27.7.2012   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 225/11

—

Regionkommittén drar slutsatsen att tendensen mot avtagande förbättringar på luftkvalitetsområdet i stor utsträckning kan skyllas på bristande ambition i EU-politiken när det gäller att angripa problemen vid källan och på alltför begränsade nationella insatser. En stor börda och ett stort ansvar läggs på de lokala och regionala myndigheterna när det gäller att lösa problemen. Det krävs en flernivåstrategi där varje myndighetsnivå (EU, nationell, regional och lokal) måste ta sitt ansvar och vidta de åtgärder som kan och måste vidtas av myndighetsnivån i fråga.

—

ReK anser att EU:s immissions- och utsläppspolitik måste kopplas samman. Det är därför av största vikt att ambitionsnivåer och tidsgränser ligger i linje med varandra när man utvecklar EU:s insatser riktade mot källan och immissionspolitiken.

—

Kommittén rekommenderar att man stärker EU:s utsläppspolitik, särskilt genom att göra en tillräckligt ambitiös översyn av direktivet om nationella utsläppstak för att minska bakgrundskoncentrationerna, genom att skärpa euronormer för fordon beträffande NO2/NOx och fina partiklar och utsläppskraven för andra mobila utsläppskällor, genom att minska glappet mellan EU:s normer för utsläpp från fordon och de faktiska utsläppen och genom att ta itu med utsläpp från sjöfarten och luftfarten och utsläppen av ammoniak från jordbruk.

—

Regionkommittén rekommenderar att översynen av direktiven om luftkvalitet (2008/50/EG och 2004/107/EG) framför allt leder till en minskning av antalet ämnen och mål- och gränsvärden genom att man inriktar insatserna på de mest förorenande ämnena och de indikatorer som på bästa sätt avspeglar hälsoaspekterna. Man bör undersöka om elementärt kol/sot som norm är lämpligare som indikator och huruvida en norm för partikelkoncentration och elementärt kol/sot kan införas, och undersöka om kontrollen av det genomsnittliga gränsvärdet per år för PM10 skulle kunna ske på grundval av det genomsnittliga gränsvärdet för flera år. Möjligheterna till kompletterande undantag måste vidgas, med tanke på de specifika problemen med att minska NO2-nivåerna. Det bör finnas mer specifika bestämmelser om utplacering av mätstationer för att på så sätt säkerställa att de uppmätta värdena är jämförbara.

Föredragande

Cor LAMERS (NL–PPE), borgmästare i Houten

Referensdokument

Brev från Europeiska kommissionens vice ordförande av den 19 juli 2011

1.

Kommittén känner till Europeiska kommissionens föresatser att under 2013 lägga fram en fullständig översyn av den europeiska luftkvalitetspolitiken med nya långsiktiga målsättningar för perioden efter 2020. Översynen inbegriper följande ytterst omfattande målsättningar:

2.

ReK välkomnar Europeiska kommissionens begäran om ett förberedande yttrande från kommittén om framtiden för EU:s politik för luftkvalitet.

3.

ReK konstaterar att yttrandet (1), som är ett förberedande yttrande i expertfasen av EU:s beslutsprocess, omfattar såväl administrativa och politiska som tekniska aspekter (rekommendationer beträffande lagstiftning och förslag till förfarande).

4.

Luftkvaliteten påverkar invånarna och deras hälsa i deras dagliga liv, både i städerna och på landsbygden. Människors hälsa och miljön måste stå i centrum för de åtgärder som vidtas för att förbättra luftkvaliteten. Samtidigt måste man försöka uppnå jämvikt mellan den ekonomiska utvecklingen och de insatser som görs för att komma till rätta med luftföroreningarna. En förbättring av miljö- och hälsoskyddet kan samtidigt också stimulera ekonomin och sänka de ekonomiska kostnaderna för hälsoproblem och hälsoskador.

5.

Kommittén gläder sig åt att luftkvaliteten i Europa har förbättrats avsevärt till följd av en kombination av EU:s luftkvalitetspolitik och medlemsstaternas politik och insatser (på nationell, regional och lokal nivå). Under de två senaste årtiondena har ständiga förbättringar skett. En försämring har dock kunnat konstateras på sistone, vilket bekymrar kommittén.

6.

Luftföroreningarna är källan till de största problemen och flaskhalsarna i tätorterna. Trots alla lokala och regionala åtgärder lyckas många europeiska städer inte i tid uppfylla normerna för fina partiklar (PM10 och PM2,5) och NO2, vilket innebär att ett stort antal européer bor i områden med skadliga koncentrationer av luftföroreningar.

7.

Även landsbygds- och förortsområdena berörs av luftföroreningarna som påverkar miljön, odlingarna och naturområdena.

8.

Kommittén konstaterar att luftföroreningarna måste minskas samtidigt som våra städer måste kunna fortsätta att fungera socialt och ekonomiskt. I de flesta medlemsstater är den motordrivna vägtrafiken för person- och varutransporter (som huvudsakligen använder sig av diesel och bensin) en av de största direkta orsakerna till luftföroreningarna i form av NO2 vid så kallade hotspots. Det krävs effektivare åtgärder, både i fråga om utsläppsnormerna och i fråga om trafikstyrningen.

