3.2.2009   

LT

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 27/114

1.1

Praėjo aštuoneri metai nuo Tamperės Europos Vadovų Tarybos, kurioje priimtas sprendimas paskatinti bendrą imigracijos politiką, tačiau vienoje iš svarbiausių šios politikos sričių — imigrantų priėmimo politikos ir teisės aktų — pasiekta menka pažanga. Vis dėlto reikėtų pridurti, kad šią sritį reglamentuojantys nacionaliniai teisės aktai visiškai nederinami ES lygiu. Nacionaliniai teisės aktai labai skiriasi ir atspindi prieštaringas politines nuostatas šioje srityje.

1.2

Praėjo daugiau kaip šešeri metai, kai Europos Komisija parengė pasiūlymą dėl direktyvos, susijusios su trečiųjų šalių piliečių atvykimo ir apsigyvenimo siekiant apmokamo darbo ir savarankiškai dirbančio asmens ekonominės veiklos, sąlygų (1). Nors EESRK ir Europos Parlamentas šiam pasiūlymui pritarė (2), Taryba pirmojo svarstymo metu jį atmetė. Nuo tada kai kurios valstybės parengė naujus imigraciją reguliuojančius teisės aktus laikydamosi visiškai skirtingų požiūrių.

1.3

Artimiausiais metais Europai reikės naujų ekonominių migrantų, kurie prisidėtų prie socialinės ir ekonominės plėtros (3). Susiklostė tokia demografinė padėtis, kad, jei nebus pakeista imigracijos politika, gali žlugti Lisabonos strategijos įgyvendinimas. Būtina vykdyti aktyvią labai aukštos kvalifikacijos ir mažiau kvalifikuotų darbuotojų priėmimo politiką.

1.4

Nesuprantama, kad Europos Vadovų Taryboje kai kurios vyriausybės vetavo Komisijos teisės aktų pasiūlymus ir laikosi senos ribojimo politikos. Tuo metu auga šešėlinė ekonomika ir daugėja nelegalaus darbo atvejų, taip sudaromos sąlygos tikram nelegalių migrantų traukos veiksniui atsirasti. Nesant bendrų Europos teisės aktų, valstybės narės patvirtina naujus teisės aktus, kurių politinis turinys labai skiriasi, ir taip toliau kuriamos derinimo proceso kliūtys. Šie skirtingi politiniai požiūriai ir su tuo susiję teisės aktų skirtumai yra piliečių abejonių ir netikrumo šaltinis.

1.5

EESRK siūlė ES Tarybai atsisakyti reikalavimo balsuoti vieningai svarstant su migrantų priėmimu susijusius teisės aktus ir priimti sprendimus kvalifikuota balsų dauguma taikant bendro sprendimo su Europos Parlamentu procedūrą (4). Tik tuomet bus galima parengti kokybiškus teisės aktus, padėsiančius padaryti pažangą derinant Europos teisės aktus.

1.6

EESRK palankiai vertina tai, kad Lisabonos sutartyje imigracijos srities teisės aktams numatyta taikyti įprastą procedūrą (Komisijos iniciatyva, kvalifikuota balsų dauguma Taryboje ir bendro sprendimo su EP procedūra).

1.7

Vis dėlto šis klausimas svarstomas Taryboje ir sprendimas bus priimamas laikantis neproduktyvaus vieningo balsavimo reikalavimo. Todėl, kaip Komitetas yra siūlęs savo nuomonėje dėl Hagos programos (5), ši padėtis turi būti pakeista dabar, prieš svarstant naujus pasiūlymus dėl įstatymo galią turinčių aktų. EESRK siūlo Tarybai priimti tarpinę procedūrą, kuri jau taikoma prieglobsčio sričiai, kad šias direktyvas būtų galima priimti kvalifikuota balsų dauguma ir taikant bendro sprendimo su Europos Parlamentu procedūrą.

