18.8.2006   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 195/20

1.1

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén anser att det förslag till förordning om kollektivtrafik på järnväg och väg som kommissionen lagt fram innebär en förbättring jämfört med tidigare versioner i fråga om möjligheten till direkttilldelning.

1.2

För att uppnå den rättsliga säkerhet som såväl de reglerande myndigheterna som de företag som är verksamma inom sektorn eftersträvar, krävs det dock förtydliganden på vissa punkter:

1.3

I detta sammanhang vill kommittén uttryckligen framhålla att man ställer sig bakom strävan att uppnå avtalsskyldighet samt en jämvikt mellan möjligheterna till anbudsförfarande och direkttilldelning i syfte att främja nödvändig insyn och förbättra tjänsternas kvalitet inom ramen för ett konkurrenssystem.

1.4

Vi skulle gärna se att förordningen tillämpas på samtliga avtal om allmän trafik.

1.5

När det gäller jämvikten mellan anbudsförfaranden och direkttilldelning till interna företag ställer sig kommittén positiv till en geografisk begränsning av verksamheten för att undvika konkurrenssnedvridning. Detta bevarar myndigheternas valfrihet och säkerställer rättvisa bestämmelser inom ramen för en reglerad konkurrens.

1.6

Vid direkttilldelning till ett internt företag skulle vi gärna se att man upprätthåller en viss flexibilitet, dock inom tydliga och klart avgränsade ramar, eftersom det vid en sammanslagning av nätverken och en integrering av transporttjänsterna är viktigt att kollektivtrafiken kan utsträckas till angränsande eller närbelägna områden med andra behöriga myndigheter än de som godkände avtalet om allmän trafik.

1.7

De undantag som man föreskriver när det gäller mindre avtal och tjänsternas varaktighet är enligt vår uppfattning berättigade.

1.8

Vi ifrågasätter om det är lämpligt med en direkttilldelning av avtal om allmän trafik på järnvägstrafikområdet, antingen det gäller företag som tidigare varit verksamma på området eller nya företag, om det varken finns någon exakt inramning eller några regler som – liksom när det gäller de interna företagen – säkerställer en rättvis konkurrens, eftersom en sådan situation skapar rättsosäkerhet och konkurrenssnedvridning.

1.9

När det gäller kollektivtrafiken på järnväg anser vi att principen om insyn, lika behandling, kvalitet och effektivitet bäst kan säkerställas om man tillämpar samma regler som för lokala transporter på väg.

1.10

Enligt vår mening bör man när det gäller tjänsternas kvalitet och respekten för gällande arbetslagstiftning i medlemsstaterna återuppväcka den anda som präglade förslaget till förordning från 2002.

1.11

Med dessa förbehåll hoppas EESK att förordningen snabbt kommer att antas, eftersom den är viktig för rättssäkerheten inom sektorn.

2.1

Europeiska kommissionen har offentliggjort ett nytt förslag till förordning om krav på allmänna tjänster avseende kollektivtrafik på järnväg och väg. Det rör sig om en tredje version.

2.2

EESK välkomnar kommissionens arbete som ger möjlighet att återuppta den diskussion som tidigare fastnat i EU-institutionerna.

2.3

Förslaget syftar till att i ljuset av den senaste utvecklingen av rättspraxisen (domen Altmark-Trans) förena olika ståndpunkter som kommit till uttryck i tidigare diskussioner, och skall komma till rätta med farhågorna när det gäller beaktandet av subsidiaritetsprincipen och respekten för principen om de offentliga myndigheternas oberoende förvaltning.

2.4

Det skiljer sig kraftigt åt från föregående version och har bland annat förenklats. För att inte låta lagstiftningsförfarandet dra ut på tiden har Europaparlamentet dock beslutat att se förslaget som en revidering av den tidigare texten och behandla den vid en andra läsning. Förslaget befinner sig nu i ministerrådet, som just har påbörjat sin behandling och beslutat att granska dess koppling till det tredje järnvägspaketet, bland annat när det gäller öppnandet av den internationella trafiken och möjligheterna till cabotage (2).

2.5

Kommissionen anser att den aktuella lagstiftningsramen, som är från 1969, är föråldrad och att transporternas effektivitet och kvalitet bör förbättras så att de kan bibehålla eller öka sin andel av marknaden. Kommissionen vill ”reglera konkurrensen (även i regioner och städer) och därmed garantera att avtal om allmän trafik tilldelas och genomförs på ett sätt som medger insyn” (3). I sitt yttrande från 2001 om det tidigare förslaget till förordning ställde sig EESK positiv till ”att kommissionen har för avsikt att organisera marknaden för kollektivtrafik med utgångspunkt i kontrollerad konkurrens i stället för helt fri konkurrens” (4).

