EUROPOS KOMISIJA

Strasbūras, 2015 12 15

COM(2015) 675 final

KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI

Šengeno erdvės veikimo aštunta pusmečio ataskaita

2015 m. gegužės 1 d. – gruodžio 10 d.

1.Įvadas

Nuo 2011 m. Komisija kas pusę metų Europos Parlamentui ir Tarybai rengia Šengeno erdvės veikimo ataskaitas. Ši ataskaitų teikimo sistema sukurta siekiant sustiprinti bendradarbiavimą Šengeno erdvėje ir suteikti pagrindą diskusijoms ir sprendimų priėmimui, kaip paaiškinta 2011 m. rugsėjo mėn. Komisijos komunikate dėl Šengeno valdymo 1 , kuriame ši sistema pasiūlyta ir kuriai Taryba pritarė 2012 m. kovo 8 d. Siekiant atsižvelgti į lapkričio 13 d. Paryžiuje įvykusius tragiškus įvykius ir kitus svarbius pokyčius, šios aštuntos ataskaitos ataskaitinis laikotarpis pailgintas iki 2015 m. gruodžio mėn. 10 d.

Iki šiol paskelbtose pusmečio ataskaitose kiek įmanoma plačiau apžvelgiami pokyčiai Šengeno erdvėje ir aptariami visi jos veikimo aspektai. Tačiau atsižvelgdama į dabartinę migracijos krizę Komisija norėtų sutelkti dėmesį į pokyčius, kurie padarė didžiausią poveikį Šengeno erdvės veikimui. Kaip nurodyta 2015 m. lapkričio 9 d. Tarybos išvadose, ataskaita turėtų būti pagrindas diskusijoms apie šią temą ir patirtį, įgytą laikinai atnaujinus vidaus sienų kontrolę. Joje taip pat turėtų būti apžvelgta, kokį poveikį esami faktai turi Šengeno erdvei ir jos veikimui, ir atitinkamais atvejais – kaip būtų galima susitvarkyti su susidariusia padėtimi.

Pagrindiniai šio ataskaitinio laikotarpio klausimai: priemonės, kurių ėmėsi valstybės narės prie savo vidaus ir išorės sienų, atsižvelgdamos į: 1) kaip niekad didelį migrantų, atvykstančių į Šengeno erdvę, skaičių ir jų tolesnį antrinį judėjimą ir 2) kelis teroristinius išpuolius 2015 m. lapkričio 13 d. Paryžiuje bei mėginimą įvykdyti teroristinį išpuolį iš Amsterdamo į Paryžių važiavusiame traukinyje „Thalys“ 2015 m. rugpjūčio 21 d. Šie klausimai išsamiai išnagrinėti tolesniuose skirsniuose. Be to, ataskaitoje taip pat atsižvelgiama į patirtį, įgytą įgyvendinant naująjį Šengeno vertinimo mechanizmą.

2.Beprecedentis migracijos spaudimas

2.1.Migracijos srautai prie išorės sienų

Į ES atvykstančių neteisėtų migrantų ir tarptautinės apsaugos prašytojų skaičiai per ataskaitinį laikotarpį labai išaugo. Iki šiol 2015 m. užregistruotas neteisėto sienos kirtimo atvejų skaičius (1 553 614) 2 gerokai viršija bendrą neteisėto sienos kirtimo atvejų skaičių 2009–2014 m. laikotarpiu (813 044). Absoliuti dauguma visų neteisėtai ES sieną 2015 m. sausio – lapkričio mėn. kirtusių migrantų atvyko trimis pagrindiniais maršrutais: rytų Viduržemio jūros regiono dalies (716 202), Vakarų Balkanų (667 147) ir centrinės Viduržemio jūros regiono dalies (144 300). Tačiau reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad dalis Vakarų Balkanų maršrute aptiktų neteisėtų migrantų jau buvo įskaičiuoti į per Graikiją einančio rytinės Viduržemio jūros regiono dalies maršruto srautus.

Daugelis į ES atvykstančių asmenų bėga nuo konfliktų savo regione, todėl prašo tarptautinės apsaugos. Nors prieglobsčio teisės aktai nėra Šengeno acquis dalis, akivaizdu, kad pabėgėlių krizė turi didelį poveikį padėčiai prie ES išorės sienų ir Šengeno erdvėje.

Dėl itin išaugusio atvykstančių migrantų skaičiaus, atitinkamų šalių sienų kontrolės ir prieglobsčio sistemoms daromas itin didelis spaudimas. Reaguodama į šią padėtį Komisija pradėjo taikyti migrantų antplūdžio valdymo požiūrį, kuriuo remdamosi ES agentūros gali padėti pirmosioms su migrantų antplūdžiu susidūrusioms valstybėms narėms greitai registruoti, patikrinti atvykstančius migrantus ir jiems suteikti informaciją, padėti vykdyti prieglobsčio procedūras bei koordinuoti grąžinimo operacijas. Pirmos dvi valstybės narės, kuriose šis požiūris taikomas – Italija ir Graikija 3 . Komisija taip pat išsiuntė savo darbuotojų į abi valstybes nares, kad šie padėtų praktiškai koordinuoti veiksmus ir suteiktų paramą. Migracijos valdymo rėmimo grupės migrantų antplūdžio vietose kliaujasi tuo, kad valstybės narės tinkamai sureaguos į FRONTEX ir Europos prieglobsčio paramos biuro (EASO) prašymus suteikti ekspertų ir įrangos.

Remdamasi Komisijos pasiūlymu Taryba rugsėjo mėn. susitarė iš Italijos, Graikijos ir galbūt kitų valstybių narių, tiesiogiai paveiktų pabėgėlių krizės, perkelti 160 000 prašytojų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos 4 . Visiškai įgyvendinus perkėlimo Europos Sąjungoje mechanizmą ir pradėjus veikti migrantų antplūdžio valdymo centrams, turėtų sumažėti šių šalių patiriama našta.

