52002AE1021

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een Verordening van de Raad betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid, tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1347/2000 en tot wijziging, wat betreft onderhoudsverplichtingen, van Verordening (EG) nr. 44/2001"

(COM(2002) 222 def. - 2002/0110 (CNS))

(2003/C 61/15)

De Raad heeft op 28 mei 2002 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité, overeenkomstig art. 262 van het EG-Verdrag, te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die was belast met de voorbereidende werkzaamheden, heeft haar advies op 4 september 2002 goedgekeurd; rapporteur was mevrouw Carroll, co-rapporteurs waren de heer Retureau en de heer Burnel.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 18 en 19 september 2002 gehouden 393e zitting (vergadering van 18 september) het volgende advies uitgebracht, dat met 129 stemmen vóór en 2 stemmen tegen, bij 3 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Achtergrond van het voorstel

1.1. In september 2001 heeft de Commissie een "Voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid"(1) ingediend. In januari 2002 kwam het Comité met een advies hierover(2). Dit was niet het enige communautaire instrument inzake de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en ouderlijke verantwoordelijkheid. Het Comité heeft er dan ook bij de Commissie op aangedrongen om alle wetgeving terzake onder te brengen in één instrument. De Raad had zich reeds met dit onderwerp beziggehouden en dit geïntegreerde voorstel is daarvan de neerslag.

1.2. Het toegenomen aantal verplaatsingen binnen de EU heeft geleid tot een toename van het aantal huwelijken en andere familiebetrekkingen tussen burgers en ingezetenen van de EU-lidstaten. Helaas betekende dit tevens een toename van het aantal echtscheidingen, nietigverklaringen van huwelijken en scheidingen van tafel en bed waarbij burgers van verschillende lidstaten waren betrokken. De per definitie problematische geschillen die zich voordoen tijdens bestuurlijke of gerechtelijke procedures kunnen worden bemoeilijkt door het vraagstuk van de rechtsbevoegdheid, waarbij de partijen nagaan waar hun belangen het best worden behartigd, of proberen rechterlijke uitspraken die in een andere lidstaat zijn gedaan, in de eigen lidstaat ongedaan te maken.

1.3. Geschillen met betrekking tot de omgang met en/of het gezag over kinderen na de echtscheiding of de scheiding van tafel en bed leiden er in een beperkt - maar niet te verwaarlozen - aantal gevallen toe dat het kind door één van de ouders of een ander familielid wordt ontvoerd en naar een andere lidstaat of een derde land wordt overgebracht. Ook als er geen sprake is van ontvoering, kunnen bezoekregelingen in gevaar komen. Vaak is de ouder of voogd die het gezag over het kind heeft, namelijk bang dat het moeilijk of onmogelijk zal zijn de rechterlijke beslissing inzake ouderlijk gezag te doen naleven, als zij het kind toestaan naar een gebied buiten de jurisdictie van de verblijfplaats te reizen en het daar vervolgens blijft. Dit is in het nadeel van zowel het kind als de andere ouder.

2. Bestaande wettelijke regelingen en EU-instrumenten

2.1. Het Verdrag van Brussel van 27 september 1968 betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken ging niet over familierechtelijke vraagstukken zoals echtscheidingen en daaruit voortvloeiende civiele kwesties (waaronder voogdij en omgangsregelingen).

2.2. Het Verdrag van Brussel van 28 mei 1998 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken voorziet in beperkte wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen inzake ouderlijke verantwoordelijkheid, voogdij en bezoekregelingen (omgangsrecht). Dit verdrag is echter nooit in werking getreden. De bepalingen ervan zijn grotendeels overgenomen in Verordening (EG) nr. 1347/2000.

2.3. Verordening (EG) nr. 1347/2000 van de Raad betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid voor gemeenschappelijke kinderen is rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten, met uitzondering van Denemarken (dat niet deelneemt aan de gemeenschappelijke justitiële ruimte). Deze Verordening werd op 1 maart 2001 van kracht(3). Het EESC heeft hierover in oktober 1999 advies uitgebracht(4).

2.3.1. Het Comité verwelkomde het voorstel, maar was van mening dat het wat betreft het toepassingsgebied ambitieuzer had kunnen zijn en ook betrekking had moeten hebben op kinderen uit eerdere huwelijken en op geadopteerde kinderen. Het vond dat de in het voorstel genoemde voorlopige en noodregelingen teveel ruimte schiepen voor toepassing van het nationale recht. Daarom - en i.v.m. procedurele kwesties - deed het Comité de aanbeveling om het verordeningsvoorstel exacter te formuleren. Voorts raadde het Comité aan, meer aandacht te schenken aan de steeds luider wordende roep van Europese burgers om in alle andere lidstaten dezelfde juridische garanties te krijgen als in hun eigen lidstaat.

