3.2.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 27/108

1.1

Sinds de Europese Raad van Tampere zijn inmiddels acht jaar verstreken. Hoewel de EU tijdens deze top besloot om de aanzet te geven tot een gemeenschappelijk immigratiebeleid, is er sindsdien nog maar weinig vooruitgang geboekt op één van de sleutelterreinen, namelijk het beleid en de wetgeving inzake de toelating van immigranten. De voorwaarden voor toelating vallen nog altijd onder de nationale wetgevingen, zonder dat daarbij sprake is van enige harmonisering op Europees vlak. Bovendien zijn deze wetgevingen zeer verschillend en vaak met elkaar in tegenspraak.

1.2

Zes jaar geleden formuleerde de Commissie haar „Voorstel voor een Richtlijn van de Raad betreffende de voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandige” (1). Zowel het Europees Economisch en Sociaal Comité als het Europees Parlement brachten positieve adviezen uit. (2) Het voorstel kwam echter niet door de eerste lezing van de Raad. Sindsdien hebben enkele lidstaten nieuwe wetgeving opgesteld op het gebied van economische immigratie, met heel verschillende uitgangspunten.

1.3

Gedurende de komende jaren hebben we in Europa nieuwe economische immigranten nodig die kunnen bijdragen tot de economische en sociale ontwikkeling (3). De demografische situatie toont aan dat de Lissabonstrategie totaal zou mislukken als het immigratiebeleid niet wordt aanpast. Er is een actief toelatingsbeleid nodig, zowel voor hooggekwalificeerde als voor minder gekwalificeerde werknemers.

1.4

Het is betreurenswaardig dat enkele regeringen in de Raad van de Europese Unie hun veto hebben uitgesproken over de wetsvoorstellen van de Commissie en vasthouden aan het oude restrictieve beleid uit vroegere tijden. Ondertussen groeien de informele economie en de illegale arbeid en dat zijn nu juist de factoren die als een magneet immigranten zonder papieren aantrekken en die de Commissie met haar voorstel voor een Richtlijn inzake sancties voor werkgevers (4) wil aanpakken en waarover het Comité een advies heeft geformuleerd (5). Aangezien het ontbreekt aan een gemeenschappelijk Europees beleid, zijn lidstaten nieuwe wetgeving aan het doorvoeren met zeer uiteenlopende uitgangspunten, waardoor harmonisering alleen maar lastiger zal worden. Dit verschil in uitgangspunten en in wetgevingen leidt tot onrust en verwarring onder de burgers.

1.5

Het Comité is ingenomen met het feit dat er in het Verdrag van Lissabon bepaald is dat immigratie onder de gewone herzieningsprocedure valt (initiatief van de Commissie, gekwalificeerde meerderheid van de Raad en medebeslissing van het Parlement).

1.6

Desalniettemin wordt dit voorstel voor een Richtlijn in de Raad volgens de steriele regel van de unanimiteit behandeld. Daarom herhaalt het Comité zijn standpunt dat het al in zijn advies over het Haags Programma (6) formuleerde, dat „deze koerswijziging snel, nog vóór de behandeling van de nieuwe wetsvoorstellen, moet worden doorgevoerd”. Het Comité stelt voor dat de Raad voor de „overbruggingsprocedure” kiest, die al van toepassing is op het vlak van asielbeleid, zodat deze richtlijnen met een gekwalificeerde meerderheid kunnen worden goedgekeurd en op basis van medebeslissing van het Parlement.

1.7

Het Comité heeft al eerder opgemerkt dat het„voor het nieuwe toelatingsbeleid beter is een algemeen, horizontaal rechtskader tot stand te brengen dan voor elke sector apart normen vast te stellen” (7). „Het eerder door de Commissie opgestelde richtlijnvoorstel inzake toegangsvoorwaarden, dat door het EESC — zij het met enige kanttekeningen — werd gesteund, is nog steeds een goed voorstel. Bij wijze van aanvulling kunnen nog specifieke normen worden uitgewerkt voor aparte onderdelen en bijzondere gevallen. Indien de Raad van de Europese Unie enkel in het geval van hoogopgeleide immigranten voor een sectorale aanpak kiest, heeft dat voor het leeuwendeel van de immigranten geen nut. Bovendien is hier dan sprake van discriminatie. Voor de Raad ligt deze keuze misschien meer voor de hand, maar het sluit niet aan bij wat Europa nodig heeft” (8).

