27.7.2012   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 225/7

—

wijst erop dat de noodzaak om dieper in te gaan op de problematiek van gezinshereniging samenvalt met de aandacht voor een vernieuwde Europese agenda voor de integratie van onderdanen van derde landen (CdR 199/2011) en voor een „Europese cultuur van multilevel governance” (CdR 273/2011), waarvoor in het bijzonder de inzet van het CvdR nodig is;

—

merkt op dat de richtlijn volgens het Groenboek soms wordt gebruikt om van gezinshereniging af te zien, en benadrukt dat de regeling voor gezinshereniging mag niet worden gezien als een middel om de migratiestromen aan banden te leggen, en dat gezinshereniging specifiek tot doel heeft om de integratie van legale migranten en de eerbiediging van het recht op een gezin te verbeteren;

—

beklemtoont dat het recht van eenieder om in gezinsverband te leven, alsook het recht én de plicht van eenieder om zijn of haar kinderen te onderhouden, op te voeden en groot te brengen (en dus om zijn of haar kinderen bij zich te houden) grondrechten en -plichten zijn die los staan van nationaliteit en waaraan erkenning wordt gegeven in tal van verschillende nationale en internationale teksten die in dit opzicht eensluidend zijn;

—

wijst erop dat de lidstaten bij hun praktische maatregelen steeds de geldende beginselen van evenredigheid en subsidiariteit in acht moeten nemen, zowel om de lokale en regionale overheden meer het initiatief te laten bij de uitvoering van intergratiebevorderende methoden als om die overheden een stabiel en rechtszekerheid biedend referentiekader te verschaffen;

—

pleit voor meer betrokkenheid van lokale overheden in een stelsel van multilevel governance. Aan die voorwaarde moet beslist worden voldaan, omdat een samenhangend immigratiebeleid waarmee de grondrechten worden nageleefd en het welzijn van gastgemeenschappen en immigranten wordt verhoogd, anders niet mogelijk is.

Rapporteur

Sergio SOAVE (IT/PSE), burgemeester van Savigliano (CN)

Referentiedocument

Groenboek inzake het recht op gezinshereniging van onderdanen uit derde landen die in de Europese Unie verblijven (Richtlijn 2003/86/EG)

COM(2011) 735 final

1.

is ingenomen met het initiatief van de Commissie om een discussie op gang te brengen over gezinshereniging, waarover al een richtlijn is uitgevaardigd: Richtlijn 2003/86/EG. De bedoeling is dat wordt nagedacht over een aantal knelpunten bij de toepassing van deze richtlijn en dat wordt nagegaan wat de draagwijdte is van opmerkingen die van alle kanten zijn gemaakt (ngo's, lokale gemeenschappen, universiteiten).

2.

De Commissie heeft terecht besloten om als stof voor deze discussie onderhavig Groenboek over gezinshereniging op te stellen, waarin niet alleen wordt gewezen op enkele van de voornaamste aspecten van Richtlijn 2003/86/EG, maar ook een reeks vragen wordt gesteld. Verder is het een goede zaak dat de Commissie het resultaat van het overleg afwacht alvorens eventueel een besluit te nemen over concrete maatregelen die moeten worden genomen.

3.

Lokale en regionale overheden spelen een doorslaggevende rol als het erom gaat integratiebeleid en beleid voor sociale cohesie in goede banen te leiden. Daarom moeten deze overheden als volwaardige partners worden betrokken bij de discussie over de manier waarop de regeling voor gezinshereniging in praktijk wordt gebracht, teneinde zowel de volledige inburgering van immigranten als een mogelijke hervorming van de richtlijn te vergemakkelijken.

4.

Met dit initiatief voor een discussie wordt gevolg gegeven aan het Programma van Stockholm (december 2009) en het Europees Pact inzake Immigratie en Asiel (september 2008).

5.

De noodzaak om dieper in te gaan op de problematiek van gezinshereniging komt gelijktijdig naar voren met de aandacht voor een vernieuwde Europese agenda voor de integratie van onderdanen van derde landen (CdR 199/2011) en voor een „Europese cultuur van multilevel governance” (CdR 273/2011), waarvoor in het bijzonder de inzet van het CvdR nodig is.

6.

Het CvdR wijst er met de nodige omzichtigheid op dat de economische crisis die Europa op zijn grondvesten doet schudden, het oordeel over de richtlijn kan vertekenen. Hetzelfde geldt voor de nieuwe stromen van migranten die in deze tijd van economische crisis Europa willen binnenkomen, bijvoorbeeld als gevolg van de grootse en op zich gunstige politieke beweging die de „Arabische lente” wordt genoemd en die veel landen aan de zuidelijke oever van de Middellandse Zee gemeen hebben.

7.

