3.2.2009   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 27/114

1.1

Sono già trascorsi otto anni dal Consiglio europeo di Tampere, in cui l'Unione europea ha deciso di dare impulso a una politica comune sull'immigrazione, ma in uno degli aspetti fondamentali di tale politica, e cioè quello dei principi e delle norme riguardanti l'ammissione degli immigranti, si registrano scarsi progressi. L'ammissione è ancora una materia regolata dalle legislazioni nazionali, senza alcuna armonizzazione a livello dell'UE. Le legislazioni nazionali, inoltre, presentano grandi differenze e riflettono politiche contraddittorie.

1.2

Sono trascorsi più di sei anni da quando la Commissione ha elaborato la Proposta di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni d'ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo  (1). Il CESE e il PE hanno elaborato due pareri (2) favorevoli. La proposta tuttavia non ha superato la fase di prima lettura da parte del Consiglio. Da allora alcuni Stati membri hanno elaborato nuove legislazioni in materia di immigrazione economica con approcci molto diversi.

1.3

Durante i prossimi anni gli europei avranno bisogno di nuovi immigranti economici che contribuiscano allo sviluppo economico e sociale (3). La situazione demografica è tale che la strategia di Lisbona può fallire se non modifichiamo le politiche di immigrazione. Sono necessarie politiche attive di ammissione, sia di lavoratori molto qualificati che di lavoratori con qualificazioni più modeste.

1.4

Risulta incomprensibile che nel Consiglio dell'Unione europea alcuni governi abbiano posto il veto sulle proposte legislative della Commissione e mantengano le vecchie politiche restrittive che risalgono a epoche oramai superate. Nel frattempo crescono sia l'economia sommersa che l'occupazione irregolare, che funge da vero fattore di richiamo per gli immigranti senza documenti. In assenza di una disciplina comune europea gli Stati membri stanno adottando nuove legislazioni, che sono caratterizzate da approcci politici molto diversi e accrescono ulteriormente i problemi connessi all'armonizzazione. Questi approcci politici diversi insieme con le divergenze legislative provocano confusione e incertezza nei cittadini.

1.5

Il CESE ha proposto che in materia di ammissione degli immigranti il Consiglio dell'Unione europea abbandoni la regola dell'unanimità e adotti le sue decisioni a maggioranza qualificata e secondo la procedura di codecisione con il Parlamento europeo (4). Solo così si potrà elaborare una legislazione di qualità che comporti dei progressi in materia di armonizzazione nell'UE.

1.6

Il CESE giudica positivo il fatto che il Trattato di Lisbona faccia rientrare la legislazione sull'immigrazione nella procedura ordinaria (iniziativa della Commissione, maggioranza qualificata nel Consiglio e codecisione del Parlamento).

1.7

Malgrado ciò, la proposta di direttiva è attualmente in discussione al Consiglio secondo la sterile regola dell'unanimità. Per tale ragione, come proposto dal Comitato nel parere sul programma dell'Aia (5)«questo cambiamento deve essere effettuato con urgenza, prima dello studio delle nuove proposte legislative». Il CESE propone che il Consiglio adotti la procedura passerella, analoga a quella già in vigore in materia d'asilo, affinché queste direttive siano approvate a maggioranza qualificata e secondo la procedura di codecisione con il Parlamento europeo.

1.8

Il CESE ha già affermato di ritenere che «sarebbe meglio definire un quadro legislativo complessivo (orizzontale) anziché varare proposte legislative settoriali. La proposta di direttiva di ammissione elaborata a suo tempo dalla Commissione e che il CESE ha approvato con alcune modifiche continua a essere una buona proposta legislativa. In via complementare si possono elaborare norme specifiche per questioni settoriali e condizioni particolari. Se il Consiglio dell'Unione europea optasse per un approccio settoriale, rivolto soltanto all'ammissione di immigranti altamente qualificati, questo oltre a essere discriminatorio non risolverebbe il problema di disciplinare una grande parte dell'immigrazione. Questa opzione potrebbe risultare più agevole per il Consiglio, ma non corrisponderebbe alle esigenze europee» (6).

1.9

Il Trattato di Lisbona fissa i limiti per la legislazione comune: il diritto degli Stati membri a stabilire il numero di immigranti che possono essere ammessi nel loro territorio. Tale limitazione non è tuttavia un ostacolo al raggiungimento di un alto grado di armonizzazione legislativa nell'Unione europea. È anzi uno stimolo perché la gestione nazionale dell'immigrazione economica avvenga secondo procedure comuni e trasparenti. L'autorità competente a rilasciare i permessi di lavoro e di residenza sarà quella di ciascuno Stato membro, sempre però nel quadro della legislazione comunitaria. In questo modo, ogni Stato potrà decidere, in collaborazione con le parti sociali, le caratteristiche dell'immigrazione sul suo territorio. Le legislazioni nazionali dovranno riflettere, nel quadro della legislazione europea, le circostanze specifiche di ciascun paese.