1.8

Komitetas jau yra minėjęs, kad „priimant teisės aktus, reglamentuojančius migrantų priėmimą, horizontalios teisinės bazės modelis yra tinkamesnis nei sektorių teisės aktų modelis. Komisijos pateiktas ir EESRK palaikytas (su keliais pakeitimais) direktyvos dėl priėmimo pasiūlymas yra tinkamas teisės akto pasiūlymas. Be to, su sektoriais susijusiems klausimams ir ypatingoms situacijoms gali būti sukurtos specialios taisyklės. Jei Europos Sąjungos Taryba pasirinktų tik atskirus sektorius reglamentuojančių teisės aktų modelį, pritaikytą tik kvalifikuotų migrantų priėmimui, jo nebūtų galima taikyti didelei migrantų daliai ir tai būtų diskriminavimas. Šis pasirinkimas yra lengvesnis Tarybai, bet jis neatitinka Europos poreikių“ (6).

1.9

Lisabonos sutartyje nustatytos bendrų teisės aktų ribos numatant valstybėms narėms teisę nustatyti atvykstančių migrantų, kuriuos jos pasirengusios priimti savo teritorijoje, skaičių. Ši riba netrukdo ES pasiekti aukštą šios srities teisės aktų suderinimo lygį. Tai galima laikyti paskata administruoti ekonominę migraciją nacionaliniu lygiu taikant bendras ir skaidrias procedūras. Teisė išduoti leidimus dirbti ir gyventi priklausytų valstybių narių institucijoms, bet jos laikytųsi Bendrijos teisės aktų. Todėl kiekviena valstybė narė, kartu su socialiniais partneriais, galės nuspręsti, kokio pobūdžio imigrantų jai reikia. Nacionaliniuose teisės aktuose turėtų būtų atsižvelgta į kiekvienos šalies konkrečius ypatumus, tačiau laikantis Europos teisės aktų.

1.10

Pasiūlymas priimti horizontaliai taikomą Tarybos direktyvą, kuria nustatoma bendra trečiųjų šalių piliečių paraiškų dėl bendro leidimo gyventi ir dirbti valstybės narės teritorijoje pateikimo tvarka ir nustatomos iš trečiųjų šalių atvykusių darbuotojų, teisėtai gyvenančių valstybėje narėje, vienodos teisės, atitinka Europos Sąjungos siekį — imigracijos srityje nustatyti bendrą politiką.

1.11

Šis tikslas jau buvo keliamas 1999 m. spalio mėn. Tamperės Europos Vadovų Tarybos susitikime, kurio baigiamojoje deklaracijoje pabrėžiama, kad Europos Sąjunga privalo užtikrinti palankų režimą valstybėse narėse teisėtai gyvenantiems trečiųjų šalių piliečiams ir suteikti jiems teises ir pareigas, prilygintas ES piliečių teisėms ir pareigoms.

1.12

Be to, 2004 m. lapkričio mėn. Hagos programoje pripažįstama, kad „teisėta migracija bus ypač svarbi stiprinant žiniomis grindžiamą ekonomiką Europoje, skatinant ekonomikos plėtrą ir tuo prisidedant prie Lisabonos strategijos įgyvendinimo“.

1.13

2004 m. Komisija paskelbė žaliąją knygą (7) siekdama paskatinti diskusiją ir konsultacijas dėl ekonominės ES migracijos valdymo. EESRK parengė nuomonę (8), kurioje siūlė ES parengti kruopščiai suderintus bendrus migrantų priėmimą reglamentuojančius teisės aktus ir nurodė, kad horizontaliai taikomų teisės aktų modelis yra tinkamesnis nei sektorių teisės aktų modelis.

1.14

2006 m. gruodžio mėn. Europos Vadovų Taryba patvirtino Legalios migracijos politikos planą, kuriuo ketinama siekti dviejų tikslų:

1.14.1

nustatyti tam tikrų kategorijų migrantų priėmimo sąlygas parengiant keturis konkrečius pasiūlymus priimti teisės aktus dėl aukštos kvalifikacijos darbuotojų, sezoninių darbuotojų, apmokamą praktiką atliekančių asmenų ir bendrovės laikinai perkeltų dirbti asmenų;

1.14.2

nustatyti bendras požiūrio, kuris būtų teisingas ir grindžiamas pagarba darbuotojų migrantų teisėms, gaires.