Be vykdomų FRONTEX bendrų operacijų „Triton“ (kuriai vadovauja Italija) ir „Poseidon Sea“ (kuriai vadovauja Graikija), kurioms skirtas finansavimas padidintas trigubai, siekiant sustiprinti šių šalių stebėjimo ir gelbėjimo pajėgumus, birželio 22 d. ES pradėjo bendros saugumo ir gynybos politikos operaciją Viduržemio jūros regiono pietų centrinėje dalyje. Šia operacija pirmiausia siekiama išardyti neteisėto žmonių gabenimo ir prekybos žmonėmis tinklų verslo modelį.

Be to, valstybės narės, patiriančios netikėtą, ypač didelį spaudimą, gali prašyti FRONTEX reglamente numatytų skubios pasienio pagalbos būrių (RABIT) pagalbos. 2015 m. gruodžio 3 d. Graikija pateikė FRONTEX tokį oficialų prašymą dislokuoti skubios pasienio pagalbos būrį, kuris nedelsdamas padėtų sienos apsaugos pareigūnams prie jos išorės sienų Egėjo jūros salose. Gruodžio 10 d. FRONTEX priėmė būtinus sprendimus, kad būtų galima pradėti šią operaciją ir nedelsiant susitarti su Graikijos valdžios institucijoms dėl veiklos plano toje pačioje veiklos zonoje, kurioje vykdoma ir jūros operacija „Poseidon Sea“.

Vengrija palei išorės sieną su Serbija pastatė užtvarą. Užtvarų statymas sienų kontrolės tikslais savaime neprieštarauja ES teisei. Tačiau taikomos priemonės turi būti proporcingos ir nepažeisti pagrindinių teisių ir su ES prieglobsčio acquis susijusių teisių, visų pirma negrąžinimo principo. Komisija toliau stebti, kad pastačiusi užtvarą Vengrija nepažeistų šių teisių, visų pirma teisės turėti veiksmingą galimybę pasinaudoti prieglobsčio procedūra sienos perėjimo punktuose.

Vengrija taip pat pastatė užtvarą prie sienos su dar viena ES valstybe nare – Kroatija, kuri netrukus turėtų prisijungti prie Šengeno erdvės. Panašus užtvaras pastatytas kai kuriuose Slovėnijos ir Kroatijos sienos ruožuose. Nors pagal ES teisę nėra aiškiai draudžiama statyti užtvaro prie šiuo metu vis dar Šengeno išorės sienos, Komisija pažymi, kad tokios statybos nedera su Kroatijos siekiu ateityje prisijungti prie Šengeno erdvės. Komisija taip pat visapusiškai pritaria Bulgarijos ir Rumunijos prisijungimui, kaip paaiškinta 7-oje pusmečio ataskaitoje 5 .

Be galo svarbu, kad visi išorės sienas kertantys asmenys būtų patikrinti pagal galiojančius teisės aktus. Neteisėtai sieną kertantys asmenys turėtų būti tinkamai užregistruoti ir jiems atitinkamai taikoma prieglobsčio arba grąžinimo procedūra. Šiuo metu ne visada laikomasi EURODAC reglamente 6 nustatytos prievolės imti pirštų atspaudus. Neteisėtai sieną kertančių asmenų skaičiaus ir tokiais atvejais paimamų pirštų atspaudų (pagal EURODAC reglamento 14 straipsnį) santykis yra maždaug 23 proc. 7 (skaičius labai skiriasi skirtingose valstybėse narėse). Komisija imasi veiksmų, siekdama užtikrinti, kad šioje srityje būtų visiškai laikomasi ES teisės 8 . Šie veiksmai kartu su patikrinimo procedūromis, numatytomis pagal migrantų antplūdžio valdymo ir perkėlimo Europos Sąjungoje mechanizmą, yra be galo svarbūs siekiant sumažinti riziką, susijusią dideliu asmenų, neteisėtai kertančių ES išorės sieną, skaičiumi.

Tarptautinės apsaugos statuso reikalavimų neatitinkantys asmenys turėtų būti nedelsiant grąžinami, užuot jiems leidus toliau keliauti. 2014 m. iš ES faktiškai išvyko mažiau nei 40 proc. neteisėtų migrantų, kuriems buvo nurodyta tai padaryti. Kai įmanoma, pirmenybė teikiama savanoriškam grįžimui, tačiau jo sėkmė priklauso nuo to, kiek tikėtina yra priverstinio grąžinimo perspektyva. 2015 m. rugsėjo mėn. Komisija pateikė ES veiksmų grąžinimo srityje planą 9 ir Grąžinimo vadovą 10 , kuriuose išdėstytos priemonės, kurių būtų galima imtis siekiant pagerinti ES grąžinimo sistemos veiksmingumą. Be to, Komisija dešimčiai valstybių narių išsiuntė raštus, kuriuose jų prašo paaiškinti Grąžinimo direktyvos taikymą, visų pirma dėl sprendimų grąžinti priėmimo ir jų vykdymo.

Reikia pažymėti, kad dabartinė krizė taip pat daro poveikį kitoms išorės sienų valdymo srityje veikiančioms teisėsaugos institucijoms. Muitinės pareigūnai padeda kitoms institucijoms valdyti krizę (priklausomai nuo nacionalinės organizacinės struktūros ir problemos intensyvumo kiekvienoje šalyje), o tai neigiamai veikia jų gebėjimą atlikti tinkamą muitinį prekių tikrinimą.

2.2.Padėtis prie vidaus sienų

Prasidėjus pabėgėlių krizei ne tik susidurta su masiniu pabėgėlių antplūdžiu prie išorės sienų, bet ir dideliu antriniu judėjimu Šengeno erdvėje, kadangi tarptautinės apsaugos prašytojai keliavo toliau į jų pasirinktas valstybes nares užuot pateikę prašymą pagal Dublino taisykles atsakingai valstybei narei išnagrinėti. Siekiant to išvengti, pirmosios atvykimo į ES valstybės narės turėtų tinkamai registruoti prašytojus ir užtikrinti ES teisės aktus ir pagrindines teises atitinkančias priėmimo sąlygas, kad prašytojus būtų galima grąžinti pagal Dublino sistemą 11 . Turėtų būti mažai paskatų vykti į kitas valstybes nares, kol nagrinėjamas prieglobsčio prašymas, taip pat turėtų būti ribojamas tokiai kelionei reikalingų dokumentų išdavimas, išskyrus atvejus, kai yra pagrįstų humanitarinių priežasčių. Šiomis aplinkybėmis taip pat būtina paminėti padėtį Kalė, kur neteisėtai Šengeno erdvėje esantys asmenys stengiasi per Lamanšo tunelį patekti į Jungtinę Karalystę.