1.10

Questa proposta di direttiva del Consiglio, di carattere orizzontale, che istituisce una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro, e definisce un insieme comune di diritti per i lavoratori di paesi terzi che soggiornano legalmente in uno Stato membro, traduce l'obiettivo dell'Unione europea di dotarsi di una politica generale in materia di immigrazione.

1.11

Si tratta di un obiettivo già adottato nel Consiglio di Tampere dell'ottobre 1999, la cui dichiarazione finale fa riferimento al fatto che L'Unione europea deve garantire l'equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi che soggiornano legalmente nel territorio degli Stati membri e mirare a garantire loro diritti e obblighi analoghi a quelli dei cittadini dell'UE.

1.12

D'altro canto, il programma dell'Aia del novembre 2004 ha riconosciuto che «la migrazione legale svolgerà un ruolo importante nel rafforzamento dell'economia basata sulla conoscenza e dello sviluppo economico in Europa, contribuendo così all'attuazione della strategia di Lisbona».

1.13

Nel 2004 la Commissione ha presentato un Libro verde (7) al fine di aprire un dibattito e un periodo di consultazione sulla gestione nell'UE dell'immigrazione economica. Il CESE ha elaborato un parere (8) in cui proponeva che l'UE si dotasse di una legislazione comune, caratterizzata da un alto grado di armonizzazione, per l'ammissione di immigrati, affermando altresì l'opportunità di adottare un quadro legislativo orizzontale piuttosto che settoriale.

1.14

Il Consiglio europeo del dicembre 2006 ha approvato un piano per la politica in materia di immigrazione che intende conseguire due obiettivi:

1.14.1

definire le condizioni di ammissione applicabili a determinate categorie di migranti, da sviluppare in quattro proposte legislative specifiche, riguardanti i lavoratori molto qualificati, i lavoratori stagionali, i tirocinanti remunerati e le persone trasferite nell'ambito di un'impresa;

1.14.2

stabilire il quadro generale di un approccio equo e basato sul rispetto dei diritti dei lavoratori in materia di migrazione.

2.1

La proposta in esame intende garantire uno status giuridico sicuro ai lavoratori di paesi terzi già ammessi e introdurre semplificazioni procedurali per i nuovi richiedenti.

2.2

Attualmente nell'UE esistono grandi differenze nel trattamento riservato ai lavoratori migranti da parte degli Stati membri.

2.3

Grandi sono anche le disuguaglianze nel trattamento degli immigranti rispetto a quello dei lavoratori comunitari.

2.4

La proposta in esame è finalizzata a istituire una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consenta ai cittadini di paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro, nonché a creare un insieme comune di diritti per i lavoratori di paesi terzi che soggiornano legalmente in uno Stato membro: condizioni di lavoro, salario, licenziamento, associazione, accesso alla formazione professionale, accesso alle principali prestazioni della sicurezza sociale, ecc.

2.5

Si tratta di una direttiva orizzontale, che comprende sia gli immigranti economici che tutte le persone che inizialmente sono state ammesse per motivi diversi dal lavoro e che hanno in seguito ottenuto il diritto a lavorare in base ad altre disposizioni comunitarie o nazionali (ricongiungimento familiare, rifugiati, studenti, ricercatori ecc.).

2.6

Sono esclusi dal campo di applicazione i lavoratori transnazionali (9), che non sono considerati parte del mercato del lavoro dello Stato membro, le persone trasferite nell'ambito di un'impresa, i prestatori di servizio su contratto, i tirocinanti di livello postuniversitario, i lavoratori stagionali e, infine, coloro che abbiano acquisito lo statuto di residenti di lungo periodo.

2.7

La proposta introduce l'obbligo, per gli Stati membri, di esaminare qualsiasi domanda di autorizzazione a lavorare e soggiornare nel loro territorio nel quadro di una procedura unica di domanda e, se la domanda è accolta, di rilasciare al richiedente un permesso unico di soggiorno e di lavoro.

2.8

A tal fine, ciascuno Stato membro deve designare un'autorità competente a ricevere le domande e rilasciare il permesso, senza pregiudicare la responsabilità e le competenze delle autorità nazionali in relazione all'esame della domanda e alla decisione in merito alla stessa.

2.9

Il permesso unico deve riprendere il modello armonizzato di permesso di soggiorno per cittadini di paesi terzi previsto dal regolamento (CE) n. 1030/2002.

2.10

Il permesso unico garantisce a chi ne è titolare il diritto a entrare e risiedere nel territorio dello Stato membro, ad accedere liberamente a tutto il territorio, ad attraversare altri Stati membri e ad esercitare le attività autorizzate nel permesso.

2.11

In relazione alla procedura unica vengono previste determinate garanzie procedurali, come la necessità di motivare e giustificare ogni caso di rigetto di una domanda; inoltre, poiché la competenza è degli Stati membri, le condizioni e i criteri di rifiuto devono essere fissati dalla legislazione nazionale.