9.

Kommittén anser att tonvikten vid översynen av EU:s luftkvalitetspolitik måste ligga på hur EU-lagstiftningen kan bidra till att förbättra luftkvaliteten (dvs. genom vilken typ av lagstiftning eller vilka åtgärder). I det sammanhanget är åtminstone följande aspekter av vikt: en flernivåstrategi, ett helhetsperspektiv och det konkreta genomförandet av EU:s lagstiftning i Europas städer. Man måste därför lägga tyngdpunkten på EU-direktivets genomförbarhet och problemen med genomförandet i städerna och regionerna.

10.

Styrelseformerna måste ses som en viktig aspekt när det gäller hur EU:s nya lagstiftning om luftkvalitet utformas. Luftföroreningar har gränsöverskridande och nationella aspekter, och därför krävs det åtgärder på alla styresnivåer (europeisk, nationell, regional och lokal nivå). Kommittén rekommenderar en strategi med flernivåstyre där varje myndighetsnivå tar sitt ansvar och vidtar de åtgärder som bäst vidtas, och som måste vidtas, på denna nivå.

11.

Kommittén betonar helhetsperspektivet i samband med utformningen av den nya EU-lagstiftningen. I största möjliga utsträckning måste man försöka förebygga föroreningar. Det är viktigt att orsakerna till föroreningarna identifieras och att utsläppen behandlas vid källan, på det mest ekonomiskt effektiva och miljövänliga sättet.

12.

Bättre folkhälsa förutsätter en ambitiös luftkvalitetspolitik från EU:s sida. En immissionspolitik med EU-gränsvärden för förorenande ämnen kan dock inte fungera utan en effektiv utsläppspolitik med EU-åtgärder riktade mot källan. Ambitionsnivån i det omarbetade direktivet måste därför stämmas av noga mot ambitionsnivån i de nationella utsläppstaken och EU:s utsläppspolitik (för att angripa problemen vid källan). Sammanslagningen av luftkvalitetsdirektiven (2008/50/EG och 2004/107/EG) med översynen av direktivet om nationella utsläppstak (2001/81/EG) kommer i samband med detta att främja en avstämning mellan de olika ambitionsnivåerna.

13.

Kommittén anser att den tematiska strategin om luftföroreningar har bidragit till att minska invånarnas exponering för luftföroreningar och förbättra miljön.

14.

Kommittén beklagar att inte alla de åtgärder som tas upp i strategin och som syftar till att angripa problemen vid källan har genomförts i praktiken. De mest uppenbara bristerna är följande:

15.

Kommittén drar slutsatsen att kommuner och regioner gör stora insatser för att förbättra luftkvaliteten genom sina åtgärder för att

16.

Kommittén konstaterar att den europeiska politiken på alla nivåer i fortsättningen i högre grad bör förmås att framför allt bidra till en minskning av mängden transporter och till en geografisk och sektoriell förskjutning av de privata persontransporter och godstransporter som nu sker på väg. Man bör dock framhålla att det inte räcker med sådana åtgärder för att uppfylla normerna för PM10, PM2,5 och NO2. Det beror framför allt på tre typer av hinder: begränsat inflytande, begränsade möjligheter och begränsat politiskt spelrum (se punkterna 17, 19 och 22).

17.

Kommittén anser att enskilda lokala och regionala myndigheter enbart i geografiskt begränsad utsträckning kan bidra till att förbättra den lokala luftkvaliteten (första kategorin hinder). Avsikten med politiken på lokal och regional nivå är att minska utsläppen från lokala föroreningskällor, men orsaken till lokala koncentrationer särskilt av fina partiklar PM10 och PM2,5 samt ozon är i stor utsträckning gränsöverskridande och transregionala utsläpp.

18.

Kommittén konstaterar att de höga bakgrundskoncentrationer av luftförorenande ämnen som registrerats och den ofta otillräckliga tillämpningen och översynen av direktivet om nationella utsläppstak (2001/81/EG) kan begränsa de framtida effekterna av de lokala och regionala myndigheternas åtgärder för att uppfylla EU:s luftkvalitetsnormer. Alla utsläpp (lokala, regionala, nationella och internationella) leder tillsammans till de s.k. bakgrundskoncentrationerna. Dessa bakgrundskoncentrationer kan vara så höga att det inte behövs mer än ett litet utsläpp av föroreningar på lokal nivå för att komma i närheten av eller överskrida gränsvärdena. I dessa fall har de berörda städerna och regionerna naturligtvis mycket begränsat manöverutrymme.

19.

Kommittén konstaterar vidare att de lokala och regionala myndigheternas möjligheter att vidta åtgärder är begränsade (andra kategorin hinder). Stadspolitiken är inriktad på rörlighet, fysisk planering och specifika åtgärder för att komma till rätta med ”hotspots”. Rent generellt är det ovanligt att de lokala och regionala myndigheterna kan vidta effektiva åtgärder på basis av utsläppskällans karaktär.

20.

Kommittén konstaterar att de lokala och regionala myndigheterna vid utformningen av luftkvalitetspolitiken har utgått från de fördelar som skulle kunna uppstå till följd av åtgärder riktade mot källan. I efterhand måste man dock konstatera att en alltför slätstruken källpolitik – som inte heller har fått de avsedda effekterna på Europas vägar (se del D) – i hög grad har bidragit till att gränsvärdena har överskridits på lokal och regional nivå.