Dėl pirmiau minėtų ES acquis įgyvendinimo trūkumų Vokietija, Austrija, Slovėnija, Vengrija, Švedija ir Norvegija laikinai atnaujino kontrolę prie vidaus sienų. Reikėtų pažymėti, kad tai kraštutinė priemonė, aiškiai numatyta Šengeno sienų kodekse (ŠSK) ir naudotina esant didelei grėsmei viešajai tvarkai ir vidaus saugumui tiek atvejais, kai reikia imtis neatidėliotinų veiksmų, tiek iš anksto numatomais atvejais. Šią priemonę galima taikyti ribotą laiką ir ji turi būti proporcinga didelei grėsmei, kurią siekiama pašalinti.

Prerogatyvą priimti sprendimą laikinai atnaujinti vidaus sienų kontrolę turi valstybės narės. Jos privalo įvertinti, kiek tokia priemonė sumažintų grėsmę viešajai tvarkai ar vidaus saugumui ir ar ši priemonė būtų proporcinga tai grėsmei. Atliekant šį vertinimą reikėtų atkreipti dėmesį į tikėtiną bet kokių grėsmių poveikį viešajai tvarkai arba vidaus saugumui ir tikėtiną priemonės poveikį laisvam asmenų judėjimui erdvėje be vidaus sienų kontrolės. Komisija gali pateikti nuomonę dėl priemonių būtinumo ir proporcingumo. Ji tą padarė 2015 m. spalio 23 d. 12 Austrijos bei Vokietijos atžvilgiu 13 ir priėjo prie išvados, kad pirminis vidaus sienų kontrolės atnaujinimas ir vėlesnis pratęsimas buvo būtini ir proporcingi atsižvelgiant į nustatytas dideles grėsmes vidaus saugumui ir viešajai tvarkai ir atitiko Šengeno sienų kodeksą.

Nors 2013 m. teisės aktų leidėjai susitarė, kad migracijos srautai patys savaime negali būtų pagrindas patikrinimams prie vidaus sienų atnaujinti, Komisija mano, kad nekontroliuojami dideli dokumentų neturinčių ar netinkamus dokumentus turinčių asmenų, neužregistruotų jiems pirmą kartą atvykstant į ES, srautai gali kelti didelę grėsmę viešajai tvarkai ir vidaus saugumui, todėl tai gali būti pagrindas taikyti šią ŠSK numatytą išimtinę priemonę.

Visais pirmiau minėtais atvejais sienų kontrolė buvo atnaujinta (ir vėliau pratęsta) pagal ŠSK 25 straipsnį (atvejai, kai būtina imtis skubių veiksmų ne ilgesnį nei dviejų mėnesių laikotarpį), tačiau Vokietija ir Austrija pranešė Komisijai, kad jos toliau vykdys sienų kontrolę tris mėnesius pagal ŠSK 23 straipsnį. Be to, Švedija neseniai pateiktame pranešime apie kontrolės pratęsimą iki 2015 m. gruodžio 20 d. pagal ŠSK 25 straipsnį nurodė, kad, jei padėtis nepagerės, ji pratęs sienų kontrolę pagal ŠSK 23 straipsnį. Valstybė narė gali vienas po kito pasinaudoti ŠSK 25 ir 23 straipsniais su sąlyga, kad ji įrodo kontrolės atnaujinimo ar pratęsimo būtinumą, tinkamumą ir proporcingumą nustatytai didelei grėsmei viešajai tvarkai arba vidaus saugumui.

Pagal ŠSK 23 straipsnį atsižvelgiant į numatomus įvykius galima atnaujinti kontrolę ne ilgesniam nei 30 dienų laikotarpiui arba numatomam didelės grėsmės laikotarpiui, iš viso ne ilgiau kaip šešis mėnesius. Ataskaitiniu laikotarpiu šia nuostata buvo pasinaudota kelis kartus, pvz., ja pasinaudojo Vokietija (2015 m. gegužės 16 d. – birželio 15 d.) dėl G 7 aukščiausiojo lygio susitikimo, Malta (2015 m. lapkričio 9–29 d.) dėl Valetos konferencijos migracijos klausimais ir Tautų sandraugos vyriausybių vadovų susitikimo ir Prancūzija dėl klimato kaitos konferencijos (COP21).

2015 m. gruodžio 9 d. Prancūzija pranešė Komisijai, kad atsižvelgiant į nepaprastąją padėtį Prancūzijoje ir dėl didelės grėsmės vidaus saugumui Prancūzijos vidaus sienų kontrolė bus atnaujinta nuo 2015 m. gruodžio 14 d. iki 2016 m. vasario 26 d.

Lapkričio 25 d. Malta pranešė apie savo ketinimą ir toliau vykdyti sienų kontrolę prie savo vidaus sienų, atsižvelgdama į pasaulinę terorizmo grėsmę ir į tai, kad Malta kovoja su kontrabandos tinklu, kuris pasirenka ją neteisėtų migrantų, atvykstančių iš kitų Šengeno teritorijų, kelionės tikslo šalimi. Komisija paprašė pateikti išsamius faktus ir skaičius, iš kurių būtų matyti sprendimo būtinumas ir proporcingumas.

