16.2.2008   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 44/56

1.1

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén anser att regioner med naturbetingade handikapp behöver och förtjänar särskild offentlig och politisk uppmärksamhet. Detta gäller utan begränsning också för de ”områden med specifika nackdelar” (mellanliggande områden) som behandlas i detta yttrande.

1.2

EESK anser att den kompensationsersättning som EU och medlemsstaterna finansierar gemensamt är ett nödvändigt instrument för att bevara kulturlandskapet och jordbruket i ekonomiskt, ekologiskt och socialt särskilt känsliga områden.

1.3

Kompensationsersättningens syfte går långt utöver bevarandet av traditionella driftsformer. Huvudprioriteringen för kompensationsersättningen till missgynnade områden bör även fortsättningsvis vara att uppväga jordbrukarnas ekonomiska nackdelar i områden med särskilt svåra driftförhållanden.

1.4

EESK föreslår att EU, i samband med Europeiska kommissionens kommande överväganden om en ny avgränsning av stödområden, fastställer ramvillkoren och olika alternativa metoder för områdesavgränsning. Valet av system för avgränsning av områden bör även i fortsättningen falla inom medlemsstaternas och regionernas befogenhetsområden.

1.5

EESK vill påpeka att det kommer att bli nödvändigt att säkerställa en mer tillförlitlig utbetalning av kompensationsersättningar. Eventuella förändringar i stödområden får inte ge upphov till strukturella skador.

1.6

EESK menar att begreppen ”missgynnade områden” och ”kompensationsersättning” är mycket svåra att förmedla till allmänheten och att det därför vore önskvärt att ersätta dessa.

2.1

Europeiska kommissionen ska, på uppdrag av rådet, lägga fram ett förslag till en reviderad avgränsning av ”andra missgynnade områden” (mellanliggande områden) under 2008. Genomförandet av denna ska äga rum under 2010.

2.2

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén antog redan den 13 september 2006 ett initiativyttrande om ”Lantbrukets framtidsutsikter i områden med särskilda naturbetingade handikapp” (1). Detta yttrande behandlade bergsområden, öregioner och de yttersta randområdena, men inte kategorierna ”andra missgynnade områden” (mellanliggande områden) och ”områden med specifika nackdelar” (små områden).

2.3

EESK framförde därför uttryckligen sin avsikt att behandla dessa områden i ett av sina kommande yttranden, dvs. i detta yttrande. Föreliggande yttrande bidrar alltså till diskussionen om en eventuell ny avgränsning av missgynnade områden.

2.4

Kravet om att se över områdesindelningen följer också av Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 4/2003. I denna rapport riktades särskilt kritik mot att medlemsstaterna använder ett brett spektrum av olika indikatorer vid klassificeringen av missgynnade områden, att det inte finns tillräckligt med tillförlitlig information om åtgärdernas effekter och att det också saknas en enhetlig definition av ”god jordbrukssed”. Revisionsrättens viktigaste slutsatser avsåg avgränsningen av ”andra missgynnade områden” och kompensationsersättningsfrågan.

2.5

I november 2006 lade Europeiska kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling fram en utvärderingsrapport från Institutet för europeisk miljöpolitik (IEEP) om kompensationsersättning till missgynnade områden.

3.1

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén anser att regioner med naturbetingade handikapp utgör en mycket viktig del av den ”europeiska jordbruksmodellen”. Regioner med naturbetingade handikapp behöver få särskild offentlig och politisk uppmärksamhet så att konkreta åtgärder som är anpassade till deras verkliga behov kan vidtas.

3.2

Genom avgränsning av ”missgynnade områden” ska man identifiera områden i vilka användningen av mark för jordbruksändamål är hotad av lokala driftsmässiga handikapp. Den bakomliggande orsaken till detta är att en hållbar användning av mark för jordbruksändamål är en viktig förutsättning för en attraktiv landsbygd. I enlighet med principen om mångfunktionalitet riktas uppmärksamheten därför inte bara på jordbrukarnas näringsidkande verksamhet, utan också – vilket ligger i allmänhetens intresse – på bevarande och vård av landskapet.