21.

Det står klart att ytterligare minskningar av lokala koncentrationer genom enbart lokala åtgärder kan få långtgående konsekvenser för människors vardag och medföra avsevärda kostnader. För det krävs finansiella medel som kommunerna och regionerna ofta inte förfogar över och formella befogenheter som de inte heller hari alla medlemsstater. Dessutom är det mycket mer kostnadseffektivt med en internationell och europeisk politik för att angripa problemen vid källan.

22.

Vi konstaterar att lokala och regionala myndigheter har begränsade befogenheter (tredje kategorin hinder), och beklagar att det i många medlemsstater inte vidtas stödåtgärder på nationell nivå, eller i alla fall inte i tillräcklig utsträckning, vilket ytterligare försvagar de lokala och regionala myndigheterna. Exempelvis har inte alla medlemsstater utarbetat en luftkvalitetsplan. Ofta har man inte antagit integrerade luftkvalitetsstrategier som är bindande på alla myndighetsnivåer. Det finns också fall där de nationella myndigheterna har avrått från och till och med hindrat lokala och regionala myndigheter att anta kompletterande och strängare åtgärder. I vissa medlemsstater har de lokala myndigheterna inte befogenheter att införa zoner med lägre utsläpp, utan det är de nationella myndigheterna som beslutar i sådana frågor. Även EU:s interna marknadsbestämmelser utgör ett hinder för lokala och regionala politiska alternativ. Den fria rörligheten för varor och personer begränsas genom införandet av stora miljözoner (exempelvis regionala miljözoner) och avstängning av vägar och broar. Därför är inte heller möjligt att införa ett nationellt förbud mot användning av miljöskadliga fordon.

23.

I olika medlemsstater utarbetas nationell lagstiftning för att göra det möjligt att låta böter för överträdelse av EU-lagstiftningen betalas av kommuner och regioner. De lokala och regionala myndigheterna måste uppfylla gränsvärdena med de begränsade möjligheter och medel de förfogar över. Myndigheter på EU-nivå och nationell nivå har betydligt större och effektivare möjligheter och medel. Därför bör medlemsstaterna även fortsättningsvis ha det yttersta ansvaret för betalning av böter i de fall gränsvärdena inte har respekterats. Kommittén anser att det är orättvist att ålägga de lokala och regionala myndigheterna böter och motsätter sig sådan praxis.

24.

Kommittén drar slutsatsen att tendensen mot avtagande förbättringar på luftkvalitetsområdet i stor utsträckning kan skyllas på bristande ambition i EU-politiken när det gäller att angripa problemen vid källan och på alltför begränsade nationella insatser. En stor börda och ett stort ansvar läggs på de lokala och regionala myndigheterna när det gäller att lösa problemen.

25.

Kommittén konstaterar också att åtgärderna för att bekämpa luftföroreningarna inte samordnas i tillräckligt hög grad mellan de olika medlemsstaterna. Informations- och varningsgränserna är inte desamma i grannländer, det ordnas inte något utbyte av information i realtid mellan olika medlemsstater i samband med omfattande föroreningar och handlingsplanerna samordnas inte i stora föroreningsområden som omfattar flera stater.

26.

Kommittén betonar att varken lösningen av luftkvalitetsproblematiken eller genomförandet av EU-politiken kan ske på en enda förvaltningsnivå. Det krävs en flernivåstrategi där varje myndighetsnivå (EU, nationell, regional och lokal) måste ta sitt ansvar och vidta de åtgärder som kan och måste vidtas av myndighetsnivån i fråga.

27.

Kommittén menar att de lokala och regionala myndigheterna delvis är beroende av nationella och internationella åtgärder riktade mot källan för att minska utsläppen och därmed även kraftigt minska bakgrundskoncentrationerna. Utifrån det kan de lokala och regionala myndigheterna utforma sin egen politik, exempelvis i form av skärpta tillträdesvillkor för miljözoner.

28.

Enligt kommitténs uppfattning är genomförandet av luftkvalitetslagstiftning inte enbart en fråga om juridisk tillämpning (att omsätta den i nationell lagstiftning). Kommittén anser att man, i den mån som medlemsstaternas interna strukturer medger det, bör utarbeta samordnade nationella och/eller federala övergripande luftkvalitetsstrategier och/eller minskningsprogram som beaktar de gränsöverskridande aspekterna av det fenomen som ska motverkas. Vi förespråkar en flernivåstrategi och pekar på att det inrättas myndighetsövergripande team i medlemsstaterna där sakkunniga från olika förvaltningsnivåer tillsammans utarbetar nationella planer och program (2). Härigenom främjas helheten och avstämningen mellan nationella, regionala och lokala åtgärder.

29.

ReK värdesätter Europeiska kommissionens insatser när det gäller att göra lokala och regionala myndigheter uppmärksamma på bästa metoder och ser gärna att denna praxis fortsätter.

30.