Komisija atidžiai stebės, ar motyvai, dėl kurių atnaujinama arba pratęsiama laikina sienų kontrolė pagal visas ŠSK nuostatas, yra ir tebėra pagrįsti. Komisija tikisi, kad valstybės narės reguliariai vertins, ar tebetenkinamos kontrolės atnaujinimo sąlygos, o jei ne, nedelsdamos panaikins kontrolę. Prireikus Komisija pateiks nuomonę šiuo klausimu.

Nuo 2013 m. ŠSK 26 straipsniu taip pat numatyta galimybė atnaujinti vidaus sienų kontrolę, kai kyla grėsmė bendram Šengeno erdvės veikimui. Komisijos pasiūlymu Taryba priima vienai ar daugiau valstybių narių skirtą rekomendaciją. Ši nuostata gali būti taikoma tik tuo atveju, jeigu yra ilgalaikių didelių trūkumų, susijusių su išorės sienų kontrole, patvirtintų atliekant Šengeno vertinimo procedūrą.

Austrijos institucijų įrengti įrenginiai prie Austrijos ir Slovėnijos sienos nebuvo skirti užkirsti kelią sienos kirtimui, bet jais siekta tvarkingiau nukreipti atvykstančius asmenis, kad būtų galima organizuotai teikti sveikatos priežiūros paslaugas, aprūpinti maistu ir transportu. Dabartinė padėtis neprieštarauja ŠSK nuostatoms. Tačiau labai svarbu, kad šie įrenginiai būtų laikino pobūdžio, kaip ir laikina sienų kontrolė. Komisija toliau stebės, kad bet kokie tolesni veiksmai prie vidaus sienų atitiktų Šengeno acquis.

2.3.Įgyta patirtis

Atsižvelgiant į dabartinę krizę galima padaryti keletą išvadų. Pirma, esama krizė ir kitame skirsnyje aprašytos terorizmo grėsmės parodė, kad išorės sienų valdymas, įskaitant neteisėtai sieną kertančių asmenų registraciją ir patikrinimą, privalo visiškai atitikti ES teisės aktus ir standartus. Jei valstybė narė prie savo išorės sienos patiria didelį spaudimą, su kuriuo nacionalinė sienų apsaugos sistema pati nėra pajėgi susitvarkyti, svarbu, kad atitinkama valstybė narė visapusiškai pasinaudotų visomis turimomis priemonėmis, taip pat pateiktų prašymą atitinkamoms ES agentūroms, visų pirma FRONTEX, kad jos galėtų imtis veiksmų dėl nepaprastosios padėties. Kad į šiuos prašymus būtų reaguojama geriau, greičiau ir tinkamiau, Komisija mato aiškų poreikį sukurti Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgas, kaip pristatyta sienos apsaugos dokumentų rinkinyje 14 .

Antra, nors laikinas vidaus sienų kontrolės atnaujinimas savaime neturi įtakos bendram į Šengeno erdvę atvykstančių migrantų ar prieglobsčio prašytojų skaičiui, jis leidžia geriau ir struktūruočiau valdyti jų tolesnį antrinį judėjimą ir kiek įmanoma geriau panaudoti turimus išteklius registravimui, priėmimui, perkėlimui Europos Sąjungoje ir (jei taikoma) grąžinimui. Todėl jis turi būti laikina priemonė, padėsianti grįžti į įprastą padėtį.

Trečia, akivaizdu, kad visose srityse reikia aiškiai informuoti ir užtikrinti supratimą, kad reikia laikytis ES teisės aktų, kad tarptautinės apsaugos prašytojai neturi teisės pasirinkti valstybės narės, kurioje jų prašymas būtų nagrinėjamas, ir kad registravimas ir pirštų atspaudų ėmimas yra privalomi. Šiame kontekste taip pat svarbus principas, kad – jei atlikta išankstinė negrąžinimo ir proporcingumo principų patikra – šalys gali atsisakyti įleisti asmenis, kurie neišreiškia pageidavimo prašyti tarptautinės apsaugos. Šis principas susijęs su kitu – „jokių teisių be registracijos“: migrantų registracija (nepriklausomai nuo jų statuso) yra išankstinė sąlyga, kad būtų galima tinkamai valdyti srautus ir nustatyti migrantų teises ir pareigas.

Galiausiai, atsižvelgiant į tai, kad į tam tikrus išorės sienų ruožus kasdien atvyksta tūkstančiai žmonių, aišku, kad valstybės narės turi galėti stebėti kintančią padėtį (informuotumas apie padėtį) ir tinkamai reaguoti (reagavimo pajėgumai). Nacionalinių koordinavimo centrų (NKC), įsteigtų pagal EUROSUR reglamentą 15 , vaidmuo šioje srityje gali būti labai svarbus, ir valstybės narės turėtų labiau naudotis jų paslaugomis, kad sustiprintų savo reagavimo pajėgumus.

Verta prisiminti, kad reaguodama į šią krizę, Komisija parengė du Europos migracijos darbotvarkės įgyvendinimo priemonių rinkinius (jie priimti gegužės ir rugsėjo mėn.), kuriuose nustatytos įvairios priemonės, kuriomis siekiama palengvinti labiausiai paveiktoms valstybėms narėms tenkančią naštą ir sustiprinti Sąjungos pasirengimą bendrai spręsti panašius uždavinius.

3.Terorizmo grėsmė Šengeno erdvėje

2015 m. lapkričio 13 d. Paryžiuje įvykdyti teroristiniai išpuoliai ir 2015 m. rugpjūčio 21 d. traukinyje „Thalys“ nepavykęs išpuolis patvirtina didelę terorizmo grėsmę ES. Ši grėsmė nėra susijusi tik su viena valstybe nare ir siekiant su ja visapusiškai kovoti bei apsaugoti Šengeno erdvę, reikia imtis įvairių priemonių.

Atsižvelgiant į šiuos ir ankstesnius išpuolius labai svarbu aptikti suklastotus dokumentus ir visapusiškai pasinaudoti turimomis priemonės, kaip antai duomenų bazėmis ir tarpžinybiniu bendradarbiavimu nacionaliniu, europiniu ir tarptautiniu lygmenimis. Be to, akivaizdu, kad radikalėjimas gali pasireikšti net asmeniui neišvykus iš valstybės narės, kurioje gyvena. Taigi, terorizmo problema yra platesnė ir apima ne tik su Šengeno acquis susijusius klausimus.

