16.5.2008   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 120/15

1.1

CESE ia cunoștință de publicarea, cu mare întârziere, a Cărții verzi privind instrumentele de piață utilizate în scopuri aferente protecției mediului.

1.2

Comitetul împărtășește punctele de vedere exprimate privind diversele impacturi din punct de vedere fiscal și al mediului ale diverselor instrumente de piață utilizate în scopuri aferente protecției mediului (impozite, contribuții, taxe, subvenții, drepturi/certificate etc.).

1.3

CESE constată că instrumentele de piață constituie de mult timp o componentă a acțiunii politice. Din acest motiv, problema nu se mai pune „dacă”, ci „cum” trebuie utilizate aceste instrumente.

1.4

După cum, pe bună dreptate, constată Comisia, în domeniul protecției mediului, instrumentele de piață oferă posibilitatea identificării unor soluții eficiente din punct de vedere al costurilor, acestea nu constituie însă un panaceu. Prin urmare, obiectul dezbaterii politice și al Cărții verzi ar trebui să fie constituit de raportul și legăturile dintre, spre exemplu, obligații și interdicții, reglementări și instrumentele de piață (precum impozitele, taxele, subvențiile direcționate și certificatele comercializabile). CESE regretă că, pe acest subiect, Cartea verde a Comisiei dă mult prea puține indicații.

1.5

Din acest motiv, Comitetul invită Comisia să profite de dezbaterea publică lansată prin intermediul Cărții verzi pentru a expune, pe baza unor exemple concrete, atât potențialul și impactul, cât și limitele diverselor instrumente destinate protecției mediului.

2.1

La 28 martie 2007, Comisia a prezentat Cartea verde privind instrumentele de piață utilizate în scopuri aferente politicii de mediu și altor politici conexe (1), care fusese anunțată încă din 2004 și care face obiectul prezentului aviz.

2.2

Prin intermediul Cărții verzi, Comisia își propune să lanseze o dezbatere privind intensificarea utilizării instrumentelor de piață în cadrul societății.

2.3

În Cartea verde, Comisia face referire la obiectivele din domeniul protecției mediului, convenite între timp la nivel european, printre care politica energetică și politica în domeniul climei, care, în opinia Comisiei, reprezintă „o nouă revoluție industrială pentru următorii 10-15 ani”.

2.4

Comisia subliniază că „aceste obiective ambițioase nu pot fi îndeplinite fără intervenție publică”. Potrivit Comisiei, instrumentele de piață ar trebui să fie utilizate din ce în ce mai des ca instrumente ale politicii de mediu; instrumentele de piață joacă „un rol esențial în cadrul eforturilor depuse pentru obținerea unei schimbări reale prin intermediul unor noi stimulente adresate întreprinderilor și consumatorilor”.

2.5

În același timp, Comisia observă că instrumentele de piață „nu reprezintă o soluție pentru toate problemele”.

2.6

Printre instrumentele de piață sunt menționate impozitele, taxele, subvențiile direcționate și certificatele comercializabile.

2.7

Potrivit Comisiei, utilizarea instrumentelor de piață se justifică prin capacitatea acestora „de a remedia eșecurile pieței în mod eficient din punct de vedere al costurilor. Un eșec al pieței reprezintă o situație în care fie piețele lipsesc cu desăvârșire (de exemplu activele de mediu care au caracter de bunuri publice) sau nu sunt luate suficient în considerare costurile reale sau cele sociale ale activității economice”.

2.8

Printre avantaje sunt menționate:

2.9

Comisia subliniază însă și faptul că instrumentele de piață nu sunt utilizate numai în scopurile aferente politicii de mediu, ci mai ales „pentru a evita denaturările de pe piața internă cauzate de abordări diferite în statele membre, pentru a garanta faptul că, pe întreg teritoriul UE, sunt impuse sarcini similare în sectoare similare și pentru a remedia eventualele efecte nefavorabile asupra competitivității în cadrul UE”.

2.10

În continuare, Comisia arată că instrumentele de piață se deosebesc prin impactul acestora. Sistemele cantitative (ca de exemplu certificatele comercializabile) oferă mai multă siguranță în ceea ce privește îndeplinirea obiectivelor specifice (precum limitarea emisiilor) decât instrumentele bazate doar pe prețuri (ca de exemplu impozitele). Instrumentele bazate pe prețuri oferă în schimb siguranță în ceea ce privește costul/prețul obiectivului stabilit și sunt, în general, mai ușor de gestionat.

2.11

Comisia atrage atenția asupra unei alte diferențe importante: impozitele (și, de asemenea, taxele), pe lângă faptul că sunt utilizate pentru a influența comportamentul, generează și venituri; în ceea ce privește certificatele comercializabile, se generează venituri doar „în cazul în care acestea sunt atribuite prin licitație de către autoritățile publice”.