1.8

In het Verdrag van Lissabon worden beperkingen opgelegd aan de communautaire wetgeving: de lidstaten hebben het recht om het maximum aantal op het nationale grondgebied toelaatbare immigranten vast te stellen. Deze beperking vormt echter geen belemmering voor het streven naar een hoge mate van harmonisering van de wetgeving in Europa, maar zet juist aan tot een nationaal beheer van de economische immigratie op basis van gemeenschappelijke en transparante procedures. Het blijft nog altijd de bevoegde autoriteit in elk van de lidstaten die beslist over de toekenning van de arbeids- en verblijfsvergunningen, maar dan wel in het kader van communautaire wetgeving. Op die manier kan elke lidstaat in overleg met de sociale partners beslissen aan de hand van welke kenmerken ze de immigratie wil reguleren (9). Bij de nationale wetgevingen dient, in het kader van de Europese wetgeving, rekening te worden gehouden met de specifieke kenmerken van elk land.

1.9

Het Comité is van oordeel dat de wetgeving inzake de toelating van migrantenwerknemers gekoppeld moet zijn aan de evolutie op de arbeidsmarkt en dat de nationale autoriteiten derhalve overleg moeten voeren met de sociale partners.

1.10

Verder wordt er in het Haags Programma van november 2004 onderkend dat „legale immigratie een belangrijke rol vervult voor de versterking van de kenniseconomie van Europa en voor de stimulering van de economische ontwikkeling, en dat ze op deze manier bijdraagt aan de tenuitvoerlegging van de Lissabonstrategie”.

1.11

De Europese Raad van december 2006 stemde in met het beleidsplan inzake legale immigratie, waarmee hij twee doelstellingen hoopt te verwezenlijken:

1.11.1

De voorwaarden voor toelating definiëren die van toepassing zijn op bepaalde categorieën immigranten en die kunnen worden onderverdeeld in vier specifieke wetsvoorstellen, gaande van hooggekwalificeerde werknemers, seizoenarbeiders, bezoldigde stagiairs tot gedetacheerde werknemers.

1.11.2

Het algemene beleidskader vaststellen, waarbij eerlijke voorwaarden en het respect voor de rechten van werknemers in het kader van immigratie als leidraad fungeren.

1.12

Het Comité heeft onlangs twee adviezen goedgekeurd (10) waarin het voorstelt dat het immigratiebeheer in samenwerking met de landen van herkomst gebeurt, ter bevordering van hun ontwikkeling. In één van deze recente adviezen (11) heeft het Comité er bijvoorbeeld voor gepleit Richtlijn 2003/109 te versoepelen voor mensen met een langdurig verblijf, en heeft het nog andere voorstellen geformuleerd die in aanmerking dienen te worden genomen bij het opstellen van de nieuwe richtlijnen inzake toelating.

2.1

Met dit voorstel wil de Commissie het aan de hand van gemeenschappelijke definities en criteria eenvoudiger maken voor hooggekwalificeerde werknemers om de toelatingsprocedures via harmonisering in te korten en gunstige voorwaarden voor verblijf te creëren. Jonge professionals kunnen gebruik maken van een speciale regeling en de mobiliteit binnen de Gemeenschap wordt bevorderd.

2.2.1

Het is de bedoeling om voorwaarden op te stellen voor de toelating en het verblijf van onderdanen uit derde landen en hun gezinsleden voor een periode van meer dan drie maanden met het oog op een hooggekwalificeerde baan, en om de criteria vast te stellen voor hun verblijf in andere lidstaten. Een „hooggekwalificeerde baan” wordt gedefinieerd als reële en daadwerkelijke arbeid, die onder leiding van iemand anders tegen betaling wordt verricht en waarvoor een getuigschrift van hoger onderwijs is vereist of ten minste drie jaar daaraan gelijkwaardige beroepservaring.