Valstybės narės turi užtikrinti, kad į Šengeno erdvę atvykstančių žmonių srautai būtų valdomi tvarkingai, įskaitant tapatybės nustatymą ir registravimą. Visapusiškai įgyvendinant migrantų antplūdžio valdymo požiūrį ir perkėlimo Europos Sąjungoje priemones, taip pat bus padedama didinti saugumą, kaip paaiškinta 2 skirsnyje.

Didelį susirūpinimą tebekelia užsienio teroristų kovotojų reiškinys, ypač todėl, kad ES piliečiai toliau vyksta į Siriją ir Iraką, kad paremtų teroristų grupuotes. Kaip prioritetas įvardyta būtinybė nustatyti jų keliones į konflikto zonas ir iš jų ir užkirsti joms kelią.

Europos Komisija nuolat pritarė, kad reikia stiprinti Šengeno sistemą šiuo atžvilgiu ir pasinaudoti visomis įmanomomis jos priemonėmis. Europos saugumo darbotvarkėje 16 paskelbta, kad 2015 m. birželio mėn. Komisija parengė pirmąjį su užsienio teroristais kovotojais susijusių bendrų rizikos rodiklių rinkinį, kurį atlikdami patikrinimus kaip pagalbinę priemonę turi naudoti sienos apsaugos pareigūnai. Sąrašas grindžiamas tų asmenų kelionių tendencijomis, būdais ir konkrečiais ypatumais ir laikantis pagrindinių teisių parengtas padedant valstybėms narėms, Europos išorės veiksmų tarnybai, Europolui ir FRONTEX.

Keitimasis informacija yra esminė veiksmingos ir koordinuotos sienų kontrolės ir teisėsaugos dalis. Šengeno informacinė sistema (SIS) yra pagrindinė platforma, skirta keistis informacija, siekiant susekti terorizmu įtariamus asmenis ir terorizmui bei sunkiems nusikaltimams naudojamas transporto priemones. Šiuo atžvilgiu labai naudingi gali būti perspėjimai dėl slaptų ir specialiųjų patikrinimų pagal Tarybos sprendimo 2007/533/TVR 17 36 straipsnį. Svarbu pabrėžti, kad nors šie perspėjimai yra neįkainojamas informacijos rinkimo teroristų ir kitų nusikaltėlių keliavimo maršrutų nustatymo tikslais būdas, jie nėra arešto orderis.

Dėl nuolat didėjančio perspėjimų dėl slaptų ir specialiųjų patikrinimų ir jais grindžiamų atitikčių skaičiaus, itin daugėja papildomos informacijos, kuria prioritetine tvarka turi keisti SIRENE biurai 18 . Be to, pagal 2015 m. sausio 30 d. įsigaliojusius SIRENE vadovo 19 pakeitimus, būtina nedelsiant pranešti apie atitiktį su terorizmu susijusios veiklos atvejais nacionaliniu ir Europos lygmeniu. Dauguma valstybių narių naudojasi techniniais ir teisiniais SIS 20 patobulinimais, būtent galimybe greitai keistis informacija ir nustatyti, kad asmens tapatybės dokumento galiojimas buvo panaikintas kelionės tikslais, todėl dokumento turėtojui neleidžiama išvykti iš Šengeno erdvės arba į ją atvykti. Būtina, kad valstybės narės keistųsi informacija per SIRENE sistemą, kai pateikiamas su terorizmu susijęs perspėjimas, ir kad SIRENE biurai turėtų pakankamai išteklių ir galėtų atlikti jiems pavestas užduotis. Be to, valstybės narės turi iki galo įdiegti naujas SIS funkcijas ir ypatingą dėmesį skirti susiejimo funkcijai bei nuotraukų rodymui. Perspėjimų, kuriuos sukuria valstybės narės, sąsajos turi būtų matomos galutiniams naudotojams visose Šengeno erdvės šalyse. Taip pat galutinių naudotojų elektroniniuose prietaisuose turi būti rodoma informacija apie esamus pirštų atspaudus ir Europos arešto orderį, kad jie galėtų atlikti patikrinimus.

Be to, galima padaryti daugiau patobulinimų ir taip padėti užkirsti kelią terorizmui ir užsienio teroristų kovotojų keliavimui į konflikto zonas ir iš jų, pavyzdžiui, nustatyti padirbtus, suklastotus ar pripažintus negaliojančiais dokumentus (visų pirma sistemingai konsultuojantis Interpolo pavogtų ir pamestų kelionės dokumentų duomenų bazėje ir SIS dokumentų skyriuje); visapusiškai taikyti ŠSK nuostatas, susijusias su asmenų patikrinimais (remiantis pirmiau nurodytais bendrais rizikos rodikliais); SIS visapusiškai patikrinti asmenis, kuriems netaikoma Sąjungos laisvo judėjimo teisė, ir atitinkamose duomenų bazėse patikrinti išankstinę informaciją apie keleivius arba keleivio duomenų įrašo (PNR) duomenis, jeigu jų yra. Galiausiai, siekdama dar labiau padidinti saugumą Komisija pateikė pasiūlymą tikslingai iš dalies pakeisti Šengeno sienų kodeksą 21 , kad būtų numatyta galimybė privaloma tvarka atitinkamose duomenų bazėse prie ES išorės sienų patikrinti asmenis, kurie naudojasi laisvo judėjimo teise.

Pastarojo meto teroristiniai išpuoliai atkreipė dėmesį į būdus, kuriais nusikaltėliai Europoje gali įsigyti šaunamųjų ginklų, įskaitant karinius šaunamuosius ginklus. Svarbu, kad erdvėje be vidaus sienų kontrolės būtų tinkamų priemonių tokiems ginklams aptikti, todėl ypač siekta pagerinti perspėjimus apie šaunamuosius ginklus, kuriuos reikia atsekti ir konfiskuoti. Siekiant suderinti SIS ir Interpolo šaunamųjų ginklų duomenų bazę „iArms“, buvo pradėti du projektai, kurie sudarys sąlygas šias duomenų bazes naudoti lygiagrečiai. Tada bus galima kuo geriau išnaudoti SIS galimybes ir užtikrinti, kad šaunamieji ginklai būtų atsekami visame pasaulyje.

