20.5.2005   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 120/37

1.1

I centrum för detta initiativyttrande står sambandet mellan industriell strukturomvandling och statligt stöd, med stålsektorn som exempel.

1.2

Författarna till yttrandet låter begreppet ”industriell strukturomvandling” stå för den normala och fortlöpande processen inom en industrisektor att reagera proaktivt på de dynamiska rörelserna inom ett visst ekonomiskt område för att kunna bibehålla konkurrenskraften och tillväxtmöjligheterna.

1.3

Europa kan inte undgå en kontinuerlig industriell strukturomvandling. På grund av den ökade globaliseringen av marknaderna måste de ekonomiska strukturerna förr eller senare anpassas till utvecklingen på världsmarknaden. Europeiska unionen måste därför försöka spela en aktiv roll vid utformandet av de internationella rambetingelserna.

1.4

Med anledning av

vill vi med detta initiativyttrande med stålindustrin som exempel analysera hur statligt stöd kan påverka den nödvändiga strukturomvandlingen.

1.5

Företag som inte åtnjuter statligt stöd för att trygga sin konkurrenskraft påverkas ofta negativt jämfört med de konkurrenter som gör det. De kan bli allvarligt hämmade i sin utveckling och de kan till och med tvingas ut från marknaden. Erfarenheterna av flera decenniers omstrukturering av den europeiska stålindustrin visar att politiska beslutsfattare ofta inte kan låta bli att ge subventioner till nedläggningshotade storföretag med många anställda. Rent allmänt innebär detta att överkapacitet och olönsam verksamhet får finnas kvar längre än vad marknaden skulle ha tillåtit. De anpassningsåtgärder som skulle behövas sätts in för sent.

1.6

Trots detta är man inom såväl politiken och näringslivet som facket allmänt ense om att en industriell strukturomvandling är ofrånkomlig. Lika ense är man om att denna strukturomvandling måste ske mot bakgrund av vissa internationella ramavtal (t.ex. WTO, OECD, ILO etc.). Denna insikt grundar sig på erfarenheterna av den strukturomvandling som under flera decennier pågått inom EU:s kol- och stålindustri. Omstrukturering, konsolidering och dialog mellan arbetsmarknadens parter är i dag allmänt erkända förutsättningar eller ramar för de europeiska företagens konkurrenskraft på alltmer sammanlänkade marknader.

1.7

I sitt industripolitiska meddelande från slutet av april 2004 (1) framhåller Europeiska kommissionen att en industriell strukturomvandling dock inte får likställas med en total avindustrialisering som kännetecknas av en samtidig minskning av sysselsättningen, produktionen och produktivitetstillväxten. En fullständig avindustrialisering leder till att lågproduktiva arbetsplatser går förlorade till utvecklingsländer eller nyligen industrialiserade länder med lägre arbetskraftskostnader. Orsaken till detta är främst att kostnadsstrukturerna förändrats så att de är gynnsammare i tredje land än i EU.

1.8

I sin industripolitiska analys drar kommissionen likväl den slutsatsen att det förutom inom gruvindustrin skulle vara fråga om en avindustrialisering endast inom ett fåtal andra sektorer (textil, kläder, läder och skor, varvsindustrin, samt områdena olja, kol och kärnbränsle). En strukturpolitisk omvandling kommer säkerligen att upplevas som en smärtsam process i vissa regioner, men i ett nationalekonomiskt helhetsperspektiv är en sådan omvandling dock positiv, så länge som den planeras, identifieras och understöds på ett korrekt sätt.

1.9

Den procentuella tillbakagång som industrins andel av den totala nationalekonomin uppvisar skall ses som ett uttryck för en långsiktig strukturprocess. Inom de flesta industrisektorer – t.ex. järn- och stålindustrin – har man under de senaste decennierna genomfört betydande arbetsplatsnedskärningar, samtidigt som man dock även kunnat uppvisa en tydlig ökning av det egna förädlingsvärdet och produktiviteten.

1.10

Tjänstesektorns ökade betydelse i samhället lyfts ofta fram som bevis på att strukturomvandlingen sker på industrins bekostnad. En sådan balansförskjutning mildras dock av den tilltagande sammanflätningen av dessa båda sektorer. Inom tillverkningsindustrin har vissa verksamheter (transporter, logistik, databehandling etc.) under de senaste decennierna lagts över på externa tjänsteföretag. Varje tolkning av statistiska uppgifter i samband med den industriella strukturomvandlingen måste därför ske med omsorg och stor försiktighet. Felaktiga slutsatser på grund av alltför ytligt genomförda analyser eller politiskt motiverade halvsanningar leder snabbt till ödesdigra industripolitiska konsekvenser.

1.11

Även i ett kunskapsbaserat EU behövs ett industriellt förädlingsvärde. Om man räknar in det förädlingsvärde som skapas för industrin i andra sektorer visar det sig att industrins betydelse för EU varit oförändrat stor sedan början av 1990-talet. Räknat på detta sätt står t.ex. industrin i Tyskland fortfarande för drygt 40 % av bruttoförädlingsvärdet.

