52002AE1011

Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende bescherming tegen subsidiëring en oneerlijke tariefpraktijken bij de levering van luchtdiensten vanuit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap"

(COM(2002) 110 def. - 2002/0067 (COD))

(2003/C 61/05)

De Raad van de Europese Unie heeft op 3 april 2002 overeenkomstig de bepalingen van art. 80, lid 2 van het EG-Verdrag besloten, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur en informatiemaatschappij", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 2 september 2002 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Green.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 393e zitting van 18 en 19 september 2002 (vergadering van 18 september 2002) het volgende advies uitgebracht, dat met 130 stemmen vóór, geen stemmen tegen, en bij 4 onthoudingen werd goedgekeurd.

1. Achtergrond

1.1. De Commissie stelt in de Toelichting op haar voorstel dat de Europese luchtvaartsector voor een grote uitdaging staat, omdat zij moet concurreren met luchtvaartmaatschappijen uit derde landen die subsidies ontvangen, terwijl voor de communautaire luchtvaartsector stringente regels inzake staatssteun gelden(1).

1.2. In zijn advies over de Mededeling van de Commissie van 20 mei 1999 schaarde het ESC zich achter het streven om het concurrentievermogen van de Europese luchtvaartmaatschappijen te verbeteren - met name ten opzichte van hun Amerikaanse concurrenten - en een einde te maken aan hun nadelige positie(2). Het ESC was het ook eens met de Commissie dat de overgangsfase waarin staatssteun werd toegestaan, inmiddels is afgesloten. Subsidies zijn dus niet meer acceptabel.

1.3. Het ESC sprak zich in zijn advies uit voor harmonisering van het Europese en het Amerikaanse concurrentiebeleid, en sloot zich aan bij het streven van de Commissie naar een "open-skies"-overeenkomst tussen de EU en de VS.

1.4. In de Mededeling van de Commissie over de gevolgen voor de luchtvaartsector van de aanslagen in de Verenigde Staten(3) wordt onder meer opgemerkt dat het Amerikaanse Congres op 21 september jl. een reeks noodmaatregelen heeft genomen in het kader van een maatregelenpakket dat in totaal wel 18 miljard dollar kan gaan kosten. De Commissie wilde onderzoeken of de steun aan de Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen invloed zou kunnen hebben op de markten waar Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen scherp concurreren met hun Europese tegenhangers, d.w.z. vooral op de trans-Atlantische routes.

1.5. Uit de Mededeling komt tevens naar voren dat het niet mogelijk is om iets te doen aan eventuele concurrentieverstoringen die het gevolg zijn van de directe steun aan Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen, aangezien er geen afspraken zijn waarin de betrekkingen tussen de Gemeenschap en de VS op dit gebied worden gereguleerd. De Commissie behoudt zich daarom het recht voor om, in het voorkomende geval, voorstellen in te dienen tot compensatie van eventuele verliezen van Europese luchtvaartmaatschappijen; tevens wil de Commissie de VS voorstellen, een gedragscode uit te werken.

1.6. De conclusie in de Mededeling is dat de Commissie, wat de betrekkingen met derde landen betreft, van plan is voor te stellen dat EU-luchtvaartmaatschappijen compensatie wordt geboden voor door hen geleden verliezen in gevallen waarin staatssteun in een derde land leidt tot onredelijke voordelen ten nadele van concurrenten in de EU.

1.7. In onderhavig voorstel wordt als uitgangspunt genomen dat sommige derde landen over instrumenten beschikken waarmee zij dergelijke situaties in de luchtvaartsector kunnen afhandelen, in tegenstelling tot de Gemeenschap, die echter wel voor de zeevaartsector beschikt over een instrument om op te treden tegen oneerlijke tariefpraktijken(4). Het enige thans beschikbare middel zijn bilaterale overeenkomsten die vaak, zowel qua toepassingsgebied als qua oplossing, niet het potentieel hebben om snel een brede bescherming te bieden tegen subsidiëring en oneerlijke tariefpraktijken.