3.3

EESK vill uppmärksamma att begreppet ”missgynnade områden” är tvetydigt eftersom det ofta används för regioner som har en särskilt stor och mångfacetterad natur- och landskapsrikedom, och för områden som är särskilt rika på folkliga traditioner och färdigheter. Dessa områdens ekonomiska potential kan dock ofta inte utnyttjas på grund av deras svårtillgängliga läge. Även för jordbrukarna är de ekonomiska alternativ som finns i dessa områden, såväl inom som utanför jordbruket, ofta otillräckliga.

3.4

EESK anser att kompensationsersättningen för missgynnade områden är ett unikt och nödvändigt instrument för att bevara kulturlandskapet och jordbruket i ekonomiskt, ekologiskt och även socialt särskilt känsliga områden. Kompensationsersättningen syftar till att främja ett aktivt och marknadsorienterat jordbruk genom att dra nytta av den stora potential som vackra europeiska kulturlandskap har. Kompensationsersättningen handlar därmed om mycket mer än att bevara traditionella driftsformer. Huvudprioriteringen för kompensationsersättningen till missgynnade områden bör även fortsättningsvis vara att uppväga jordbrukarnas ekonomiska nackdelar i områden med särskilt svåra driftförhållanden. Från 2007 är kompensationsersättningen dessutom kopplad till efterlevnaden av bestämmelserna om livsmedelssäkerhet och miljö- och djurskydd (tvärvillkor).

3.5

År 1975 inleddes, med utgångspunkt i bergsområden, arbetet med att utveckla ett omfattande europeiskt system för avgränsning av missgynnade områden. I dag talar man om tre olika typer av missgynnade områden: bergsområden, andra missgynnade områden (mellanliggande områden) och områden med specifika nackdelar (små områden). När det gäller de två sistnämnda områdestyperna föreligger det stora skillnader mellan de olika medlemsstaterna, både i fråga om avgränsningen av områden och om omfattningen av de medel som beviljas. Med betydande finansiella medel för kompensationsersättning har man i stor utsträckning lyckats upprätthålla ett levande jordbruk, i synnerhet i känsliga landsbygdområden.

3.6

EESK ser kompensationsersättningen till missgynnade områden som en väsentlig del av programmen för landsbygdutveckling (jfr förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU)). Eftersom kompensationsersättningen till missgynnade områden finansieras gemensamt av EU och medlemsstaterna är det nödvändigt att skapa en adekvat blandning av enhetliga bestämmelser på EU-nivå och handlingsutrymme på nationell och regional nivå när det gäller den närmare utformningen av denna åtgärd.

3.7

Vi vill påminna om att kommissionens arbetsdokument om metoder för omdefiniering av ”andra missgynnade områden (mellanliggande områden)” från 2005 möttes av stor oförståelse och avvisades på många håll i medlemsstaterna. Kärnpunkten i de dåvarande övervägandena var försöket att skapa en central enhetlig definition av missgynnade områden utifrån kriterier som andel grönområden och spannmålsavkastning, men utan möjlighet att ta hänsyn till regionala förhållanden. I den fortsatta diskussionen måste därför hänsyn tas till de mycket stora betänkligheter och motargument som framförts i denna fråga.

3.8

I IEEP:s utvärderingsrapport från november 2006 påpekas att man måste ta hänsyn till den växelverkan som råder mellan stödinstrumentet för kompensationsersättning och jordbrukets enhetsstöd och miljöåtgärder. Samtidigt rekommenderas att man ger kompensationsersättningen en tydligare profil som en kompensation för lokalt betingade driftsmässiga nackdelar. Storleken på de beviljade kompensationsersättningarna bör anpassas bättre till de nackdelar som ska kompenseras.

3.9

EESK vill framhålla att den risk för ”överkompensation” som Europeiska revisionsrätten har pekat på inte tas upp i IEEP:s utvärderingsrapport. De stora inkomstskillnader som föreligger mellan jordbrukare i missgynnade områden och i icke missgynnade områden minskar visserligen med hjälp av kompensationsersättningen, men de jämnas inte ut. Enligt en utvärdering bidrar kompensationsersättningen till jordbruksinkomsten med allt från knappt 10 % till 50 %, beroende på vilken medlemsstat det rör sig om.