2.1

Pasiūlymo priimti direktyvą tikslas — iš trečiųjų šalių atvykusiems ir teisę apsigyventi šalyje jau įgijusiems darbuotojams suteikti tvirtą teisinį statusą ir supaprastinti procedūras teikiantiems paraiškas.

2.2

Šiuo metu ES valstybės narės migruojančių darbuotojų atžvilgiu laikosi labai skirtingos tvarkos.

2.3

Be to, labai skiriasi migrantams ir ES darbuotojams taikoma tvarka.

2.4

Pasiūlymu norima nustatyti vieną paraiškų dėl vieno leidimo trečiųjų šalių piliečiams apsigyventi ir dirbti valstybės narės teritorijoje pateikimo procedūrą ir valstybėje narėje teisėtai gyvenančių trečiųjų šalių darbuotojų vienodas teises: darbo sąlygos, užmokestis, atleidimas iš darbo, asociacijų laisvė, profesinio tobulinimosi galimybės, galimybės naudotis pagrindinėmis socialinės apsaugos paslaugomis ir pan.

2.5

Tai horizontaliai taikoma direktyva, į kurios taikymo sritį patenka ekonominiai migrantai ir visi asmenys, kurie iš pradžių buvo priimti ne darbo, o kitais tikslais ir vėliau įgijo teisę dirbti kitų Bendrijos arba nacionalinės teisės aktų pagrindu (pvz., šeimos nariai, pabėgėliai, studentai, mokslininkai ir pan.).

2.6

Į jos taikymo sritį nepatenka pasienio teritorijų darbuotojai (9), kurie nelaikomi valstybės narės darbo rinkos dalimi, jų bendrovės viduje laikinai perkelti asmenys, paslaugų pagal sutartį teikėjai, aukštųjų mokyklų absolventai stažuotojai, sezoniniai darbuotojai ir, galiausiai, asmenys, kuriems suteiktas ilgalaikio gyventojo statusas.

2.7

Pagal šio pasiūlymo priimti direktyvą nuostatas valstybės narės įpareigojamos bet kokią paraišką leisti dirbti ir gyventi jų teritorijoje išnagrinėti per vieną paraiškos pateikimo procedūrą ir, jei paraiška patenkinama, išduoti vieną leidimą, suteikiantį pareiškėjui teisę apsigyventi ir dirbti.

2.8

Tuo tikslu kiekviena valstybė narė turi paskirti kompetentingą instituciją, kuriai būtų pavesta priimti paraiškas ir išduoti vieną leidimą, bet šis paskyrimas neturi pažeisti kitoms nacionalinėms institucijoms patikėtos atsakomybės ir jų įgaliojimų, susijusių su paraiškos nagrinėjimu ir atitinkamo sprendimo priėmimu.

2.9

Vieno leidimo forma turi atitikti suderintą trečiųjų šalių piliečiams išduodamo leidimo apsigyventi formą, nustatytą Reglamentu (EB) Nr. 1030/2002.

2.10

Vienas leidimas jo turėtojui suteikia teisę atvykti į leidimą išdavusios valstybės narės teritoriją ir ten gyventi, laisvai judėti visoje teritorijoje, vykti per kitų valstybių narių teritorijas ir vykdyti veiklą, kurią leidžia minėtas leidimas.

2.11

Vienos procedūros atžvilgiu numatyta procedūrinių garantijų, pavyzdžiui, reikalavimas nurodyti paraiškos atmetimo motyvus ir priežastis. Bet kuriuo atveju sąlygos ir kriterijai, kuriais remiantis gali būti atmetama paraiška dėl vieno leidimo, turi būti nustatyti nacionalinių teisės aktų.