Kommittén anser att konsekvens och synergi i förhållande till utvecklingen på internationell nivå är av stor betydelse och påpekar att utsläppstaken i det reviderade Göteborgsprotokollet bör utgöra ett nödvändigt komplement till översynen av EU-direktivet om nationella utsläppstak (2001/81/EG).

31.

Kommittén anser att det är viktigt att värna om samstämmigheten och synergin mellan de åtgärder som vidtas för att komma till rätta med de olika förorenande ämnena. Det är således avgörande med ett övergripande perspektiv på EU:s luftkvalitetspolitik och övrig politik, i synnerhet med avseende på klimat, industri, transporter, boende och energi. Genom en hållbarare transportpolitik och införande av hållbara former av energiproduktion och energikonsumtion kan man uppnå en avsevärd minskning av luftföroreningarna.

32.

Kommittén beklagar att samverkanseffekter mellan åtgärderna ofta saknas. Åtgärder som påverkar ett område positivt kan påverka ett annat område negativt. Den ökade användningen av biomassa – t.ex. biodiesel i småskaliga anläggningar – kan exempelvis leda till ökade utsläpp av sot, och detta innebär en risk för luftkvaliteten och folkhälsan. Ökningen av antalet dieselfordon kan leda till en minskning av koldioxidutsläppen men ökar utsläppen av fina partiklar. Metoder för att minska utsläppen av fina partiklar kan i sin tur få negativa effekter på NO2-utsläppen från dieselfordon, vilket innebär att minskningen av NO2-koncentrationerna saktas av. Tanken med ökad politisk integration är att man i största möjliga utsträckning ska motverka sådana negativa effekter. I samband med detta bör man sträva efter en situation som gynnar alla politikområden eller åtminstone fastställa kriterier för när man bör prioritera en målsättning framför en annan.

33.

Regionkommittén framhåller att politiken för luftkvalitet borde kopplas till politiken för att främja användning av alternativa energikällor. Användningen av alternativa energikällor (anläggningar för utnyttjande av jordvärme, solfångare m.m.) skulle kraftigt bidra till att förbättra luftens kvalitet.

34.

Kommittén vill peka på den bristande samordningen av politiken för kampen mot klimatförändringarna och politiken för luftkvaliteten. Luftkvalitetspolitiken inverkar i allmänhet positivt på åtgärderna mot klimatförändringarna. Klimatpolitikens inverkan på luftföroreningarna är däremot begränsad. Klimatpolitiken har nämligen sin egen dynamik och sin egen tidslinje. Klimatpolitiken är mer fokuserad på långsiktiga åtgärder än luftkvalitetspolitiken, som framför allt omfattar åtgärder på kort och medellång sikt.

35.

Det kan uppstå mycket stora samverkanseffekter mellan luftkvalitetspolitiken och politiken mot omgivningsbuller, framför allt om man kan minska trafikvolymen. Även här bör man sträva efter en situation som gynnar alla politikområden (4).

36.

Regionkommittén anser att registreringen av utsläpp och immissioner bör utvidgas genom s.k. integrerad övervakning, som innebär en inbördes avstämd registrering och bedömning av utsläpp, en utvidgad ämnespalett – under förutsättning att man på ett lämpligt sätt har bevisat att de verkligen påverkar människors hälsa eller miljön, samt att man när det gäller utvärderingar inskränker sig till uppföljning genom modellering, spridningsmodeller samt registrering av belastningen och effekten i tid och rum. Detta får emellertid under inga omständigheter leda till ökade administrativa bördor.

37.

Kommittén betonar att samstämmighet och synergi mellan immissionspolitiken (EU:s gränsvärden) och utsläppspolitiken (EU-åtgärder riktade mot källan) är av avgörande betydelse. Immission är nämligen resultatet av utsläppsnivåer, utsläppens belägenhet och överföringen eller spridningsförhållandena. Vidare kan minskad immission (koncentrationsnivåer) effektivast tryggas genom en ambitiös utsläppspolitik.

38.

ReK drar slutsatsen att EU:s ambitiösa immissionspolitik inte automatiskt har lett till en ambitiös utsläppspolitik, och att detta har resulterat i en obalans mellan de både olika politikområdena. Följaktligen kan de problem som många städer i Europa har med genomförandet (se del B) och de långsamma resultaten i arbetet för att förbättra luftkvaliteten till stor del skyllas på bristande samstämmighet mellan EU:s immissionspolitik och utsläppspolitik. Detta problem måste därför tas upp vid all framtida utveckling av politik och åtgärder på området, i syfte att få dem i balans.

39.

ReK konstaterar att nya målsättningar för att uppnå önskade luftkvalitetsnivåer (skärpta gränsvärden) måste vara realistiska och genomförbara, och därför måste åtföljas av åtgärder (riktade mot källan) som resulterar i en verklig minskning av utsläppen i hela EU. EU:s immissions- och utsläppspolitik måste länkas samman. Det är därför av största vikt att man utvecklar liknande ambitionsnivåer och synkroniserade tidsplaner för EU:s politik för att angripa problemen vid källan och för immissionspolitiken (se föregående punkt). Kommittén vill också rikta uppmärksamheten mot genomförandefasen där det kan uppstå en situation där vissa av de åtgärder riktade mot källan som anges i den tematiska strategin inte vidtas eller i praktiken inte leder till den eftersträvade utsläppsminskningen (som fastställts i utsläppspolitiken). Kommittén föreslår att kommissionen i en sådan situation ska vidta kompenserande åtgärder. Det kan förhindra den nuvarande obalansen mellan utsläppspolitiken och immissionspolitiken från att uppträda på nytt och åter ställa de regionala och lokala myndigheterna inför en omöjlig uppgift.