2.6

Kommittén noterade även med tillfredsställelse att ”lika möjligheter och konkurrens mellan alla slags företag, oavsett typ, nu kommer att uppnås genom rättslig insyn och insyn i bokföringen” (5).

2.7

Nu när förslaget till förordning skall diskuteras vid en andra läsning i Europaparlamentet, vill EESK åter framföra sina önskemål om insyn, lika möjligheter och en reglerad konkurrens när det gäller förfarandena avseende kollektivtrafik på järnväg och väg, med respekt för principen om neutralitet i artikel 295 i fördraget.

2.8

I detta sammanhang har den rättspraxis som den senaste tiden utvecklats av Europeiska gemenskapernas domstol, bland annat i målen Altmark-Trans och Stadt Halle, utgjort avgörande argument. När kommissionen utövar sin initiativrätt är man inte bunden till rättspraxisen, eftersom EU:s rättssystem främst grundas på den skrivna rätten och inte på domstolsbeslut. I praktiken tar förslaget upp principerna bakom de tre kriterier som framkom i målet Altmark-Trans i artikel 4. När det gäller det fjärde kriteriet återfinns vissa kriterier i bilagans punkt 7.

2.9

Det bör påpekas att det i målet Altmark-Trans fastställdes kriterier för att säkerställa att ersättningen i samband med kraven på allmänna tjänster ur rättslig synpunkt inte skall betraktas som statligt stöd. Förslaget till förordning har ett bredare tillämpningsområde och tar upp frågor som inte regleras i rättspraxisen, bland annat frågan om överensstämmelsen med konkurrensregler när det gäller ersättningar som ur rättslig synpunkt betraktas som statligt stöd samt beviljande av ensamrätt. År 1969 fanns det ingen transportmarknad, och därför var frågan om ensamrätt inte aktuell.

3.1

Kommittén välkomnar kommissionens initiativ, men vill ta upp ett par rättsfrågor som förtjänar att diskuteras. Vi vill understryka hur viktigt det är att den nya förordningen verkligen säkerställer den rättssäkerhet som hela sektorn länge har hoppats skall komma till stånd, och att förordningen snabbt kan antas och därefter tillämpas.

3.2

Kommittén välkomnar Europeiska kommissionens insatser för att nå fram till en ny jämvikt när det gäller lokal trafik, som respekterar en oberoende förvaltning inom de offentliga myndigheterna och som samtliga berörda parter är tillfreds med.

3.3

Vi uppskattar att de lokala myndigheterna kan välja mellan anbudsförfarande eller att själva, direkt eller via ett internt företag, tillhandahålla transporttjänsterna, under förutsättning att de specifika kriterier som syftar till att undvika konkurrenssnedvridning respekteras.

3.4

Kommittén bekräftar sitt stöd för principen om en reglerad konkurrens – som man förordar framför en ren konkurrens – och som återfinns i det nya förslaget till förordning (artiklarna 3 och 5.3). Denna princip förefaller vara den bästa för att förena behoven av allmänna tjänster å ena sidan, och en harmoniserad och säkerställd ram med regler för tilldelning av kontrakt å andra sidan. Den förenar också behoven av allmänna tjänster och sektorns behov av entreprenörskap (oavsett företagens status).

3.5

Vi anser att ett konkurrenssystem som på samma gång innebär en allmän avtalsskyldighet och ett fritt val mellan anbudsförfarande och direkttilldelning säkerställer en effektivare kollektivtrafik av bättre kvalitet. Planeringsmyndigheterna bör i förväg tydligt fastställa kraven på allmänna tjänster och ringa in vilka områden som berörs samt fastslå reglerna för beräkning av ersättningar och fördelningen av kostnader och inkomster. Dessutom bör detta offentliggöras på förhand.

3.6

Transportföretagen kan på så vis få exakt information om ramarna och skyldigheterna när det gäller deras verksamhet.

