27.7.2012   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 225/11

—

concludeert dat de trend, die een verminderde verbetering van de luchtkwaliteit laat zien, in belangrijke mate het gevolg is van te weinig ambitieus EU-bronbeleid en te weinig nationale maatregelen. Er is een grote last en verantwoordelijkheid bij lokale en regionale overheden neergelegd om de problemen op te lossen. Er is een multilevelbenadering nodig waarbij elke bestuurslaag (Europees, nationaal, regionaal en lokaal) haar verantwoordelijkheid moet nemen en die maatregelen neemt die door de desbetreffende bestuurslaag kunnen en moeten worden genomen;

—

onderstreept dat samenhang tussen het immissie- en het emissiebeleid van de EU essentieel is. Dat houdt in dat de ambitieniveaus van de maatregelen op elkaar moeten worden afgestemd en dat de tijdspaden voor de uitwerking van het EU-bronbeleid en het immissiebeleid synchroon moeten lopen;

—

pleit voor een versterking van het EU-emissiebeleid, m.n. via een ambitieuze herziening van de richtlijn inzake nationale emissieplafonds (NEC), zodat de achtergrondconcentraties kunnen worden teruggedrongen. Ook moeten de EURO-normen voor voertuigen inzake NO2/NOx en fijn stof en de emissie-eisen voor deeltjes en mobiele bronnen worden aangescherpt. Ten slotte moet de kloof worden gedicht tussen de EU-normen voor de uitstoot van voertuigen en de huidige „real world”-emisssies, en moeten de uitstoot van de scheep- en luchtvaart en de ammoniakuitstoot van de landbouw worden aangepakt;

—

dringt erop aan dat in het kader van de herziening van de richtlijnen betreffende luchtkwaliteit (2008/50/EG en 2004/107/EG) het aantal stoffen en het aantal streef –en grenswaarden worden verminderd. Dit kan worden bereikt door zich te concentreren op de meest vervuilende stoffen en op de indicatoren die de gezondheidsaspecten het beste weergeven. Er moet worden nagegaan of deeltjesconcentratie en EC/roet betere indicatoren zijn en hoe zij in de richtlijn kunnen worden opgenomen; daarnaast moet worden gekeken naar het gebruik van jaargemiddelde grenswaarden voor PM10 op basis van meerjarige gemiddelde concentraties. Ten slotte moet de mogelijkheid van verlenging (extra derogatie) voor het verlagen van de NO2-niveaus in bepaalde gevallen worden uitgebreid, en moeten er meer specifieke regels komen met betrekking tot de plaatsing van meetstations, zodat de gegevens beter vergelijkbaar zijn.

Rapporteur

Cor LAMERS (NL/EVP), Burgemeester van Houten

Referentiedocument

Brief van de vicevoorzitter van de Europese Commissie van 19 juli 2011

1.

Is bekend met het voornemen van de Europese Commissie om in 2013 een volledige herziening van het Europese luchtkwaliteitbeleid te presenteren met nieuwe langetermijndoelstellingen voor de periode na 2020. Dit voornemen betreft de volgende zeer uitgebreide herziening:

2.

Heeft waardering voor het verzoek van de Europese Commissie voor een verkennend advies van het Comité over de toekomst van het EU-luchtkwaliteitbeleid.

3.

Geeft aan dat in het advies (1) - omdat het een verkennend advies tijdens de expertfase van het EU-besluitvormingsproces betreft - zowel bestuurlijk/politieke als technische aspecten (aanbevelingen voor wetgeving en procesvoorstellen) worden gepresenteerd.

4.

Stelt vast dat in zowel stedelijke als landelijke gebieden de luchtkwaliteit het dagelijks leven en de gezondheid van burgers beïnvloedt. Volksgezondheid en het milieu dienen centraal te staan bij de verbetering van de luchtkwaliteit. Tegelijkertijd moet gestreefd worden naar evenwicht tussen economische ontwikkeling en de aanpak van luchtverontreiniging. Een betere bescherming van het milieu en de volksgezondheid kan ook de economie stimuleren en de economische kosten van gezondheidsproblemen omlaag brengen.

5.

Is verheugd dat de luchtkwaliteit in Europa sterk is verbeterd als gevolg van een combinatie van het EU- luchtkwaliteitbeleid en het beleid en de maatregelen van de lidstaten (nationale, regionale en lokale bestuurslagen). De laatste twee decennia laten een stijgende trend zien. Echter de recente afname van de stijgende lijn verontrust het Comité.

6.

Geeft aan dat luchtverontreiniging in stedelijke agglomeraties de grootste problemen en knelpunten veroorzaakt. Ondanks alle lokale en regionale maatregelen kunnen veel Europese steden niet tijdig voldoen aan de normen voor fijn stof (PM10 en PM2,5) en NO2, waardoor een groot deel van de Europeanen in gebieden woont met voor de gezondheid schadelijke concentraties van luchtverontreiniging.

7.

Ook plattelandsgebieden en voorsteden krijgen te maken met luchtverontreiniging, wat aanzienlijke gevolgen heeft voor het milieu, de landbouw en de leefomgeving.

8.

Stelt dat de luchtverontreiniging moet worden teruggedrongen, maar dat tegelijkertijd een adequaat sociaal en economisch functioneren van onze steden gewaarborgd moet blijven. In de meeste lidstaten is het gemotoriseerde passagiers- en goederenvervoer (dat hoofdzakelijk rijdt op diesel en benzine) een van de belangrijkste directe veroorzakers van knelpunten van luchtverontreiniging NO2. Een krachtiger aanpak is geboden, zowel wat de emissienormen als het verkeersbeleid betreft.

9.