2.12

Kita vertus, pareiškėjui reikia suteikti galimybę ginti savo teises paraiškos atmetimo atveju, o šią galimybę pareiškėjui būtina nurodyti jam skirtame rašytiniame pranešime. Pastarajam asmeniui taip pat turi būti pranešta, kokius dokumentus jis privalo pateikti kartu su pareiškimu ir kokius mokesčius sumokėti.

2.13

Sprendžiant teisių klausimą nustatytas minimalus reikalavimas, kuris asmenims, gavusiems vieną leidimą, turi užtikrinti vienodas sąlygas nepažeidžiant valstybių narių teisės priimti palankesnes nuostatas.

2.14

Numatyta, kad iš trečiųjų šalių atvykusiems darbuotojams ir valstybių narių darbuotojams turi būti užtikrintos šios vienodos sąlygos:

2.15

Valstybės narės gali riboti vienodų sąlygų taikymą:

2.16

Kalbant apie diplomų pripažinimą, pasiūlyme numatomos vienodos sąlygos taikant nacionalines procedūras, darant nuorodą į Direktyvos 2005/36/EB nuostatas, kad trečiosios šalies piliečio kitose valstybėse narėse įgyta kvalifikacija turi būti pripažinta tomis pačiomis sąlygomis, kokios taikomos ir ES piliečiams.

2.17

Spręsdamos vienodų sąlygų, susijusių su galimybe įsigyti prekes ir naudotis paslaugomis, įskaitant galimybę įsigyti būstą, klausimą valstybės narės teisę į socialinį būstą gali taikyti tik trečiųjų šalių piliečiams, kurie jų teritorijoje išgyveno ne mažiau kaip trejus metus.

2.18

Pasiūlymu priimti direktyvą užtikrinama, kad būtų laikomasi palankesnių nuostatų, įtvirtintų Bendrijos susitarimais arba tarptautinėmis priemonėmis, įskaitant priimtas Europos Tarybos ir taikomas migruojantiems darbuotojams — tų šalių, kurios yra Europos Tarybos narės, piliečiams. Pasiūlymas nepažeidžia ir tarptautinių konvencijų, draudžiančių diskriminaciją dėl kilmės, palankesnių nuostatų.

3.1

EESRK siūlė ES Tarybai atsisakyti reikalavimo balsuoti vieningai svarstant su migrantų priėmimu susijusius teisės aktus ir priimti sprendimus kvalifikuota balsų dauguma taikant bendro sprendimo su Europos Parlamentu procedūrą (10). Tik tuomet bus galima parengti kokybiškus teisės aktus, padėsiančius padaryti pažangą derinant Europos teisės aktus.

3.2

EESRK palankiai vertina tai, kad Lisabonos sutartyje numatyta imigracijos srities teisės aktams taikyti įprastą procedūrą (Komisijos iniciatyva, kvalifikuota balsų dauguma Taryboje ir bendro sprendimo procedūra su EP).

3.3

Reikia atsižvelgti į tai, kad, kai Lisabonos sutartis bus ratifikuota ir įsigalios, ES ir valstybių narių įgaliojimai taps aiškesni, o Taryba sprendimus priims kvalifikuota balsų dauguma kartu su Parlamentu. Tai leis išvengti šiuo metu taikomos vieningo balsavimo taisyklės, kuri tampa kliūtimi priimant bendrus veiksmingus teisės aktus; Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas Tarybai siūlo priimant teisės aktus imigracijos klausimais taikyti įprastą procedūrą (kaip kad buvo nuspręsta dėl dokumentų prieglobsčio klausimais) paankstinant Lisabonos sutarties nuostatų taikymą.

3.4

Komitetas Tarybai siūlo prioritetu laikyti šios direktyvos, o ne direktyvos dėl aukštos kvalifikacijos darbo (COM(2007) 637) ir kitų šiam sektoriui skirtų direktyvų, rengimą; Komitetas taip pat siūlo, kad Komisija sparčiau vykdytų kitų, artimiausiems mėnesiams jos numatytų direktyvų dėl priėmimo (laikini darbuotojai, apmokami stažuotojai, bendrovių viduje perkeliami asmenys) rengimo darbą.