1.12

Mot bakgrund av de ibland mycket smärtsamma erfarenheterna i samband med de privatiseringar och omstruktureringar som pågått under nästan 30 år föreslår nu kommissionen att kommande strukturåtgärder (i de central- och östeuropeiska länderna, men också inom andra sektorer) bör baseras på de erfarenheter som gjorts i samband med olika anpassningsåtgärder inom EU:s stålsektor.

1.13

Under de senaste decennierna har EU:s stålsektor undergått betydande politiska, tekniska och ekonomiska förändringar. Inte bara oljekrisen, EU:s inre marknad och utvidgningen, utan även globaliseringen har satt sina djupa spår i denna för många industrisektorer så viktiga råvarusektor. Sedan det första krisåret 1975 har dock stålproduktionen trots alla konjunktur- och strukturmässiga svängningar ändå hållit sig på en relativt stabil nivå inom EU. Nästan alla EU:s 15 medlemsstater har fortfarande ståltillverkning. Den tekniska utvecklingen har lett till att denna produktion i dag åstadkoms med endast ca en tredjedel av den arbetskraft som behövdes 1975. Andelen stålföretag med statlig ägardominans inom EU-15 har minskat från 53 % (1985) till dagens knappt 10 %. De ekonomiska rambetingelserna är i dag dessutom ungefär desamma för både statliga och privata företag.

1.14

Mot denna bakgrund ser Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs rådgivande utskott för industriell omvandling det som en stimulerande uppgift att undersöka vilken roll de statliga stöden har i samband med strukturomvandlingen i allmänhet, och vilken roll de har haft för den europeiska stålindustrin i synnerhet. I detta initiativyttrande betecknar begreppet ”stålsektorn” all industriell verksamhet som har att göra med ståltillverkning och stålförsäljning samt den viktiga funktion som denna har för de sektorer inom EU som är beroende av stål.

2.1

Statliga stöd är selektiva förmåner som ges av statliga institutioner till vissa utvalda produktionssektorer och därmed gynnar vissa grupper i samhället. För att kunna fastställa om det i samband med olika åtgärder rör sig om statligt stöd måste man skilja mellan sådana åtgärder som vidtas i enlighet med artikel 87.1 i EG-fördraget för att gynna vissa företag eller viss produktion och sådana allmänna åtgärder som är tillämpliga i medlemsstaterna i samma utsträckning och är tänkta att gynna hela ekonomin. I det senare fallet rör det sig inte om statligt stöd som det definieras i artikel 87.1 utan snarare om allmänna ekonomiskpolitiska åtgärder som omfattar samtliga företag i lika hög grad (exempelvis allmänna skattelättnader vid ökade investeringar).

2.2

Man bör dock ha i åtanke att den ekonomiska verksamheten i ett marknadsekonomiskt system styrs av hur utbud och efterfrågan ser ut och samordnas via prismekanismen. Alla åtgärder som påverkar prisernas informations-, styrnings- och stimulansfunktion kan därför i princip vara skadliga.

2.3

Statligt stöd inverkar ofta negativt på den fria konkurrensen, förhindrar en effektiv resursallokering och utgör ett hot mot EU:s inre marknad. Att värna om en fri och äkta konkurrens utgör därför enligt EU en av gemenskapens grundprinciper.

2.4

Statliga stöd (bidrag eller skattelättnader) är endast motiverade när marknaden inte fungerar som den skall, och när det finns en realistisk möjlighet att subventioner skulle leda till ett bättre ekonomiskt resultat. När det brister i marknadens funktion kan statliga interventioner i form av finansiella bidrag göra att man kan undvika felallokeringar. Staten förfogar dock endast i sällsynta fall över sådana kunskaper som behövs för att man i samband med marknadsmisslyckanden skall kunna sätta in offentliga medel i lämplig omfattning. Möjligheterna är begränsade att inhämta information från företag som konkurrerar med varandra om statliga stöd.

2.5

Ständigt förändrade marknadsvillkor har visat sig vara en annan svårighet. Statliga stöd som från början varit berättigade kan med tiden visa sig onödiga ekonomiskt sett, men blir ändå kvar på grund av den politiska processens tröghet eller till följd av påverkan från regionala eller branschspecifika intressegrupper.

2.6

Statligt stöd leder dessutom även ofta till förändringar i marknadsaktörernas beteende. Subventioner minskar aktörernas villighet att genomföra de anpassningar som behövs för att företagens konkurrenskraft skall kunna upprätthållas alternativt återställas. Inom de gynnade företagen kan en särskild subventionsmentalitet komma att utvecklas.

2.7

Statliga stöd kan ge ett ökat skattetryck – åtminstone på medellång sikt. En avveckling av de statliga stöden är inte bara en förutsättning för en hållbar budgetkonsolidering, utan även påkallat av ekonomiska och lagstiftningsmässiga skäl. Felaktigt använda subventioner bromsar upp strukturomvandlingen.

2.8

När det gäller den nödvändiga minskningen av det statliga stödets totala volym har det i slutsatserna från flera olika rådstoppmöten presenterats krav på att tyngdpunkten bör flyttas över från stöd till enskilda företag eller branscher till en strävan att nå övergripande målsättningar av gemensamt intresse, inte minst sammanhållningsmålsättningarna. Statligt stöd med övergripande målsättningar används i regel för att kompensera marknadsbrister och leder för det mesta till färre konkurrenssnedvridningar än sektorsstöd och individuella stöd. De senare sätts i betydande utsträckning in för att rädda eller omstrukturera företag som befinner sig i svårigheter.