3.10

EESK anser att kompensationsersättningen till missgynnade områden är ett mycket viktigt bidrag till jordbrukets fortlevnad i lågproducerande och glesbefolkade områden. Ett jordbruks bärkraft i dessa områden beror i första hand på dess intäkter från jordbruksproduktionen och försäljningen av produkter på marknaden, på intäkter som uppnås genom differentiering samt på vilka åtgärder som vidtas inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. För att kunna erbjuda unga jordbrukare i missgynnade områden framtidsutsikter i samband med övertagande av en jordbruksverksamhet är det nödvändigt att säkerställa att dessa jordbrukare ur politiskt hänseende under en längre tid kan förlita sig till instrumentet för kompensationsersättning.

3.11

I syfte att ge systemet med kompensationsersättning till missgynnade områden en tydligare profil anser vi att man bör åtskilja kompensationsersättningen från de stöd som beviljas för ett miljövänligt jordbruk. På medellång sikt måste man också klargöra hur kompensationen ska vidareutvecklas i områden med specifika naturbetingade nackdelar. EESK anser att den ringa användningen av dessa åtgärder, som tas upp i IEEP:s utvärderingsrapport, också kan förklaras genom att många medlemsstater och regioner föredrar att vidta jordbruksmiljöåtgärder i dessa områden.

3.12

EESK anser att man i samband med den nya avgränsningen av kompensationsersättningsområden måste ta hänsyn till följande aspekter:

3.12.1

Kompensationsersättningen för missgynnade områden bör också i fortsättningen vara inriktad på att bevara ett levande och lokalt anpassat jordbruk, även i områden med svåra driftsförhållanden.

3.12.2

Med hänsyn till den diskussion som har förts hittills bör den förestående översynen begränsas till ”andra missgynnade områden” (mellanliggande områden). Eftersom i synnerhet bergsområden har avgränsats på objektiva grunder – och även för att undvika osäkerhet bland jordbrukarna – bör Europeiska kommissionen ännu en gång uttryckligen klargöra omfattningen av översynen av de missgynnade områdena.

3.12.3

De missgynnade områdena måste avgränsas utifrån objektiva och relevanta kriterier, men inom ett system som tillåter att man tar full hänsyn till de lokala förhållandena i varje medlemsland.

3.12.4

Erfarenheterna från det försök till översyn av kompensationsersättningen som gjordes 2005 visar tydligt att en central avgränsning av missgynnade områden är olämplig, framför allt eftersom det inte finns något enhetligt europeiskt system för att bestämma jordbruksmarkers avkastningskapacitet.

3.12.5

Därför vill vi föreslå att man väljer ett annat tillvägagångssätt: EU bör fastställa ramvillkoren och de metodalternativ som finns för områdesavgränsning, medan valet av system för områdesavgränsningen även i fortsättningen bör falla inom medlemsstaternas och regionernas ansvarsområden. Den samarbetsbaserade praxis som hittills har tillämpats mellan Europeiska kommissionen och medlemsstaterna bör fortsätta.

3.12.6

Medlemsstaterna och regionerna bör först och främst använda naturliga geografiska och/eller klimatmässiga nackdelar för jordbruksverksamhet som kriterier för områdesindelningen. Därefter kan socioekonomiska kriterier läggas till under vissa förutsättningar, t.ex. om det återspeglar jordbrukets sociala och strukturella problem i ett visst område (t.ex. kraftig avfolkning, den regionala befolkningens respektive jordbrukarnas allt högre ålder eller särskilda svårigheter att få tillgång till offentlig infrastruktur, glesbygd). De bör också ta hänsyn till om området ligger i närheten av flygplatser, oljedepåer, soptippar, militära objekt eller i skyddsområden kring högspänningsledningar.

Omvänt får socioekonomiska kriterier, till exempel i regioner med hög värdetillväxt till följd av turism, inte leda till att jordbruksmark som har driftmässiga nackdelar inte längre får klassificeras som missgynnade områden.