2.4. Onderhoudsverplichtingen vallen niet onder het toepassingsgebied van dit voorstel, maar zijn al geregeld in de Verordening van de Raad (EG) nr. 44/2001(5), dat voorziet in een uitgebreider regime voor de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen. Deze verordening zal als apart instrument van kracht blijven en bij artikel 70 van dit voorstel zodanig worden gewijzigd ten aanzien van de bevoegdheid dat rekening wordt gehouden met de bepalingen in dit voorstel.

3. Belangrijke aanvullende EU-instrumenten

3.1. Het Verdrag van 's-Gravenhage van 1996(6) heeft betrekking op de bevoegdheid, de erkenning, de tenuitvoerlegging en de samenwerking op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid en maatregelen ter bescherming van kinderen, maar is nog niet in werking getreden.

3.2. Het Verdrag van 's-Gravenhage van 1980 inzake de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen is in alle lidstaten van kracht. Het heeft tot doel de onmiddellijke terugkeer te verzekeren van kinderen tot 18 jaar die ongeoorloofd zijn overgebracht naar of worden vastgehouden in een verdragsluitende staat, en beoogt te bewerkstelligen dat het in de ene verdragsluitende staat geldende voogdij- en omgangsrecht ook in de andere verdragsluitende staten wordt gerespecteerd. Onderhavig voorstel is gebaseerd op het Verdrag van 1980, maar zal bij geschillen tussen burgers van lidstaten worden geïnterpreteerd door het Europese Hof van Justitie.

4. Maatregelen ter verbetering

4.1. Doel van dit voorstel is "de erkenning en tenuitvoerlegging in de Gemeenschap, op grond van gemeenschappelijke bevoegdheidsregels, van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid". Dit sluit aan bij artikel 34 van de conclusies van de Raad van Tampere van oktober 1999. De Raad Justitie en Binnenlandse Zaken heeft op 30 november 2000 een programma goedgekeurd voor de geleidelijke afschaffing van de exequaturprocedure op vier werkterreinen: (i) Brussel I; (ii) Brussel II en gezinssituaties die hun oorsprong vinden in andere vormen van partnerschap dan het huwelijk; (iii) het huwelijksvermogensrecht en vermogensrechtelijke gevolgen van de scheiding van niet-gehuwde paren en (iv) testamenten en erfenissen.

4.2. Een initiatief van de Franse Republiek met het oog op de aanneming van een verordening van de Raad inzake de wederzijdse tenuitvoerlegging van beslissingen betreffende het omgangsrecht, had tot doel de uitoefening van het grensoverschrijdend omgangsrecht voor kinderen tot 16 jaar van gescheiden of van tafel en bed gescheiden paren te vergemakkelijken door de afschaffing van het exequatur. Dit initiatief is in onderhavig voorstel geïntegreerd.

4.3. In september 2001 heeft de Commissie een "Voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid" ingediend, waarover het Comité in januari 2002 advies heeft uitgebracht. Het Comité is verheugd dat zijn aanbevelingen grotendeels in dit voorstel zijn overgenomen. Niettemin moet nog de nodige aandacht worden besteed aan het belangrijke vraagstuk van gezinssituaties anders dan het huwelijk en het vraagstuk van buitenechtelijke kinderen.

5. Opmerkingen

5.1. De bepalingen van Verordening (EG) nr. 1347/2000 betreffende huwelijkszaken zijn overgenomen in dit voorstel; de bepalingen inzake ouderlijke verantwoordelijkheid zijn echter uitgebreid doordat de koppeling aan huwelijkszaken is losgelaten. De bepalingen van het voorstel die betrekking hebben op ouderlijke verantwoordelijkheid, zijn mede gebaseerd op het Verdrag van 's-Gravenhage van 1996. Het Verdrag van 's-Gravenhage van 1980 inzake de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen is reeds in alle lidstaten in werking getreden. De nieuwe verordening zal niet geheel overeenkomen met de Verdragen van 's-Gravenhage van 1996 en 1980, aangezien zij voorziet in stringentere regels betreffende de bevoegdheid in procedures binnen de EU. Het Comité is ingenomen met deze verruiming van de toepassing van het Verdrag van 's-Gravenhage.