2.9

De viktigaste övergripande målen som kan nås med statliga medel omfattar bl.a. följande:

2.10

Det statliga inflytandet har i stålindustrin traditionellt sett varit starkt, inte minst på grund av militära och säkerhetspolitiska överväganden. För att ge en fingervisning om hur starkt detta inflytande varit kan vi notera att 60 % av stålproduktionen i världen 1980 ägde rum i företag som direkt eller indirekt stod under statlig kontroll.

2.11

Om staten har andelar i ett stålföretag leder detta i regel till att staten i hög grad tar på sig företagets förluster, vilket i praktiken innebär en överlevnadsgaranti. Detta belastar den effektiva konkurrensen lika mycket som eventuella statliga stöd för att stärka företagens konkurrenskraft eller för att hindra att de företag som inte direkt tillhör staten trängs ut från marknaden. Det finns dock inte bara ekonomiska utan även politiska hinder för att lämna marknaden. Detta kan leda till att anpassningsbördan läggs över på mer konkurrenskraftiga företag eller till att en interventionsspiral utlöses.

2.12

Den europeiska stålindustrin kan därför i dag, bortsett från nedläggningsstöden, endast beviljas horisontella stöd. Strukturomvandlingen drog ut på tiden och pågick en bra bit in på 1990-talet, men stålindustrin förstod till slut att övergången från sektorsstöd och individuella stöd till horisontella stöd var nödvändig. Stålindustrin har nu gått så långt att den till och med avstår från regionalstöd (2).

2.13

Övervakningen av de enskilda medlemsstaternas utgifter tillmäts i EU stor betydelse. Europeiska kommissionen måste bygga sin stödpolitik på lättöverskådlig övervakning och användning av statliga stöd – samma system som tillämpas i stålsektorn redan i dag.

2.14

Europeiska kommissionen håller för närvarande på att se över de allmänna riktlinjerna och rambestämmelserna för de statliga stöden. Formuleringen av dessa måste bli enklare och tydligare. Diskrepanser måste åtgärdas. Kommissionen kommer att prioritera översynen av de bestämmelser om stöd som är avsedda att undsätta och omstrukturera företag i svårigheter, reformen av de gemensamma bestämmelserna om regionalstöd efter utvidgningen, utarbetandet av nya rambestämmelser för bedömningen av mindre stödbelopp samt tydliggöranden på området tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

2.15

Vid den utveckling av det allmänna europeiska stödsystemet som kommer att ske under de kommande åren måste hänsyn tas till den internationella kontexten och framför allt de multilaterala förpliktelserna. Stöd till varor och produkter som inte härrör från jordbruket omfattas av WTO-avtalet om subventioner och kompensatoriska åtgärder.

3.1

Fördraget om Europeiska kol- och stålgemenskapen från 1952 innehöll tydliga bestämmelser om medlemsstaternas rätt att bevilja stöd till företag i kol- och stålindustrin: ”Följande åtgärder är oförenliga med den gemensamma marknaden för kol och stål och skall… förbjudas inom gemenskapen på det sätt som anges i detta fördrag: … subventioner eller statliga stödåtgärder… oavsett i vilken form det sker”. Detta förbud mot allt slags stöd till företag från enskilda stater enligt artikel 4 c var en logisk följd av att alla nationella skyddsåtgärder avskaffats på den gemensamma marknaden.

3.2

Ganska snart efter upprättandet av den gemensamma marknaden stod det klart att varken energibehovet eller järn- och stålproduktionen med inhemskt kol skulle kunna säkras utan statligt stöd i Europa. I jakten på lösningar som inte förutsatte några ändringar av EKSG-fördraget föreslog ett antal politiker att vissa typer av statligt stöd skulle kunna definieras om och bli gemenskapsstöd, vilket i princip var tillåtet. Artikel 95, en bestämmelse som antagits som skydd mot oförutsedda händelser som skulle kunna inträffa när fördraget väl undertecknats, fick ligga till grund för detta, och gjorde det möjligt för gemenskapen att ingripa om detta var nödvändigt för att förverkliga någon eller några av målsättningarna med fördraget.

3.3

En av dessa målsättningar var att rädda kolgruveindustrin och framför allt arbetstillfällena i denna. Därefter betraktades sådant stöd som medlemsstaterna betalade ut till sina kolgruveföretag i utbyte mot säkra energileveranser och säker stålproduktion som gemenskapsstöd.

3.4

Under 1970-talet var det många medlemsstater som inte ens brydde sig om att utnyttja detta kryphål för sitt stöd till stålföretagen. I stället betalade de ut miljarder, för det mesta utan några invändningar, till en början för att främja en expansion i stålsektorn och senare för att rädda företagen, som för det mesta var i statlig ägo. Till och med i början av 1980-talet talade kommissionens generaldirektör för konkurrensfrågor öppet om EKSG-fördragets förbud mot stöd som någonting föråldrat.

3.5

Under 1978 började de privata stålföretagen, som lidit avsevärd skada på grund av de konkurrenssnedvridningar som jakten på stöd resulterat i, att få allt större framgångar i sina försök att återupprätta stödförbudet.