3.5

Komitetas pageidauja, kad ES turėtų bendrus teisės aktus, kurie būtų pakankamai suderinti, kad leistų imigraciją valdyti pasitelkus lanksčias ir skaidrias teisines procedūras, užtikrinančias vienodas sąlygas trečiųjų šalių piliečiams suteikiant jiems teises ir pareigas, panašias į tas, kurias turi Europos Sąjungos piliečiai.

3.6

Pasiūlyme priimti direktyvą trečiųjų šalių piliečiams numatytos teisės ir pareigos, susijusios su vienodomis sąlygomis darbo užmokesčio, darbo sąlygų, asociacijų laisvės, švietimo ir profesinio mokymo srityse, yra tinkamas pradinis pagrindas būsimiems teisės aktams imigracijos klausimais.

4.1

EESRK mano, kad ši horizontaliai taikoma direktyva, kuria nustatoma viena paraiškų pateikimo procedūra ir valstybėje narėje teisėtai gyvenančių trečiųjų šalių darbuotojų vienodos teisės, ES atlieka esminį vaidmenį siekiant sukurti bendros ekonominės imigracijos politikos pagrindą. Pasiūlyme priimti direktyvą užtikrinama valstybių narių teisė nustatyti imigrantų skaičių, kurį jos pageidautų įsileisti.

4.2

EESRK norėtų pabrėžti, kad Komisijos pasiūlymas sukurti horizontaliai taikomus ES teisės aktus dėl priėmimo tvarkos ir trečiųjų šalių darbuotojų teisių valstybėse narėse yra labai svarbus.

4.3

EESRK nuomonėje dėl žaliosios knygos (11) išreiškė pritarimą vienai darbuotojų imigracijos tvarkai teigdamas, kad skirtingų valstybių narių teisės aktų nuostatos dėl leidimo gyventi ir dirbti labai skiriasi. EESRK mano, kad būtina sukurti ES lygiu suderintus teisės aktus. Už leidimų išdavimą atsako valstybių narių valdžios institucijos. Vienos valstybės narės išduotas leidimas turės būti visais atžvilgiais pripažįstamas kitose ES valstybėse. EESRK norėtų, kad teisės aktu būtų kuo labiau sumažintos biurokratinės procedūros ir sudarytos palankesnės sąlygos visiems suinteresuotiems subjektams: imigrantams, darbdaviams, valdžios institucijoms. Nuomonėje pritariama vienam leidimui — leidimui gyventi, kuris susietas su leidimu dirbti.

4.4

EESRK savo poziciją dėl teisių jau išdėstė pirmiau minėtoje nuomonėje dėl žaliosios knygos teigdamas, kad šiose diskusijose turėtų būti remiamasi nediskriminavimo principu. Darbuotojui imigrantui turėtų būti suteiktos tokios pačios ekonominės, profesinės ir socialinės teisės, kaip ir kitiems atitinkamos valstybės narės darbuotojams nepaisant leidimo gyventi ir dirbti galiojimo trukmės. Komitetas norėtų pabrėžti įvairių lygių (įmonių, sektorių, nacionalinio ir Europos) socialinių partnerių vaidmenį sudarant vienodas sąlygas užimtumo srityje. EESRK, bendradarbiaudamas su Dublino fondu ir Europos socialiniais partneriais, surengė klausymą, kurio išvados pateiktos kitoje nuomonėje (12).

4.5

Nuomonėje dėl žaliosios knygos (13) buvo suformuluotos Komiteto konkrečiai siūlomos teisės, kurios turėtų būti suteiktos trečiųjų šalių piliečiams, teisėtai laikinai dirbantiems ar gyvenantiems vienoje iš ES valstybių narių. Komitetas primena, kad darbuotojai imigrantai pagal valstybių narių teisės aktų nuostatas priėmusios šalies institucijoms moka mokesčius ir socialinio draudimo įmokas.