In het Groenboek wordt opgemerkt dat de toepassing van de richtlijn in sommige gevallen wordt gebruikt om van gezinshereniging te doen afzien. Het CvdR onderstreept in dat verband dat de regeling voor gezinshereniging niet mag worden gezien als een middel om de migratiestromen aan banden te leggen, een probleem dat bij de wortel en op een andere wijze moet worden aangepakt. Specifieke doelstellingen van gezinshereniging zijn echter een betere integratie van legale migranten en de eerbiediging van het recht op een gezin, een recht dat door alle handvesten wordt bekrachtigd.

8.

Het recht van eenieder om in gezinsverband te leven, alsook het recht én de plicht van eenieder om zijn of haar kinderen te onderhouden, op te voeden en groot te brengen (en dus om zijn of haar kinderen bij zich te houden) zijn grondrechten en -plichten die los staan van nationaliteit. Daaraan wordt erkenning gegeven in tal van verschillende nationale en internationale teksten die in dit opzicht eensluidend zijn. Zo staat in artikel 16 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (1948) dat „Het gezin … de natuurlijke en fundamentele groepseenheid van de maatschappij [is]” en „recht [heeft] op bescherming door de maatschappij en de Staat”, terwijl het recht op een gezin in artikel 9 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie zijn beslag krijgt als volwaardig grondrecht.

9.

In beleid om de immigratiestromen in goede banen te leiden, moeten die rechten onverkort worden meegenomen, overeenkomstig de vonnissen van de gerechtshoven van Straatsburg en Luxemburg, die zich hierover bij herhaling onomwonden hebben uitgesproken.

10.

Bovendien mogen alle gevolgen die gezinshereniging in de praktijk heeft, niet over het hoofd worden gezien. In de richtlijn staat al dat gezinshereniging bijdraagt tot een sociaal-culturele stabiliteit die inburgering vergemakkelijkt en bevorderlijk is voor de sociaaleconomische samenhang, wat alleen maar voordelen oplevert voor de lokale overheden die immigranten en hun gezinnen ontvangen. Ook moet worden ingezien dat de toepassing van het recht op gezinshereniging een kwaliteitssprong is voor migratiebeleid. Immers, maatregelen in het kader van migratiebeleid getuigen van meer rijpheid als er aandacht is voor stabilisering als onmisbaar middel om te komen tot de effectieve sociaaleconomische integratie van immigranten in hun gastland. Ook is dit een doorslaggevende en concrete stap vooruit, omdat op die manier wordt bijgedragen tot de inperking van illegale immigratie en de terugdringing van gevaarlijke vormen van sociale uitsluiting.

11.

In alle Europese grondwetten wordt het gezinsverband aangemerkt als een bron van specifieke verplichtingen om zich, zowel in economisch als in sociaal opzicht, solidair te tonen. Recht doen aan dit gezinsverband in het geval van migranten door de erkenning van hun recht op gezinshereniging steviger te onderbouwen, is met andere woorden een doelgericht middel om buitenlanders het besef bij te brengen dat de talrijke (administratieve en organisatorische) verplichtingen die hun worden opgelegd, niet domweg voortvloeien uit repressief beleid of politionele maatregelen, maar onderdeel zijn van een ruimer plan, nl. om de samenleving als geheel te ontwikkelen, een ontwikkeling waaraan ook immigranten geacht worden actief bij te dragen. Dat laatste houdt in dat niet alleen rechten worden opgeëist, maar dat ook plichten worden aanvaard die invulling geven aan de beginselen van loyaliteit tussen burgers en verantwoordelijkheid voor anderen.

12.

Tegen deze achtergrond moet de aandacht vooral uitgaan naar de bescherming van het zogenoemde „kerngezin”, waarop de richtlijn al voornamelijk is gericht. Binnen dit referentiekader moet met name worden gekeken naar het recht op gezinshereniging voor minderjarige kinderen, die aanspraak kunnen maken op specifieke en een nog grotere bescherming. Wat de andere vormen betreft die het begrip „gezin/familie” kan aannemen naar gelang van het herkomstland van een migrant, is het aan iedere lidstaat om zich hierover - per geval of in het kader van een algemene regeling - een oordeel te vormen. Mocht de Commissie, na overleg, echter tot de conclusie komen dat er een gemeenschappelijke EU-definitie van het begrip „gezin/familie” moet worden goedgekeurd, dan moet die definitie wel stroken met de definities die al voor andere EU-instrumenten worden gehanteerd.

13.

Gezien het belang van die beginselen en de invulling die aan het begrip „gezin/familie” moet worden gegeven, is het niet zinvol om de ruimte die de lidstaten in de richtlijn en later ook in het Verdrag van Lissabon wordt gelaten om zich daarover zelf een oordeel te vormen, beduidend in te perken. Dit neemt niet weg dat de lidstaten, als ze daartoe in de praktijk overgaan, steeds de beginselen van evenredigheid en subsidiariteit in acht moeten nemen, die beide van toepassing zijn. De toepassing van die beginselen impliceert niet alleen dat de lokale en regionale overheden meer het initiatief wordt gelaten als het gaat om methoden om de integratie van migranten te bevorderen, maar ook dat aan die overheden een stabiel en rechtszekerheid biedend referentiekader wordt verschaft.