3.7

Dessutom anges det att de behöriga myndigheterna en gång om året skall offentliggöra en detaljerad rapport om trafikplikter inom sitt behörighetsområde samt om de utvalda transportföretagen, ersättning för uppfyllande av trafikplikter och beviljad ensamrätt (artikel 7). Därigenom kan medborgarna få information om de exakta villkoren för bedrivande av kollektivtrafik och kommer att kunna jämföra kvaliteten och kostnaderna när det gäller de tjänster som de erbjuds. Det är dock viktigt att se till att den rapport som skall utarbetas inte ökar myndigheternas – eller indirekt även företagens –administrativa börda på ett orimligt sätt. En alltför stor byråkrati skadar i själva verket en god informationsförmedling.

4.1.1

Frågan om en lags företräde framför en annan har uppkommit eftersom det finns en dubbel uppsättning lagar som avser denna sektor.

4.1.2

Vid den första läsningen 2001 antog Europaparlamentet ett ändringsförslag där man ansåg att den framtida förordningen skulle ha företräde framför lagstiftningen avseende offentlig upphandling, i syfte att skapa en tydlig och konsekvent rättslig ram. Enligt den lösning som kommissionen föreslår skall lagstiftningens tillämpning baseras på det alternativ som valts av planeringsmyndigheten.

4.1.3

EESK anser att förordningens bestämmelser bör tillämpas på samtliga avtal om allmän trafik, med respekt för principerna om insyn och lika behandling. Denna lösning vore den enklaste och tydligaste, och den ifrågasätter inte de behöriga myndigheternas avtalsfrihet.

4.2.1

I motsats till de båda tidigare versionerna inbegriper förslaget för första gången en möjlighet till direkttilldelning av avtal om allmän trafik till ett internt företag utan föregående anbudsförfarande (artikel 5.2). Denna nyhet motsvarar ett önskemål som framkom i de tidigare diskussionerna om att bevara de lokala myndigheternas frihet när det gäller organisationen.

4.2.2

Denna möjlighet åtföljs av flera villkor:

4.2.3

Vid sin första läsning uttalade sig Europaparlamentet klart för att man vid sidan av anbudsförfaranden skulle bevara möjligheterna till en direkttilldelning till interna företag som kontrolleras av den behöriga myndigheten. Tongångarna har varit desamma vid diskussionerna i ministerrådet: En stor del av medlemsstaternas företrädare har ställt sig positiva till att de behöriga myndigheterna bevarar möjligheten att själva tillhandahålla de lokala tjänsterna, via egna företag, eller att de utlyser ett anbudsförfarande för tilldelningen av dessa tjänster.

4.2.4

Mot bakgrund av dessa samstämmiga önskemål har kommissionen försökt att uppnå en jämvikt mellan en reglerad konkurrens och möjligheten till direkttilldelning Detta tillvägagångssätt stöds av EESK, eftersom det bevarar de offentliga planeringsmyndigheternas administrativa oberoende och samtidigt tar hänsyn till de principer som EG-domstolen fastställt.

4.2.5

Det bör understrykas att kommissionen i definitionen av interna företag för in geografisk begränsning som kriterium (en formulering som stämmer överens med EG-fördraget), för att ta hänsyn till den princip om ömsesidig konkurrens som Europaparlamentet uttryckt önskemål om när det gäller lokala tjänster utförda av interna företag. Tillämpningen av detta kriterium väcker två frågor:

4.2.6

När det rör sig om tjänster som tillhandahålls direkt av planeringsmyndigheten eller ett internt företag, bör man uppmärksamma att de berörda tjänsterna eventuellt kan avse områden inom olika behöriga myndigheters territorium, exempelvis vid en sammanslagning av nätverken eller en integrering av transporttjänsterna samt när områdena gränsar till eller ligger nära det område som styrs av den behöriga myndighet som beviljade avtalet om allmän trafik. För att undvika att denna möjlighet blir ett sätt att kringgå principen om att inte snedvrida konkurrensen, måste man se till att de tjänster som tillhandahålls utanför planeringsmyndighetens behörighetsområde endast får utgöra en viss procentandel av värdet av huvudkontraktet.

4.2.7

Man bör även tillåta olika myndigheters interna företag att samarbeta, framför allt i fråga om forskning och utveckling. Annars blir de strukturellt sett mindre effektiva än eventuella konkurrenter som inte har samma begränsningar.