40.

Kommittén föreslår följande tidsplan för utvecklingen av EU:s framtida luftkvalitetspolitik, för att skapa den önskade samstämmigheten mellan immissions- och utsläppspolitiken:

41.

Luftföroreningar förorsakas först och främst av väg- och lufttrafiken, sjöfarten, uppvärmningen, hushållen, industrin och intensiv djuruppfödning. Det krävs alltså en ambitiös politik som angriper problemen vid källan (5). I samband med detta måste man ta hänsyn till att den motordrivna vägtrafiken är en av de direkta orsakerna till flaskhalsar när det gäller luftföroreningar i tätorterna.

42.

När det gäller luftkvaliteten välkomnar kommittén ambitionsnivån i vitboken ”Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem” (COM(2011) 144) final). För att uppfylla målsättningarna anser kommittén att man bör utarbeta en handlingsplan med delmål, konkreta åtgärder (såsom EU-åtgärder som angriper källan) och utvärderingsmoment (6).

43.

Regionkommittén anser att EU mer systematiskt än hittills inte bara bör minska utsläppen från varje enskild rörlig eller stationär källa utan även sträva efter en minskning av den sammanlagda mängden från de olika källorna. Sådana mängdrelaterade åtgärder har hittills i hög grad överlåtits åt kommunerna och regionerna. EU:s bidrag skulle till en början kunna sträcka sig till följande åtgärder:

44.

Enligt kommitténs uppfattning bör EU:s utsläppspolitik utgå från normer (och en målinriktad politik med målsättningar) så att den inte bromsar andra tekniska innovationer.

45.

Regionkommittén anser att man i analogi med vad som gäller inom ramlagstiftningen för avfall bör införa ett reduktionspåbud som gör det möjligt att hushålla med befintliga resurser på ett lämpligt sätt.

46.

Kommittén påpekar att det utbredda överskridandet av gränsvärdena för NO2 huvudsakligen beror på EU:s otillräckliga eller fördröjda utsläppsbegränsningar (för motorfordon) och rekommenderar därför starkt skärpta euronormer för fordon beträffande NO2, NOx och fina partiklar. Det är viktigt att man respekterar tidsgränsen för införande av Euro VI/6-normerna.

47.

Kommittén rekommenderar vidare att man även skärper utsläppskraven för andra mobila utsläppskällor, till exempel terrängfordon, installation av filter i fordon som redan är i bruk, eller en uppdatering av EU-lagstiftningen för motorcyklar.

48.

Kommittén pekar på glappet mellan EU-lagstiftningen och de faktiska utsläppen från vägfordon. Euro V/5-normerna var (och är) ambitiösa, men ändå har denna ambition inte resulterat i någon kraftig minskning av luftföroreningarna. Den största anledningen till detta är att det finns ett glapp mellan den juridiska verkligheten i EU-lagstiftningen och de faktiska utsläppen från vägfordonen. Redan när Euro-III-normerna för lastbilar infördes stod det klart att utsläppen under faktiska körförhållanden var större än väntat och att den eftersträvade utsläppsminskningen inte kunde uppnås. Problemet kan också konstateras i samband med Euro-IV/4 och Euro-V/5 för diesellastbilar respektive dieselpersonbilar och, om än i mindre utsträckning, NOx-utsläpp från personbilar. För att förverkliga målet med EU-lagstiftningen måste Euro VI/6-normerna för utsläpp från fordon i testfasen stämma bättre överens med de faktiska utsläppen vid en genomsnittlig färd i staden.

49.

Kommittén vill påpeka att nylevererade lastbilar i praktiken ofta genomgår tekniska justeringar, vilket innebär att utsläppen av kväve och fina partiklar är större än vad man kan vänta sig utifrån typgodkännandetestet. I samband med införandet av Euro VI-lastbilar bör denna praxis förekommas och bötfällas i så stor utsträckning som möjligt. För att undvika problemet uppmanar kommittén Europeiska kommissionen och medlemsstaterna att skärpa lagstiftningen, typgodkännandet och besiktningen av lastbilar i det här hänseendet. Vidare bör man undersöka om sådana tekniska justeringar kan göras tekniskt omöjliga i framtiden.

50.

Särskild uppmärksamhet måste ägnas åt tunga fordon (bussar och lastbilar), som i allmänhet förorsakar störst föroreningar. Även medeltunga fordon (bl.a. skåpbilar) släpper ut betydligt mer NO2 än fordonsparken i genomsnitt. EU borde i sin utsläppspolitik därför särskilt överväga att skärpa normerna för utsläpp från tunga fordon och medeltunga fordon samt personbilar med dieselmotor, i kombination med lämpliga stödjande åtgärder för förvaltningen av handelslogistiken samt för att stimulera och förbättra den lokala kollektivtrafiken.

51.