3.6

Enligt de samlingar av bestämmelser om stöd till stålindustrin som grundade sig på artikel 95 och började antas 1980 fick stöd till stålföretag endast beviljas i ett antal klart definierade fall. De tillåtna typerna av stöd innefattade dock till en början nästan alla de stöd som medlemsstaterna betalade ut till sina företag. Den första samlingen bestämmelser ledde alltså huvudsakligen bara till att befintlig praxis legaliserades. Det var först med tiden som de stöd som var mest skadliga för konkurrensen, till exempel undsättningsstöd, driftstöd och investeringsstöd, kom att förbjudas helt och hållet.

3.7

Från och med andra hälften av 1980-talet var endast stöd till forskning och utveckling, miljöstöd och nedläggningsstöd tillåtna enligt stödbestämmelserna. Trots detta fanns det ett antal statligt ägda stålföretag som erhöll statliga medel ända fram till mitten av 1990-talet för omstrukturering och för att kunna betala tillbaka sina skulder. Dessa stöd grundade sig på ytterligare undantag enligt artikel 95.

3.8

Ytterligare ”gemenskapsstöd” knöts slutligen till krav på en grundläggande minskning av produktionskapaciteten. Mellan EU:s medlemsstater nåddes samstämmighet om att inga ytterligare undantag från stödförbudet skulle vara tillåtna utom de som redan var tillåtna enligt stödbestämmelserna.

3.9

Denna strikta lagstiftning om stöd till stålindustrin, som undertecknarna av EKSG-fördraget haft i åtanke och som Europeiska kommissionen tog över ansvaret för då fördraget löpte ut 2002, kom till stånd inte minst tack vare ständiga politiska ansträngningar och rättsliga åtgärder från stålindustrins sida. Även om de fall som fördes inför EG-domstolen inte alltid ledde till att de omtvistade stödbesluten drogs tillbaka, bidrog de dock till att de rättsliga gränserna för undantagen från förbudet kunde definieras mer exakt och ytterligare snävas in.

3.10

Den sammanlagda mängden pengar som förts över till stålföretagen inom EKSG är betydande: över 70 miljarder euro från 1975 och framåt! Denna summa kan brytas ned enligt nedan:

3.11

Enligt Europeiska kommissionens senaste resultattavla för statligt stöd uppgår stålindustrins andel av EU:s stöd i dag till mindre än 2 tusendelar. Detta stöd används nästan uteslutande för miljöskyddsåtgärder. Den nuvarande lagstiftningen om stålstöd är klart hårdare än EG:s stödbestämmelser inom andra industrisektorer.

3.12

Under 1960-talet och första hälften av 1970-talet uppvisade den internationella stålförbrukningen en stark och stadig tillväxt med ett genomsnitt på mer än 5 % per år. Under 1974 nådde produktionen av råstål i EG:s nio medlemsstater en rekordhög nivå med nästan 156 miljoner ton och ett kapacitetsutnyttjande på 87 %.

3.13

Ett år senare, 1975, ledde oljepriskrisen dock till en kraftig nedgång i stålproduktionen, som inom ett år minskade med 30 miljoner ton (19 %). Nedgången i stålpriserna var till och med större än produktionsminskningen. Stålföretagen inom EKSG stod samtidigt inför en situation med ökad import och en lika tydlig nedgång i den egna exporten. Nedgången i stålanvändningen på den gemensamma marknaden förvärrades av att stållagren minskade.

3.14

Till en början såg det bara ut som en synnerligen akut cyklisk nedgång. Alla experter trodde därför på en snar uppgång. De ekonomiska instituten bekräftade, som svar på en fråga från Europeiska kommissionen, att återhämtningen skulle bli mycket kraftig och långvarig. I kommissionens långtidsprognos, de allmänna målen för 1985, som upprättats tillsammans med producenter, konsumenter och handlare, förutspåddes att stålproduktionen i EG:s nio medlemsstater 1985 skulle uppgå till inte mindre än 188 miljoner ton. I praktiken producerades dock endast 120 miljoner ton. Stålföretagens investeringsplanering på medellång och lång sikt grundade sig därför på helt felaktiga parametrar. Överkapacitet uppstod, och utbud och efterfrågan drev allt längre ifrån varandra.

3.15

Stålförbrukarnas investeringar har minskat drastiskt på grund av den globala nedgången i den ekonomiska tillväxten, och detta har framför allt påverkat stålförbrukningen negativt, eftersom ungefär två tredjedelar av stålförbrukningen i de högutvecklade industriländerna är investeringsbetingad.

3.16

Ett annat viktigt skäl till att efterfrågan på stål stagnerat sedan 1975 är att allt mindre stål används för särskilda ändamål eftersom det nu används mer effektivt. Den varaktiga övergången från kvantitativ till kvalitativ tillväxt och servicesektorns expansion har också lett till en nedgång i efterfrågan på stål i Europa.

3.17

Trots att stålförbrukningen stagnerat sedan 1975 har kapaciteten att producera stål ökat betydligt. Den nominella globala produktionskapaciteten för råstål ökade med 150 miljoner ton bara mellan 1974 och 1983, medan den globala efterfrågan på stål minskade med 44 miljoner under samma period. Kapacitetsutvecklingen i de ”nya” stålländerna och i östblocket var samtidigt mycket kraftig. Jämfört med den faktiska stålförbrukningen uppgick det nominella kapacitetsöverskottet 1974 till 130 miljoner ton globalt, och det blev sedan nästan tre gånger större på tio år (343 miljoner ton).