Is van mening dat de kernvraag bij de herziening van het EU-luchtkwaliteitbeleid moet zijn de wijze waarop (dat wil zeggen met welk type wetgeving en welke maatregelen) de EU-wetgeving in een verbetering van de luchtkwaliteit kan resulteren. Hiervoor zijn tenminste de volgende aspecten belangrijk: multilevel-governanceaanpak, een integrale benadering en de feitelijke realisatie van de EU-wetgeving in de Europese steden. Er moet prioriteit aan de uitvoerbaarheid van de EU-richtlijn en de uitvoeringsproblemen in steden en regio’s worden gegeven.

10.

Stelt dat governance een belangrijk aspect van de totstandkoming van de nieuwe EU-luchtkwaliteitswetgeving moet zijn. Luchtverontreiniging heeft grensoverschrijdende en nationale dimensies en vereist daarom actie op alle bestuurslagen (Europees, nationaal, regionaal en lokaal). Het Comité beveelt een multilevelbenadering aan waarbij elke bestuurslaag haar verantwoordelijkheid neemt en die maatregelen neemt die door de desbetreffende bestuurslaag het beste kunnen en moeten worden genomen.

11.

Onderstreept een integrale benadering bij de totstandkoming van nieuwe EU-wetgeving. Verontreiniging moet zoveel mogelijk worden voorkomen. Het is essentieel dat de oorzaken van verontreiniging worden geïdentificeerd en dat de emissies worden behandeld aan de bron, op de meest economisch-effectieve en milieuvriendelijke manier.

12.

Stelt dat de verbetering van de volksgezondheid om een ambitieus EU luchtkwaliteitsbeleid vraagt. Echter een immissiebeleid met EU-grenswaarden voor vervuilende stoffen kan niet zonder een effectief emissiebeleid met EU- bronmaatregelen. Het ambitieniveau van de herziene richtlijn moet daarom zorgvuldig worden afgestemd op het ambitieniveau van de nationale emissieplafonds en het EU-emissiebeleid (bronbeleid). In dit verband is het Comité van mening dat de samenvoeging van de richtlijnen luchtkwaliteit (2008/50/EG en 2004/107/EG) met de herziening van de richtlijn inzake nationale emissieplafonds (2001/81/EG) de afstemming van de verschillende ambitieniveaus zal bevorderen.

13.

Is van mening dat de Thematische Strategie inzake luchtverontreiniging een bijdrage heeft geleverd aan het verminderen van de blootstelling van burgers aan luchtverontreiniging en een verbetering van het milieu.

14.

Betreurt het dat niet alle bronmaatregelen die in de Thematische Strategie zijn aangekondigd ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd. De meest opvallende EU-bronmaatregelen die ontbreken zijn:

15.

Concludeert dat gemeenten en regio’s vele inspanningen leveren voor de verbetering van de luchtkwaliteit, door maatregelen zoals:

16.

Stelt vast dat het Europese beleid, op alle niveaus, voortaan met name op een vermindering van de verkeershoeveelheid en een aanpassing, zowel in geografische als in sectorale zin, van het gemotoriseerd personen- en vrachtverkeer moet worden gericht. Er zij echter op gewezen dat door dergelijke maatregelen alléén niet aan de normen voor PM10 en PM2,5 en NO2 kan worden voldaan. De belangrijkste reden hiervoor zijn drie categorieën van belemmeringen: beperkte invloed, beperkte mogelijkheden en beperkte beleidsruimte (zie paragrafen 17, 19 en 22);

17.

Is van mening dat individuele lokale en regionale overheden slechts een geografische beperkte invloed op de verbetering van de lokale luchtkwaliteit hebben (eerste categorie belemmeringen). Lokaal en regionaal beleid richt zich op de vermindering van emissies van plaatselijke bronnen, terwijl vooral een groot deel van de lokale concentraties van PM10, PM2,5 en ozon juist het gevolg is van grensoverschrijdende en/of bovenregionale emissies.

18.

Stelt vast dat de waargenomen hoge achtergrondconcentraties van luchtverontreinigende stoffen en de vaak tekortschietende omzetting en herziening van de richtlijn inzake nationale emissieplafonds (2001/81/EG), een beperkende invloed hebben op de slaagkansen van maatregelen van lokale en regionale overheden om aan de EU-luchtkwaliteitsnormen te voldoen. Alle emissies bij elkaar (lokaal, regionaal, nationaal en internationaal) leiden tot de zogenaamde achtergrondconcentraties. Deze achtergrondconcentraties kunnen dusdanig hoog zijn dat er op lokaal niveau maar een kleine verontreiniging hoeft plaats te vinden om de grenswaarden te benaderen of te overschrijden. In zulke gevallen is de beïnvloedingsruimte van de steden en regio’s in kwestie natuurlijk zeer beperkt.

19.

Concludeert dat lokale en regionale overheden beperkte mogelijkheden hebben met betrekking tot het treffen van maatregelen (tweede categorie belemmeringen). Stedelijk beleid richt zich op mobiliteit, de ruimtelijke ordening en op het nemen van specifieke maatregelen voor het oplossen van de zogenaamde hotspots. Decentrale overheden kunnen bijna geen effectieve maatregelen nemen die gebaseerd zijn op de kenmerken van de bron.

20.

Brengt naar voren dat lokale en regionale overheden bij de opstelling van hun luchtkwaliteitbeleid hebben geanticipeerd op de voordelen die zouden volgen op de invoering van EU-brede bronmaatregelen. Achteraf moet worden geconcludeerd dat een te weinig ambitieus bronbeleid - dat bovendien niet altijd heeft geleid tot het beoogde effect op de Europese wegen (zie deel D) – grotendeels debet is aan overschrijding van grenswaarden op lokaal en regionaal niveau.