Kommittén konstaterar att slitage på däck, bromsskivor och vägbeläggning samt uppvirvlande partiklar från körbanorna bidrar till de höga koncentrationerna av fina partiklar och rekommenderar att man inom ramen för EU:s ramprogram för forskning undersöker möjligheterna att minska sådana utsläpp. Kommittén föreslår också att det utarbetas en handledning för bästa praxis med rekommendationer om användning av lösningar som binder damm för att undvika att luftföroreningar virvlar upp igen.

52.

Industrin står fortfarande för en stor del av de sammanlagda utsläppen i Europa. Frågan om hur dessa utsläpp ska minskas behandlas i direktivet om industriutsläpp (2010/75/EU). Ambitiösa referensdokument för bästa tillgängliga teknik (BAT-referensdokument) och slutsatserna från dessa är avgörande instrument för att minska bakgrundskoncentrationerna. För att också i framtiden kunna arbeta med bästa tillgängliga tekniska metoder måste man regelbundet se över BAT-referensdokumenten och slutsatserna från dessa, och de måste vara tillräckligt ambitiösa för att sänka bakgrundskoncentrationerna i hela Europa. Man måste också i största möjliga utsträckning begränsa användningen av undantag (7).

53.

Jordbruksföretagen bidrar också till luftföroreningarna. Utsläppen av ammoniak bidrar i hög grad till försurning och eutrofiering. För att naturmålen ska uppnås, bland annat skyddet av Natura 2000-områden, måste NH3-utsläppen minska ytterligare. Frågan om hur dessa utsläpp ska minskas behandlas i direktivet om industriutsläpp (2010/75/EU). Också för de stora jordbruksföretagen med industriliknande produktion är det viktigt att de i framtiden kan arbeta med bästa tillgängliga tekniska metoder, och därför måste man regelbundet se över referensdokumenten för bästa tillgängliga teknik (BAT-referensdokumenten).

54.

Utsläppen från sjöfarten kan ha stor påverkan på koncentrationen av luftförorenande ämnen i hamnstäder och hamnområden och längs starkt trafikerade inre vattenvägar samt i kustnära städer och regioner. Kommittén insisterar på att de nationella myndigheterna tillämpar Internationella sjöfartsorganisationens (IMO) riktlinjer i alla europeiska kustvatten. För fartyg i inlandssjöfart bör utsläppsminskande åtgärder föreskrivas för såväl partikel- som NOx-utsläpp.

55.

Utsläppen från luftfarten bidrar till bakgrundskoncentrationerna av luftförorenande ämnen. Kommittén uppmanar EU och de nationella myndigheterna att vidta nödvändiga åtgärder och skärpa kraven i samband med föroreningar från flygplan.

56.

Kommittén framhåller att direktivet om nationella utsläppstak är det bäst lämpade instrumentet för att minska bakgrundskoncentrationer. Gränsöverskridande luftföroreningar står för en mycket stor del av bakgrundskoncentrationerna i många medlemsstater, och nivån på vissa föroreningar kan uppgå till mer än 50 % (i genomsnitt över landet). Det är av största vikt att översynen av detta direktiv är tillräckligt ambitiös för att minska bakgrundskoncentrationerna i hela Europa. Därigenom blir luftkvalitetspolitiken på lokal och regional nivå också realistisk och genomförbar.

57.

Kommittén konstaterar att direktivet om nationella utsläppstak är ett viktigt instrument för att tvinga medlemsstater att vidta åtgärder som angriper källan. En förutsättning för detta är emellertid att översynen av direktivet om utsläppstak och EU:s politik för åtgärder riktade mot källan håller samma ambitionsnivå som direktiven om luftkvalitet (2008/50/EG och 2004/107/EG). Det är enbart genom en hög ambitionsnivå på dessa områden som man kan förverkliga ambitiösa målsättningar i luftkvalitetsdirektiven. I det sammanhanget anser kommittén att en sammanlänkning av direktivet om utsläppstak med direktiven om luftkvalitet kan bidra till att avpassa de olika ambitionsnivåerna till varandra.

58.

Kommittén beklagar medlemsstaternas låga ambitionsnivå när det gäller den förestående översynen av Göteborgsprotokollet (i vilket internationella överenskommelser om utsläppstak fastställs). Denna översyn får konsekvenser för översynen av direktivet om nationella utsläppstak och därmed även för ambitionsnivån i EU:s nya luftkvalitetslagstiftning. Kommittén uppmanar medlemsstaterna att eftersträva en högre ambitionsnivå vid den kommande översynen av Göteborgsprotokollet.

59.

Kommittén begär att man åtminstone kartlägger utsläppen av elementärt kol eller sot, och att man inför övervakning för att identifiera nya luftföroreningar som i framtiden skulle kunna omfattas av detta protokoll.

60.

Kommittén konstaterar att direktiven om luftkvalitet (2008/50/EG och 2004/107/EG) är mycket viktiga instrument när det gäller att minska invånarnas och miljöns exponering för luftföroreningar. Fastställandet av lägsta skyddsnivåer har i alla EU-länder lett till åtgärder för att minska utsläppen och koncentrationen kring ”hotspots”. En minskning av utsläppen i ett land leder samtidigt till en minskning av de gränsöverskridande luftföroreningarna. Grannländer hjälper alltså varandra med att iaktta gränsvärdena.