Be to, 2015 m. gruodžio 2 d. Komisija priėmė saugumo srities dokumentų rinkinį, kurį sudarė komunikatas dėl kovos su prekyba šaunamaisiais ginklais ir sprogmenimis veiksmų plano ir direktyvos dėl kovos su terorizmu pasiūlymas.

4.Šengeno vertinimo mechanizmas

Kad ES galėtų įveikti dabartinę migracijos krizę ir suvaldyti teroristinių išpuolių grėsmę Šengeno erdvėje, labai svarbu, kad visos valstybės narės visapusiškai laikytųsi Šengeno standartų. Tinkamas Šengeno vertinimo mechanizmo veikimas tebėra Komisijos prioritetas. Atliekant paskelbtus ir nepaskelbtus patikrinimus ir imantis tolesnių veiksmų, galima nustatyti Šengeno acquis įgyvendinimo spragas ir būdus joms pašalinti.

Naujasis Šengeno vertinimo mechanizmas ataskaitiniu laikotarpiu toliau veiksmingai veikė. Mechanizmo įgyvendinimas priklauso nuo vertinamų valstybių narių atsakymų į Šengeno klausimyną kokybės ir jų pateikimo laiku. Patirtis šioje srityje ataskaitiniu laikotarpiu buvo įvairi: pusė valstybių narių, kurios turėtų būti įvertintos 2016 m., nesilaikė atsakymų pateikimo tvarkaraščio (net ir po termino pratęsimo), o kai kurių atsakymų kokybė buvo gana prasta arba į klausimus buvo neatsakyta. Tai gali reikšti esminius (kai kurių) nacionalinių Šengeno valdymo sistemų trūkumus.

Siekiant užtikrinti, kad naujasis mechanizmas būtų veiksmingas, susitarta dėl Šengeno vertinimo vadovo ir bendrųjų praktinės nepaskelbtų patikrinimų vietoje prie vidaus sienų tvarkos gairių.

Ataskaitiniu laikotarpiu paskelbti patikrinimai visose politikos srityse atlikti Vokietijoje ir Nyderlanduose. Rekomendacijos po šių patikrinimų kol kas nepaskelbtos. Tačiau ankstesnių patikrinimų Austrijoje ir Belgijoje rezultatai paskelbti.

Austrijos atveju Komisija priėmė visus pasiūlymus dėl Tarybos rekomendacijų, išskyrus susijusius su duomenų apsauga. Dėmesys ypač atkreiptas į gerai išvystytą Austrijos integruoto sienų valdymo koncepciją ir jos įgyvendinimo būdus, pavyzdinę pažangią techninę N.SIS ir SIRENE biuro infrastruktūrą ir neilgą vidutinį sulaikymo iki išsiuntimo laikotarpį. Pagrindinės rekomendacijos susijusios su teisingu Šengeno acquis taikymu ir jo įgyvendinimo kokybės gerinimu (pavyzdžiui, pasienyje tikrinant trečiųjų šalių piliečius turėtų būti patikrintos visos atvykimo sąlygos, N.SIS paieškos funkcijos turėtų būti toliau plėtojamos ir tobulinamas politikos pareigūnų mokymas, susijęs su pažeidžiamais asmenimis). Grąžinimo srityje nustatyta, kad nedraudžiama atvykti Gražinimo direktyvoje numatytais privalomais atvejais. Dviejose srityse (išorės sienų ir vizų) Taryba jau priėmė rekomendacijas.

Pagrindiniai Belgijos uždaviniai sienų valdymo srityje yra susiję su pajėgumu valdyti padėtį prie savo oro sienų, su antriniu judėjimu šalies viduje ir neteisėta migracija į Jungtinę Karalystę per Šiaurės jūrą. Nustatyti trūkumai susiję su nepakankamais ištekliais ir teisingu patikrinimų kertant sieną atlikimu. Kai kurios svarbios priemonės, pavyzdžiui, nacionalinė integruoto sienų valdymo strategija ir išankstinės informacijos apie keleivius sistema, dar neįgyvendintos. Belgija taip pat neturi nacionalinės teisės aktų ir procedūrų, kad galėtų tvarkyti perspėjimus antrosios kartos SIS, taip pat ji neturi sistemai skirtos privalomos rašytinės saugumo procedūros. Kiti dideli nustatyti trūkumai yra susiję su SIS įgyvendinimu galutiniams naudotojams. Komisijos tarnybos šiuo metu rengia pasiūlymus dėl Tarybos rekomendacijų dėl vizitų Belgijoje.

Pagal ankstesnį Šengeno vertinimo mechanizmą nustatyta didelių techninių trūkumų, susijusių su SIS įgyvendinimu Lenkijoje 22 , visų pirma prie išorės sienų. Per pakartotinį patikrinimą nustatyta, kad Lenkija padarė didelę pažangą, įdiegusi naują stabilią N.SIS, naują SIRENE taikomąją programą ir naują sienos apsaugos pareigūnams skirtą taikomąją programą. Lenkijai pateiktomis rekomendacijomis siekiama užtikrinti, kad 99,99 proc. SIS būtų prieinama, kad nebūtų nacionalinės ir centrinės SIS duomenų neatitikimo, kad galutiniams naudotojams būtų rodomos prie perspėjimų pridėtos nuotraukos, ir užtikrinta, kad mobiliuosiuose policijos prietaisuose paieška SIS būtų standartinis pasirinkimas.