2.2.2

De persoonlijke toepassing van de richtlijn betreft onderdanen van derde landen die verzoeken te worden toegelaten tot een lidstaat met het oog op een hooggekwalificeerde baan. De volgende categorieën worden uitgesloten: onderdanen van derde landen die aanvrager zijn van internationale bescherming of die onder tijdelijke beschermingsmechanismen vallen; vluchtelingen; onderzoekers; gezinsleden van Europese burgers die hun recht van vrij verkeer binnen de Gemeenschap uitoefenen; degenen die de status van langdurig ingezetene in de EU hebben en de begunstigden van internationale overeenkomsten.

2.2.3

Deze richtlijn doet geen afbreuk aan gunstiger bepalingen van bilaterale of multilaterale overeenkomsten met derde landen. Bovendien laat ze onverlet dat de lidstaten bepalingen inzake de toegangs- en verblijfvoorwaarden kunnen invoeren of handhaven die gunstiger zijn, behalve als het gaat om de toegang tot de eerste lidstaat.

2.3.1

In het voorstel worden de toelatingsvoorwaarden en -criteria geformuleerd:

2.3.2

Het in de arbeidsovereenkomst of baanaanbod genoemde maandsalaris mag niet lager zijn dan een voor dit doel door de lidstaten bekendgemaakte nationale salarisdrempel die ten minste driemaal het wettelijk brutominimumloon bedraagt (12).

2.3.3

Voor onderdanen van derde landen die jonger zijn dan 30 jaar en in het bezit zijn van een getuigschrift van hoger onderwijs, gelden enkele afwijkingen. Het geboden brutomaandsalaris bedraagt ten minste tweederde van de nationale salarisdrempel. De gestelde salariseis vervalt wanneer de aanvrager zijn hogeronderwijsopleiding ter plaatse heeft afgerond en een Bachelor- of een Masterstitel heeft behaald aan een instelling voor hoger onderwijs in de Gemeenschap.

2.3.4

Volgens de artikelen 7 en 19.5, doet dit alles geen afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten om een maximum vast te stellen voor het aantal onderdanen van derde landen dat zij toelaten voor een hooggekwalificeerde baan.

2.4.1

Personen die voldoen aan deze voorwaarden, krijgen een Europese blauwe kaart uitgereikt (13). Indien de arbeidsovereenkomst een looptijd heeft van minder dan twee jaar, is de Europese blauwe kaart geldig voor de duur van de arbeidsovereenkomst.

2.4.2

De lidstaten bepalen of aanvragen voor een Europese blauwe kaart moeten worden ingediend door de onderdaan van een derde land of door zijn werkgever.

2.4.3

Als algemene regel geldt dat de aanvraag behandeld wordt wanneer de betrokken onderdaan van een derde land buiten het grondgebied van de EU verblijft. De lidstaten kunnen overeenkomstig hun nationale wetgeving echter ook een aanvraag goedkeuren die wordt ingediend terwijl de betrokkene niet in het bezit is van een verblijfstitel maar wel legaal op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijft.

2.5.1

Gedurende de eerste twee jaar van legaal verblijf in een lidstaat als houder van een Europese blauwe kaart heeft de betrokkene op de arbeidsmarkt alleen toegang tot betaalde arbeid die voldoet aan de gestelde toelatingsvoorwaarden. Na deze periode wordt de betrokkene ten aanzien van de toegang tot een hooggekwalificeerde baan op dezelfde manier behandeld als nationale onderdanen van de betrokken lidstaat. Werkloosheid is op zichzelf geen reden om de Europese blauwe kaart in te trekken, tenzij deze periode langer duurt dan drie achtereenvolgende maanden.

2.5.2

Houders van een Europese blauwe kaart worden op dezelfde manier behandeld als nationale onderdanen wanneer het gaat om: arbeidsvoorwaarden, (salaris, ontslag, gezondheid en veiligheid op het werk); vrijheid van vereniging en aansluiting bij of participatie in een werkgevers- of werknemersorganisatie; onderwijs en beroepsopleiding (studiebeurzen); erkenning van diploma's, certificaten en andere beroepskwalificaties; sociale zekerheid; sociale bijstand; de uitbetaling van verworven pensioenen bij verhuizing naar een derde land; belastingvoordelen; toegang tot publieke goederen en diensten (huisvestingsprocedures en bijstand van werkgelegenheidsbureaus); vrije toegang tot het gehele grondgebied van de betrokken lidstaat.