14.

Alle onderdanen van landen buiten de EU die wettelijk in de EU verblijven, genieten het recht op gezinshereniging, maar dat de lidstaten van de EU aan dit recht voorwaarden willen verbinden, is begrijpelijk. Alleen moet de geest van de richtlijn - ofwel het doel daarvan: de vergemakkelijking van de integratie en de stabilisering van immigranten - daarbij onverlet worden gelaten.

15.

Zoals de richtlijn nu is geformuleerd, kan rechtsonzekerheid of onzekerheid bij de interpretatie ervan niet worden uitgesloten. Overwogen moet worden om in EU-verband vast te leggen hoe lang iemand al minimaal in een lidstaat moet hebben verbleven om aan het stabiliteitsvereiste voor het recht op gezinshereniging te voldoen, om met cirkelmigratie vergelijkbare modellen in te voeren voor personen die deelnemen aan een programma voor vrijwillige terugkeer.

16.

In de regel zou de minimale leeftijd van de echtgeno(o)t(e) om voor gezinshereniging in aanmerking te komen, moeten worden bepaald op de leeftijd waarop volgens de wetgeving van het gastland de meerderjarigheid wordt bereikt, waarbij die leeftijd alleen in uitzonderingsgevallen naar beneden toe kan worden bijgesteld. Als daarvan wordt uitgegaan, worden de voorzieningen zo veel mogelijk gelijkgetrokken en wordt discriminatie op grond van leeftijd zo veel mogelijk tegengegaan.

17.

De twee uitzonderingen die op het recht op gezinshereniging van minderjarige kinderen worden gemaakt (lid 1, laatste alinea, en lid 6 van artikel 4), komen in de praktijk nauwelijks voor en zouden dan ook kunnen worden geschrapt. Hoe dan ook verdient het aanbeveling om bij besluiten hierover altijd het belang van het kind en van de bescherming van de rechten van minderjarigen voorop te stellen. Om dezelfde redenen zou het recht op gezinshereniging van minderjarige kinderen ook moeten worden uitgeoefend als de ouders niet getrouwd zijn, al was het maar om discriminatie tussen natuurlijke en wettige kinderen te voorkomen.

18.

De lidstaten zou ruimte moeten worden gelaten om zich zelf een oordeel te vormen over de facultatieve clausule inzake andere gezins- of familieleden dan de echtgeno(o)t(e), de geregistreerde partner of de kinderen. Daarentegen wordt in de richtlijn niets geregeld voor de consequenties voor gezins- of familieleden als het huwelijk nietig wordt verklaard, als de wettig in een lidstaat verblijvende gezinshereniger komt te overlijden, in scheiding gaat, de lidstaat verlaat of als zijn vaderschap met succes wordt aangevochten. Dit zou wel moeten worden gedaan.

19.

De ervaring die al met bepaalde maatregelen (maatregelen „vóór vertrek” en maatregelen in het gastland) is opgedaan, zou aan een preventieve doelmatigheidscontrole moeten worden onderworpen. Op grond van deze eerste screening beveelt het CvdR echter aan om geen maatregelen „vóór vertrek” te nemen die voor gezinsleden van een gezinshereniger problemen kunnen opleveren (vanwege analfabetisme, materiële kosten en de lange afstand tot steden, waardoor zij feitelijk zijn uitgesloten van het recht op gezinshereniging). Bovendien zouden verplichte taalcursussen (en/of cursussen „burgerschap” en/of geschiedenis en „maatschappijleer”) na aankomst in het gastland gratis moeten worden aangeboden om discriminatie tussen arme en rijke immigranten te voorkomen. Ook moeten die cursussen concreet worden ingevuld door o.a. gebruik te maken van de „Europese integratiemodules”.

20.

Als er aan de in een lidstaat verblijvende immigrant andere materiële voorwaarden worden gesteld (huisvesting, een ziektekostenverzekering, een toereikend vast inkomen), dan zouden die voorwaarden moeten stroken met het beginsel van evenredigheid en niet mogen uitmonden in willekeurige beperkingen. De lidstaten zouden voor de toepassing van de richtlijn een regeling moeten treffen waardoor voor de vaststelling of al dan niet aan die voorwaarden is voldaan, criteria worden gehanteerd die zowel objectief als natrekbaar zijn. Dergelijke criteria verdienen de voorkeur boven algemene voorschriften die naar willekeur restrictief kunnen worden uitgelegd.

21.