3.12.7

Även och i synnerhet i missgynnade områden är stöd till och kompetensutveckling av humankapitalet viktiga medel för att göra dessa områden mer attraktiva och konkurrenskraftiga. När stödpolitiken utarbetas måste medlemsstaterna se till att fortbildnings- och vägledningsåtgärderna kompletterar det geografiskt motiverade stödet på ett sätt som gagnar landsbygdsområdena.

3.12.8

Europeiska kommissionen, medlemsstaterna och regionerna anmodas att i högre grad än tidigare påvisa det bidrag som kompensationsersättningen till missgynnade områden utgör när det gäller att uppnå målet att bevara ett aktivt jordbruk i ett attraktivt landskap. En sådan uppföljning har hittills saknats och bör införas.

3.12.9

Europeiska kommissionen bör dessutom undersöka i vilken utsträckning klimatförändringen kan komma att påverka redan missgynnade områden.

3.13

Europeiska kommissionen har hittills inte gett någon tydlig information om huruvida man i samband med översynen av kompensationsersättningen till missgynnade områden avser att genomföra ytterligare ändringar, utöver den nya områdesavgränsningen med avseende på beviljandet av kompensationsersättning till missgynnade områden.

Om Europeiska kommissionen avser att göra ytterligare ändringar anser EESK att kommissionen måste ta hänsyn till följande:

3.13.1

Beviljandet av kompensationsersättning i form av en arealersättning är i princip ändamålsenligt. I motiverade fall bör man kunna införa bestämmelser om djurhållning, det vill säga när denna är ett typiskt inslag i den landskapsförvaltningskultur som man vill bevara (t.ex. nötkreatur- och fårhållning i ängsområden).

3.13.2

Även när det gäller beviljandet av kompensationsersättning bör man eftersträva en adekvat blandning av europeiska rambestämmelser och nationella respektive regionala bestämmelser, så att tillräcklig hänsyn kan tas till lokala förhållanden.

3.13.3

Även om den generella förebråelsen om ”överkompensation” kan motbevisas genom att granska jordbrukarnas bokföring förefaller det nödvändigt med en intern differentiering i samband med beviljandet av kompensationsersättningarna. När kompensationsersättningen per hektar överstiger ett visst minimibelopp bör medlemsstaterna respektive regionerna anpassa ersättningens storlek efter nackdelarnas omfattning.

3.13.4

För att kunna fortsätta bedriva jordbruksverksamhet på ett hållbart sätt är det nödvändigt med ett större handlingsutrymme för beviljandet av kompensationsersättningar. I vissa medlemsstater varierar ersättningsutbetalningarna betydligt från år till år beroende på hur den nationella budgetsituationen ser ut.

3.14

Vi vill påpeka att eventuella ändringar av stödområdena är förbundna med avsevärda risker för jordbruksstrukturen och för bevarandet av kulturlandskapet. En risk- och konsekvensbedömning bör göras med avseende på ett eventuell stödborttagande för vissa områden. För jordbrukarna kommer det i allmänhet att bli mycket svårt att kompensera en indragen kompensationsersättning med hjälp av andra driftsmässiga åtgärder, till exempel en produktionsökning. Därför bör man, jämte tillräckliga övergångsfrister, också införa särbestämmelser för särskilt ömmande fall, för att undvika strukturella skador i den berörda jordbruksverksamheten.

3.15

Kommittén vill uppmärksamma att begreppet ”missgynnade områden” är mycket svårt att förmedla till allmänheten. ”Missgynnade områden” kan framför allt vara kulturlandskap som är särskilt värdefulla och vackra, men som också kännetecknas av att vara särskilt svåra att bedriva jordbruksverksamhet i. Befolkningen i missgynnade områden är ofta mycket stolta över ”sin” regions historia, traditioner och landskapsmässiga skönhet, vilket också utgör en stor potential för den regionala utvecklingen. Begreppet ”kompensationsersättning för missgynnade områden” är överhuvudtaget inte lämpligt att använda i syfte att bidra till att befolkningen kan identifiera sig med ”sin” region. Man måste undersöka om begreppet ”missgynnade områden” kan ersättas med ett annat begrepp som i högre grad återspeglar områdenas potential och säregenskaper. Detta skulle också kunna bidra till att öka acceptansen för kompensationsersättningen till missgynnade områden.