2. Het voorstel van de Commissie

2.1. Het voorgestelde instrument geeft de Gemeenschap de mogelijkheid om op te treden tegen gesubsidieerde dan wel oneerlijke prijzen en schadelijke luchtdiensten die worden geleverd door luchtvaartmaatschappijen uit derde landen op bepaalde routes naar en van de Gemeenschap. Het voorstel bevat eenvoudige en hanteerbare inhoudelijke en procedurele regels, maar vereist niet dat de Gemeenschap minder stringente eisen stelt dan de beproefde normen die gelden ten aanzien van goederen(5).

2.2. In het voorstel wordt de definitie van subsidies gehanteerd die is opgenomen in de Overeenkomst inzake subsidies en compenserende maatregelen van de Wereldhandelsorganisatie. Er kan worden opgetreden tegen door buitenlandse overheden verleende handelsverstorende subsidies, nl. op specifieke ondernemingen of sectoren gerichte subsidies en exportsubsidies (algemeen beschikbare subsidies, bijvoorbeeld subsidies die kunnen worden verkregen door alle dienstverleners, met inbegrip van luchtvaartmaatschappijen, worden niet als handelsverstorend aangemerkt). In het voorstel wordt tevens de definitie van "oneerlijke tariefpraktijken" overgenomen, nl. het aanrekenen van tarieven die lager zijn dan die welke worden toegepast door gevestigde en representatieve luchtvaartmaatschappijen (of, indien de desbetreffende informatie niet beschikbaar is, beneden een standaardtarief dat de som is van de kosten en de winst van andere vergelijkbare luchtvaartmaatschappijen), maar deze definitie geldt hier alleen voor praktijken van onder overheidscontrole staande luchtvaartmaatschappijen.

2.3. Het voorstel voorziet voor alle gevallen in een onderzoeksprocedure naar het model van de voor de goederenhandel geldende procedure, maar in een vereenvoudigde en minder bindende vorm. Voor een onderzoek zijn de volgende twee elementen bepalend:

- subsidies die door een bepaalde overheid worden verleend aan bepaalde buitenlandse luchtvaartmaatschappijen dan wel oneerlijke praktijken door bepaalde buitenlandse luchtvaartmaatschappijen onder overheidscontrole;

- bepaalde routes waar de Europese luchtvaartsector problemen ondervindt.

2.4. Het voorstel voorziet ook in een definitie van "soortgelijke luchtdienst", die echter minder restrictief is dan in de goederenhandel. Er is pas sprake van een soortgelijke luchtdienst wanneer de luchtvaartmaatschappijen uit de EG op dezelfde of bijna dezelfde routes opereren als de buitenlandse maatschappijen, maar er gelden geen beperkingen ten aanzien van het type dienst dat wordt geleverd.

2.5. De Gemeenschap heeft het recht om een onderzoek in te leiden wanneer een naar behoren gemotiveerde klacht wordt ingediend namens de bedrijfstak. Voorts kan de Commissie een onderzoeksprocedure inleiden wanneer er voldoende bewijzen voorhanden zijn.

2.6. Een onderzoeksprocedure kan worden ingeleid door openbaarmaking van een Mededeling daaromtrent in het Publicatieblad, waarbij buitenlandse luchtvaartmaatschappijen en andere belanghebbenden het recht hebben gehoord te worden. Het kan daarbij tot een negatieve conclusie komen als gebrek aan medewerking wordt vastgesteld.

2.7. De lidstaten worden in elk stadium van de procedure geraadpleegd in het kader van een comité krachtens de raadplegingsprocedure overeenkomstig Besluit nr. 468/1999/EG van de raad van 28 juni 1999(6). Tevens wordt het "droit de regard" van het Europees Parlement gegarandeerd overeenkomstig art. 8 van dat Besluit.

2.8. Maatregelen (rechten, verbintenissen of andere passende maatregelen zoals beperking van landingsrechten) zullen per luchtvaartmaatschappij worden opgelegd. Het recht waarin de maatregel voorziet is maximaal gelijk aan het aan de begunstigde van de subsidie ten goede komende bedrag (of het verschil tussen het tarief dat daadwerkelijk wordt aangerekend door een onder overheidscontrole staande luchtvaartmaatschappijen en het "normale tarief") dan wel aan het bedrag dat volstaat om de schade te compenseren, naargelang welk bedrag het kleinst is. Voorlopige maatregelen hebben een looptijd van zes maanden. Maatregelen kunnen worden herzien wanneer dit gerechtvaardigd is. Net zoals in de goederensector is niet geregeld hoe de rechten worden geheven. In de praktijk zullen de instanties van de lidstaten die de luchthavengelden incasseren ook het recht innen. De geheven rechten zullen in de begroting van de Gemeenschap vloeien overeenkomstig de binnen de EU geldende bepalingen inzake corrigerende en compenserende rechten.