21.

Stelt vast dat een verdergaande verlaging van lokale concentraties met alleen lokale maatregelen een grote invloed op het dagelijks leven kan hebben en aanzienlijke kosten met zich meebrengt. Deze vergen financiële middelen waarover gemeenten en regio’s vaak niet beschikken en waarvoor zij niet in alle lidstaten formeel bevoegd zijn. Bovendien is internationaal en Europees bronbeleid veel kosteneffectiever.

22.

Stelt vast dat lokale en regionale overheden beperkte bevoegdheden hebben (derde categorie belemmeringen). Helaas worden in veel lidstaten ondersteunende maatregelen op nationaal niveau niet – of niet in voldoende mate - genomen, wat de armslag van de lokale en regionale overheden nog meer beperkt. Bijvoorbeeld niet elke lidstaat heeft een nationaal luchtkwaliteitsplan opgesteld. Er wordt meestal niet gekozen voor een geïntegreerde aanpak van de luchtkwaliteit die bindend is voor alle overheidslagen. Ook bestaan er gevallen waarin de nationale overheid lokale en regionale besturen afraadt of zelfs belemmert om aanvullende of strengere maatregelen te nemen. In een aantal lidstaten zijn lokale overheden bijvoorbeeld niet bevoegd tot invoering van lage emissie zones, maar is dit voorbehouden aan nationale overheden. Ook de EU interne marktregels vormen een belemmering voor lokale en regionale beleidsopties. Het vrij verkeer van goederen en personen wordt immers door de invoering van grote milieuzones (bijvoorbeeld regionale milieuzones) en het afsluiten van wegen en bruggen belemmerd. Ook het landelijk weren van vervuilende voertuigen is om deze reden onmogelijk.

23.

Geeft aan dat in verschillende lidstaten nationale wetgeving wordt voorbereid waarmee de financiële boetes van EU-ingebrekestellingen kunnen worden verhaald op gemeenten en regio’s. Decentrale overheden zijn gehouden aan de realisatie van de grenswaarden met de beperkte mogelijkheden en middelen waarover zij beschikken. De Europese en de nationale bestuursniveaus beschikken over veel ruimere en effectievere mogelijkheden en middelen. Daarom moeten - op het moment dat grenswaarden niet worden gehaald - de lidstaten verantwoordelijk blijven voor het betalen van de geldboeten. Het Comité acht elke „overdracht” van boetes aan lokale en regionale overheden onrechtvaardig en verzet zich daartegen.

24.

Concludeert dat de trend, die een verminderde verbetering van de luchtkwaliteit laat zien, in belangrijke mate het gevolg is van te weinig ambitieus EU-bronbeleid en te weinig nationale maatregelen. Er is een grote last en verantwoordelijkheid bij lokale en regionale overheden neergelegd om de problemen op te lossen.

25.

De lidstaten stemmen hun maatregelen om luchtverontreiniging tegen te gaan niet voldoende op elkaar af. Zo hanteren buurlanden verschillende alarm- en informatiedrempels, zijn er geen regels voor de manier waarop de lidstaten bij verontreinigingspieken in real time informatie kunnen uitwisselen en ontbreekt het aan gecoördineerde actieplannen voor grensgebieden waar sprake is van zware verontreiniging.

26.

Onderstreept dat de luchtkwaliteitsproblemen niet door één enkele bestuurslaag kunnen worden opgelost, noch dat het EU-beleid door één bestuurslaag kan worden uitgevoerd. Er is een multilevelbenadering nodig waarbij elke bestuurslaag (Europees, nationaal, regionaal en lokaal) haar verantwoordelijkheid moet nemen en die maatregelen neemt die door de desbetreffende bestuurslaag kunnen en moeten worden genomen.

27.

Geeft aan dat lokale en regionale overheden voor een deel afhankelijk zijn van nationale en internationale bronmaatregelen die door vermindering van de uitstoot bijdragen aan het substantieel verlagen van de achtergrondconcentraties. Lokale en regionale overheden kunnen aan de hand hiervan weer eigen beleid formuleren, bijvoorbeeld in de vorm van aanscherping van de toegangseisen van milieuzones.

28.

Is van mening dat de implementatie van luchtkwaliteitwetgeving niet alleen een kwestie van juridische implementatie is (de omzetting in nationale wetgeving). Indien de interne staatsinrichting van de lidstaat het mogelijk maakt, beveelt het Comité de opstelling van nationale en/of federale luchtkwaliteitplannen en/of reductieprogramma’s aan met een geïntegreerde en gecoördineerde aanpak waarin rekening wordt gehouden met de transnationale aspecten van het te bestrijden fenomeen. Het Comité is een voorstander van een multilevelaanpak en wijst op de oprichting van interbestuurlijke teams in de lidstaten waarin experts van de verschillende overheidslagen gezamenlijk nationale plannen en programma's opstellen (2). Hierdoor wordt de integraliteit en de afstemming tussen de nationale en/of federale, regionale en lokale maatregelen bevorderd.

29.

Spreekt zijn waardering uit voor de inspanningen van de Europese Commissie inzake het onder de aandacht brengen van best practices bij lokale en regionale overheden en verzoekt om voortzetting van dit beleid.

30.

Geeft aan dat coherentie en synergie met de ontwikkelingen op internationaal niveau belangrijk zijn en wijst erop dat de emissieplafonds in het herziene Protocol van Göteborg een noodzakelijke aanvulling moeten zijn op de herziening van de EU-richtlijn inzake nationale emissieplafonds (2001/81/EG).

31.