De „opnamecapaciteit van een lidstaat” zou moeten worden geschrapt als criterium voor de toestemming voor gezinshereniging. Immers, een dergelijke maatstaf komt overeen met een extra middel om de migratiestromen in de hand te houden, wat haaks staat op de beginselen van het EU-recht.

22.

De duur van de verblijfsvergunning van de gezinsleden van de gezinshereniger zou moeten worden afgestemd op die van de verblijfsvergunning van de gezinshereniger zelf. Daarbij zou in geval van deelname aan programma's voor vrijwillige terugkeer de mogelijkheid moeten worden overwogen om voor oplossingen te kiezen die stroken met de modellen voor cirkelmigratie.

23.

Wat onderdanen van landen buiten de EU die in de EU bijzondere bescherming genieten (asielrecht, vluchtelingenstatus, subsidiaire bescherming), betreft, moeten de verschillende statussen, overeenstemming met het Programma van Stockholm, worden behandeld op grond van specifieke en autonome regels waarin rekening wordt gehouden met elke specifieke situatie (bijvoorbeeld omdat het voor betrokkene moeilijk is om de gevraagde informatie te verstrekken of bewijsstukken te leveren). De richtlijn waarin gezinshereniging in het algemeen is geregeld, zou dus niet moeten worden toegepast op de gezinsleden van buitenlanders die bepaalde vormen van bescherming krijgen. Voor dergelijke gezinsherenigingen, en ook voor gezinsbanden die kunnen zijn aangegaan nadat betrokkene op het grondgebied van het gastland is aangekomen, zou een op zich staande regeling moeten worden getroffen.

24.

Sommige lidstaten hebben besloten om DNA-testen in te voeren als middel om biologische kinderen te identificeren. Tenzij met de grootste behoedzaamheid uitgevoerd, kan met die testen het beginsel van evenredigheid worden geschonden, alsook grondrechten zoals het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het gezinsleven (artikel 8 van het EVRM).

25.

De vrees bestaat dat fraude wordt gepleegd in de vorm van schijnhuwelijken. De Commissie en/of de lidstaten zouden moeten kwantificeren wat de reële omvang van dit fenomeen is. Zolang er nog geen verifieerbare cijfers zijn, zou het dienstig zijn in alle lidstaten gerichte studies te verrichten om de realiteit nauwkeuriger in kaart te brengen en goede praktijken om dergelijke problemen het hoofd te bieden, te bevorderen.

26.

Het kan voorkomen dat lidstaten de door de aanvrager van gezinshereniging te dragen administratieve kosten kunstmatig verhogen om de toegang tot hun grondgebied naar willekeur aan banden te leggen, wat volkomen indruist tegen het beginsel van evenredigheid, volgens welke de middelen op het doel moeten zijn afgestemd: het doel moet zijn dat de uitoefening van het recht op gezinshereniging wordt bevorderd, en niet tegengewerkt. Daarom zou de lidstaten moeten worden gevraagd om de uitgaven voor de gezinshereniger op een hoogte vast te stellen waardoor de werking van de richtlijn niet de facto op losse schroeven wordt gezet.

27.

De lidstaten moet worden geadviseerd om zich te houden aan de in de richtlijn vastgelegde niet-verlengbare termijn waarbinnen het besluit over de gezinsherenigingsaanvraag moet worden genomen. Procedures die in afwijking daarvan door een lidstaat worden toegepast, met als gevolg dat die termijn tot in het onredelijke toe wordt opgerekt, zijn een obstakel voor de onverkorte toepassing van de richtlijn.

28.

Gezien de moeilijkheden die er naar verluidt zijn om zich aan de twee horizontale clausules van de richtlijn te houden, zou de Commissie gebruik moeten maken van alle instrumenten en maatregelen die in de Verdragen zijn voorzien om bij de lidstaten de onverkorte naleving van het EU-recht af te dwingen.

29.

Het CvdR pleit voor meer betrokkenheid van lokale overheden in een stelsel van multilevel governance. Aan die voorwaarde moet beslist worden voldaan, omdat een samenhangend immigratiebeleid waarmee de grondrechten worden nageleefd en het welzijn van gastgemeenschappen en immigranten wordt verhoogd, anders niet mogelijk is. Tal van Europese regio's en leefgemeenschappen vervullen een voorbeeldfunctie als het gaat om de integratie van immigranten en heel wat halfslachtigheden in het recht van de lidstaten (waarin aan de richtlijn een concrete uitleg moet worden gegeven) worden in de praktijk opgehelderd door de lokale overheden. Er moet op dit gebied zo veel mogelijk informatie worden bijeengebracht. Het CvdR is dan ook zonder meer bereid om samen met de lidstaten en de overige instellingen van de EU de op lokaal en regionaal niveau beschikbare gegevens en voorbeelden van geslaagde methoden te verzamelen en te verspreiden.