2.12

Cartea verde abordează și tema „creșterii economice și ocupării forței de muncă” și expune argumente în favoarea reformei taxei de mediu și a reformei fiscale. În urma Consiliului European din iunie 2006, care, în contextul noii Strategii de dezvoltare durabilă, a deschis discuția — fără însă a face sugestii concrete — cu privire la un nou sistem fiscal, orientat către dezvoltarea durabilă, Comisia observă că: „o reformă a taxei de mediu care transferă sarcina fiscală cu impact negativ asupra calității vieții (de exemplu pentru forța de muncă) asupra celor cu impact pozitiv (de exemplu impozitarea activităților dăunătoare mediului, precum utilizarea resurselor sau poluarea) poate fi o soluție de tip câștig-câștig pentru a aborda atât problemele de mediu, cât și cele privind ocuparea forței de muncă  (2). În același timp, o reorientare fiscală pe termen lung va necesita venituri relativ stabile provenite din taxele de mediu”.

2.13

În final, documentul menționează o serie de exemple de instrumente de piață deja existente (impozitarea energiei, eurovinieta, sistemele locale de tarifare pentru descongestionarea traficului urban) și ridică numeroase întrebări specifice și generale, destinate publicului larg, pentru a lansa astfel o dezbatere socială.

2.14

Comisia consideră că și în domeniul protecției biodiversității există posibilități de utilizare a instrumentelor de piață.

3.1

CESE s-a pronunțat în repetate rânduri în favoarea utilizării optime a paletei de instrumente de acțiune politică, unde un rol important poate fi jucat de instrumentele de piață. Așadar, Comitetul și Comisia sunt în consens în această privință.

3.2

Cu toate că poate adera la argumentele expuse, pe care le consideră corecte, CESE și-ar fi dorit, ținând seama de procesul de apariție îndelungat și amânările repetate ale publicării Cărții verzi, mai multă claritate în ceea ce privește utilizarea viitoare a instrumentelor de piață. Procesul decizional îndelungat din interiorul Comisiei a fost probabil necesar; pentru CESE însă, acesta nu și-a dovedit utilitatea la nivelul procesului de elaborare a politicilor.

3.3

Este mult mai probabil ca realitatea politică să evolueze uneori mai rapid decât procesul decizional intern.

3.4

CESE constată că, în domeniul protecției mediului, instrumentele de piață constituie de mult timp o realitate, cu toate că utilizarea lor variază puternic între statele membre. Potrivit Eurostat, în medie aproape 7 % din veniturile bugetare din statele membre rezultă din resurse cu o componentă de mediu.

3.5

Prin urmare, Cartea verde și dezbaterea politică adiacentă nu se pot concentra asupra eventualei introduceri a instrumentelor de piață în protecția mediului. Întrebarea care se pune nu este „dacă” instrumentele de piață ar trebui utilizate, ci „cum”, în ce măsură, în ce raport cu obligațiile și interdicțiile, precum și cu alte instrumente?

3.6

Afirmațiile din Cartea verde nu merg totuși mai departe de ceea ce întreprinderile și grupurile sociale cunosc și dezbat de mult timp. De asemenea, nu este abordată nici chestiunea actorului principal. Se știe că UE nu are același nivel de competențe pentru toate instrumentele existente: de exemplu, în materie de drept fiscal, competențele sale sunt foarte mici. De asemenea, rămâne neclar ce se va întâmpla la nivel politic după prezentarea acestei Cărți verzi, dacă — după cum se obișnuiește — aceasta va fi urmată de o Carte albă, respectiv ce consecințe trebuie desprinse de aici.

3.7

Neclaritatea în ceea ce privește instrumentul care ar trebui să beneficieze de prioritate într-o anumită situație politică constituie principala lipsă a documentului. Delimitarea prevăzută și interconexiunile potențiale între, de exemplu, reglementări și instrumentele de piață rămân neclare.

3.8

Prin urmare, luând cunoștință de Cartea verde în mod aprobator, CESE constată însă că dezbaterea socială cu privire la instrumente mai eficace în politica de mediu trebuie purtată cu mai mult angajament și pe baza unor exemple cât mai concrete, astfel încât obiectivele ambițioase ale UE, deja prezentate — de exemplu în politica energetică și în politica în domeniul climei — să poată fi și realizate.

3.9

Potrivit CESE, instrumentele de piață trebuie să fie orientate în funcție de principiul „poluatorul plătește” și ar trebui, prin urmare, să poată oferi stimulente persoanelor care protejează activ mediul.

4.1

CESE a accentuat dintotdeauna importanța internalizării așa-numitelor „costuri externe”. În acest domeniu, există numeroase instrumente de piață, după cum arată însăși Comisia. Înainte de toate, este însă nevoie de o decizie clară, la nivel politic, asupra valorii maxime a costurilor externe care trebuie internalizate.

4.2

Descrisă în Cartea verde ca instrument „de piață” în domeniul traficului rutier, eurovinieta este un bun exemplu pentru faptul că, deși considerat adecvat din punct de vedere al integrării costurilor externe, acest instrument a fost folosit până în prezent fără prea multă convingere. Comisia însăși precizează că „taxele obișnuite pot acoperi numai costurile aferente infrastructurii, excluzând, astfel, costurile externe”. Sunt necesare prin urmare inițiative care în viitor să integreze, de exemplu, costurile externe în eurovinietă.

4.3

CESE invită Comisia, Consiliul și Parlamentul să caracterizeze instrumentele de piață ca având scopuri aferente politicii de mediu numai atunci când un real scop legat de mediu poate fi identificat în spatele acestor instrumente. În exemplul deja menționat al eurovinietei, acest scop nu poate fi dedus decât într-un mod limitat, deoarece costurile externe sunt excluse. În mare, eurovinieta presupune ca finanțarea costurilor de infrastructură să nu fie realizată exclusiv din fonduri publice, ci prin participarea directă a utilizatorului. Cu siguranță că dintr-o astfel de situație rezultă indirect și efecte de mediu, de exemplu când, din cauza costurilor din ce în ce mai ridicate, utilizatorul începe să se gândească dacă trebuie să călătorească cu mașina sau cu trenul (sau dacă într-adevăr trebuie să plece în călătorie). Însă numai atunci când vor fi integrate costurile (de mediu), care până în prezent nu dispuneau de „nici o piață” și nu erau luate în considerare, eurovinieta va putea fi considerată un instrument având scopuri aferente politicii de mediu.

4.4

Prin urmare, este necesar în primul rând ca politica să determine ce se dorește să se realizeze printr-o anumită măsură politică. Discuția cu privire la instrumentul adecvat ar trebui să aibă loc abia după definirea obiectivului.

4.5

De asemenea, prin utilizarea sporită a instrumentelor de piață, politica nu poate evita luarea unor decizii în parte extrem de dificile, având în vedere caracterul lor controversat, legate de stabilirea unor obiective foarte clare (de politică de mediu), precum limitarea emisiilor. Până în prezent, tocmai acest lucru a lipsit. Instrumentele de piață nu înlocuiesc astfel de decizii, ci — după cum o arată și numele — constituie instrumente pentru îndeplinirea obiectivelor politice avute în vedere.

4.6

Comisia trebuie să clarifice cât mai curând incertitudinile lăsate în urmă de Cartea verde și să expună clar ce preconizează în legătură cu utilizarea, în viitor, a diferitelor instrumente politice. Prin urmare, CESE recomandă Comisiei să analizeze, încă din cadrul discuției mai largi planificate pe această temă, diferitele opțiuni de acțiune politică (cu și fără instrumente de piață) pe baza câtorva exemple practice din diferite domenii politice, de exemplu din energie și transporturi.

4.7

Astfel, Comisia ar putea lămuri faptul că, prin introducerea instrumentelor de piață, nu pretinde, spre exemplu, că se rezolvă problema substanțelor cancerigene.

4.8

În schimb, instrumentele de piață ar putea deveni interesante, spre exemplu, în problema din ce în ce mai actuală — în cazul în care, în curând, acest lucru ar deveni posibil din punct de vedere tehnic — a construcției de centrale pe cărbune fără emisii de dioxid de carbon. În aceste condiții, se dorește ca o astfel de construcție să devină obligatorie, să fie prescrisă drept „stadiu al tehnicii” (deci reglementată) sau să fie rentabilizată prin intermediul instrumentelor de piață? Ar trebui ca, în viitor, astfel de întrebări să constituie mai des obiectul dezbaterii din societate.

4.9

Dacă legăturile, respectiv diferențele, dintre reglementări și instrumentele de piață ar deveni mai clare în ansamblu, prin expunerea opțiunilor concrete de acțiune corespunzătoare, atunci ideile corespunzătoare din Cartea verde, cu privire la utilizarea instrumentelor de piață în domeniul protecției biodiversității, ar deveni, probabil, mai inteligibile; până în prezent, CESE consideră aceste idei prea puțin convingătoare pentru a-și pune cu adevărat speranțe în ele, în ceea ce privește combaterea eficace a regreselor amenințătoare din domeniul biodiversității.

4.10

Încă din Avizul său privind raportul intermediar bienal privind Strategia de dezvoltare durabilă a UE (3), Comitetul a solicitat Comisiei să-și concretizeze ideile formulate foarte vag cu privire la un nou sistem fiscal, orientat în funcție de indicatorii dezvoltării durabile. Potrivit Eurostat, aproximativ 7 % din veniturile fiscale provin din taxe de mediu.

4.11

CESE consideră că este urgent necesar să se discute despre diminuarea impozitelor pentru forța de muncă și compensarea acestei pierderi de resurse prin impozitarea activităților dăunătoare mediului și că, după prezentarea Cărții verzi, discuția ar trebui intensificată. În această privință trebuie însă să fie clarificat și modul în care UE își imaginează modificările respective, în condițiile în care, în conformitate cu tratatele, nu are decât o influență cel mult marginală asupra politicii fiscale a statelor membre.

4.12

CESE consideră că este extrem de important ca, așa cum s-a promis, subvențiile dăunătoare mediului să fie trecute în revistă cât mai curând, pentru a fi eliminate cât mai rapid. Comitetul este de părere că subvențiile dăunătoare mediului denaturează considerabil concurența și reprezintă o alocare necorespunzătoare, total inacceptabilă, a fondurilor publice. Instrumentele de piață având ca scop promovarea protecției mediului nu vor putea fi eficace decât atunci când subvențiile dăunătoare mediului vor fi complet eliminate.