61.

Kommittén anser att folkhälsan och miljöskyddet måste vara utgångspunkten vid översynen av luftkvalitetsdirektiven. För att folkhälsan ska förbättras bör en högre ambitionsnivå övervägas. Kommittén anser dock att en förutsättning för detta är att ambitionsnivån i det reviderade direktivet noggrant bör avpassas efter ambitionsnivån i direktivet om de nationella utsläppstaken och EU:s utsläppspolitik (riktad mot utsläppskällan), som tidigare nämnts i punkt 57.

62.

Kommittén konstaterar att luftkvalitetsdirektiven för tillfället omfattar 27 gräns- och målvärden. Vidare konstaterar kommittén att olika gränsvärden överlappar varandra (exempelvis gränsvärdena för PM10 per dag och per år och gränsvärdena för PM10 och PM2,5 per år) och att en del gränsvärden i stora delar av EU inte har överskridits på många år. Därför föreslår kommittén att man undersöker huruvida begreppet målvärde egentligen medför något mervärde för ämnen, för vilka gränsvärden redan fastställts i direktiven.

63.

Den rapporteringsplikt om registrerade koncentrationer och utformning och utveckling av luftkvalitetsstrategier som fastställs i direktiven är ytterst tidskrävande och innebär en stor administrativ börda för de lokala och regionala myndigheterna.

64.

Utifrån ett vetenskapligt och folkhälsorelaterat perspektiv, och i syfte att förbättra lagstiftningen, begränsa byråkratin och underlätta kommunikationen med medborgarna anser kommittén att antalet ämnen och mål- och gränsvärden möjligen kan minskas. Det kan göras genom att inrikta insatserna på de mest förorenande ämnena och de indikatorer som på bästa sätt avspeglar hälsoaspekterna.

65.

När det gäller trafikrelaterade föroreningar rekommenderar kommittén att man använder den indikator som bäst avspeglar hälsoaspekterna. I nuvarande direktiv används normer för PM10, PM2,5 och NO2, men vissa studier indikerar dock att elementärt kol (EC/sot) och partikelkoncentration (aerosol som genereras vid förbränning) är en bättre indikator för de komponenter i luftföroreningar som härstammar från biltrafiken och som är relevanta för folkhälsan. Elementärt kol/sot är den sotrest som frigörs vid förbränning av alla kolbaserade bränslen (exempelvis dieselolja och bensin), bland annat i motorer i fordon och fartyg. Kommittén rekommenderar därför att man undersöker huruvida en norm för partikelkoncentration och elementärt kol/sot kan införas.

66.

Ett större fokus på elementärt kol/sot skulle dessutom ligga i linje med rekommendationerna i FN:s miljöprogram och konventionen om gränsöverskridande luftföroreningar över större avstånd.

67.

Kommittén föreslår att direktivet ska omfatta en möjlighet till översyn under giltighetstiden (i form av en omarbetning). Om det finns forskning (se punkt 65) och positiva erfarenheter i praktiken som visar att elementärt kol/sot som norm är lämpligare som indikator kan man överväga om och på vilket sätt denna norm ska införas i direktivet.

68.

ReK påpekar att det nuvarande direktivet innehåller tre gränsvärden och ett reduktionsmål för fina partiklar (PM10 och PM2,5). Utöver det gäller för fina partiklar olika värden, årliga genomsnittsvärden och dygnsmedelvärden. Det gör att det praktiska genomförandet är invecklat och onödigt byråkratiskt. Kommittén har tagit del av diskussionerna om att förenkla den nuvarande situationen genom att avskaffa en av normerna för fina partiklar (PM10 eller PM2,5), under förutsättning att detta anses motiverat mot bakgrund av studier av effekterna på hälsan och miljön. Kommittén tar inte ställning i frågan.

69.

Kommittén är medveten om att gränsvärdena för PM10 är mycket svåra att uppnå på vissa platser. Det kan bero på lokala förhållanden eller lokala utsläppskällor, vissa specifika meteorologiska förhållanden eller perioder med höga luftföroreningsnivåer. Även långväga godstransporter kan i stor utsträckning bidra till den sammanlagda belastningen. För att skapa önskvärd flexibilitet anser kommittén att man bör undersöka om kontrollen av det genomsnittliga gränsvärdet per år skulle kunna ske på grundval av det genomsnittliga gränsvärdet för flera år.

70.

ReK välkomnar införandet av en norm för PM2,5, eftersom denna komponent förmodligen stämmer bättre överens med effekterna på folkhälsan än PM10. Det finns emellertid många olika värden för PM2,5, både för exponeringsgraden allmänt och för reduktionsmålet. Det gör det svårt för myndigheter att uppfylla alla aspekter av dessa värden. Det är ännu oklart huruvida lokala och regionala myndigheter kan uppfylla gränsvärdet och reduktionsmålet för PM2,5. Det saknas fortfarande information och effekterna av de åtgärder som vidtas kan ännu inte mätas. Kommittén anser att man vid utvärderingen av PM2,5-normerna bör ta hänsyn till detta, och eventuellt bevilja förlängda frister för att normerna ska kunna uppfyllas.