Is van mening dat samenhang en synergie tussen de maatregelen ten aanzien van de verschillende vervuilende stoffen belangrijk is. Een integrale benadering van het EU-luchtkwaliteitbeleid met andere beleidsterreinen - met name klimaat, industrie, transport, huisvesting en energie - is hiervoor essentieel. Verduurzaming van het transportbeleid en de introductie van duurzame vormen van energieproductie en -consumptie kunnen leiden tot een aanzienlijke vermindering van de luchtverontreiniging.

32.

Betreurt het dat de synergie tussen de maatregelen regelmatig ontbreekt. Maatregelen met een positief effect in één opzicht kunnen in een ander opzicht negatieve gevolgen hebben. Het toegenomen gebruik van biomassa – zoals biodiesel in kleinschalige installaties – kan bijvoorbeeld leiden tot een verhoogde uitstoot van roet en dit vormt een risico voor de luchtkwaliteit en de volksgezondheid. De toename van door diesel aangedreven voertuigen kan resulteren in een vermindering van de CO2-uitstoot, maar heeft een negatief effect op de uitstoot van fijn stof. Emissiereductietechnieken voor fijn stof kunnen op hun beurt negatieve effecten hebben op de NO2-uitstoot van dieselaangedreven voertuigen, waardoor de dalende trend van NO2 concentraties wordt (en is) vertraagd. Een versterkte beleidsintegratie moet dergelijke negatieve effecten zoveel mogelijk voorkomen en geadviseerd wordt om daarbij te streven naar een „win win”-situatie voor alle betrokken beleidsterreinen of ten minste criteria vast te leggen aan de hand waarvan kan worden beslist welke doelstelling voorrang moet krijgen.

33.

Het is aan te bevelen om het beleid ter verbetering van de luchtkwaliteit te laten aansluiten op het beleid ter bevordering van het gebruik van alternatieve energiebronnen. Het gebruik van alternatieve energiebronnen (installaties voor het benutten van aardwarmte, zonnecollectoren e.d.) kan in aanzienlijke mate bijdragen tot een verbetering van de luchtkwaliteit.

34.

Wijst erop dat onvoldoende is gezorgd voor aansluiting tussen beleidsmaatregelen tegen de klimaatverandering en beleidsmaatregelen voor een betere luchtkwaliteit. Luchtkwaliteitbeleid heeft in het algemeen een positieve invloed op de aanpak van klimaatverandering. Echter invloed van klimaatbeleid op de luchtvervuiling is gelimiteerd. Het klimaatbeleid kent namelijk een eigen dynamiek en ook een eigen tijdlijn. De focus van het klimaatbeleid is meer gericht op de lange termijn, in tegenstelling tot het luchtkwaliteitbeleid, dat gericht is op de korte en middellange termijn.

35.

Is van mening dat luchtkwaliteit en het beleid inzake omgevingslawaai een zeer hoog potentieel voor synergie hebben, vooral wanneer verkeersvermindering kan worden bereikt, en dat ook hier gestreefd moet worden naar een „win win”-situatie voor beide beleidsterreinen (4).

36.

Pleit ervoor dat de opsporing van emissies en immissies wordt uitgebreid met zgn. „integrated monitoring”. Zulke monitoring betekent dat de opsporing en evaluatie van emissies op elkaar worden afgestemd, het stoffenpalet wordt uitgebreid, op voorwaarde dat afdoende is aangetoond dat de stoffen in kwestie werkelijk nadelig zijn voor de menselijke gezondheid of het milieu, of, als het gaat om evaluatie, deze beperkt blijft tot toezicht via modellen, verspreidingsmodellen worden gebruikt en de blootstelling en impact in ruimte en tijd worden geanalyseerd. Op uitdrukkelijke voorwaarde dat dit niet leidt tot een te grote administratieve lastenverzwaring.

37.

Onderstreept dat samenhang en synergie tussen immissiebeleid (EU-grenswaarden) en emissiebeleid (EU-bronmaatregelen) essentieel is. Immissies zijn immers het gevolg van emissieniveaus, de locatie van de emissies en de transmissie c.q. verspreidingscondities. Bovendien kan reductie van de immissies (concentratieniveaus) het meest effectief worden bewerkstelligd door een ambitieus emissiebeleid.

38.

Concludeert dat het ambitieuze immissiebeleid van de EU niet automatisch heeft geleid tot een ambitieus emissiebeleid van de EU, zodat beide beleidsterreinen nu niet met elkaar in evenwicht zijn. De implementatieproblemen in vele Europese steden (zie deel B) en de vertragingen in de verbetering van de luchtkwaliteit zijn dan ook grotendeels te wijten aan de „mismatch” tussen het EU-immissiebeleid en het EU-emissiebeleid. Om het evenwicht te herstellen moet hieraan dan ook aandacht worden besteed bij toekomstige beleidsontwikkelingen en bij maatregelen op dit gebied:

39.

Stelt vast dat nieuwe ambities met betrekking tot de gewenste luchtkwaliteit (aanscherping van de grenswaarden) realistisch en haalbaar moeten zijn en daarom hand in hand moeten gaan met (bron)maatregelen die effectief de uitstoot in heel Europa verminderen. Het EU-immissie- en het EU-emissiebeleid moeten aan elkaar worden gekoppeld. Hiervoor is noodzakelijk dat tijdens de beleidsontwikkelingsfase een gelijk ambitieniveau en gesynchroniseerde tijdspaden voor het EU-bronbeleid en EU-immissiebeleid worden ontwikkeld (zie vorige paragraaf). Ook vraagt het Comité aandacht voor de implementatiefase waarin de situatie kan ontstaan dat bepaalde in de herziene Thematische Strategie aangekondigde bronmaatregelen niet worden genomen òf in de praktijk niet resulteren in de beoogde vermindering van de uitstoot (zoals die in het emissiebeleid is vastgelegd). Het Comité stelt voor dat in een dergelijke situatie de Europese Commissie compenserende maatregelen neemt. Hiermee kan worden voorkomen dat de huidige „mismatch” tussen emissie- en immissiebeleid zich opnieuw voordoet waardoor regionale en lokale overheden wederom voor een onmogelijke opgave komen te staan.