5.2. Het begrip "huwelijkszaken" omvat echtscheiding, scheiding van tafel en bed, en nietigverklaring van het huwelijk via civiele procedures of andere procedures die door een bepaalde lidstaat zijn gelijkgesteld aan gerechtelijke procedures. Het voorstel is niet van toepassing op maatregelen naar aanleiding van door kinderen begane strafbare feiten. Onder "ouderlijke verantwoordelijkheid" wordt verstaan de ingevolge een beslissing, van rechtswege of bij een rechtsgeldige overeenkomst, aan een natuurlijke persoon of rechtspersoon toegekende rechten en opgelegde verplichtingen, die betrekking hebben op de persoon of het vermogen van een kind. De term omvat in het bijzonder de gezagsrechten en het omgangsrecht.

5.2.1. Het Comité is verheugd dat onderhavig voorstel een ruimer toepassingsgebied heeft en ambitieuzer is dan Verordening (EG) nr. 1347/2000. Ook is het ermee ingenomen dat het toepassingsgebied niet meer beperkt is tot vraagstukken inzake ouderlijke verantwoordelijkheid die zich voordoen voordat in echtscheidingszaken of zaken betreffende scheiding van tafel en bed een definitieve uitspraak wordt gedaan. Overeenkomstig de bepalingen van het Franse initiatief heeft het voorstel nu ook betrekking op lopende geschillen.

5.2.2. Er moet echter nog de nodige aandacht worden besteed aan gezinssituaties anders dan het huwelijk en aan hieruit voortvloeiende geschillen die zich voordoen na scheiding van tafel en bed, in het bijzonder met betrekking tot ouderlijke verantwoordelijkheid. Het Comité dringt er opnieuw bij de Commissie op aan, te komen met voorstellen betreffende dergelijke gezinssituaties, zoals het al eerder heeft gedaan in zijn advies over het voorstel voor Verordening (EG) nr. 1347/2000.

5.2.3. Het Comité heeft bezwaar tegen de formulering van artikel 1.1 over het toepassingsgebied van de verordening. De formulering is dubbelzinnig en laat de mogelijkheid open dat alle kinderen onder de verordening vallen, terwijl er net zo goed uit kan worden afgeleid dat alleen kinderen van echtparen of van één van de echtgenoten eronder vallen. Ten behoeve van de duidelijkheid en een zo ruim mogelijke toepassing van de verordening doet het Comité de aanbeveling om het betreffende artikel te wijzigen en - wat betreft de ouderlijke verantwoordelijkheid - af te stemmen op de formulering van het voorstel van 2001:

- Deze verordening is van toepassing op:

a) burgerlijke rechtsvorderingen tot echtscheiding, scheiding van tafel en bed of nietigverklaring van het huwelijk, (en);

b) de toekenning, uitoefening, overdracht, beperking of beëindiging van de ouderlijke verantwoordelijkheid, al dan niet in het kader van burgerlijke rechtsvorderingen zoals genoemd onder a).

5.2.4. Het Comité verwelkomt de nauwkeurigere definities van ouderlijke verantwoordelijkheid en ontvoering van een kind.

5.2.5. Het Comité drong er in zijn advies over ouderlijke verantwoordelijkheid bij de Commissie op aan om het kind te horen bij geschillen over het omgangs- en gezagsrecht. Het stelt tot zijn genoegen vast dat dit aspect is opgenomen in de voorstellen van artikel 4, en is met name ingenomen met artikel 3, dat voorziet in het recht van het kind om regelmatig persoonlijke contacten met beide ouders te onderhouden, tenzij dit tegen zijn of haar belangen indruist. Het Comité wil nog verder gaan en stellen dat kinderen het recht hebben om ook persoonlijke en rechtstreekse contacten te onderhouden met andere familieleden, zoals broers en zusters, stiefbroers en stiefzusters, grootouders enz.

5.2.5.1. Het is moeilijk om vast te stellen wat de belangen van een kind zijn, maar het lijdt geen twijfel dat deze de hoogste prioriteit verdienen. Hoewel het soms problematisch is om de belangen van een kind te bepalen op basis van wat hij/zij zegt - op grond van leeftijd en onvolwassenheid of vanwege de buitensporige invloed van een ouder - is het te allen tijde zaak om deze belangen optimaal te behartigen. De mening van de (vaak gebrouilleerde) ouders is niet altijd de beste leidraad bij het vaststellen van de belangen van een kind, aangezien ouders hun eigen emotionele behoeften kunnen projecteren op het kind. Ook kunnen ze het kind gebruiken als "ruilmiddel" bij onderhandelingen.

5.2.5.2. De Commissie moet er dan ook naar streven om door middel van samenwerking binnen het Europees justitieel netwerk de aanpak hiervan door de rechterlijke macht van de lidstaten te coördineren. Het Comité adviseert de nationale regeringen om te waarborgen dat de rechten van kinderen als onderdeel van de individuele mensenrechten aan de orde komen bij juridische opleidingen.