2.5.3

De lidstaten mogen bepaalde uitzonderingen maken, en bijvoorbeeld de toegang tot bepaalde arbeidsactiviteiten of tot bepaalde sociale rechten ontzeggen.

2.5.4

In de preambule van het initiatief wordt aangegeven dat gunstige voorwaarden voor gezinshereniging en voor toegang tot de arbeidsmarkt van de partners als één van sleutelelementen moet worden beschouwd van eender welke regeling voor het aantrekken van hoogopgeleide werknemers naar de EU. Daarom bevat het voorstel een aantal afwijkingen van de bepalingen uit Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging (14), teneinde dit recht voor deze categorie immigranten te vereenvoudigen.

2.5.5

Ook zijn er in het voorstel een hele reeks afwijkingen opgenomen op de bepalingen in Richtlijn 2003/109/EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen uit derde landen (15). Hoogopgeleide onderdanen uit derde landen hebben toegang tot meer rechten en tot een gunstigere en soepelere administratieve regeling dan anderen met de status van langdurig ingezetene.

2.5.6

De lidstaten dienen de onderdaan van een derde land wiens aanvraag is goedgekeurd, alle faciliteiten te bieden om de benodigde visa te verkrijgen.

2.5.7

Na twee jaar legaal verblijf in de eerste lidstaat als houder van de Europese blauwe kaart is het de betrokkene krachtens het voorstel toegestaan naar een andere lidstaat te verhuizen voor een hooggekwalificeerde baan indien hij voldoet aan de voorwaarden om de blauwe kaart in de eerste lidstaat te verkrijgen. Zijn gezinsleden mogen hem vergezellen of zich later met hem verenigen.

3.1

Het Europees Economisch en Sociaal Comité is er mee ingenomen dat er nu een gemeenschappelijke, vlottere en transparante procedure voor de toelating van immigranten bestaat, waarbij zowel de doelstellingen uit het Lissabonverdrag worden gerespecteerd, als het recht van de lidstaten om vast te stellen hoeveel immigranten ze willen toelaten op hun grondgebied.

3.2

Het Comité is van mening dat de immigratiewetgeving het Handvest van de Grondrechten van de EU evenals de antidiscriminatiewetgeving moet respecteren, conform de beginselen en waarden van de EU.

3.3

Wanneer het Verdrag van Lissabon is geratificeerd en in werking zal treden, zal de verdeling van de bevoegdheden van de EU enerzijds, en van de lidstaten anderzijds duidelijker zijn. De Raad zal beslissingen goedkeuren met gekwalificeerde meerderheid en met medebeslissingsrecht van het Parlement, waarbij de huidige regel inzake unanimiteit niet langer wordt toegepast. Een en ander betekent dat er daadwerkelijk gemeenschappelijke wetgeving zal worden goedgekeurd.

3.4

Het Comité wil de Raad voorstellen om voor de goedkeuring van de wetgeving inzake immigratie (deze Richtlijn en de volgende) de gewone procedure toe te passen (zoals ook werd besloten voor de asielwetgeving) en op die manier al de lijn van het Lissabonverdrag te volgen. Verder wil het er bij de Commissie op aandringen om vaart te zetten achter het uitwerken van de overige voor de komende maanden voorziene richtlijnen inzake toelating (voor de seizoensarbeiders, voor de bezoldigde stagiairs en voor gedetacheerde werknemers).

3.5

Verder is het Comité voorstander van passende wetgeving met een zo groot mogelijke mate van harmonisering, zodat de immigratie kan worden gekanaliseerd via wettelijke, flexibele en transparante regelingen, die onderdanen uit derde landen de garantie geven op een eerlijke behandeling, gebaseerd op rechten en plichten die vergelijkbaar zijn met die van burgers uit de EU.

3.6

De in het onderhavige voorstel voor een Richtlijn vervatte rechten en plichten van onderdanen uit derde landen ten aanzien van gelijke behandeling inzake salarissen, arbeidsvoorwaarden en beroepsopleiding en -training vormen een goed uitgangspunt voor de immigratiewetgeving, en dienen te worden uitgebreid tot alle categorieën migrantenwerknemers.