40.

Stelt ten aanzien van de ontwikkeling van het toekomstige EU-luchtkwaliteitbeleid – vanwege de gewenste samenhang tussen immissiebeleid en emissiebeleid – het volgende tijdpad voor:

41.

Stelt vast dat luchtverontreiniging voornamelijk wordt veroorzaakt door het wegverkeer, de lucht- en scheepvaart, verwarming, huishoudens, de industrie en de bio-industrie. Een ambitieus bronbeleid is dus noodzakelijk (5). Daarbij moet evenwel rekening worden gehouden met het feit dat het gemotoriseerde wegverkeer een van de belangrijkste directe veroorzakers is van de knelpunten inzake luchtverontreiniging in verstedelijkte gebieden.

42.

Is vanuit het perspectief van de luchtkwaliteit positief over het ambitieniveau van het Witboek „Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem” (COM(2011) 144 final). Echter om het voor de luchtkwaliteit noodzakelijke ambitieniveau te halen pleit het Comité voor het opstellen van een Europees actieplan met daarin tussendoelen, concrete maatregelen (zoals EU-bronmaatregelen) en evaluatiemomenten (6).

43.

Roept de EU op om systematischer dan tot nu toe niet alleen te streven naar vermindering van de emissies afkomstig van afzonderlijke mobiele of stationaire bronnen, maar ook naar vermindering van de totale hoeveelheid vervuilingsbronnen. De daarvoor vereiste kwantitatieve maatregelen zijn tot nu toe voornamelijk een zaak van gemeenten en regio's. De EU-bijdrage zou in dit verband allereerst kunnen bestaan uit de volgende maatregelen:

44.

Is van mening dat het EU-emissiebeleid op normen (en doelbeleid met doelvoorschriften) moet worden gebaseerd, om verdere technische innovaties niet te belemmeren.

45.

Beveelt de invoering aan van preventieve bepalingen (zoals die al in de afvalstoffenwetgeving bestaan), om beschikbare middelen adequaat te benutten.

46.

De veel voorkomende overschrijdingen van NO2-grenswaarden zijn vooral te wijten aan de tekortschietende of vertraagde emissiebeperkingen (voor motorvoertuigen) door de EU. Daarom dienen de EURO-normen voor voertuigen inzake NO2/NOx en fijn stof zo snel mogelijk te worden aangescherpt. Het is belangrijk dat strikt wordt vastgehouden aan het tijdpad voor de introductie van EURO VI/6 normen.

47.

Beveelt aan dat ook emissie-eisen voor andere mobiele bronnen aangescherpt worden, zoals bv. terreinvoertuigen (off road) en filters voor reeds in gebruik zijnde voertuigen (retrofit); een andere mogelijkheid is de Europese normen voor o.m. motorfietsen aan te passen.

48.

Wijst op de marge tussen EU-wetgeving en feitelijke uitstoot van voertuigen op de weg. De EURO V/5 normen waren (en zijn) ambitieus, maar desondanks heeft deze ambitie niet geresulteerd in een sterke daling van de luchtverontreiniging. De belangrijkste reden hiervoor is dat er een marge bestaat tussen de juridische werkelijkheid van de EU-wetgeving en de feitelijke uitstoot van voertuigen op de weg. Al bij de introductie van de Euro-III vrachtauto’s werd duidelijk dat de uitstoot in real-world rijomstandigheden hoger lag dan verwacht en niet de verwachte emissiereductie opleverde. Dit probleem is wederom waargenomen met betrekking tot Euro-IV/4 en Euro-V/5 voor respectievelijk dieselvrachtwagens en diesel personenauto's en, zij het in mindere mate, met betrekking tot de NOx-emissies van personenauto's. Om een ambitie van de EU-wetgeving te realiseren moet de normstelling EURO VI/6 voor de uitstoot van voertuigen in de testcylus beter overeen komen met de praktijk uitstoot bij een gemiddelde rit in de stad.

49.

Ook wijst het Comité op het feit dat nieuw afgeleverde vrachtwagens in de praktijk regelmatig technisch worden bijgesteld, waardoor er in „real-world”-omstandigheden sprake is van meer uitstoot van stikstofoxiden en fijn stof dan op basis van de typegoedkeuringstest zou worden verwacht. Bij de introductie van de Euro VI vrachtwagens moet deze praktijk zoveel mogelijk worden voorkomen en worden beboet. Ter voorkoming van dit probleem verzoekt het Comité de Europese Commissie en de lidstaten om de wetgeving, de keuringen van vrachtwagens en inspecties hieromtrent te versterken. Ook moet worden onderzocht of dergelijke technische bijstellingen in de toekomst technisch onmogelijk kunnen worden gemaakt.

50.

Vraagt om speciale aandacht voor zware voertuigen (bussen en vrachtwagens) die in het algemeen het meest vervuilend zijn. Ook middelzware voertuigen (waaronder bestelverkeer) stoten beduidend meer NOx uit dan het gemiddelde personenvervoer. Het EU-emissiebeleid moet daarom speciale aandacht besteden aan de aanscherping van de normen van de uitstoot van deze zware en middelzware voertuigen maar ook van dieselpersonenwagens, gekoppeld aan adequate begeleidende maatregelen om commercieel vervoer in goede banen te leiden en lokaal openbaar vervoer te stimuleren en te verbeteren.