2.9. Het voorstel komt echter niet in plaats van luchtvaartovereenkomsten met derde landen in het kader waarvan concurrentievervalsing doeltreffend kan worden aangepakt. In gevallen waarin een juridisch instrument voorhanden is dat een bevredigende reactie mogelijk maakt, heeft dat instrument bijgevolg prioriteit ten opzichte van de toekomstige verordening(7).

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het ESC acht het van wezenlijk belang dat het concurrentievermogen van de Europese luchtvaartmaatschappijen, in het bijzonder tegenover hun Amerikaanse concurrenten, wordt versterkt. In dit verband kunnen instrumenten ter bescherming van de Europese luchtvaartsector tegen staatssteun of oneerlijke prijsconcurrentie bij de levering van luchtvaartdiensten door derde landen van groot belang zijn.

3.2. In een eerder advies heeft het ESC zich al geschaard achter het streven van de Commissie naar een "open-skies"-overeenkomst tussen de EU en de VS omdat er een kennelijke behoefte is aan harmonisering van het Europese en het Amerikaanse mededingingsbeleid. Deze overeenkomst is er, zoals bekend, nog niet en het is onzeker wanneer dit eventueel zou kunnen gebeuren.

3.3. Het is niet duidelijk hoe dit voorstel zich verhoudt tot de consultatie- en geschillenbeslechtingsprocedures die zijn opgenomen in de talrijke bilaterale en volkenrechtelijk bindende luchtvaartverdragen die de afzonderlijke lidstaten met derde landen hebben gesloten, en evenmin hoe eventuele conflicten tussen het voorstel en bedoelde verdragen moeten worden opgelost, o.m. tegen de achtergrond van art. 307 van het Verdrag.

3.4. In het algemeen kan staatssteun aan ondernemingen, of die nu wel of niet in de EU gevestigd zijn, grote schade berokkenen aan de commerciële ontwikkeling van bedrijven in de betrokken branche of sector. Het ESC kan zich daarom vinden in het uitgangspunt van onderderhavig voorstel, nl. om compensatie te bieden voor dergelijke steun aan luchtvaartmaatschappijen door regeringen van niet-lidstaten of aan door de staat gecontroleerde luchtvaartmaatschappijen uit derde landen. De aandacht dient in het bijzonder uit te gaan naar de massale steun die na 11 september 2001 aan bepaalde maatschappijen is verleend. Financiële steun in zeer uiteenlopende vorm: compensatie voor de gestegen verzekeringstarieven, gewone subsidies enz., zonder dat een en ander tot tariefdumping heeft geleid. Worden ten behoeve van in de EU gevestigde luchtvaartmaatschappijen geen soortgelijke regelingen getroffen, vooral waar het gaat om de verzekeringspremies, dan zou hun voortbestaan wel eens in gevaar kunnen komen. Aan de andere kant moet ook worden beseft dat een dergelijke compensatie in bepaalde gevallen een tweesnijdend zwaard kan zijn en onder alle omstandigheden gezien moet worden tegen de achtergrond van de algemene betrekkingen met derde landen waartegen via deze compensatie eventueel wordt opgetreden.

3.5. Daarbij komt nog dat het vaak heel moeilijk is om duidelijk vast te stellen dat er sprake is van schade, in het bijzonder wanneer het gaat om oneerlijke prijsconcurrentie.

3.6. In dat verband zou kunnen worden overwogen om voor te schrijven dat het in art. 12 voorgestelde comité dat de Commissie moet bijstaan in plaats van de voorgestelde raadplegingsprocedure, de in art. 6 van Besluit nr. 468/1999/EG bedoelde vrijwaringsprocedure toepast, welke de lidstaten meer rechtstreekse invloed garandeert dan de raadplegingsprocedure.