4.6

EESRK siūlo ne tik visiems darbuotojams darbovietėje užtikrinti vienodas sąlygas (darbo sąlygos, užmokestis ir atleidimas, sveikata ir darbo sauga, asociacijų laisvė ir kt.), bet ir įtraukti šias teises:

4.7

Be to, 2004 m. EESRK priėmė nuomonę savo iniciatyva (15), kurioje ES ir valstybėms narėms siūloma ratifikuoti 1990 m. JTO generalinės asamblėjos priimtą Tarptautinę konvenciją dėl darbuotojų migrantų ir jų šeimos narių teisių apsaugos (16), kad pagrindinės darbuotojų migrantų teisės būtų visuotinai pripažintos. EESRK siūlo Komisijai imtis naujų iniciatyvų dėl konvencijos ratifikavimo ir taip sustiprinti tarptautinę migrantų teisių sistemą.

4.8

Komitetas siūlo į direktyvos aiškinamąją dalį įtraukti naują punktą, kuriuo būtų užtikrinama, kad teisės aktuose dėl imigracijos bus laikomasi TDO standartų, ypač TDO standartų dėl darbuotojų migrantų (C 97 ir C 143).

4.9

EESRK taip pat prašo, kad direktyvoje ir kovos su diskriminacija teisės aktuose būtų užtikrinta Bendrijos acquis įtvirtinta lyčių lygybė.

4.10

Direktyvos nuostatos turi būti taikomos ir laikiniesiems darbuotojams. Nors Komisija šiuo metu rengia konkrečią direktyvą, EESRK mano, kad vienodos sąlygos, visų pirma užimtumo srityje, turi būti užtikrintos ir minėtos kategorijos darbuotojams.

4.11

Komitetas išreiškia susirūpinimą ir nepritaria tam, kad valstybėms narėms palikta galimybė apriboti teisę į vienodas darbo sąlygas (užmokestis ir atleidimas iš darbo, sveikata ir darbo sauga, socialinė apsauga) (17) ir asociacijų laisvę. Šie apribojimai prieštarauja 2 straipsnio nuostatoms. Jie taip pat gali turėti neigiamo poveikio nediskriminavimo principo taikymui. Komitetas mano, kad, atsižvelgiant į Europos Teisingumo Teismo praktiką, vienodos sąlygos yra vienas iš Bendrijos teisės principų.

4.12

Bet kuriuo atveju, esami apribojimai turi būti vertinami vadovaujantis kitomis palankesnėmis privalomomis tarptautinėmis teisinėmis priemonėmis, konkrečiai Visuotine žmogaus teisių deklaracija, Tarptautiniu pilietinių ir politinių teisių paktu ir Europos pagrindinių žmogaus teisių konvencija bei kitais palankesniais Bendrijos ir nacionaliniais norminiais aktais.

4.13

Direktyvoje numatyta, kad tuo atveju, kai neišduodamas vienas leidimas, apie paraiškos atmetimą būtų pranešta raštu, o suinteresuotas asmuo galėtų kreiptis į valstybės narės teismo institucijas. Komitetas siūlo, kad tuo atveju, kai paraiška atmetama dėl vieno leidimo atnaujinimo, sustabdymo ar panaikinimo, suinteresuotam asmeniui kreipusis į teismą (18) administracinio sprendimo įsigaliojimas būtų sustabdytas tol, kol bus priimtas galutinis teismo sprendimas.

4.14

Galiausiai, Komitetas pabrėžia integracijos svarbą. Jis parengė keletą nuomonių dėl integracijos politikos skatinimo (19) ir šiuo klausimu surengė konferencijų bei klausymų. ES ir nacionalinės valdžios institucijos turi bendradarbiauti skatindamos integracijos politiką, kadangi integracija, vienodų sąlygų užtikrinimas ir kova su diskriminavimu yra iššūkis Europos visuomenei ir tai ypatingai svarbu vietos valdžios institucijoms, socialiniams partneriams ir pilietinės visuomenės organizacijoms. EESRK šiuo metu bendradarbiauja su Europos Komisija kuriant Europos integracijos forumą (20).