3.7

Het is een goede zaak dat er in de nieuwe immigratiewetgeving een bepaling inzake gezinshereniging is opgenomen die minder strikt is dan onder Richtlijn 2003/86 het geval was.

3.8

Het Comité kan zich vinden in de grotere flexibiliteit in de wetgeving ten aanzien van verblijfsvergunningen — een punt waarvoor het al een lans heeft gebroken in een voorgaand advies (16) — zodat een systeem van circulaire immigratie mogelijk wordt dat de ontwikkeling van de landen van herkomst ten goede komt en compensatie biedt voor de meest nefaste gevolgen van de „braindrain”. In het genoemde advies heeft het Comité enkele wijzigingen voorgesteld op de Richtlijn betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (2003/109/EG) met het oog op de versoepeling van de procedures. In het advies zijn ook verschillende voorstellen voor de andere richtlijnen inzake toelating geformuleerd.

4.1

Het Comité kan niet instemmen met het voorstel om de hoogte van het salaris te laten gelden als voorwaarde om als hooggekwalificeerde werknemer te worden beschouwd.

4.2

Criteria om als hooggekwalificeerde werknemer te kunnen worden beschouwd zouden de diploma's en kwalificaties van het hoger onderwijs moeten zijn of een daarmee gelijkgestelde hogere beroepsopleiding, en niet het salaris dat een werknemer gaat ontvangen (17).

4.3

Daarbij komt dat wanneer het salaris wordt gebruikt als één van de vereisten om in aanmerking te komen voor de blauwe EU-kaart, een gemeenschappelijk beleid voor de Europese Unie verder uit het zicht verdwijnt. De zo belangrijke verschillen die momenteel tussen de lidstaten bestaan inzake het minimumloon, staan harmonisering in de weg.

4.4

De EU dient alles in het werk te stellen om de erkenning van de beroepskwalificaties zo snel mogelijk rond te krijgen, mede met het oog op het Bolognaproces waarmee de wederzijdse erkenning van de diploma's van de Europese universiteiten wordt beoogd. Zolang het ontbreekt aan een Europees stelsel van de erkenning van beroepskwalificaties, dient er een nationale autoriteit te zijn die de kwalificatie erkent, en die zich daarbij dient te beroepen op Richtlijn 2005/36 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties, op de IAO-criteria inzake de definiëring van hooggekwalificeerde werknemers (18), en op de Internationale standaardclassificatie voor onderwijs (ISCED 1997 (19)) van de UNESCO.

4.5

Het Comité kan zich vinden in het criterium om mensen met een beroepservaring van drie jaar in aanmerking te laten komen voor „hooggekwalificeerde banen”. Maar er kunnen zich ook problemen voordoen op een praktisch niveau wanneer het gaat om beroepen waarbij er een veel breder scala van kwalificaties voor hoger onderwijs bestaat. In ieder geval is het aan de nationale autoriteit om, in overleg met de sociale partners, na te gaan of de beroepskwalificatie kan worden erkend.

4.6

Het voorstel van de Europese Commissie om hooggekwalificeerde migrantenwerknemers gunstigere voorwaarden te bieden middels de toepassing van een regeling die voordeliger is dan de in de Richtlijnen 2003/86 en 2003/109 neergelegde bepalingen, kan leiden tot uiteenlopende behandeling van de verschillende categorieën immigranten. Het is van belang dat deze uitzonderingen geen gevolgen hebben voor de algehele samenhang van het Europees immigratiebeleid en voor het beginsel van gelijke behandeling (20).

4.6.1

Met het voorstel voor een Richtlijn betreffende hooggekwalificeerd werk neemt het aantal rechten en mogelijkheden op het vlak van gezinshereniging toe. Het Comité is van mening dat het recht op een gezinsleven een fundamenteel recht is, dat niet ondergeschikt mag worden gemaakt aan de aard van de economische of arbeidsactiviteit van de werknemer. Het Comité heeft al in eerdere adviezen gepleit voor wijzigingen van Richtlijn 2003/86 inzake gezinshereniging, waarin de uitzonderingen zouden moeten worden overgenomen die zijn geformuleerd in het voorstel voor een Richtlijn inzake hooggekwalificeerd werk (21).