3.18

Eftersom efterfrågefallet vid den tidpunkten fortfarande betraktades som ett rent cykliskt fenomen, hölls kapaciteten konstant trots krisåtgärderna. Med dessa åtgärder lyckades man dock inte hålla tillbaka trycket från utbudssidan, förhindra priskrig på den europeiska stålmarknaden eller dämpa prisfallet. Företag med höga produktionskostnader och små reserver stod inför allt större problem. De efterlyste statliga stöd, vilket de också vanligtvis fick från sina nationella regeringar. De problem som enskilda företag stod inför blev därför problem för hela sektorn. Det system med frivilliga restriktioner som antagits av medlemmarna av den nyligen grundade europeiska branschorganisationen för stålindustrin, ”Eurofer”, bröt till slut samman när inget av de större företagen längre deltog.

3.19

Sedan det frivilliga systemet bröt samman hösten 1980 tvingades kommissionen förklara att det rådde en tydlig kris och införa ett obligatoriskt system med produktionskvoter (förordningen om obligatoriska kvoter) för alla anläggningar inom EG. Kommissionen fastställde därefter produktionskvoter på kvartalsbasis. Inom systemet fanns det en möjlighet att tillgripa sanktioner mot anläggningar som överskred sin kvot. Dessutom fastställdes särskilda minimipriser för vissa produkter. Prisstabilisering och socialt och regionalt försvarbara kapacitetsminskningar var också centrala element i den strategi som antagits. För varje stålproducerande företag inom EG fastställdes produktionskvoter och säljkvoter för den gemensamma marknaden. Avtal om frivilliga begränsningar slöts också med 15 importländer. Med tanke på de låga världsmarknadspriserna på stålprodukter var det viktigt att undvika förluster på export som hade krävt ytterligare stöd från EG enligt krissystemet. Runt 70 % av stålproduktionen i EG omfattades av kvotsystemet i början av 1980-talet.

3.20

Den politiska målsättningen att gradvis minska kapaciteten uppnåddes dock inte till en början. De involverade företagens förhoppningar om att efterfrågan skulle öka och konkurrenterna skulle bli färre och om statliga stöd och kontroll av utbudet hindrade de minst konkurrenskraftiga företagen från att minska sin kapacitet. Kapacitetsminskningen började på riktigt först med den andra samlingen av stödbestämmelser. Enligt dessa måste företagen genomföra ett omstruktureringsprogram för att komma i fråga för stöd. Förordningen om obligatoriska kvoter, som till en början endast var tänkt att gälla fram till 1981, fick förlängas gång på gång av konkurrensskäl.

3.21

För att genomföra den oundvikliga kapacitetsminskningen valde kommissionen att använda sig av de statliga stöd som var förbjudna enligt EKSG-avtalet för att utöva påtryckningar. Kommissionen beslutade sig för att legalisera det tidigare olagliga förfarandet i samband med den samling bestämmelser om stöd som infördes samtidigt. Samtidigt efterlyste kommissionen ett system med licenser som kunde knytas till kapacitetsminskningar. Denna etapp i stålpolitiken varade till slutet av 1985. Som en motdrag till godkännandet av de statliga stöden och med garantier för att kvotsystemet skulle bevaras avvecklades kapacitet motsvarande ungefär 44 miljoner ton råstål och 32 miljoner ton varmvalsad plåt.

3.22

Bara mellan 1983 och 1985 erhöll stålföretagen runt 15 miljarder euro i statliga stöd. De politiska beslutsfattarna harmoniserade inte konkurrensbestämmelserna och tog inte heller tillfället i akt att tvinga ekonomiskt starka företag till lämpliga kapacitetsminskningar. Detta ledde till att den justering av överkapaciteten som marknaden länge efterlyst fördröjdes.

3.23

När det 1985 bekräftades att den tydliga krisen var över efterlyste Europeiska kommissionen till slut en radikal omorientering av EG:s stålmarknadspolitik. Detta skedde kort efter det att statliga stöd på upp till 15 miljarder euro frigjorts. Som ett led i åtgärderna för att göra kvotsystemet mer flexibelt och sedan fullständigt liberalisera marknaden borde det ha skett en marknadsdriven minskning av överkapaciteten. Detta kunde uppenbarligen inte uppnås med hjälp av interventioner från Bryssel. När kommissionen sedan plötsligt ändrade inriktning var den dock inte medveten om att de miljarder som den beviljat i stöd sedan 1985 inte skulle komma att bidra till konkurrenskraften förrän under de påföljande åren. Mot slutet av 1986 hade kommissionen drastiskt skurit ned andelen produkter som omfattades av regleringar.

3.24

Trots en kapacitetsjustering på runt 40 miljoner ton och trots att tiotusentals arbetstillfällen försvunnit fanns det fortfarande kvar en potential till överskottsproduktion på runt 25 miljoner ton som satte tryck på marknaden på den tiden.