51.

Constateert dat het slijten van banden, remschijven en het wegdek alsook de resuspensie van zwevende deeltjes bijdragen aan de hoge concentraties fijn stof en beveelt aan dat in het kader van het Europese Kaderprogramma voor Onderzoek de mogelijkheden voor vermindering van deze emissies worden onderzocht. Ook stelt het Comité voor dat een handleiding met goede praktijken wordt opgesteld, waarin wordt aanbevolen hoe stof kan worden gebonden ter voorkoming dat verontreinigende stoffen opnieuw in de lucht terechtkomen.

52.

Constateert dat de industrie nog steeds een grote bijdrage levert aan de totale uitstoot in Europa. Vermindering van deze uitstoot wordt geregeld in de richtlijn Industriële Emissies (2010/75/EU, IED). Ambitieuze technische referentiedocumenten (BREF's) plus de conclusies daaruit zijn cruciale instrumenten om achtergrondconcentraties te verminderen. Om ook in de toekomst met de best beschikbare technieken (BAT) te kunnen werken, is het noodzakelijk dat de BREF's inclusief hun conclusies regelmatig worden herzien en ambitieus genoeg zijn om de achtergrondconcentraties in heel Europa te verlagen. Ook dient het gebruik van uitzonderingen zoveel mogelijk te worden beperkt (7).

53.

Constateert dat landbouwbedrijven een bijdrage aan de luchtverontreiniging leveren. De ammoniakuitstoot draagt in grote mate bij aan de verzuring en vermesting. Voor het halen van de natuurdoelstellingen, onder andere voor de bescherming van Natura 2000-gebieden, is een verdere reductie van NH3 noodzakelijk. Vermindering van deze uitstoot wordt geregeld in de richtlijn Industriële Emissies (2010/75/EU, IED). Ook voor grote, min of meer industrieel producerende landbouwbedrijven is het belangrijk om in de toekomst met de best beschikbare technieken te kunnen werken en daarom is het noodzakelijk dat de technische referentiedocumenten (BREFs) regelmatig worden herzien.

54.

Stelt vast dat de invloed van de emissies van de scheepvaart op de concentraties luchtverontreinigende stoffen aanzienlijk kan zijn in havensteden en havengebieden en langs druk bevaren binnenwateren alsmede in steden en regio’s die aan de kust gelegen zijn. Het Comité dringt er bij de nationale overheden op aan dat de richtlijnen van de International Maritime Organization (IMO) in alle Europese kustwateren overgenomen worden. Voor binnenvaartschepen moeten er maatregelen komen ter reductie van de uitstoot van deeltjes en NOx.

55.

De door de luchtvaart veroorzaakte uitstoot draagt bij aan de achtergrondconcentraties van luchtverontreinigende stoffen. Het CvdR roept de EU en de nationale overheden dan ook op om de nodige maatregelen te treffen en de eisen op het gebied van de uitstoot door vliegtuigen te verscherpen.

56.

Onderstreept dat de richtlijn inzake nationale emissieplafonds (NEC) het instrument bij uitstek is om achtergrondconcentraties te verminderen. Grensoverschrijdende luchtverontreiniging vormt een zeer belangrijk deel van de achtergrondconcentraties in veel lidstaten en het niveau kan oplopen tot meer dan 50 % (gemiddeld over het land) voor bepaalde verontreinigende stoffen. Het Comité acht het van groot belang dat de herziening van de NEC-richtlijn ambitieus genoeg om achtergrondconcentraties in heel Europa te verlagen. Hierdoor wordt het lokale en regionale luchtkwaliteitbeleid realistisch en haalbaar.

57.

Stelt vast dat de richtlijn inzake nationale emissieplafonds een belangrijk instrument is om lidstaten te dwingen om bronmaatregelen nemen. Echter hiervoor is het noodzakelijk dat het ambitieniveau van de herziening van de NEC-richtlijn en het ambitieniveau ten aanzien van het EU-bronbeleid aansluit bij het ambitieniveau van de richtlijnen luchtkwaliteit (2008/50/EG en 2004/107/EG). Alleen bij hoge ambities op deze onderdelen is een hoge ambitie voor de richtlijnen luchtkwaliteit waar te maken. In dit verband is het Comité van mening dat de samenvoeging van de NEC-richtlijn met de richtlijnen luchtkwaliteit de afstemming van de verschillende ambitieniveaus zal bevorderen.

58.

Is bezorgd over het lage ambitieniveau van de lidstaten ten aanzien van de aanstaande herziening van het Protocol van Göteborg (hierin worden de internationale afspraken voor de emissieplafonds vastgelegd). Deze herziening is van invloed op de herziening van de NEC-richtlijn en daarmee ook van invloed op het ambitieniveau van de nieuwe EU-luchtkwaliteitwetgeving. Het Comité roept de lidstaten op om een hoger ambitieniveau te kiezen bij de aanstaande herziening van het Protocol van Göteborg.

59.

Op zijn minst zou de uitstoot in kaart moeten worden gebracht van elementair koolstof of roet en zou moeten worden nagegaan of er nieuwe atmosferische verontreinigende stoffen zijn die later onder dit protocol zouden kunnen vallen.

60.

Constateert dat de richtlijnen luchtkwaliteit (2008/50/EG en 2004/107/EG) zeer belangrijke instrumenten zijn om de blootstelling van burgers en milieu aan luchtverontreiniging te verminderen. De definitie van minimale beschermingsniveaus heeft in alle EU-landen geleid tot acties om de uitstoot te reduceren en de concentraties rond hotspots te verminderen. Een daling van de uitstoot in het ene land leidt tegelijkertijd tot een afname van grensoverschrijdende luchtverontreiniging, zodat buurlanden elkaar helpen bij het voldoen aan de grenswaarden.

