3.2.2009   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 27/114

1.1

Decorreram oito anos desde o Conselho Europeu de Tampere, em que a UE decidiu incentivar uma política comum de imigração, no entanto os progressos têm sido escassos em relação a um dos seus aspectos fundamentais: a política e a legislação sobre a admissão de imigrantes. Mas as disposições que regulam a admissão ainda competem às legislações nacionais, sem qualquer harmonização por parte da UE; e estas legislações nacionais são muito diferentes e expressam políticas contraditórias.

1.2

Passaram mais de seis anos desde que a Comissão elaborou a sua «Proposta de Directiva relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de trabalho assalariado e de exercício de uma actividade económica independente» (1). O CESE e o Parlamento emitiram pareceres (2) favoráveis. No entanto, esta proposta não passou da primeira leitura no Conselho e, desde então, alguns Estados elaboraram novas legislações em matéria de imigração económica com abordagens muito diferentes.

1.3

Durante os próximos anos, os europeus irão necessitar de novos imigrantes económicos que contribuam para o desenvolvimento económico e social (3). A situação demográfica indica-nos que a Estratégia de Lisboa pode ser levada ao colapso se não forem alteradas as políticas de imigração. São necessárias políticas activas tanto para a admissão, tanto de trabalhadores muito qualificados como de menor qualificação.

1.4

Não se compreende que no Conselho da União Europeia, alguns governos tenham vetado as propostas legislativas da Comissão e mantenham as velhas políticas restritivas de épocas anteriores. Entretanto aumentam a economia subterrânea e o trabalho ilegal, o que constitui um verdadeiro «efeito de chamariz» para os imigrantes sem documentos. Na ausência de uma legislação comum europeia, os Estados-Membros estão a adoptar novas legislações com abordagens políticas muito diferentes, acrescentando novos problemas para a harmonização. Estas diferentes abordagens políticas e as divergências legislativas provocam confusão e incerteza nos cidadãos.

1.5

O CESE propôs que, para a legislação em matéria de admissão de imigrantes, o Conselho da União Europeia abandonasse a regra da unanimidade e adoptasse as suas decisões por maioria qualificada em regime de co-decisão com o Parlamento Europeu (4). Só assim poderá ser elaborada uma legislação de qualidade, que implique progressos em matéria de harmonização na UE.

1.6

O CESE congratula-se com o facto de o Tratado de Lisboa incluir a legislação em matéria de imigração no procedimento ordinário (iniciativa da Comissão, maioria qualificada no Conselho e co-decisão do Parlamento).

1.7

Contudo, esta proposta de directiva está em debate no Conselho, submetida à regra estéril da unanimidade. Por este motivo, tal como o Comité propôs no seu parecer sobre o Programa da Haia (5), «esta mudança deve ser realizada urgentemente, antes do estudo das novas propostas legislativas». O CESE propõe ao Conselho que adopte o procedimento «ponte» que já está em vigor em matéria de asilo, para que estas directivas sejam aprovadas por maioria qualificada e em regime de co-decisão com o Parlamento.

1.8

O CESE já afirmou que«para a nova legislação de admissão, é preferível estabelecer um quadro legislativo global e horizontal do que normas sectoriais» . «A proposta de directiva relativa à admissão dos imigrantes, que a Comissão elaborou e que o CESE apoiou sob reserva de algumas modificações, continua a ser uma boa proposta legislativa. De forma complementar, podem elaborar-se normas específicas para questões sectoriais e condições particulares. Se o Conselho da União Europeia optasse por uma abordagem sectorial (apenas para a admissão de imigrantes altamente qualificados), não seria útil para organizar grande parte da imigração e, além disso, teria um carácter discriminatório. É possível que esta opção seja mais fácil para o Conselho, mas afasta-se das necessidades europeias» (6).