3.25

Kommissionen tog till slut en kortlivad ökning i efterfrågan efter 1987 till stöd för sin uppfattning att stålindustrin inte längre borde anses befinna sig i kris. Sådana regleringsåtgärder som produktionsintyg och obligatorisk registrering av försäljning avskaffades. Trycket på de nationella regeringarna och kommissionen ökade, och den tredje (1985), den fjärde (1989) och den femte (1992) samlingen av stödbestämmelser utfärdades för att slutgiltigt sätta lock på gemenskapens subventioner. Stöd i EU:s medlemsstater skulle i fortsättningen endast beviljas för forskning och utveckling, miljöskydd och särskilt nedläggningsstöd (3) och hämtades nästan uteslutande ur den EKSG-fond som finansierats genom bidrag från kol- och stålföretag.

3.26

Efter en kortlivad höjdpunkt 1990 började efterfrågan på stål att minska igen. Stålpriserna föll också med runt 20 %. Under 1992 började ropen om ytterligare interventioner från kommissionens sida att bli allt fler igen. Mer exakt efterlystes kvartalsvisa uppskattningar av produktionen och utbudet av enskilda produkter, åtgärder för att underlätta företagssammanslagningar, importskydd mot Östeuropa och omstruktureringsstöd. En strukturkriskartell föreslogs för att minska överkapaciteten, ett system för att fördela bördorna mellan företagen och en definitiv kapacitetsminskning på 20 % fram mot slutet av 1996 med uppsägning av 50 000 anställda.

3.27

Kommissionen förkastade dock idén om en strukturkriskartell och ett nytt system med produktionskvoter. Under 1993 lade den fram ett eget förslag som endast avsåg indirekta åtgärder, till exempel förhandsfinansiering av kapacitetsnedläggning från kommissionens sida, främjande av sammanslagningar och produktionssamarbete, tillfälligt skydd av stålmarknaden mot import från Östeuropa, ökad öppenhet på marknaden genom information om produktion och försäljning till EU och sociala åtgärder som ett incitament för kapacitetsminskningar. En omstrukturering inleddes, under vilken produktionskapaciteten minskades med ytterligare 19 miljoner ton och ungefär 100 000 anställda sades upp inom järn- och stålindustrin i EG. Modellen med förhandsfinansiering, som redan godkänts av ministerrådet, användes inte.

3.28

I december 1993 beslutade EU:s ministerråd enhälligt, trots den femte samlingen stödbestämmelser, att godkänna ytterligare statliga stöd motsvarande nästan 7 miljarder euro till olika stålföretag i EU, efter ett förslag från kommissionen, i utbyte mot kapacitetsminskningar – dock med ett påpekande om att det handlade om engångsstöd.

3.29

Genom artikel 4 c i EKSG-fördraget infördes ett strikt förbud mot statliga stöd. Stödförbudet kunde dock endast i begränsad utsträckning hindra EG:s medlemsstater från att stödja sina stålindustrier och detta med fullt godkännande på högsta EU-nivå. Över 70 miljarder euro i skattepengar, som betalats ut fram till dess att EKSG-fördraget löpte ut, fördröjde de nödvändiga justeringar som krävdes för en industriell omvandling men kunde inte hindra dem definitivt. Europeiska kommissionen höll sig också under 1990-talet till den beprövade metoden att bevilja statliga stöd i utbyte mot kapacitetsminskningar, också för att omstrukturera stålindustrin i Central- och Östeuropa som ett led i förberedelserna för EU-anslutningen.

3.30

Under 1982 kringgick EU:s medlemsstater marknadsprincipen och nådde en politisk överenskommelse om att fördela de nödvändiga kapacitetsminskningarna jämnt. Detta stod i strid med artikel 2 i EKSG-fördraget, enligt vilken stål skall tillverkas där produktionskostnaderna är lägst. I stället för att se till att olönsamma företag försvann från marknaden så fort som möjligt och försöka dämpa de sociala konsekvenserna och på så sätt se till att jämvikten mellan utbud och efterfrågan återställdes så fort som möjligt, utnyttjade EU:s medlemsstater och Europeiska kommissionen instrument som enligt EKSG-fördraget endast fick användas i krissituationer. Detta var inte nödvändigtvis bra för stålindustrin som helhet. Olönsam kapacitet gynnades av sociala och regionala skäl och av fördelningsskäl, medan den lönsamma kapaciteten – vanligtvis i den privata sektorn – gick förlorad tillsammans med arbetstillfällen som borde ha varit jämförelsevis säkra.

3.31

Man kan dock inte förneka att EU:s stålindustri klarade sig tämligen väl genom krisperioden. Stålindustrin i EG lyckades till slut bli tillräckligt konkurrenskraftig internationellt sett men den fick betala ett mycket högt pris för detta: efter samtal mellan arbetsmarknadens parter sades över 550 000 anställda upp. Processen kunde endast slutföras tack vare den intensiva dialogen mellan parterna.

3.32

Många av de tekniska innovationer som omvandlat den europeiska stålindustrin kom till inom ramen för EKSG:s forskningsprogram, som var självfinanserat genom bidrag från kol- och stålföretagen, eller utvecklades vidare inom detta. Enligt EKSG-fördraget var det tänkt att forskningsresurser skulle göras tillgängliga för forskning inom gemenskapen för att främja industrins konkurrenskraft i allmänhet och förbättra arbetssäkerheten.