4.2.8

Ett förtydligande av dessa punkter blir nödvändigt såväl på det rättsliga planet som när det gäller den praktiska organisationen av tjänsterna. Man kan för närvarande konstatera att det, trots de kriterier som framkommit genom EG-domstolens rättspraxis (målet Stadt Halle av den 11 januari 2005) för att fastställa vad ett internt företag är, råder viss oklarhet. Bland annat tyder formuleringen ”skall bland annat följande faktorer bedömas” på att förteckningen över kriterier inte är uttömmande. Den senaste tidens rättspraxis (Parking Brixen-domen av den 13 oktober 2005) understryker emellertid att det är viktigt med ett kontrollkriterium i likhet med det som finns när det gäller egna tjänster.

4.2.9

Slutligen är det förvånande att strikt fastställda villkor allmänt tillämpas vid direkttilldelning till interna företag, medan det särskilda undantaget från förordningens principer avseende järnvägssektorn och direkttilldelning till företag inte omges av några villkor, utan att man på något vis förklarar detta i motiveringen.

4.3.1

Förutom tilldelningen till interna företag innehåller förslaget en möjlighet att ta in konkurrerande anbud. Principen avseende anbudsinfordringar innefattar tre undantag:

4.3.2

EESK anser att de båda första undantagen i princip är motiverade, även om det kan uppstå diskussioner om de kriterier som valts för att fastställa vad som menas med mindre avtal. Det tredje undantaget kan däremot ifrågasättas av flera orsaker: för det första på grund av sektorns omfattning (omsättningen uppgår till cirka 50 miljarder euro), för det andra på grund av att tilldelningsvillkoren är föga bindande till skillnad från dem som avser tilldelning till ett internt företag – även om det i artikel 7 fastställs att offentliggörande är nödvändigt, och för det tredje på grund av att järnvägen inte är en sektor som definitivt bör undantas från konkurrens, om man inte tillämpar bestämmelser motsvarande dem som anges i artikel 5.2 i förslaget till förordning.

4.3.3

Man kan undra om insyn, lika behandling samt kundernas och företagens intresse inte skulle säkerställas bättre genom en reglerad konkurrens och om det inte är så att den lösning som valts, förmodligen på grundval av en politisk kompromiss, skapar en viss obalans i texten om man ser till den rättsliga konsekvensen.

4.4.1

I artikel 6 i förslaget hänvisas till artikel 4, som delvis inspirerats av kriterierna från målet Altmark-Trans. All ersättning skall oavsett tilldelningssätt följa dessa bestämmelser. När det gäller avtal som har direkttilldelats skall ersättningarna dessutom följa de bestämmelser som anges i bilagan, där det fastställs att man för att fastställa ersättningsbeloppet bör jämföra situationen vid direkttilldelning med marknadsförhållandena om kravet inte hade uppfyllts.

4.4.2

I texten gör man alltså åtskillnad mellan två situationer:

4.4.3

Detta system skapar en viss juridisk komplexitet som kräver tydligare formuleringar för att säkerställa insynen och en god förvaltning gentemot kunder och skattebetalare.

4.5.1

Kommissionen framhåller att syftet med förslaget till förordning är att lösa problemet med krav på allmänna tjänster inom transportsektorn och ersättningen för dessa, och inte att behandla frågor som rör tjänstekvalitet, sociallagstiftning och konsumentskydd. Därför behandlas frågan om sociala rättigheter endast i förbigående i artikel 7.4. Det stämmer att detta i själva verket är ett område där medlemsstaterna har behörighet.

4.5.2

Det förslag som reviderades 2002 var dock mer exakt när det gäller definitionen av en adekvat nivå för kvaliteten på kollektivtrafiken, informationen till resenärerna och sociallagstiftningen (tidigare artiklarna 4.4a och 4.4b).

4.5.3

EESK beklagar att den nya formuleringen är alltför diskret när det gäller frågan om kvalitet och information till passagerarna samt de garantier som den nationella sociallagstiftningen ger. Vi anser att det är viktigt att kommissionen tar intryck av den anda som präglade förslaget från 2002 och kompletterar sitt förslag, samtidigt som man måste respektera subsidiaritetsprincipen och principen om de lokala myndigheternas förvaltningsfrihet. Utan att göra en uttömmande förteckning över kriterierna för säkerhet, kvalitet och information till passagerarna, vore det lämpligt att ange minimikraven på dessa områden.

4.6.1

Det råder viss oklarhet i artikel 8.6 som reglerar konkurrenssituationen under övergångsperiodens andra hälft, och ovissheten är total när det gäller den första hälften. Direkttilldelningar tas över huvud taget inte upp.