71.

Kommittén föreslår att Europeiska kommissionen, i väntan på forskningsresultat om en annan utformning av normen, på nytt överväger behovet av ett timgränsvärde för koncentrationen NO2 med tanke på att det årliga gränsvärdet förefaller ”strängare”, och att det inte är realistiskt med lokala åtgärder för att begränsa de timgenomsnittliga koncentrationerna av NO2.

72.

Kommittén föreslår att man i direktivet fastställer att medborgarna har rätt att kräva att det utarbetas en handlingsplan för det fall att gränsvärdena för föroreningar överskrids.

73.

Det är kommitténs uppfattning att möjligheterna till förlängda tidsfrister (kompletterande undantag) måste vidgas, med tanke på de specifika problemen med att minska NO2-nivåerna. En förutsättning för det är att medlemsstaten i fråga kan bevisa att den vidtagit alla rimliga åtgärder, även för att begränsa de sträckor som tillryggaläggs av motorfordon, men att den trots det inte lyckats uppnå EU:s gränsvärde, eftersom motorerna i fordonen i praktiken inte uppfyller de utsläppsnivåer som fastställs i euronormerna (med andra ord på grund av brister i EU-politiken för att angripa problemet vid källan).

74.

Ozon (O3) bildas i luften under inflytande av solljuset genom en reaktion mellan s.k. ozonprekursorer: kväveoxider, koloxid, metan och andra flyktiga organiska beståndsdelar. Höga koncentrationer av ozon förekommer fortfarande i flera städer, framför allt i Sydeuropa. De lokala myndigheterna har dock knappast någon möjlighet att påverka koncentrationerna av ozon i den egna staden, men genom att minska utsläppen från trafiken kan de däremot bidra till att minska koncentrationerna på annat håll. Kommittén anser att uppgiften att minska de höga koncentrationerna av ozon i städerna framför allt är en fråga för den nationella och europeiska luftkvalitetspolitiken. Utsläppspolitik för flyktiga organiska ämnen betraktas som den mest effektiva åtgärden.

75.

Kommittén vill hänvisa till en analys som har gjorts av det nederländska miljö- och hälsoinstitutet (8) och som visar att medlemsstaterna har små möjligheter att påverka de årliga genomsnittskoncentrationerna av ozon och nästan ingen möjlighet alls att påverka toppkoncentrationerna av ozon inom det egna territoriet. Samtidigt verkar de storskaliga bakgrundskoncentrationerna av ozon öka något. Detta måste man ta hänsyn till när man bedömer målvärdena för ozon (målsättningar på lång sikt) och följderna för hur politik och rapportering utvecklas. I synnerhet i länderna i Sydeuropa, som har fler soltimmar, mer solstrålning och en högre medeltemperatur – företeelser som stimulerar uppkomsten av marknära ozon – är det svårt att respektera målvärdena för ozon på längre sikt. ReK rekommenderar att det undersöks om detta fenomen kan klassificeras som en ”naturlig” luftförorening, så att det behandlas på samma sätt som havssalt och sand från Sahara.

76.

För att minska koncentrationerna av ozon bör man framför allt satsa på att minska utsläppen av ozonbildande gaser genom att se över direktivet om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar (2001/81/EG) och skärpa den sektorsrelaterade lagstiftningen för viktiga källor.

77.

Kommittén betonar att väderförhållanden har ett viktigt negativt inflytande på luftföroreningsnivåerna. Den extrema torkan under de första månaderna 2011 resulterade till exempel i höga koncentrationer PM10 i stora delar av Västeuropa. Lokala och regionala åtgärder kan omöjligen bekämpa effekterna av det, och EU-lagstiftningen bör ta hänsyn till det genom särskilda överenskommelser för år med extrema väderleksförhållanden, till exempel genom att man inför ett flerårigt genomsnittsvärde.

78.

Kommittén pekar i sammanhanget på sambandet mellan ekonomiska tendenser och luftföroreningar, vilket bör beaktas vid utarbetandet av framtida strategier. Den rådande ekonomiska krisen leder till mindre ekonomisk aktivitet (rörlighet, industri och sjöfart) och därmed till minskade utsläpp. Samtidigt står också betydligt mindre finansiella medel till buds för innovation, både på privat nivå (t.ex. förnyande av värmesystem eller fordon) och på industriell nivå. När ekonomin väl kommer på fötter kan dessa trender mycket väl vända igen.

79.

Sättet att placera ut mätstationer kan variera mellan medlemsstaterna. Eftersom de geografiska förhållandena varierar mellan de olika platserna, vilket kan påverka luftkvalitetsvärdena, rekommenderar kommittén att det även i fortsättningen bör finnas en skyldighet till övervakning (mätning), men denna bör förbättras genom mer specifika bestämmelser om utplacering av mätstationer för att på så sätt säkerställa att de uppmätta värdena är jämförbara.

80.

Kommittén föreslår i detta sammanhang att det inrättas en plattform för utbyte och information i realtid om luftföroreningsnivån samt att tröskelvärdena för information och för larm harmoniseras i syfte att bättre samordna medlemsstaternas åtgärder vid akuta situationer med ökade luftföroreningar.