3.33

EKSG:s första forskningsprogram inleddes så tidigt som 1955. Forskare och ingenjörer som var ledande på området teknisk innovation började då alltmer rikta in sitt arbete på en europeisk strategi grundad på samarbete. Stålindustrin, och med denna det europeiska samhället, har kunnat dra nytta av detta slags samarbetsbaserade forskning, där försök samordnas, gemensamma åtgärder vidtas och resultaten görs tillgängliga för alla berörda parter. Industriinnovationen har därför utvecklats snabbt genom ständiga förbättringar.

3.34

Forskningen inom EKSG har också uppnått viktiga resultat på miljöområdet, som är så viktigt för samhället. Svaveldioxidutsläppen har minskats med 70 % och sotutsläppen med 60 %. Utsläppen av koldioxid har halverats jämfört med början av 1980-talet. Europeiska ståltillverkare använder i dag 40 % mindre energi per ton producerat stål än för 20 år sedan.

3.35

Till en början, enligt 1955 års EKSG-budget, avsattes endast 7 miljoner euro per år för forskning. Under 1990-talet steg siffran i EU-15 till ungefär 50 miljoner euro per år. EKSG:s forskningsprogram stödde forskningsverksamhet i sina gemenskapprojekt för att förbättra förfaranden, material och miljön med 60 %. Under 1983 utökades forskningsstödet med 40 % till pilot- och forskningsprojekt.

3.36

På så sätt gav varje euro som investerades i EKSG:s forskning en avkastning på i genomsnitt 13 euro. Mot denna bakgrund är det därför inte förvånande att EU:s medlemsstater när EKSG-avtalet löpte ut enhälligt kom överens om att endast använda de återstående resurserna, som kommit in i form av bidrag från kol- och stålföretag, för att fortsätta den sektorsrelaterade forskningen inom kol- och stålindustrin. De riktlinjer som antagits syftar till att den årliga ränta på ungefär 60 miljoner euro som utgår sedan EKSG upphörde endast skall användas för kol- och stålforskning, inom stålindustrin framför allt för

3.37

Stålindustrin i EU är nu efter EU:s utvidgning redo att möta den globala konkurrensen. Stålindustrin står sedan ett par år tillbaka väl rustad både i tekniskt, ekonomiskt och ekologiskt hänseende. Några av de tidigare statliga företagen har målmedvetet använt det stöd de fått för att omstrukturera och förnya företaget och därmed kunna inta en ledande position på världsmarknaden.

3.38

Stålindustrin har klarat att anpassa sig till globaliseringens och den hållbara utvecklingens krav. Den europeiska stålindustrin har uppenbart dragit lärdom av stålkriserna på 70-, 80- och 90-talen. Branschen är nu så konkurrenskraftig att den kan gå med vinst till och med i ekonomiskt svåra tider.

3.39

Den stora efterfrågan på stål på EU:s inre marknad är en följd av de inhemska företagens stora ansträngningar för att uppnå såväl kostnadseffektivitet som ökad kvalitet och närhet till kunderna på samma gång. De europeiska stålproducenterna har med sina fusioner och övertaganden, med sina effektivitetsökningar och kostnadssänkningar lagt grunden för en konkurrenskraftig bransch på 2000-talet. Undsättnings- och omstruktureringsstöden har försvunnit ur företagens vokabulär. Genom att klart och tydligt förespråka ett bibehållande av de stränga bestämmelserna rörande statliga stöd även efter det att EGKS-fördraget löpt ut har EU:s stålföretag låtit framhäva att subventionsmentalitetens och konkurrenssned-vridningarnas tider är över för deras del.

3.40

Konsolideringen och den industriella omvandlingen är dock långt ifrån slutförda. Enstaka företag samarbetar redan i transkontinentala sammanslutningar. Det industriella uppvaknandet i Kina har för närvarande stor inverkan på företagens konkurrenskraft. Kinas snabbt växande behov av stål driver upp efterfrågan på de internationella råvarumarknaderna. Den kinesiska importen av till exempel järnmalm och skrot ger upphov till flaskhalsar på världsmarknaden och leder till prisexplosioner inom råvaru- och transportsektorn.

3.41

En skyndsam strukturomvandling pågår för närvarande även inom stålindustrierna i de nya medlemsstaterna. De utmaningar som länderna i Central- och Östeuropa står inför i samband med omstruktureringen av sina stålindustrier kan i stort sett jämföras med situationen i Västeuropa för 25 år sedan även om marknaderna sedan dess globaliserats i väsentligt större omfattning. Därför är det viktigt att man också i Central- och Östeuropa drar nytta av Västeuropas erfarenheter av omstruktureringen av stålindustrin och av den sociala dialogen.

