16.2.2008   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 44/56

1.1

O Comité Económico e Social Europeu considera que as zonas que sofrem de desvantagens de carácter natural necessitam e merecem uma atenção especial, tanto ao nível político como da opinião pública. O mesmo se aplica às «outras zonas desfavorecidas» (zonas intermédias) referidas no presente parecer.

1.2

O CESE tem para si que as indemnizações compensatórias, co-financiadas pela UE e pelos Estados-Membros, são um instrumento indispensável para a manutenção da cultura e da paisagem nas regiões especialmente sensíveis em termos económicos, ecológicos e sociais.

1.3

O objectivo das indemnizações compensatórias ultrapassa largamente a manutenção das formas tradicionais de exploração. A compensação das desvantagens económicas enfrentadas pelos agricultores deve manter-se, também no futuro, o ponto de partida determinante no atinente às zonas desfavorecidas.

1.4

No que se refere às reflexões da Comissão Europeia no sentido de reclassificar as zonas elegíveis, o CESE defende a fixação pela UE das condições-quadro e dos métodos alternativos para a classificação dessas zonas. A escolha do sistema de classificação e a definição das zonas devem continuar a ser da competência dos Estados-Membros e das regiões.

1.5

O CESE chama a atenção para a necessidade de uma maior fiabilidade na concessão de indemnizações ao longo dos tempos. Em caso de uma eventual modificação das zonas elegíveis, há que evitar rupturas estruturais.

1.6

O CESE tem para si que os conceitos de «zonas desfavorecidas» ou de «indemnizações compensatórias» não são facilmente compreendidos pelo público em geral, devendo, portanto, ser substituídos.

2.1

O Conselho Europeu convidou a Comissão Europeia a apresentar, em 2008, uma proposta de nova classificação das «outras zonas desfavorecidas» (zonas intermédias), a aplicar a partir de 2010.

2.2

Em 13 de Setembro de 2006, o Comité Económico e Social Europeu aprovou um parecer de iniciativa sobre «Perspectivas de futuro da agricultura nas regiões com uma desvantagem de carácter natural específico (regiões de montanha, insulares e ultraperiféricas)» (1). O parecer colocava a tónica nas regiões insulares, de montanha e ultraperiféricas, não se referindo a «outras zonas desfavorecidas (zonas intermédias)» nem a «zonas com desvantagens específicas (regiões pequenas)».

2.3

O CESE indicara também explicitamente que examinaria essas zonas num parecer posterior — o presente parecer. O presente parecer de iniciativa constitui, pois, um contributo para o debate sobre a eventual nova classificação das zonas desfavorecidas.

2.4

A necessidade de reexaminar a classificação das zonas em questão tem a sua origem no relatório especial n.o 4/2003 do Tribunal de Contas Europeu. As críticas formuladas pelo Tribunal versam sobretudo sobre os seguintes pontos: os Estados-Membros podem recorrer a uma grande variedade de indicadores para determinar se uma zona é desfavorecida ou não, não há suficiente informação válida sobre o impacto das acções de apoio, a noção de «boas práticas agrícolas» não é aplicada de forma coerente. As conclusões principais do Tribunal de Contas referem-se à classificação das «outras zonas desfavorecidas» e a questões relacionadas com as indemnizações compensatórias.

2.5

Em Novembro de 2006, a Direcção-Geral Agricultura da Comissão Europeia apresentou um relatório de avaliação encomendado pelo Instituto para a Política Ambiental Europeia (IEEP) sobre a situação das indemnizações compensatórias nas zonas desfavorecidas.

3.1

Para o Comité Económico e Social Europeu, as zonas com desvantagens de carácter natural são parte substancial do modelo agrícola europeu. As zonas que sofrem de desvantagens de carácter natural devem ser alvo de uma atenção especial ao nível político e público, por forma a que as medidas específicas tomadas sejam adaptadas às suas necessidades reais.