5.2.5.3. Onderhavig voorstel zou evenwel primair gericht moeten zijn op het snel afwikkelen van procedures. Het Comité is van mening dat spoed geboden is bij zaken op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid. Een kind - zeker een klein kind - is niet gebaat bij slepende procedures, waarbij het zelfs de andere ouder of voogd kan gaan vergeten.

5.2.6. Het Comité is enigszins ongerust over het grote aantal gronden voor beslissingen betreffende de bevoegdheid in huwelijkszaken. Het is zich ervan bewust dat de rechtssituaties in de lidstaten onderling verschillen, maar spreekt de hoop uit dat het aantal gronden in de toekomst kan worden teruggebracht ten behoeve van een optimale snelheid en overzichtelijkheid van de procedures.

5.2.7. Wat betreft de bevoegdheid in procedures over de ouderlijke verantwoordelijkheid (artikel 15) juicht het Comité het toe dat de gewone verblijfplaats van het kind bij beslissingen inzake de bevoegdheid als uitgangspunt wordt genomen. Ook de weinige bepalingen inzake noodgevallen en recente wijzigingen van de gewone verblijfplaats van het kind of de persoon die de ouderlijke verantwoordelijkheid draagt, zouden nuttig kunnen zijn. Het Comité heeft er niettemin bedenkingen tegen dat de plaats waar zich vermogensbestanddelen van het kind bevinden kan worden aangevoerd als rechtsgrond voor overdracht van de bevoegdheid, al gebeurt dit alleen in uitzonderlijke gevallen. Het Comité vreest dat van deze rechtsgrond misbruik kan worden gemaakt, en dringt er dan ook op aan de bescherming van het kind met betrekking tot de gebruikmaking van deze rechtsgrond te verbeteren, of deze rechtsgrond zelfs uit het voorstel te schrappen.

5.2.7.1. Volgens het Comité is de bepaling inzake vermogensbestanddelen wellicht gebaseerd op een enigszins achterhaalde opvatting van het begrip "vermogensbestanddelen", die over het algemeen betrekking heeft op onroerende zaken of roerende lichamelijke zaken waarvan de plaats van belang kan zijn. Het beheer over een roerende of onroerende en een lichamelijke of onlichamelijke zaak (bijv. financiën) die eigendom is van een kind dat ingezetene is van een bepaalde lidstaat of een band heeft met verschillende andere staten (waaronder derde landen), kan worden gevoerd door een trustmaatschappij in een andere lidstaat. Wellicht is er geen dwingende reden om in verreweg de meeste gevallen te kiezen voor de bevoegdheid van de lidstaat waar zich de vermogensbestanddelen bevinden. Indien de lidstaten ervoor kiezen om deze rechtsgrond te handhaven, moet expliciet duidelijk worden gemaakt dat deze uitsluitend geldt voor vermogensbestanddelen, en niet voor andere vraagstukken waarop dit voorstel betrekking heeft.

5.2.8. Ten aanzien van de gronden tot weigering van de erkenning van beslissingen (artikel 28) vindt het Comité het verontrustend dat een beroep op de openbare orde kan worden toegelaten als geldige rechtsgrond. Dit biedt mogelijkheden tot misbruik, en in het geval van procedures inzake ouderlijke verantwoordelijkheid druist het in tegen de geest van dit voorstel; hierin staan de belangen van het kind immers centraal. In sommige jurisdicties prevaleren op grond van openbare orde of bepalingen uit de grondwet de ouderlijke rechten boven de ouderlijke plichten, waardoor de belangen van het kind worden geschaad.

5.2.9. Het Comité is verheugd dat de kwestie van de toewijzing van de kosten in dit Commissievoorstel aan de orde wordt gesteld, zoals het Comité al had geadviseerd in zijn advies over het voorstel inzake ouderlijke verantwoordelijkheid van 2000.

5.2.10. De bepalingen inzake ontvoering van kinderen hebben voorrang boven het Verdrag van 's-Gravenhage van 1980; dit Verdrag blijft in de lidstaten echter van kracht voor gevallen van ontvoering buiten de EU. Verreweg de meeste gevallen van ontvoering behoren tot deze categorie, en het Comité dringt er dan ook bij de Commissie op aan, haar invloed aan te wenden om ervoor te zorgen dat alle landen zich aan het Verdrag houden en zo mogelijk bilaterale overeenkomsten met derde landen af te sluiten.