3.7. In hoeverre het met het oog op de bescherming van de belangen van de Gemeenschap zaak is, in te grijpen, moet worden bekeken aan de hand van een evaluatie van de belangen van alle betrokkenen, met inbegrip van de belangen van gebruikers en verbruikers, overeenkomstig EG/384/96. Een dergelijke concrete verwijzing hiernaar ontbreekt in onderhavig voorstel(8).

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Algemeen

4.1.1. Het is niet duidelijk hoe dit voorstel zich verhoudt tot de bilaterale luchtvaartverdragen die, naar mag worden aangenomen, hun geldigheid vooralsnog niet zullen verliezen en die tot dat moment volkenrechtelijk bindend zijn.

4.1.2. Aanbeveling

Uit het voorstel moet duidelijk blijken hoe de verordening zich verhoudt tot de bevoegdheden van de lidstaten met betrekking tot door hen met derde landen gesloten volkenrechtelijk bindende luchtvaartverdragen.

4.2. Artikel 3

4.2.1. Het begrip "normaal tarief" en de bijbehorende definitie in het voorstel lijken nogal vaag.

4.2.2. Aanbeveling

De definitie van "oneerlijke tariefpraktijken" kan beter worden gebaseerd op de vraag of de totale tariefontvangsten op een bepaalde route gedurende een periode van b.v. zes maanden voldoende zijn om de gemiddelde kosten te dekken. Met "gemiddelde kosten" worden hier bedoeld de kosten die verband houden met het exploiteren van een bepaalde route, maar niet de "overheadkosten" en "redelijke winstmarge".

4.3. Artikel 12, lid 2

4.3.1. Gelet op de sterk gefragmenteerde luchtvaartmarkt in de Gemeenschap en de hierboven gemaakte algemene opmerkingen, alsook op het feit dat in het voorstel verwezen wordt naar de raadplegingsprocedure, zou kunnen worden overwogen om de vrijwaringsprocedure toe te passen totdat bovenvermelde belemmeringen uit de weg zijn geruimd, ook al kan de raadplegingsprocedure, ceteris paribus, sneller in gang worden gezet, hetgeen van belang kan zijn in het onderhavige geval.

4.3.2. Aanbeveling

Overwogen zou kunnen worden om het in art. 12 voorgestelde comité dat de Commissie moet bijstaan in plaats van de voorgestelde raadplegingsprocedure, de in art. 6 van Besluit nr. 468/1999/EG bedoelde vrijwaringsprocedure te laten toepassen.

5. Conclusie

5.1. Het ESC kan zich in beginsel scharen achter het voorstel voor een verordening.

5.2. In het voorstel moet duidelijk worden gemaakt hoe de nieuwe bepalingen kunnen worden toegepast in overeenstemming met de bestaande bilaterale en volkenrechtelijk bindende luchtvaartverdragen tussen lidstaten en derde landen.

Brussel, 18 september 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Mededeling van de Commissie van 20 mei 1999 "De Europese luchtvaartsector: van eenheidsmarkt naar uitdagingen op mondiale schaal" (COM(1999) 182 def.) en de richtsnoeren inzake staatssteun aan de luchtvaartsector van 1994 (PB C 350 van 10.12.1994, blz. 5).

(2) Advies van het ESC over de Mededeling van de Commissie van 20 mei 1999 inzake de Europese luchtvaartsector: van eenheidsmarkt naar uitdagingen op mondiale schaal (COM(1999) 182 def.) (PB C 75 van 15.3.2000, blz. 4).

(3) Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad - Gevolgen voor de luchtvaart na de aanslagen in de Verenigde Staten (COM(2001) 574 def.).

(4) Verordening (EEG) nr. 4057/86 van de Raad van 22 december 1986 betreffende oneerlijke tariefpraktijken in het vervoer over zee (PB L 378 van 31.12.1986).

(5) Verordening (EG) nr. 2026/97 van de Raad van 6 oktober 1997 betreffende bescherming tegen invoer met subsidiëring uit landen die geen lid van de Europese Gemeenschap zijn (PB L 288 van 21.10.1997).

(6) PB L 184 van 17.7.1999, blz. 23.

(7) De Deense versie van dit document gebruikt ten onrechte de uitdrukking "luftfartsselskabernes aftaler" (overeenkomst tussen luchtvaartmaatschappijen).

(8) Verordening van de Raad (EG) nr. 384/96 van 22 december 1995 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de EG.