Paskelbti praėjusį ataskaitinį laikotarpį (2015 m. kovo mėn.) atlikto nepaskelbto patikrinimo Švedijoje (Arlandos oro uoste) rezultatai. Įvertinti oro uostą buvo nuspręsta remiantis FRONTEX atlikta rizikos analize, kurioje pabrėžtas neįprastai mažas atsisakymų atvykti ir nustatytų suklastotų dokumentų skaičius. Per patikrinimą nustatyta trūkumų, susijusių su nepakankamais ištekliais ir mokymu, taip pat teisingu patikrinimų kertant sieną atlikimu.

Per ataskaitinį laikotarpį nepaskelbti patikrinimai, susiję su išorės sienų valdymu, atlikti Ispanijoje, Vengrijoje ir Lenkijoje. Patikrinimų prie Vengrijos ir Lenkijos išorės sienų rezultatai parengti ekspertų lygmeniu ir išsiųsti susijusioms valstybėms narės, kad jos pateiktų pastabų. Nedarant poveikio vertinimo rezultatams, galima teigti, kad apskritai sienų kontrolė aplankytose vietose buvo vykdoma laikantis Šengeno acquis ir buvo užtikrinamas reikiamas profesionalumo lygis. Taip pat ekspertų lygmeniu baigiama rengti patikrinimo Ispanijoje rezultatus. Galima pažymėti, kad kai kuriuos sienų valdymo sistemos Alchesirase elementus vis dar reikia iki galo įgyvendinti ir visos priemonės turėtų būti visapusiškai naudojamos.

Lapkričio mėn. nepaskelbtas patikrinimas atliktas prie Graikijos ir Turkijos sausumos sienos ir jūros sienos (Chijo ir Samo). Reikia daugiau pastangų, siekiant užtikrinti faktinį neteisėtų migrantų grąžinimą ir užkirsti kelią antriniam judėjimui.

Abiejų patikrinimų išvados šiuo metu baigiamos rengti ekspertų lygmeniu. Komisija toliau atidžiai stebės padėtį, be kita ko, kintančią padėtį pasienyje tarp Graikijos ir buvusiosios Jugoslavijos Respublikos Makedonijos. Padidėjo galimybė, kad šis pasienis gali tapti įtampos židiniu, nes pasienyje pastatytas užtvaras (kaip sienos valdymo priemonė) ir buvusioji Jugoslavijos Respublika Makedonija nusprendė prisijungti prie kitų šalių sprendimo apriboti asmenų įleidimą remdamasi jų pilietybe arba neaktyviai dalyvauti įgyvendinant dvišales su pasieniu susijusias pasitikėjimo stiprinimo priemones, tačiau kasdieniai pasienio administravimo institucijų ryšiai pagerėjo. Gruodžio 3 d. buvo susitarta, kad FRONTEX padės Graikijai nustatyti migrantų tapatybę ir juos registruoti Graikijos ir buvusiosios Jugoslavijos Respublikos Makedonijos pasienyje.

Atsižvelgiant į pirmiau minėtų Šengeno acquis vertinimų rezultatus, gali būti rekomenduota imtis konkrečių ŠSK 19a straipsnyje nurodytų priemonių.

Jei būtų nustatyta, kad įvertinta valstybė narė šiurkščiai nesilaiko savo įsipareigojimų ir daro nepakankamą pažangą, kad ištaisytų padėtį, gali būti taikomas ŠSK 26 straipsnis (kaip aprašyta šios ataskaitos 2.2 skirsnyje), o tai reiškia, kad gali būti atnaujinta vidaus sienų kontrolė, kai kyla grėsmė bendram Šengeno erdvės veikimui.

Pagal Šengeno vertinimo mechanizmą dabar taip pat galima atlikti nepaskelbtus patikrinimus prie vidaus sienų. Pirmieji tokie patikrinimai buvo atlikti prie Latvijos (prie jos vidaus sienos su Lietuva ir Rygos uoste) ir prie Vokietijos bei Prancūzijos sienos. Po pastarojo patikrinimo šiuo metu yra rengiamas pasiūlymas dėl Tarybos rekomendacijos dėl nedidelių infrastruktūros patobulinimų. Po patikrinimo Latvijoje rekomendacijų nepateikta. Paskutinis nepaskelbtas patikrinimas atliktas lapkričio mėn. prie Šveicarijos sienos su Italija. Jo išvados baigiamos rengti ekspertų lygmeniu.

5.Išvada

Komisija ne kartą pabrėžė, kad dėl dabartinės krizės negalima kaltinti Šengeno sistemos. Priešingai, Šengenas gali būti šios problemos sprendimo dalis. Siekiant išspręsti du pagrindinius Šengeno erdvei kilusius uždavinius – pabėgėlių krizę ir terorizmo grėsmę – būtina visapusiškai ir teisingai įgyvendinti priemones, numatytas dviejuose pavasarį Komisijos paskelbtuose dokumentuose: Europos migracijos darbotvarkėje ir Europos saugumo darbotvarkėje. Šiose darbotvarkėse numatytos tinkamam Šengeno acquis ir Šengeno erdvės veikimui užtikrinti būtinos priemonės. Todėl Komisija yra tvirtai įsitikinusi, kad labai svarbu greitai ir veiksmingai įgyvendinti visas šiose dviejose darbotvarkėse numatytas priemones.

Siekiant veiksmingai įveikti dabartinę krizę būtina stiprinti ES išorės sienų apsaugą. Naujuoju Šengeno vertinimo mechanizmu suteikiama galimybė geriau nustatyti, pavyzdžiui, išorės sienų apsaugos spragas ir trūkumus, ir rekomenduoti veiksmingas priemones padėčiai ištaisyti. Yra nemažai kitų priemonių (pvz., migrantų antplūdžio valdymo centrai, RABIT ir bendros operacijos), kurios buvo sukurtos siekiant padėti didelį spaudimą patiriančioms valstybėms narėms, ir šios valstybės narės turėtų nedvejodamos jomis visapusiškai naudotis. Kartu su šia ataskaita Komisija pasiūlė tikslingai iš dalies pakeisti Šengeno sienų kodeksą, kad prie visų išorės sienų atitinkamose duomenų bazės būtų sistemingai tikrinami visų keleivių duomenys.