61.

Is van mening dat volksgezondheid en milieubescherming het uitgangspunt moeten zijn bij de herziening van de luchtkwaliteitsrichtlijnen. Voor de verbetering van de volksgezondheid zou een hoger ambitieniveau in overweging moeten worden genomen. Echter, zoals gezegd (in paragraaf 57) stelt het Comité hierbij als voorwaarde dat het ambitieniveau van de herziene richtlijn zorgvuldig wordt afgestemd op het ambitieniveau van de nationale emissieplafonds en het EU-emissiebeleid (bronbeleid).

62.

Constateert dat de luchtkwaliteitsrichtlijnen momenteel 27 grens- en streefwaarden bevatten. Het Comité constateert tevens dat verschillende grenswaarden elkaar overlappen (bijvoorbeeld de dagelijkse en jaarlijkse grenswaarden voor PM10 en de jaarlijkse grenswaarden voor PM10 en PM2,5) en dat verschillende grenswaarden al vele jaren lang niet zijn overschreden in een groot deel van de EU. Het Comité stelt daarom voor te onderzoeken of het concept van de streefwaarden wel een toegevoegde waarde heeft voor stoffen waar in de richtlijnen ook al grenswaarden voor worden gesteld.

63.

Constateert dat de in de richtlijnen opgenomen rapportageverplichting van de waargenomen concentraties en van de opzet en status van de luchtkwaliteitplannen veel tijd vraagt en extra administratieve lasten met zich meebrengt voor lokale en regionale overheden.

64.

Is van mening dat uit oogpunt van volksgezondheid en wetenschappelijk onderzoek alsmede better regulation en vermindering van de administratieve lasten en betere communicatie met de burger, het aantal stoffen en het aantal streef –en grenswaarden mogelijk kan worden verminderd. Dit kan worden bereikt door zich te concentreren op de meest vervuilende stoffen en op die indicatoren die de gezondheidsaspecten het beste weergeven.

65.

Beveelt aan om voor verkeersgerelateerde verontreiniging die indicator te kiezen die de gezondheidaspecten het beste weergeeft. De huidige richtlijn geeft hiervoor normen voor PM10, PM2,5 en NO2. Echter, uit sommige studies valt op te maken dat elementair koolstof (EC/roet) en deeltjesconcentratie (verbrandingsgerelateerde aerosol) betere indicators lijken te zijn voor de componenten in de verkeersgerelateerde luchtvervuiling die relevant zijn voor de volksgezondheid. EC/roet is de roetfractie die vrijkomt bij de verbranding van alle op koolstof gebaseerde brandstoffen (waaronder dieselolie en benzine), onder andere in de motoren van voertuigen en schepen. Het Comité beveelt dan ook aan dat onderzocht wordt of een norm voor deeltjesconcentratie en EC/roet kan worden ingevoerd.

66.

Constateert dat meer aandacht voor EC/roet in overeenstemming zou zijn met de aanbevelingen van het VN-milieuprogramma (UNEP) en de Conventie inzake grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand (CLRTAP).

67.

Stelt voor dat in de richtlijn de mogelijkheid tot tussentijdse aanpassing (middels de recastprocedure) wordt opgenomen. Indien onderzoek (zie paragraaf 65) en positieve praktijkervaringen inderdaad laten zien dat de EC/roet-norm beter geschikt is om te gebruiken als indicator, kan hierdoor worden overwogen of en op welke wijze deze norm wordt opgenomen in de richtlijn.

68.

Wijst er op dat de huidige richtlijn drie grenswaarden en één reductiedoelstelling voor fijn stof (PM10 en PM2,5) heeft. Daarnaast bestaan voor fijn stof verschillende waarden, jaargemiddelde waarden en daggemiddelde waarden. Dit leidt tot een ingewikkelde uitvoering in de praktijk en tot onnodige bestuurlijke uitvoeringslasten. Het Comité is zich bewust van de discussie om bovenstaande situatie te versimpelen door één van de fijn stof-normen - PM10 of PM2,5 - te laten vervallen. Een dergelijke beslissing moet wel afdoende worden onderbouwd met onderzoek naar de gevolgen voor de volksgezondheid en het milieu. Het Comité neemt hierover geen standpunt in.

69.

Geeft aan dat de grenswaarden voor PM10 op sommige plaatsen zeer moeilijk te halen zijn. Dat kan komen door lokale omstandigheden, lokale bronnen, bepaalde bijzondere meteorologische omstandigheden en/of door periodes van grootschalige luchtverontreiniging. Ook het vrachtvervoer over lange afstand kan verantwoordelijk zijn voor een flink deel van de totale vervuiling. Met het oog op gewenste flexibiliteit stelt het Comité voor te onderzoeken of toetsing aan de jaargemiddelde grenswaarde op basis van meerjarige gemiddelde concentraties kan plaatsvinden.

70.

Concludeert dat de introductie van PM2,5 positief is ontvangen, omdat deze component waarschijnlijk een betere correlatie heeft met gezondheidseffecten dan PM10. Wel bestaan er voor PM2,5 veel verschillende waarden, ook voor de blootstelling in het algemeen en een reductiepercentage. Dat maakt het voor overheden lastig om aan alle aspecten van deze waarden te voldoen. Het is nog onduidelijk of lokale en regionale overheden aan de PM2,5 grenswaarde en het reductiepercentage kunnen voldoen. Informatie hierover is nog onvoldoende en het effect van maatregelen kan nog niet worden gekwantificeerd. Het Comité beveelt aan dat bij de evaluatie van de PM2,5 normen het ontbreken van deze gegevens meegenomen wordt en dat bezien wordt of er voor bepaalde situaties meer tijd wordt gegeven om aan de normen te voldoen.