3.2

A classificação como «zona desfavorecida» deverá permitir identificar as zonas em que há o perigo de abandono das explorações agrícolas por desvantagens associadas às condições locais. Isso implica o reconhecimento de que a utilização agrícola sustentável de uma zona rural é uma condição importante para que essa zona seja considerada aliciante. No quadro da multifuncionalidade, a exploração agrícola serve não só para a actividade empresarial como também contribui para preservar e manter a paisagem.

3.3

O CESE chama a atenção para o facto de o conceito de «zonas desfavorecidas» ser muito ambivalente, pois muitas vezes trata-se de regiões com uma natureza e paisagens especialmente ricas e diversificadas e em que os habitantes dispõem de competências e tradições específicas. Esse potencial muitas vezes não é economicamente explorado pela situação e condições locais especialmente difíceis. Além disso, os agricultores não dispõem geralmente de alternativas económicas satisfatórias no sector ou fora deste.

3.4

O CESE considera que as indemnizações compensatórias concedidas às zonas desfavorecidas são um instrumento original e indispensável para preservar a paisagem cultural e a agricultura em regiões especialmente sensíveis ao nível económico, ecológico e social. O objectivo das indemnizações compensatórias é valorizar o potencial enorme das belas paisagens culturais europeias promovendo uma agricultura activa, orientada para o mercado. Este objectivo ultrapassa largamente a manutenção das formas tradicionais de exploração. A compensação das desvantagens económicas enfrentadas pelos agricultores nas zonas com condições de exploração particularmente difíceis deve manter-se, também no futuro, o ponto de partida determinante para as indemnizações compensatórias nessas zonas. A partir de 2007, as indemnizações compensatórias estão subordinadas ao cumprimento das normas de segurança dos alimentos e de protecção do ambiente e dos animais (condicionalidade ecológica).

3.5

Desde 1975 que se desenvolveu um sistema europeu geral de classificação das zonas desfavorecidas a partir das zonas de montanha. Presentemente, existem três tipos de zonas desfavorecidas, designadamente as zonas de montanha, as outras zonas desfavorecidas (zonas intermédias) e as zonas com desvantagens específicas (regiões pequenas). No que toca às duas últimas categorias, registam-se grandes diferenças e variações entre os Estados-Membros tanto no que se refere à classificação das zonas como ao montante das indemnizações concedidas. Os fundos consideráveis atribuídos às indemnizações compensatórias permitiram, em grande medida, manter uma agricultura activa, nomeadamente nas zonas rurais sensíveis.

3.6

O CESE considera que as indemnizações compensatórias para as zonas desfavorecidas têm um lugar sólido nos programas para o desenvolvimento rural (FEADER, nos termos do Regulamento (CE) n.o 1698/2005). O facto de essas indemnizações compensatórias serem co-financiadas pela UE e pelos Estados-Membros sublinha a necessidade de articular coerentemente as normas da UE e a margem de manobra à disposição dos governos nacionais ou das regiões para a elaboração pormenorizada dessas acções.

3.7

O CESE recorda que em 2005 um documento de trabalho da Comissão sobre um método para reclassificar as outras zonas desfavorecidas (zonas intermédias) foi recebido em muitos Estados-Membros com grande incompreensão e foi rejeitado. Nessa altura, as reflexões baseavam-se na tentativa de elaborar uma definição uniforme das zonas desfavorecidas ao nível central, fundando-se em critérios como a percentagem de pastagens e o rendimento dos cereais, sem ter em conta as características regionais específicas. As reservas e argumentos em massa manifestados contra essa estratégia devem ser tidos em conta nos futuros debates.

3.8

O relatório de avaliação do IEEP, de Novembro de 2006, sublinha que as indemnizações compensatórias devem ser consideradas na sua interacção com o sistema de pagamento único por exploração e as acções agrícolas e ecológicas. Simultaneamente, recomenda que se coloque a tónica nas suas características específicas, ou seja, a compensação das desvantagens para a exploração agrícola associadas à situação natural. Da mesma forma, o montante das indemnizações deve ser mais bem adaptado às desvantagens a compensar.