5.2.11. Waar het nationale rechtssysteem voorziet in bemiddeling, bestaat het gevaar dat de ene partij te goeder trouw onderhandelt terwijl de andere partij de bemiddeling slechts gebruikt om de procedure te vertragen. Met deze mogelijkheid moet rekening worden gehouden; het Comité doet dan ook de aanbeveling om, in gevallen waarin de partijen instemmen met bemiddeling, de wettelijke termijnen pas te laten ingaan wanneer de bemiddeling als mislukt wordt aangemerkt.

5.2.11.1. In het voorstel zou moeten worden vastgelegd dat centrale autoriteiten bij specifieke zaken kunnen worden betrokken, bijv. rechtstreeks dan wel via overheden of andere instanties.

5.2.12. De Commissie zou moeten streven naar het verbeteren van de kwaliteit van de samenwerking tussen centrale autoriteiten en binnen het Europees justitieel netwerk, en meer invulling moeten geven aan deze samenwerking.

6. Verdere aanbevelingen

6.1. Zoals aangegeven in bovenstaande paragraaf 5.2.2 is het Comité van mening dat Commissie en Raad dringend aandacht moeten besteden aan vraagstukken die voortvloeien uit de beëindiging van relaties anders dan het huwelijk, en aan de grensoverschrijdende aspecten hiervan, met name aan vraagstukken op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid.

Het Comité is zich ervan bewust dat binnen het bestek van onderhavig voorstel geen vooruitgang kan worden geboekt op dit terrein. Het is van mening dat de goedkeuring van deze verordening de hoogste prioriteit heeft, en is er dan ook geen voorstander van dat relaties anders dan het huwelijk alsnog in deze verordening worden opgenomen. Met het oog op het belang van de partijen die hun relatie hebben beëindigd, en met name het belang van hun kinderen, is het Comité niettemin van mening dat op nationaal en communautair niveau een rechtskader vereist is. Het roept de Commissie op hiertoe actie te ondernemen.

6.2. Met belangstelling neemt het Comité er kennis van dat Frankrijk de ontvoering van kinderen aanmerkt als strafbaar feit. Het is niet de bedoeling om relaties - al dan niet in de vorm van een huwelijk - te criminaliseren, maar toch kan strafbaarstelling van ontvoering van kinderen ertoe bijdragen dat het kind snel wordt gevonden, aangezien politiediensten in de lidstaten doorgaans succesvoller zijn bij het opsporen van mensen dan burgerlijke overheden. Het Comité pleit ervoor dat andere lidstaten deze aanpak in overweging nemen, zodat de terugkeer van het kind naar degene die het gezag heeft, kan worden bespoedigd.

6.3. Onderhavig voorstel voorziet in toewijzing van ouderlijke rechten, het omgangsrecht e.d. Geadopteerde kinderen worden in het voorstel gelijkgesteld met biologische kinderen. Het Comité begrijpt dat het momenteel niet de bedoeling is om de huidige adoptieprocedures onder het toepassingsgebied van het voorstel te laten vallen. Dit lijkt enigszins tegenstrijdig, aangezien adoptie bij uitstek kan worden beschouwd als "toewijzing (...) van ouderlijke verantwoordelijkheid". Het Comité doet dan ook de aanbeveling adoptieprocedures op te nemen in dit voorstel.

6.4. Onderhoudsverplichtingen blijven vallen onder een apart instrument. Aangezien het bij onderhoudsverplichtingen vrijwel zonder uitzondering om urgente gevallen gaat, adviseert het Comité de bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging in procedures inzake onderhoudsverplichtingen gelijk te stellen met het voorgestelde instrument voor de erkenning en tenuitvoerlegging van handelsovereenkomsten.

6.5. In de Europese Unie vormen verwaarlozing van kinderen en misbruik van het ouderlijk gezag een groot probleem, hoewel de oorzaak soms buiten de Unie ligt. Het Comité verzoekt de Commissie om aandacht aan dit thema te besteden door onderzoek hiernaar te doen en naar aanleiding van de uitkomsten daarvan passende maatregelen te nemen die primair gericht zijn op de belangen van het kind.

Brussel, 18 september 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) COM(2001) 505 def.

(2) PB C 80 van 3.4.2002, blz. 41.

(3) PB L 160 van 30.6.2000.

(4) Advies over het voorstel voor een Verordening (EG) van de Raad betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid voor gemeenschappelijke kinderen (PB C 368 van 20.12.1999).

(5) Verordening van de Raad (EG) nr. 44/2001 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (PB L 12 van 16.1.2001).

(6) Het Verdrag van 's-Gravenhage van 1996 inzake de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning, de tenuitvoerlegging en de samenwerking op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid en maatregelen ter bescherming van kinderen.