71.

Stelt voor dat de Europese Commissie, in afwachting van het onderzoek naar een andere formulering van de norm de noodzaak van de grenswaarde voor de uurgemiddelde concentratie NO2 heroverweegt, omdat de jaargrenswaarde „strenger” lijkt te zijn en maatregelen op lokaal niveau om de uurgemiddelde concentraties van NO2 te beperken ondenkbaar zijn.

72.

Stelt voor dat de richtlijn voorziet in een recht van burgers op uitwerking van een actieplan bij overschrijding van luchtkwaliteitsgrenswaarden.

73.

Is van mening dat gezien de specifieke problemen bij het verlagen van de NO2-niveaus in de lucht de mogelijkheid van verlenging (extra derogatie) moet worden uitgebreid. Voorwaarde hierbij is dat de desbetreffende lidstaat kan aantonen dat alle redelijke maatregelen zijn genomen, ook om de door voertuigen afgelegde afstanden te beperken, maar dat desondanks de EU-grenswaarde niet bereikt is, omdat de motoren van voertuigen de in de Euronormen vastgelegde emissieniveaus op straat niet waarmaken (met andere woorden vanwege falend Europees bronbeleid).

74.

Geeft aan dat ozon (O3) in de lucht wordt gevormd onder invloed van zonlicht door een reactie van zogenaamde „precursorstoffen”: stikstofoxiden, koolmonoxide, methaan en andere vluchtige organische componenten. Hoge ozonconcentraties komen nog in verschillende steden voor, met name in Zuid-Europa. Lokale overheden hebben echter nauwelijks de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op de ozonconcentraties in hun eigen stad, maar kunnen door de vermindering van verkeersemissies wel bijdragen aan het verlagen van de concentraties elders. Het Comité beveelt aan dat reductie van hoge ozonconcentraties in stedelijk gebied vooral een uitdaging is voor het nationale en Europese luchtkwaliteitbeleid. Emissiebeleid voor vluchtige organische stoffen wordt als meest effectieve maatregel gezien.

75.

Wijst op een analyse van het Nederlandse Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (8), dat heeft aangetoond dat lidstaten weinig invloed hebben op de jaargemiddelde ozonconcentraties en bijna geen invloed hebben op de piekconcentraties van O3 op hun grondgebied. Tegelijk lijken de grootschalige achtergrondconcentraties ozon licht toe te nemen. Het Comité is van mening dat hiermee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van de streefwaarden voor ozon (langetermijndoelstellingen) en bij de daarmee samenhangende gevolgen voor de ontwikkeling van beleid en rapportage. Het naleven van de streefwaarden voor ozon (langetermijndoelstellingen) is m.n. problematisch in de zuidelijke landen met een hoger aantal zonuren – meer zonnestraling –en een hogere gemiddelde temperatuur, waardoor de vorming van troposferisch ozon wordt versneld. Het CvdR beveelt aan te onderzoeken of dit fenomeen kan worden ondergebracht in de categorie „natuurlijke” luchtverontreiniging, zodat het op de zelfde manier wordt behandeld als zeezout en Saharazand.

76.

Beveelt aan dat ter reductie van de ozonconcentraties met name ingezet wordt op het verminderen van de uitstoot van ozonvormende gassen via de herziening van de richtlijn Nationale Emissieplafonds (2001/81/EG) en door aanscherping van sectorale wetgeving voor belangrijke bronnen.

77.

Onderstreept dat weersomstandigheden een belangrijke ongunstige invloed op de niveaus van luchtverontreiniging kunnen hebben. Zo resulteerde de extreme droogte in de eerste maanden van 2011 in grote delen van West Europa tot hoge concentraties PM10. Met lokale en regionale maatregelen kunnen deze invloeden onmogelijk worden tegengegaan en de Europese regelgeving moet hiermee rekening houden, door een voorziening te treffen voor extreme meteorologische jaren, bijvoorbeeld met behulp van de introductie van een meerjarig gemiddelde.

78.

Wijst in dit verband op de relatie tussen economische trends en luchtverontreiniging, waar in de beleidsvorming rekening mee moet worden gehouden. De huidige economische crisis leidt tot minder economische activiteiten (mobiliteit, industrie en scheepvaart) en daardoor tot een vermindering van emissies. Bovendien zijn er momenteel beduidend minder financiële middelen voor innovaties op zowel particulier niveau (zoals de vernieuwing van verwarmingsystemen of voertuigen) als industrieel niveau. Op het moment dat de economie weer aantrekt, is het mogelijk dat er weer een kentering optreedt in deze ontwikkelingen.

79.

Geeft aan dat de manier waarop meestations worden geplaatst kan variëren per lidstaat. Aangezien locaties verschillende geografische kenmerken hebben die de luchtkwaliteitswaarden kunnen beïnvloeden, beveelt het Comité aan dat monitoring (meten) verplicht moet blijven, maar dat deze wordt verbeterd door meer specifieke regels met betrekking tot de plaatsing van meetstations om zo de onderlinge vergelijkbaarheid van de meetwaarden te garanderen.

80.

Stelt in dit verband voor om een in real time opererend platform voor de uitwisseling van informatie over de mate van luchtverontreiniging op te richten en voor uniforme informatie- en alarmdrempels te zorgen om de maatregelen die de lidstaten nemen bij acute stijgingen van de luchtverontreiniging beter te kunnen coördineren.