3.9

O CESE sublinha que, em geral, o relatório de avaliação do IEEP não assinala nenhum risco de compensação excessiva, como receava o Tribunal de Contas. As diferenças consideráveis de rendimentos dos agricultores das zonas desfavorecidas e dos agricultores em zonas favorecidas são reduzidas pelas indemnizações compensatórias, mas não são suprimidas. Os avaliadores estimam que a contribuição das indemnizações compensatórias para os rendimentos dos agricultores oscila entre 10 % e 50 %, dependendo do Estado-Membro.

3.10

O CESE tem para si que as indemnizações compensatórias para as zonas desfavorecidas contribuem bastante para garantir a prossecução das actividades agrícolas nas zonas de baixo rendimento e nas zonas com fraca densidade populacional. A viabilidade das explorações depende em primeiro lugar dos rendimentos da produção agrícola e da venda dos produtos no mercado, das receitas resultantes da diversificação bem como das medidas da política agrícola comum. Para que em especial os jovens agricultores que retomam explorações em zonas desfavorecidas tenham perspectivas de futuro, é indispensável que as indemnizações compensatórias sejam um instrumento politicamente fiável a longo prazo.

3.11

Na opinião do CESE, para definir claramente estas medidas, o sistema de indemnizações compensatórias para as zonas desfavorecidas devia afastar-se ainda mais das medidas agrícolas e ecológicas. A médio prazo convém igualmente definir a evolução futura das compensações nas zonas com condicionantes ambientais. O CESE considera que a reduzida aplicação destas medidas, sublinhado pelo IEEP no seu relatório de avaliação, deve-se ao facto de vários Estados-Membros ou regiões tenderem a privilegiar as medidas agro-ecológicas nessas zonas.

3.12

O CESE tem para si que os aspectos seguintes devem ser tidos em conta na reclassificação das zonas elegíveis para indemnizações compensatórias para as zonas desfavorecidas:

3.12.1

Essas indemnizações devem continuar a destinar-se principalmente à manutenção de uma agricultura viva e adaptada às condições locais, incluindo nas zonas onde as condições de exploração são difíceis.

3.12.2

Tendo em conta os debates realizados até ao momento, a revisão prevista deve limitar-se às «outras zonas desfavorecidas» (zonas intermédias). Dado que uma classificação objectiva é possível principalmente nas zonas de montanha, a Comissão Europeia deve determinar novamente de forma explícita qual a abrangência da revisão das zonas desfavorecidas, designadamente para evitar inquietar os agricultores.

3.12.3

As zonas desfavorecidas devem ser identificadas com base em critérios objectivos e claros, mas dentro de um quadro que permita que se tenham plenamente em conta as condições locais em cada Estado-Membro.

3.12.4

A experiência adquirida em 2005 com a tentativa de revisão das indemnizações compensatórias mostrou claramente a inadequação de uma estratégia central de classificação, principalmente porque não existe um sistema europeu uniforme que permita classificar a capacidade de rendimento das superfícies agrícolas.

3.12.5

O Comité recomenda igualmente uma abordagem associada à subsidiariedade em que a UE fixa as condições-quadro e os métodos alternativos para a classificação das zonas, devendo a escolha do sistema de classificação e a definição das zonas manter-se da competência dos Estados-Membros e das regiões. Os processos de cooperação desenvolvidos até agora entre a Comissão Europeia e os Estados-Membros devem também ser mantidos.

3.12.6

Os Estados-Membros e as regiões devem basear a sua classificação das zonas, em primeiro lugar, em critérios associados a uma desvantagem de carácter natural e/ou climatérico para a exploração agrícola. Em seguida, podem, em certas circunstâncias, acrescentar critérios socioeconómicos, se estes reflectirem problemas sociais ou estruturais da agricultura no seu contexto regional respectivo (por exemplo, forte emigração, envelhecimento acentuado da população local ou das explorações agrícolas, acesso particularmente difícil às infra-estruturas públicas, fraca densidade populacional). Além disso, importa também verificar até que ponto é tida em conta a proximidade de aeroportos, de tanques de petróleo, de aterros, de zonas militares ou de cabos de alta tensão em regiões protegidas.

Ao invés, os critérios socioeconómicos não podem significar a exclusão da classificação de zonas desfavorecidas para aquelas zonas agrícolas que sofrem de desvantagens para a exploração mas que apresentam, por exemplo, um elevado valor acrescentado turístico.

