesteld en derhalve het bedrag van de aanvankelijk toegekende communautaire steun volledig, vermeerderd met rente, wordt teruggevorderd, maar op grond van een bepaling van gemeenschapsrecht waarbij de uit artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92 voortvloeiende sanctie later is gewijzigd, slechts een geringer bedrag hoeft te worden terugbetaald.

24. In dit verband zij echter opgemerkt dat artikel 31 van verordening nr. 2419/2001, anders dan artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92, geen sanctie bevat. Uit de aanhef en de bewoordingen van eerstgenoemde bepaling blijkt immers dat zij enkel een berekeningsgrondslag vastlegt, zulks onverminderd de in de artikelen 32 tot en met 35 van verordening nr. 2419/2001 bedoelde kortingen of uitsluitingen. Deze bepaling kan dus geen wijziging van de uit artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92 voortvloeiende sanctie vormen. Dit wordt voor het overige bevestigd door artikel 32, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 2419/2001, die in wezen de in artikel 9, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 3887/92 neergelegde regel overneemt.

25. Bijgevolg moet op de vragen, zoals door het Hof geherformuleerd, worden geantwoord dat artikel 2, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 2988/95 niet van toepassing is indien een verschil van meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92 is vastgesteld en derhalve het bedrag van de aanvankelijk toegekende communautaire steun volledig, vermeerderd met rente, wordt teruggevorderd, ofschoon de betrokken marktdeelnemer staande houdt dat krachtens artikel 31, lid 3, van verordening nr. 2419/2001 een geringere korting van deze steun mogelijk is.

Kosten

26. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Dictum

Het Hof van Justitie (Vierde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 2, lid 2, tweede volzin, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, is niet van toepassing indien een verschil van meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 9, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers‑ en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, is vastgesteld en derhalve het bedrag van de aanvankelijk toegekende communautaire steun volledig, vermeerderd met rente, wordt teruggevorderd, ofschoon de betrokken marktdeelnemer staande houdt dat krachtens artikel 31, lid 3, van verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers‑ en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, een geringere korting van deze steun mogelijk is.