Be to, susidarius nepaprastajai padėčiai, kai pirmųjų su migrantų antplūdžiu susiduriančių valstybių narių nacionalinės sienų apsaugos sistemos nebegali susitvarkyti su joms tenkančia našta, svarbu, kad ES galėtų greitai imtis veiksmų ir veiksmingai suvaldyti krizę. Šiuo tikslu Komisija (tuo pačiu metu, kai priimama ši ataskaita) pateikė pasiūlymą sukurti Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgas. Naujoji Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūra, kuri turėtų pakeisti ir labai sustiprinti dabartinę FRONTEX agentūrą, ir atitinkamos valstybių narių valdžios institucijos bendradarbiaus, siekdamos užtikrinti ES išorės sienų integruotą valdymą ir apsaugą, grindžiamą pasidalijamosios atsakomybės principu.

(1)  COM(2011) 561 galutinis.

(2)  FRONTEX rizikos analizės tinklo (FRAN) pateikti 2015 m. sausio – spalio mėn. duomenys (1 284 549) apima Šengeno erdvę ir Šengeno šalis kandidates. Jie apima tik prie išorės sienų (išskyrus laikinas išorės sienas) aptiktus trečiųjų šalių piliečius, kurie neteisėtai atvyko arba bandė pereiti sieną tarp sienos perėjimo punktų. Lapkričio mėn. duomenys gauti iš ataskaitų apie bendras operacijas teikimo priemonės (JORA) ir Kroatijos vidaus reikalų ministerijos ( http://www.mup.hr/219696.aspx ); maršrutų, apie kuriuos duomenų dar negauta, atveju naudoti apytikriai duomenys.

(3)  Žr. migrantų antplūdžio valdymo centrų kūrimo Graikijoje (COM(2015) 678 final) ir Italijoje (COM(2015) 679 final) pažangos ataskaitas.

(4)  Tarybos sprendimai (ES) 2015/1523 (OL L 239, 2015 9 15, p. 146) ir (ES) 2015/1601 (OL L 248, 2015 9 24, p. 80).

(5)  COM(2015) 236 final.

(6)  Reglamentas (ES) Nr. 606/2013 (OL L 180, 2013 6 29, p. 1).

(7)  Šengeno valstybių narių ir šalių kandidačių, kurios pranešė apie bent vieną neteisėto sienų kirtimo atvejį, 2015 m. sausio – spalio mėn. duomenys. Negalima tiksliai palyginti EURODAC duomenų (visi paimti 2 kategorijos asmenų pirštų atspaudai be klaidų prie visų tipų išorės sienų) ir FRAN duomenų (neteisėto sienų kirtimo tik prie išorės sausumos ir jūrų sienų atvejai). Pagal EURODAC reglamentą (žr. 14 straipsnį) pirštų atspaudai imami tik iš vyresnių nei 14 metų asmenų, kurie nebuvo išsiųsti atgal ar sulaikyti per visą laikotarpį nuo jų sulaikymo iki išsiuntimo, o FRAN duomenys apima visų trečiųjų šalių piliečių neteisėto sienų kirtimo atvejus, kaip paaiškinta 2 išnašoje.

(8)  Per šioje ataskaitoje nagrinėjamą laikotarpį Komisija prieglobsčio srityje išsiuntė keturias pagrįstas nuomones, 42 oficialius pranešimus ir aštuonis administracinius raštus dėl EURODAC reglamento įgyvendinimo ir Prieglobsčio procedūrų bei Priėmimo sąlygų direktyvų perkėlimo į nacionalinę teisę ir laikymosi.

(9)  COM(2015) 453 final.

(10)  2015 m. spalio 1 d. Komisijos rekomendacija C(2015) 6250 final.

(11)  Nuo 2011 m. remiantis ETT ir EŽTT sprendimais buvo nustota perduoti asmenis atgal į Graikiją pagal Dublino reglamentą, nes dėl nuolatinių Graikijos prieglobsčio sistemos trūkumų taip būtų pažeidžiamos pagrindinės asmens teisės. Komisija skyrė nemažai išteklių, kad padėtų Graikijai pašalinti šiuos trūkumus. Jeigu visos sąlygos bus įvykdytos, ji rekomenduos Europos Vadovų Tarybai patvirtinti asmenų perdavimo pagal Dublino reglamentą atnaujinimą.

(12)  Komisijos nuomonė C(2015) 7100 final, 2015 10 23.

(13)  Slovėnija panaikino vidaus sienų kontrolę dar prieš nuomonės priėmimą. Vengrija 2015 m. spalio 17 d. nustatė sienų kontrolę dešimčiai dienų. Švedija atnaujino sienų kontrolę lapkričio 12 d. pradiniam 10 dienų laikotarpiui ir, kaip nurodė pranešime apie paskutinį pratęsimą, kontrolė bus vykdoma bent iki gruodžio 20 d. Norvegija iš pradžių sienų kontrolę atnaujino lapkričio 26 d. – gruodžio 6 d. laikotarpiui ir ją pratęsė iki gruodžio 26 d.

(14)  Žr. COM(2015) 673 final ir COM(2015) 671 final.

(15)  Reglamentas (ES) Nr. 1052/2013 (OL L 295, 2013 11 6, p. 11).

(16)  COM(2015) 185.

(17)  Tarybos sprendimas 2007/533/TVR (OL L 205, 2007 8 7, p. 63).

(18)  SIRENE – tai sistemos apibrėžties anglų kalba (angl. Supplementary Information Request at the National Entries, papildomos informacijos prašymas nacionaliniams perspėjimams) santrumpa.

(19)  Komisijos įgyvendinimo sprendimas (ES) 2015/219 (OL L 44, 2015 2 18, p. 75).

(20)  Daugiau informacijos žr. Šengeno erdvės veikimo septintos pusmečio ataskaitos 4.1 skirsnyje (COM(2015) 236 final).

(21)  COM(2015) 670 final.

(22)

     Žr. COM(2014) 711 final ir COM(2015) 236 final 4.1 skirsnį.