1.9

O Tratado de Lisboa estabelece os limites para a legislação comum: o direito de os Estados-Membros estabelecerem o número de imigrantes que hão-de ser admitidos no seu território. Este limite não constitui um obstáculo para que se alcance um elevado grau de harmonização legislativa na União Europeia. É um estímulo para que a gestão nacional da imigração económica se efectue através de procedimentos comuns e transparentes. A autoridade competente para emitir as autorizações de trabalho e de residência será a de cada Estado-Membro, mas no quadro da legislação comunitária. Desta maneira, cada Estado-Membro poderá decidir, em colaboração com os parceiros sociais, sobre as características da imigração. As legislações nacionais deverão ter em conta as circunstâncias específicas de cada país, no quadro da legislação europeia.

1.10

Esta proposta de directiva, de carácter horizontal, que estabelece um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um Estado-Membro, bem como um conjunto comum de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado-Membro, responde às aspirações da União Europeia de dotar-se de uma política global de imigração.

1.11

Constitui um objectivo que já foi adoptado no Conselho Europeu de Tampere, em Outubro de 1999, cuja declaração final refere a necessidade de que a UE assegure um tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros que residem legalmente no território dos seus Estados-Membros, concedendo-lhes direitos e obrigações comparáveis aos dos cidadãos da União Europeia.

1.12

Por outro lado, o Programa da Haia de Novembro de 2004 reconheceu que «a migração legal desempenhará um papel importante no reforço da economia baseada no conhecimento na Europa e na promoção do desenvolvimento económico, contribuindo deste modo para a execução da Estratégia de Lisboa».

1.13

Em 2004, a Comissão elaborou um Livro Verde (7) com o objectivo de abrir um debate e iniciar um período de consultas sobre a gestão da imigração económica na UE. O CESE elaborou um parecer (8), em que se propunha que a UE se dotasse de uma legislação comum para a admissão de imigrantes com um elevado grau de harmonização, e no qual afirmava que uma legislação horizontal era preferível a uma legislação sectorial.

1.14

O Conselho Europeu de Dezembro de 2006 aprovou o programa de acção em matéria de migração legal, que pretende dar resposta a dois objectivos:

1.14.1

Definir as condições de admissão aplicáveis a determinadas categorias de imigrantes, a desenvolver em quatro propostas legislativas específicas referentes a trabalhadores muito qualificados, trabalhadores temporários, estagiários remunerados e a pessoas transferidas no quadro de uma empresa.

1.14.2

Estabelecer o quadro geral de uma abordagem equitativa e baseada no respeito dos direitos dos trabalhadores em matéria de migração.

2.1

A proposta de directiva pretende garantir um estatuto jurídico seguro aos trabalhadores dos países terceiros já admitidos e introduzir uma simplificação nos procedimentos para os novos requerentes.

2.2

Actualmente na UE, existem grandes diferenças de tratamento dos trabalhadores imigrantes nos vários Estados-Membros.

2.3

Também existem grandes desigualdades entre os tratamentos que recebem os imigrantes e os trabalhadores comunitários.

2.4

A directiva pretende estabelecer um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um Estado-Membro, bem como um conjunto comum de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado-Membro, nomeadamente condições de trabalho, salários, despedimento, direito de associação, acesso à formação profissional e direito às principais prestações de segurança social.

2.5

Trata-se de uma directiva horizontal que abrange os imigrantes económicos e todas as pessoas inicialmente admitidas por outros motivos que não estritamente laborais, mas que obtiveram posteriormente o direito de trabalhar com base noutras disposições de direito comunitário ou nacional (por exemplo, reagrupamento familiar, refugiados, estudantes e investigadores).

2.6

São excluídos do seu âmbito os trabalhadores transnacionais (9), que não são considerados como parte do mercado de trabalho do Estado-Membro, as pessoas transferidas no quadro de uma empresa, os fornecedores de serviços contratuais, os estagiários de nível pós-universitário, os trabalhadores sazonais e, por último, aqueles que tenham adquirido o estatuto de residentes de longa duração.

2.7

Através desta proposta de directiva, é estabelecida a obrigação de os Estados-Membros analisarem qualquer pedido de autorização de trabalho e de residência no seu território, no quadro de um procedimento de pedido único e, caso seja concedida a autorização, de emitirem uma autorização única de residência e trabalho.

2.8

Para o efeito, cada Estado-Membro deve designar uma autoridade competente para receber os pedidos e conceder as autorizações, sem prejuízo da responsabilidade e da competência das autoridades nacionais em termos de análise do pedido e da decisão que seja adoptada a este respeito.

2.9

A autorização única deve adoptar o modelo uniforme de título de residência para os nacionais de países terceiros estabelecido pelo Regulamento (CE) n.o 1030/2002.

2.10

A autorização única confere ao seu titular o direito de ser admitido e de residir no território do Estado-Membro em que tiver sido concedida, de livre circulação nesse território, de atravessar os territórios de outros Estados-Membros e de exercer as actividades indicadas na autorização.

2.11

Em relação com o procedimento único, são estabelecidas determinadas garantias processuais, como a necessidade de motivar e de justificar a rejeição de um pedido. Em todo o caso, e sendo da competência dos Estados-Membros, as condições e os critérios com base nos quais pode ser rejeitado um pedido de autorização única, devem ser estabelecidas pelo direito nacional.

2.12

De igual modo, é fixada a obrigação de estabelecer uma via de recurso em caso de rejeição, que deverá ser notificada por escrito ao requerente. Este último também deverá ser informado sobre os documentos que devem acompanhar o pedido, bem como sobre as taxas a pagar.

2.13

No âmbito dos direitos, é estabelecida uma exigência mínima em que se deve basear a igualdade de tratamento para todos aqueles a quem foi concedida uma autorização única, sem prejuízo do direito de os Estados-Membros adoptarem disposições mais favoráveis.

2.14

Estabelece-se que os trabalhadores provenientes de países terceiros beneficiam de igualdade de tratamento com os trabalhadores nacionais, pelo menos no que diz respeito aos seguintes aspectos:

2.15

Os Estados-Membros podem limitar a igualdade de tratamento:

2.16

Com respeito ao reconhecimento dos diplomas, a proposta prevê a igualdade de tratamento na aplicação dos procedimentos nacionais, fazendo referência à Directiva 2005/36/CE no sentido em que um cidadão de um país terceiro que tenha adquirido qualificações noutros Estados-Membros tenha direito a que estas sejam reconhecidas nas mesmas condições do que os cidadãos da União.

2.17

Em relação à igualdade de tratamento em matéria de acesso aos bens e serviços, incluindo o acesso à habitação, os Estados-Membros podem limitar o direito à habitação social aos cidadãos de países terceiros que já residem pelo menos há três anos no seu território.

2.18

Por fim, a proposta de directiva garante o respeito das disposições mais favoráveis previstas nos acordos comunitários ou os instrumentos internacionais mais favoráveis, incluindo os que foram adoptados pelo Conselho da Europa que se aplicam aos trabalhadores migrantes nacionais dos países membros do Conselho da Europa. Do mesmo modo, a proposta é sem prejuízo das disposições mais favoráveis das convenções internacionais que proíbem a discriminação com base na nacionalidade.

3.1

O CESE propôs que, para aprovar a legislação em matéria de imigração, o Conselho da União Europeia deve abandonar a regra da unanimidade e adoptar as suas decisões por maioria qualificada e em regime de co-decisão com o Parlamento Europeu (10). Só desta maneira se poderá elaborar uma legislação de qualidade, que implique progressos em matéria de harmonização na UE.

3.2

O CESE congratula-se com o facto de o Tratado de Lisboa incluir a legislação em matéria de imigração no procedimento ordinário (iniciativa da Comissão, maioria qualificada no Conselho e co-decisão do Parlamento).

3.3

Considerando que, quando o Tratado de Lisboa for ratificado e entrar em vigor, serão mais claras as competências da UE e dos Estados-Membros e o Conselho adoptará as decisões por maioria qualificada e em regime de co-decisão com o Parlamento, superando a actual regra da unanimidade que impede que se adopte uma verdadeira legislação comum, o Comité Económico e Social Europeu propõe ao Conselho que, para a aprovação da legislação em matéria de imigração, se aplique o procedimento ordinário (da mesma maneira que se decidiu para a legislação sobre o asilo), antecipando-se ao que está previsto no Tratado de Lisboa.

3.4

O Comité propõe que os trabalhos do Conselho sobre esta directiva tenham precedência sobre os da directiva sobre o emprego altamente qualificado (COM(2007) 637) e das outras directivas sectoriais; e propõe igualmente à Comissão que acelere a elaboração das outras directivas em matéria de admissão que previu para os próximos meses (trabalhadores temporários, estagiários remunerados, pessoas transferidas no quadro de uma empresa).

3.5

O Comité deseja que a UE possa ter uma legislação comum adequada com um alto grau de harmonização, para que a imigração seja canalizada através de procedimentos legais, flexíveis e transparentes, em que os nacionais de países terceiros beneficiem de um tratamento justo, com direitos e obrigações comparáveis aos dos cidadãos comunitários.

3.6

Os direitos e obrigações para os nacionais de países terceiros que figuram nesta proposta de directiva com base da igualdade de tratamento em matéria de salários, condições de trabalho, liberdade de associação, educação e formação profissional, constituem uma boa base de partida para a futura legislação sobre imigração.

4.1

O CESE considera que esta directiva, de carácter horizontal, que inclui um procedimento único e um conjunto de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado-Membro, é fundamental para a UE, para estabelecer as bases de uma política comum em matéria de imigração económica. A proposta de directiva respeita o direito dos Estados-Membros de determinarem o número de imigrantes que pretendem admitir no respectivo território.

4.2

O CESE sublinha a importância da proposta da Comissão para que a UE disponha de uma legislação horizontal sobre o procedimento de admissão e em relação com os direitos dos trabalhadores de países terceiros no território dos Estados-Membros.

4.3

No parecer sobre o Livro Verde (11), o CESE manifestou-se a favor de um procedimento único para a imigração laboral: «Apresentando a legislação dos vários Estados-Membros que regula a autorização de residência e a autorização de trabalho ainda discrepâncias muito notáveis, o CESE preconizaria a sua harmonização em toda a União Europeia. A emissão das autorizações ficaria a cargo da autoridade competente de cada Estado-Membro e a autorização concedida por um Estado-Membro deveria ser reconhecida para os devidos efeitos no resto do território da União Europeia. O CESE apreciaria que esta legislação procurasse reduzir ao mínimo os processos burocráticos e facilitasse a vida às pessoas interessadas, ou seja, os imigrantes, os empregadores e as autoridades responsáveis. Seria conveniente que houvesse uma autorização única, o título de residência, que seria acompanhada de uma autorização de trabalho».

4.4

Em relação aos direitos, no referido parecer sobre o Livro Verde, o CESE já afirmou que «o ponto de partida neste debate deve ser o princípio da não-discriminação. O trabalhador migrante, seja qual for o período do seu título de residência e autorização de trabalho, terá os mesmos direitos económicos, laborais e sociais que os demais trabalhadores». O Comité destaca o papel dos parceiros sociais nos diferentes âmbitos (empresarial, sectorial, nacional e europeu), na promoção da igualdade de tratamento no local de trabalho. O CESE organizou, em colaboração com a Fundação de Dublim e os parceiros sociais europeus, uma audição cujas conclusões foram incluídas noutro parecer (12).

4.5

No parecer sobre o Livro Verde (13), afirmava-se que: «Mais concretamente, o CESE propõe um conjunto de direitos para os nacionais de países terceiros que trabalham e residem temporariamente na UE de uma forma legal». O Comité recorda que os trabalhadores imigrantes pagam os impostos às autoridades nacionais do país de acolhimento, bem como as contribuições sociais ligadas ao trabalho, de acordo com a legislação dos Estados-Membros.

4.6

Afirma-se ainda que, além da igualdade de tratamento no trabalho (condições de trabalho, salários, despedimento, saúde e segurança, direitos de associação, etc.), o CESE propõe incluir:

4.7

Neste mesmo contexto, o CESE adoptou em 2004 um parecer de iniciativa (15) propondo à União Europeia e aos Estados-Membros que ratificassem a Convenção Internacional para a Protecção dos Direitos dos Trabalhadores Migrantes e dos Membros das suas Famílias, adoptada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 1990 (16), com a finalidade de promover a universalização, a partir da Europa, dos direitos humanos fundamentais dos trabalhadores migrantes. O CESE propõe à Comissão que adopte novas iniciativas para a ratificação da Convenção, com o objectivo de reforçar um sistema internacional de direitos dos imigrantes.

4.8

O Comité propõe que, na exposição de motivos da directiva, se inclua um novo parágrafo para que as normas da OIT sejam cumpridas na legislação sobre imigração, especialmente as Convenções da OIT sobre os trabalhadores migrantes (C 97 e C 143).

4.9

De igual modo, o CESE propõe que a igualdade entre homens e mulheres, que faz parte do acervo comunitário, seja garantida na directiva, bem como a legislação comunitária em matéria de luta contra a discriminação.

4.10

No âmbito de aplicação da directiva, não devem ser excluídos os trabalhadores temporários. Embora a Comissão esteja a elaborar uma directiva específica, o CESE considera que o princípio da igualdade de tratamento, especialmente no âmbito laboral, também deve ser garantido a esta categoria de trabalhadores.

4.11

O Comité manifesta a sua preocupação e a sua oposição à possibilidade concedida pela directiva aos Estados-Membros de limitarem o direito à igualdade de tratamento (17) em relação com as condições de trabalho (salário e despedimento, saúde e segurança no local de trabalho, segurança social) e a liberdade de associação. Esta limitação é contraditória com as disposições previstas no artigo 2.o. Estas limitações também podem enfraquecer o princípio da não-discriminação. O Comité considera que, tendo em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, a igualdade de tratamento é um dos princípios do Direito Comunitário.

4.12

Em todo o caso, as limitações devem ser sempre interpretadas na óptica de outros instrumentos jurídicos internacionais vinculativos mais vantajosos como, em concreto, a Declaração Universal dos Direitos do Homem, o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos ou a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, além de vários acordos da Organização Internacional do Trabalho e outros textos normativos comunitários e nacionais que também são mais vantajosos.

4.13

Quando o pedido de autorização única é rejeitado, a directiva prevê que esta rejeição seja notificada por escrito e que o interessado tenha o direito de recorrer para os órgãos jurisdicionais do Estado-Membro. O Comité propõe que, quando a rejeição se aplicar à renovação, suspensão ou retirada da autorização, o recurso (18) do interessado perante os tribunais suspenda a decisão administrativa até que seja adoptada a resolução judicial final.

4.14

Por último, o Comité realça a importância da integração. O CESE elaborou vários pareceres de iniciativa para promover as políticas de integração (19), e organizou conferências e audições. A UE e as autoridades nacionais devem colaborar na promoção das políticas de integração, porque a integração, a promoção da igualdade de tratamento e da luta contra a discriminação constituem um desafio para a sociedade europeia, em especial para as autoridades locais, para os parceiros sociais e para as organizações da sociedade civil. O Comité colabora actualmente com a Comissão Europeia na constituição do Fórum Europeu para a Integração (20).