3.12.7

A promoção e a qualificação do capital humano são também uma questão central para as zonas desfavorecidas, precisamente devido às condições locais. Os Estados-Membros devem, portanto, definir a sua política de apoio de modo a que as medidas de formação e de aconselhamento completem de uma forma útil as medidas de ajuda à superfície destinadas às regiões rurais.

3.12.8

A Comissão Europeia, os Estados-Membros e as regiões são convidados a mostrar melhor do que até aqui de que forma as indemnizações compensatórias contribuem para a realização do objectivo definido, ou seja, a manutenção de uma agricultura activa numa paisagem aliciante. Um acompanhamento deste tipo tem estado em falta e deve ser aplicado.

3.12.9

A Comissão Europeia deve examinar igualmente em que medida as alterações climáticas podem afectar as regiões desfavorecidas.

3.13

A Comissão Europeia ainda não indicou claramente se pretende proceder a outras modificações para além da reclassificação das zonas desfavorecidas durante a revisão das indemnizações compensatórias, por exemplo, ao nível da concessão destas.

Se for esse o caso, o CESE considera que se devem ter em conta os seguintes aspectos:

3.13.1

A concessão das indemnizações compensatórias sob a forma de pagamento por superfície é em princípio pertinente, mas em casos devidamente justificados devia ser possível fixar regras para a pecuária quando esta é uma característica típica necessária à preservação da organização agrícola da região em causa (por exemplo, a criação de gado bovino e ovino em regiões de pasto).

3.13.2

No quadro da concessão das indemnizações compensatórias, é também de associar adequadamente as regulamentações comunitárias e as regulamentações nacionais e regionais, de forma a que as características específicas locais sejam tidas suficientemente em conta.

3.13.3

Mesmo que a crítica generalizada de uma compensação excessiva possa ser refutada no exame dos balanços contabilísticos das explorações agrícolas, parece, porém, necessário estabelecer uma distinção interna para a concessão das indemnizações compensatórias. Se o montante das indemnizações concedidas por hectare ultrapassar um determinado valor mínimo, os Estados-Membros e as regiões devem modular esse montante em função do grau de desvantagem.

3.13.4

A fim de garantir a sustentabilidade das explorações agrícolas, é indispensável que os agricultores possam ter mais confiança na concessão das indemnizações ao longo do tempo. Em alguns Estados-Membros, os pagamentos flutuam claramente de um ano para o outro em função da situação do orçamento nacional.

3.14

O CESE sublinha que uma eventual modificação das regiões beneficiárias comporta riscos consideráveis para a estrutura agrícola e para a preservação da paisagem cultural. Seria necessário proceder a uma análise de risco e uma avaliação de impacto nas regiões que viessem a ser excluídas do benefício das indemnizações compensatórias. Em geral, os agricultores terão grandes dificuldades em compensar a perda das indemnizações com outras actividades, por exemplo, uma intensificação da produção. Da mesma forma, seria de prever não só períodos de transição suficientes mas também cláusulas específicas para os casos graves, a fim de evitar rupturas estruturais nas explorações agrícolas.

3.15

O CESE chama a atenção para o facto de o conceito de «zonas desfavorecidas» ser muito difícil de explicar à opinião pública. As «zonas desfavorecidas» podem incluir paisagens culturais de valor e beleza particulares mas que também têm a característica de serem muito difíceis de explorar em termos agrícolas. Os habitantes destas zonas desfavorecidas têm muitas vezes grande orgulho na sua história, tradições e beleza da paisagem da «sua» região, aspectos que representam um grande potencial em termos de desenvolvimento regional. Infelizmente, o conceito «indemnizações compensatórias para as zonas desfavorecidas» não é adequado para os habitantes se identificarem com a «sua» região. Convém analisar se o conceito de «zonas desfavorecidas» não poderá ser substituído por um outro, que reflectisse melhor esses potenciais e características específicas. Tal poderá contribuir para uma melhor aceitação das indemnizações compensatórias para as zonas desfavorecidas.