3.42

Som motprestation för de särskilda stöden (under en anståndsperiod) åtog sig länderna i Central- och Östeuropa i och med Europaavtalen i början av 1990-talet att genomföra effektiva omstruktureringsåtgärder, att i avsevärd utsträckning avveckla överkapacitet samt att bevisa att de företag som gynnats blivit mer livskraftiga på marknaden. För att konkurrensen på EU:s stålmarknad skall vara fri och rättvis även efter EU:s utvidgning har de nya anslutningsländerna genom anslutningsfördragen åtagit sig att iaktta EU:s lagstiftning (t.ex. direktiv och rambeslut på områdena konkurrens och statliga stöd, beskattning, miljö, socialpolitik etc.). Europeiska kommissionen måste strängt vaka över att de nationella regeringarna i länderna i Central- och Östeuropa med sina statliga stöd håller sig till det stränga stödsystem som man kommit överens om inom EU och att ineffektiv kapacitet som planerat verkligen avvecklas med hänsyn till den faktiska efterfrågan.

4.1

Konsekvenserna i USA av det svåra läget på den internationella stålmarknaden fick USA att i mars 2002, i strid med Världshandelsorganisationen (WTO), införa tillfälliga importtullar för den inhemska stålmarknaden i enlighet med artikel 201 i den amerikanska handelsrätten. Mot bakgrund av den stora volatiliteten inom stålhandeln, som beror på världsomfattande ineffektiv överkapacitet, förklarade Bushs regering samtidigt att den tänker verka för internationella förhandlingar om avveckling av ineffektiv kapacitet och en världsomfattande begränsning av de statliga stöden till stålindustrin.

4.2

EU:s medlemsstater och Europeiska kommissionen stöder varje strävan efter större disciplin i världen när det gäller stöden till stålindustrin. Genom de multilaterala förhandlingar som inleddes vid OECD i Paris i december 2002 har EU fått tillfälle att föreslå att EU:s eget beprövade system för stöd till stålindustrin skall ligga till grund för en internationell överenskommelse om stålsubventioner.

4.3

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén stöder Europeiska kommissionens agerande, men stålindustrin i EU ifrågasätter allvaret i andra länders och regioners uttalanden om att minska stålsubventionerna och följaktligen underteckna ett effektivt avtal om stöd till stålindustrin med skyldighet att meddela och beivra överträdelser. Kommittén ser dessutom med oro att stöd- och kapacitetsproblemen inte diskuteras samtidigt med problemen med de handelspolitiska skyddsåtgärderna, som ofta tillgrips på felaktiga grunder och snedvrider marknaden.

4.4

När det gäller tillämpningsområdet hos ett möjligt avtal om stöd till stålindustrin går de europeiska producenterna längre än de flesta länders företrädare vid OECD. Stålproducenterna i EU kräver i OECD-förhandlingarna enhälligt att alla statliga stöd som bidrar till kapacitetsuppbyggnad eller till att ekonomiskt oförsvarbar kapacitet bibehålls skall förbjudas genom avtalet. Detta krav rör alltså inte bara särskilda, speciellt utvalda stålföretag som beviljats stöd, utan även icke specificerade, allmänna stöd.

4.5

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén håller med stålproducenterna i EU om att statliga stöd endast bör vara tillåtna så länge de inte inverkar negativt på kapacitetsutvecklingen, den rättvisa konkurrensen eller handelsströmmarna. Mot denna bakgrund visar kommittén sitt stöd för följande undantag vid förhandlingarna vid OECD:

4.6

I ett avtal om subventioner måste det också beaktas att åtminstone vissa utvecklingsländer redan besitter en fullt konkurrenskraftig stålindustri. Stålföretagen i utvecklingsländer eller nyligen industrialiserade länder kan åtnjuta sådana konkurrensfördelar som låga kostnader för arbetskraft, råvarutillgång, lägre miljönormer och skydd i form av höga importtullar. Statliga stöd till stålföretag i dessa länder kan därför endast godtas under förutsättning att detta statliga stöd

5.1

Erfarenheterna från omstruktureringen av den europeiska stålindustrin visar att de statliga stöden är ett tveeggat instrument. Driftstöden gynnar endast enskilda företag och leder till felallokeringar. Olönsam kapacitet bibehålls på marknaden på medellång sikt. Statliga stöd kan, om de beviljas inom ramen för ett överenskommet omstruktureringsprogram, dämpa de sociala konsekvenserna och därmed leda till större acceptans och industriell omvandling. Det har visat sig att processen lämpligen bör styras genom en dialog mellan arbetsmarknadens parter.

5.2

Frågan är också om man inte kan använda denna ofantliga mängd skattemedel till andra och bättre ändamål, exempelvis inom områdena utbildning eller forskning.

5.3

Under stålindustrins krisår var det ett problem att det enligt det rättsliga läget (artikel 4 c i EKSG-fördraget) var helt klart att samtliga statliga stöd var förbjudna, men att olika beslut inom ministerrådet och domstolar samt olika överenskommelser om statliga stöd ändå ledde till att dessa regler tänjdes och därmed blev svåra att förutse. Stålföretagen saknade säkerhet när det gällde ramdata och planering.

5.4

Därför är det desto viktigare att man i samband med de tio respektive tolv nya medlemsstaternas anslutning strikt följer de entydiga reglerna för stöd till stålindustrin och att överträdelser mot dessa beivras, så som i fallet med USS Košice.

5.5

De misstag som gjort inom EU15 får inte upprepas.

5.6

OECD-förhandlingarna, som under tiden avbrutits, är endast meningsfulla om man kommer fram till ett resultat som hållbart förbättrar den nuvarande situationen, dvs.: