18.8.2006   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 195/20

1.1

Európsky hospodársky a sociálny výbor sa nazdáva, že návrh nariadenia o službách vo verejnom záujme v železničnej a cestnej osobnej doprave predložený Komisiou predstavuje zlepšenie oproti predchádzajúcim verziám pri priamom prideľovaní zmlúv.

1.2

Napriek tomu si však niektoré body žiadajú vyjasnenie v záujme nastolenia vyššej právnej istoty pre zadávateľské orgány ako aj pre prevádzkovateľov:.

1.3

V tejto súvislosti sa výbor jednoznačne vyslovuje za povinnosť zmluvnej úpravy a rovnováhu medzi možnosťami otvorenej súťaže a priamym pridelením s cieľom podporovať nevyhnutnú transparentnosť a kvalitatívne zlepšenie služieb v rámci systému voľnej súťaže.

1.4

Výbor vyjadruje želanie, aby sa ustanovenia nariadenia vzťahovali na všetky zmluvy o službe vo verejnom záujme v doprave.

1.5

V snahe nastoliť rovnováhu medzi otvorenou súťažou a priamym pridelením vnútornému prevádzkovateľovi je výbor priaznivo naklonený geografickému obmedzeniu činnosti v záujme zamedzenia akémukoľvek narušeniu hospodárskej súťaže a tým aj v záujme zachovania slobodnej voľby pri rozhodovaní samospráv a spravodlivosti v rámci regulovanej hospodárskej súťaže.

1.6

Výbor vyjadruje želanie, aby v prípade priameho pridelenia vnútornému prevádzkovateľovi ostal zachovaný jasne a prísne definovaný priestor na pružnú reakciu pre prípady nevyhnutné na zjednotenie sietí a integráciu dopravných služieb, aby sa tieto mohli poskytovať aj na územiach susediacich či nachádzajúcich sa v blízkosti území, kde bola pridelená zmluva o službe vo verejnom záujme v doprave.

1.7

Výbor sa nazdáva, že navrhované výnimky pre zmluvy malého rozsahu a zmluvy na zachovanie kontinuity služieb sú odôvodnené.

1.8

Podľa výboru tu však vyvstávajú otázky o vhodnosti priameho pridelenia zmlúv o službe vo verejnom záujme v železničnej doprave tzv. „historickým“ prevádzkovateľom či novým prevádzkovateľom bez konkrétneho ohraničenia či stanovenia pravidiel zaručujúcich spravodlivú konkurenciu – takéto ohraničenie sa naopak navrhuje pre interných prevádzkovateľov, čo vyvoláva právnu neistotu a narúša hospodársku súťaž.

1.9

Výbor sa nazdáva, že zásady transparentnosti, spravodlivého zaobchádzania, kvality a efektívnosti železničnej verejnej dopravy možno najlepšie zabezpečiť uplatnením rovnakých pravidiel ako v miestnej cestnej doprave.

1.10

Výbor žiada návrat k smerovaniu návrhu nariadenia z roku 2002 v oblasti kvality služieb a dodržiavania právnych úprav v sociálnej oblasti platných v členských krajinách.

1.11

EHSV dúfa, že nariadenie bude s uvedenými pripomienkami čoskoro prijaté, nakoľko je potrebné na zabezpečenie právnej istoty v tomto odvetví.

2.1

Európska komisia vydala nový návrh nariadenia o záväzkoch služby vo verejnom záujme v železničnej a cestnej osobnej doprave. Ide o jeho tretiu verziu.

2.2

EHSV oceňuje prácu Európskej komisie, ktorá umožňuje opätovne vyvolať diskusiu o otázkach, ktoré boli doteraz v európskych inštitúciách nepriechodné.

2.3

Navrhovaný text sa usiluje zosúladiť rozličné stanoviská z predchádzajúcich diskusií vo svetle najnovšieho vývoja judikatúry a najmä rozsudku v prípade Altmark – Trans a rozptýliť obavy v súvislosti so zohľadňovaním princípu susbsidiarity a zásady nezávislosti miestnych samospráv.

2.4

Návrh sa do veľkej miery odkláňa od predchádzajúcej verzie a je formulovaný jednoduchšie. V snahe nepredlžovať legislatívny proces sa však Parlament rozhodol tento text považovať za jej revidovanú verziu a zaoberať sa ním v druhom čítaní. Návrh sa teda nachádza v Rade ministrov, ktorá ho začala posudzovať a rozhodla sa zamerať na jeho súvis s tretím železničným balíkom, najmä čo sa týka otvorenia medzinárodnej dopravy a možnosti kabotáže (2).

2.5

Komisia sa nazdáva, že súčasný legislatívny rámec z roku 1969 je prekonaný a treba zlepšiť efektívnosť a kvalitu dopravy, aby si tento sektor zachoval či dokonca zvýšil podiel na trhu. Usiluje sa „regulovať hospodársku súťaž, vrátane regiónov a miest, aby sa zaručila transparentnosť prideľovania a podmienok plnenia zmlúv o službe vo verejnom záujme“ (3). V tejto súvislosti privítal EHSV vo svojom stanovisku z roku 2001 k predchádzajúcemu návrhu nariadenia deklarovaný úmysel Komisie stanoviť si za cieľ v oblasti osobnej verejnej dopravy vytvorenie takej organizácie trhu, ktorá by smerovala k nastoleniu regulovanej hospodárskej súťaže a nie čisto tvrdej konkurencie (4).

2.6

Takisto s uspokojením skonštatoval, že odteraz sa bude rovnosť príležitostí a súťaž medzi podnikmi bez ohľadu na ich povahu uplatňovať v podmienkach právnej a účtovnej transparentnosti (5).

2.7

EHSV aj v súčasnosti, keď sa o návrhu nariadenia ešte len má diskutovať v Európskom parlamente v druhom čítaní, opätovne vyjadruje svoje želanie dosiahnuť transparentnosť, rovnosť príležitostí a regulovanú hospodársku súťaž pri riadení služieb vo verejnom záujme v železničnej a cestnej osobnej doprave, pri dodržiavaní zásady neutrality zakotvenej v článku 295 Zmluvy.

2.8

V tomto ohľade sa môžeme oprieť o nedávne príspevky k judikatúre Európskeho súdneho dvora, najmä o rozsudok vo veci Altmark – Trans a Stadt Halle. Pri uplatňovaní práva iniciatívy nie je Komisia viazaná jurisdikčnou doktrínou, nakoľko právny systém Európskej únie je založený predovšetkým na písanom práve, a nie na súdnych rozhodnutiach. V praxi vychádza návrh nariadenia zo zásad prvých troch kritérií vyplývajúcich z článku 4 rozsudku vo veci Altmark – Trans. Niektoré prvky štvrtého kritéria sa objavujú v 7. bode prílohy.

2.9

Je nutné zdôrazniť, že rozsudok vo veci Altmark – Trans definoval podmienky, ktoré musia spĺňať náhrady za záväzky služieb vo verejnom záujme, aby ich nebolo možné právne považovať za štátnu pomoc. Návrh nariadenia má širší záber a zaoberá sa aj bodmi, ktoré judikatúra nepostihuje, najmä otázkou súladu kompenzácií považovaných právne za štátnu pomoc a priznávania výhradných práv s pravidlami hospodárskej súťaže. Treba podčiarknuť, že v roku 1969 neexistovala v oblasti dopravy voľná súťaž, a teda otázka výhradných práv vtedy nevyvstávala.

3.1

Výbor víta túto iniciatívu Komisie, no chcel by upozorniť na niektoré otázky právnej povahy, ktoré si zasluhujú diskusiu a poukazujú na to, nakoľko je dôležité, aby nové nariadenie bolo čoskoro schválené a následne zavedené do praxe a aby skutočne nastolilo právnu istotu, ktorú celé odvetvie už dlho očakáva.

3.2

Výbor vyjadruje potešenie nad snahami Európskej komisie nastoliť novú rovnováhu v miestnej doprave, ktorá by zachovávala zásadu nezávislosti miestnych samospráv a získala by priazeň všetkých zainteresovaných strán.

3.3

S potešením prijíma skutočnosť, že miestne verejné orgány by mali mať možnosť vyhlásiť verejnú súťaž na poskytovanie svojich dopravných služieb alebo tieto služby vykonávať samé či prostredníctvom vnútorného prevádzkovateľa pod podmienkou, že splnia uvedené a presne definované kritériá, aby nedochádzalo k narúšaniu hospodárskej súťaže.

3.4

Výbor potvrdzuje svoju podporu zásade regulovanej hospodárskej súťaže (ktorú považuje za lepšie riešenie než tvrdú konkurenciu), ktorá sa objavuje aj v novom návrhu nariadenia (čl. 3 a čl. 5, ods. 3). Nazdáva sa, že táto zásada dokáže lepšie skĺbiť potreby verejných služieb s nutnosťou stanoviť jednotný a bezpečný rámec pravidiel pre priznávanie zmlúv. Takisto spája potreby verejných služieb s podnikateľským rozmerom odvetvia (bez ohľadu na postavenie podnikov).

3.5

Výbor zastáva názor, že konkurenčný systém ponúkajúci zovšeobecnenie zmluvnej úpravy ako aj slobodnú voľbu medzi otvorením verejnej súťaže a možnosťou priameho pridelenia predstavuje záruku zlepšenia kvality a zvýšenia efektivity verejnej dopravy. Zadávateľské orgány budú musieť vopred jasne definovať záväzky služieb vo verejnom záujme a dotknuté územia, ako aj pravidlá pre výpočet náhrad, spôsob rozdelenia nákladov a príjmov a zabezpečiť im dostatočnú publicitu.

3.6

Prevádzkovatelia budú zasa musieť byť dôkladne oboznámení s rámcom a povinnosťami vyplývajúcimi z ich činnosti.

3.7

Okrem toho sa navrhuje, aby každý príslušný orgán raz ročne uverejnil podrobnú správu o záväzkoch služby vo verejnom záujme v jeho kompetencii, o vybraných prevádzkovateľoch a tiež o náhradách a výhradných právach, ktoré im boli priznané ako protihodnota (čl. 7). To umožní občanom oboznámiť sa s presnými podmienkami prevádzkovania dopravných služieb, a poskytne im širšiu možnosť posúdiť kvalitu a cenu ponúkaných služieb. Treba však dohliadnuť na to, aby navrhované riešenie neviedlo k neúmernému nárastu administratívnych nákladov pre samosprávy, čo by sa následne premietlo do nákladov prevádzkovateľov. Príliš veľa byrokracie je zvyčajne na prekážku dobrej informovanosti.

4.1.1

Vzniká tu otázka nadradenosti jedného práva nad druhým, keďže na dané odvetvie je možné uplatňovať dve právne úpravy.

4.1.2

V prvom čítaní v roku 2001 schválil Európsky parlament pozmeňovací návrh požadujúci, aby bolo budúce nariadenie nadradené právu verejného obstarávania, čím by sa vytvoril jasný a celistvý právny rámec. Pri riešení, ktoré navrhuje Komisia, závisí kritérium voľby práva od rozhodnutia zadávateľského samosprávneho orgánu:

4.1.3

V tejto otázke zastáva EHSV názor, že ustanovenia nariadenia by sa mali vzťahovať na všetky zmluvy o službe vo verejnom záujme v doprave, pri dodržaní zásad transparentnosti a rovnakého zaobchádzania. Takéto riešenie by bolo zďaleka najjednoduchšie a najjasnejšie a taktiež by nespochybňovalo zmluvnú slobodu príslušných orgánov.

4.2.1

Na rozdiel od obidvoch predchádzajúcich verzií obsahuje tento návrh po prvý raz možnosť priamo prideliť zmluvu v oblasti verejnej dopravy vnútornému prevádzkovateľovi bez vyhlásenia otvorenej súťaže (čl. 5, ods. 2). Táto zmena vychádza v ústrety pripomienkam, ktoré odzneli v predchádzajúcich diskusiách a požadovali zachovanie slobody konania miestnych samospráv.

4.2.2

Na uvedenú možnosť sa viažu viaceré podmienky:

4.2.3

V prvom čítaní sa Európsky parlament jasne vyslovil za zachovanie možnosti priameho pridelenia internému prevádzkovateľovi príslušným orgánom popri možnosti otvorenej súťaže. Diskusie v Rade ministrov sa nesú v podobnom duchu, veľká časť zástupcov členských krajín je priaznivo naklonená tomu, aby si príslušné orgány zachovali možnosť rozhodnúť sa, či budú miestne služby poskytovať samé prostredníctvom vlastných podnikov alebo či pri prideľovaní služieb vyhlásia otvorenú súťaž.

4.2.4

Komisia sa usilovala zohľadniť tieto súhlasné názory a požiadavky, a teda hľadala rovnováhu medzi regulovanou hospodárskou súťažou a možnosťou priameho pridelenia. EHSV takýto postup schvaľuje, nakoľko zachováva zásadu slobodnej správy miestnych zadávateľských samospráv a zároveň berie ohľad na zásady stanovené Súdnym dvorom Európskych spoločenstiev.

4.2.5

Treba zdôrazniť, že pri definícii vnútorného prevádzkovateľa zavádza Komisia kritérium geografického rozdelenia, čím sa snaží zohľadniť prostredníctvom formulácie neodporujúcej Zmluve, zásadu konkurenčnej reciprocity, ktorú požadoval Parlament pre miestne služby poskytované priamou prácou. Uplatňovanie tohto kritéria vyvoláva dve otázky:

4.2.6

Bolo by teda vhodné uvažovať o tom, že v prípadoch keď služby priamo prevádzkuje samotný príslušný orgán alebo vnútorný prevádzkovateľ, môžu sa uvedené služby vzťahovať na územia viacerých príslušných orgánov, ak je nutné zabezpečiť zjednotenie siete a integráciu dopravných služieb v prípade území priľahlých či susediacich s územím, na ktorom zadávateľský orgán pridelil zmluvu o službe vo verejnom záujme v doprave. Aby táto možnosť neviedla k obchádzaniu zásady nenarúšania voľnej hospodárskej súťaže, treba zabezpečiť, aby služby poskytované mimo územnej príslušnosti zadávateľského orgánu nemohli presiahnuť určitý percentuálny podiel hodnoty hlavnej zmluvy.

4.2.7

Takisto by sa malo povoliť vnútorným prevádzkovateľom viacerých samospráv navzájom spolupracovať, a to najmä v oblasti výskumu a rozvoja, keďže v opačnom prípade by sa stali štrukturálne menej efektívni oproti potenciálnym konkurentom, pre ktorých by podobné obmedzenia neplatili.

4.2.8

Tieto body bude potrebné vyjasniť jednak v oblasti právnej istoty, ako aj v oblasti praktickej organizácie služieb. Medzitým možno podotknúť, že v kritériách vyplývajúcich z judikatúry Súdneho dvora ES (rozsudok vo veci Stadt Halle z 11.1.2005) na definovanie vnútorného prevádzkovateľa ešte stále pretrvávajú nejasnosti, najmä kvôli slovnému spojeniu „...prvky ako napríklad...“ z ktorého možno vyvodiť, že zoznam kritérií nie je úplný. Avšak v nedávnej judikatúre (rozsudok vo veci Parking Brixen z 13.10.2005) sa zdôrazňuje nevyhnutnosť kritéria kontroly podobnej kontrole vlastných služieb.

4.2.9

A konečne je prekvapujúce, že na všeobecné prípady priameho pridelenia vnútornému prevádzkovateľovi sa viažu prísne definované podmienky, zatiaľ čo výnimka zo zásad navrhovaného nariadenia platiaca pre železničnú dopravu, týkajúca sa priameho pridelenia prevádzkovateľovi, nie je spojená so žiadnou podmienkou a v dôvodovej správe sa nenachádza ani vysvetlenie tejto situácie.

4.3.1

Okrem pridelenia vnútornému prevádzkovateľovi sa v návrhu hovorí aj o možnosti použiť verejnú súťaž. Zásada vyhlásenia verejnej súťaže má tri výnimky:

4.3.2

EHSV sa nazdáva, že prvé dve výnimky sú v zásade odôvodnené, napriek tomu, že by bolo možné diskutovať o uznávaných kritériách na definíciu služieb malého významu. Pri tretej výnimke však vyvstávajú viaceré otázky. Jednak kvôli celkovému objemu daného odvetvia (ktorého obrat dosahuje približne 50 miliárd EUR) a následne preto, že podmienky pridelenia sú príliš voľné, na rozdiel od podmienok pridelenia vnútornému prevádzkovateľovi, a to napriek tomu, že v článku 7 sa hovorí o opatreniach na zabezpečenie potrebnej publicity. A napokon, otázky vyvoláva aj skutočnosť, že železnice nie sú sektorom, ktorý by kvôli svojej povahe mal byť definitívne vyňatý z hospodárskej súťaže, pokiaľ nejde o súlad s podobným ustanovením ako v článku 5, ods. 2 návrhu nariadenia.

4.3.3

Možno zastávať názor, že regulovaná otvorená súťaž by lepšie dokázala zabezpečiť transparentnosť, spravodlivé zaobchádzanie, záujmy klientov a prevádzkovateľov a že prijaté riešenie mierne narúša (nepochybne kvôli politickému kompromisu) rovnováhu textu v oblasti právnej celistvosti.

4.4.1

Článok 6 návrhu nariadenia odkazuje na článok 4, ktorý čiastočne vychádza z kritérií rozsudku vo veci Altmark – Trans. Akékoľvek náhrady bez ohľadu na spôsob ich priznania musia byť v súlade s týmito ustanoveniami. Čo sa týka zmlúv pridelených priamo, náhrady musia byť navyše spĺňať pravidlá stanovené v prílohe. V nich sa uvádza, že pri určovaní výšky náhrady treba porovnať situáciu priameho prevádzkovania so situáciou, ktorá by nastala, ak by záväzky neboli splnené a služby by boli prevádzkované „za trhových podmienok“.

4.4.2

V texte sa teda rozlišujú dve situácie:

4.4.3

Takýto systém vytvára pomerne zložitú právnu situáciu, ktorá si vyžaduje ešte jasnejšie formulácie, aby bola zachovaná zásada transparentnosti a riadnej správy voči klientom a daňovým poplatníkom.

4.5.1

Komisia nástojí na skutočnosti, že predmetom návrhu nariadenia je vyriešiť otázku záväzkov služieb vo verejnom záujme v oblasti dopravy a ich náhrad a nariadenie sa teda nemá zaoberať ďalšími témami súvisiacimi s kvalitou služieb, právnymi úpravami v sociálnej oblasti a ochranou spotrebiteľa. Problematiku sociálnych práv teda pružnou formou rieši len článok 4 v odseku 7. Treba však priznať, že ide o oblasť, ktorá je v kompetencii členských krajín.

4.5.2

Napriek tomu, revidovaný návrh z roku 2002 sa definíciou primeranej úrovne kvality verejnej dopravy alebo informovanosti cestujúcich a právnymi úpravami v sociálnej oblasti zaoberal dôkladnejšie (čl. 4, 4a a 4b predchádzajúceho dokumentu).

4.5.3

EHSV vyjadruje poľutovanie nad skutočnosťou, že nový text do veľkej miery mlčí o otázke kvality a informovanosti cestujúcich a o zárukách vyplývajúcich z národných právnych úprav v sociálnej oblasti. Výbor žiada, aby sa Komisia vrátila k návrhu z roku 2002 a svoj súčasný text doplnila pri zohľadnení princípu susbsidiarity a zásady nezávislosti miestnych samospráv. Nie je nutné uvádzať vyčerpávajúci list kritérií bezpečnosti, kvality a informovanosti cestujúcich, no bolo by vhodné uviesť minimálne požiadavky v týchto oblastiach.

4.6.1

Článok 8 ods. 6 obsahuje nepresnosť: upravuje situáciu v oblasti voľnej súťaže v druhej polovici prechodných období, no nerieši ich prvú polovicu. Navyše sa tieto ustanovenia nevzťahujú na prípady priameho pridelenia.