4.6.2

Een punt van zorg voor het Comité is het feit dat er in het voorstel voor een Richtlijn niets concreets is opgenomen rond het recht om te werken voor de gezinsleden van de houder van de blauwe kaart, wanneer deze naar een andere lidstaat verhuist.

4.6.3

Verder is de situatie nu zo dat onderdanen uit derde landen die na een verblijf van vijf jaar over het Europese statuut van langdurig ingezetene beschikken, over een minder gunstig statuut beschikken in vergelijking met de hooggekwalificeerde migrantenwerknemers. Dat betekent dat het criterium van een stabiel en permanent verblijf als ondergeschikt wordt gezien op een moment dat er in de EU juridische zekerheid en integratie nodig zijn. Het Comité heeft onlangs nog in een advies (22) gepleit voor flexibilisering van Richtlijn 2003/109 voor alle langdurig ingezetenen.

4.7

In het voorstel zijn enkele bepalingen opgenomen die wellicht niet in overeenstemming zijn met de verplichtingen van de lidstaten op het gebied van internationaal recht. Zo is er bijvoorbeeld de vereiste voor de houder van de blauwe EU-kaart om zich tijdens de eerste twee jaar van wettelijk verblijf te houden aan bepaalde beperkingen inzake de beroepsmobiliteit; daarmee wordt afbreuk gedaan aan de bepalingen uit het Internationale Verdrag ter bescherming van alle arbeidsmigranten en van hun gezinsleden uit 1977 en met name artikel 8, waarin gesteld wordt dat deze periode maximaal één jaar mag duren.

4.8

Verder wordt er in het voorstel voor een Richtlijn bepaald dat degene die gedurende drie maanden werkloos is, geen recht heeft op verlenging van de blauwe EU-kaart. Deze termijn van drie maanden komt echter ook niet overeen met de in het bovenvernoemde Verdrag toegestane termijn van vijf maanden (artikel 9, lid 4).

4.9

Het Comité stelt voor een termijn van zes maanden werkloosheid in te voeren, zodat de internationale verdragen gerespecteerd kunnen worden en de werknemers meer ruimte hebben om nieuw werk te vinden. Een dergelijke termijn is met name noodzakelijk wanneer een werknemer deelneemt aan een opleiding in de aanloop naar een nieuwe baan.

4.10

De overgangsmaatregelen die een tijdelijke beperking voor het vrije verkeer van nationale werknemers uit de nieuwe lidstaten opleggen, moeten volgens het Comité een uitzondering vormen waar, m.n. met het oog op de indienstneming van hooggekwalificeerde werknemers zo spoedig mogelijk een einde aan moet komen, zodat het beginsel van communautaire preferentie voor EU-burgers gegarandeerd blijft.

4.11

Het is geen goede zaak dat vluchtelingen en asielzoekers niet in aanmerking worden genomen in deze richtlijn. Zoals het Comité al eerder heeft voorgesteld, zouden mensen die internationale bescherming nodig hebben in staat moeten worden gesteld om te werken (23), met inbegrip van hooggekwalificeerde mensen.

4.12

In het voorstel wordt overwogen een flexibeler systeem in te voeren voor jongeren onder de dertig jaar (met een lager salarisniveau); dit zou echter kunnen duiden op het toedekken van een discriminerend systeem, iets waarmee het Comité niet kan instemmen.

4.13

Tot slot wil het Comité wijzen op het belang van integratie. Het heeft in verschillende initiatiefadviezen een pleidooi gehouden voor het integratiebeleid (24) en heeft conferenties en hoorzittingen rond dit thema georganiseerd. De EU en de nationale autoriteiten moeten samenwerken ter bevordering van het integratiebeleid, aangezien integratie — evenals gelijkheid van behandeling en de strijd tegen discriminatie — een uitdaging vormt voor de Europese samenleving en met name voor de lokale overheden, de sociale partners en voor de maatschappelijke organisaties. Het Comité werkt in dit verband samen met de Europese Commissie aan de oprichting van een Europees Integratieforum (25).