2.12

In caso di rigetto, si stabilisce l'obbligo di prevedere una via di impugnazione, che deve essere notificata per iscritto insieme con il rigetto stesso. Vanno inoltre fornite informazioni sui documenti necessari per la presentazione della domanda e sulle tasse da versare.

2.13

Per quanto riguarda i diritti, viene stabilito uno standard minimo sulla cui base si deve definire la parità di trattamento per tutti coloro cui è stato concesso un permesso unico, fatto salvo il diritto degli Stati membri ad adottare o mantenere disposizioni più favorevoli.

2.14

Si stabilisce che i lavoratori dei paesi terzi beneficiano dello stesso trattamento riservato ai cittadini nazionali almeno per quanto concerne:

2.15

Gli Stati membri possono limitare la parità di trattamento:

2.16

Per quanto riguarda il riconoscimento delle qualifiche, si prevede la parità di trattamento rispetto alle procedure nazionali sulla base della direttiva 2005/36/CE, nel senso che le qualifiche che un cittadino di un paese terzo abbia acquisito in un altro Stato membro devono essergli riconosciute allo stesso modo in cui sono riconosciute ai cittadini dell'UE.

2.17

Per quanto riguarda la parità di trattamento in materia di accesso ai beni e ai servizi, compreso quello all'alloggio, gli Stati membri possono limitare il diritto all'assistenza abitativa pubblica ai soli cittadini di paesi terzi che soggiornano nel loro territorio da almeno tre anni.

2.18

Infine, la proposta garantisce il rispetto delle disposizioni più favorevoli contenute negli accordi comunitari o negli strumenti internazionali più favorevoli, tra cui quelli adottati nel quadro del Consiglio d'Europa che si applicano ai lavoratori migranti che sono cittadini dei paesi membri del Consiglio d'Europa. Non pregiudica neppure le disposizioni più favorevoli delle convenzioni internazionali che vietano le discriminazioni basate sull'origine nazionale.

3.1

Il CESE ha proposto che per adottare la disciplina in materia di immigrazione il Consiglio dell'Unione europea abbandoni la regola dell'unanimità e deliberi a maggioranza qualificata e secondo la procedura di codecisione con il Parlamento europeo (10). Solo così si potrà elaborare una legislazione di qualità che comporti dei progressi in materia di armonizzazione nell'UE.

3.2

Il CESE giudica positivamente il fatto che il Trattato di Lisbona faccia rientrare la legislazione sull'immigrazione nella procedura ordinaria (iniziativa della Commissione, maggioranza qualificata nel Consiglio e codecisione del Parlamento).

3.3

Dopo la ratifica e l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona le competenze rispettive dell'UE e degli Stati membri saranno più chiare e il Consiglio adotterà le decisioni a maggioranza qualificata e con procedura di codecisione con il Parlamento europeo, superando la regola attuale dell'unanimità la quale è un ostacolo all'adozione di una vera legislazione comune. Il CESE invita pertanto il Consiglio ad adottare gli atti giuridici in materia di immigrazione secondo la procedura ordinaria (analogamente a quanto è stato deciso per la legislazione in materia di asilo) anticipando il disposto del Trattato di Lisbona.

3.4

Il CESE propone al Consiglio di dare la priorità alla direttiva in oggetto rispetto a quella sui lavori altamente qualificati COM(2007) 637 e alle altre direttive settoriali; propone inoltre alla Commissione di accelerare l'elaborazione delle altre direttive sull'ammissione previste per i prossimi mesi (lavoratori stagionali, tirocinanti retribuiti e lavoratori in trasferimento all'interno di società multinazionali).

3.5

Il Comitato auspica che l'UE possa presto avere un'adeguata legislazione comune e un alto grado di armonizzazione, affinché nei confronti dell'immigrazione vengano utilizzate procedure legali, flessibili e trasparenti, nel cui ambito i cittadini dei paesi terzi possano beneficiare di un trattamento equo, con diritti e obblighi comparabili a quelli dei cittadini comunitari.

3.6

I diritti e gli obblighi dei cittadini dei paesi terzi menzionati nella proposta in esame, riguardanti la parità di trattamento salariale, le condizioni di lavoro, la libertà di associazione, l'istruzione e la formazione professionale, costituiscono una buona base di partenza per la futura legislazione sull'immigrazione.

4.1

Il CESE ritiene che la direttiva in esame, che riveste carattere orizzontale e comprende una procedura unica e un insieme di diritti per i lavoratori dei paesi terzi che risiedono legalmente in uno Stato membro, sia fondamentale perchè l'UE possa porre le fondamenta di una politica comune in materia di immigrazione economica. La proposta di direttiva rispetta il diritto degli Stati membri a stabilire il numero di migranti da ammettere nel rispettivo territorio.

4.2

Il CESE desidera sottolineare l'importanza che riveste la proposta della Commissione per permettere all'UE di avere una legislazione orizzontale concernente la procedura di ammissione e i diritti dei lavoratori dei paesi terzi nel territorio degli Stati membri.

4.3

Nel parere in merito al Libro verde sulla migrazione economica (11), il CESE si è espresso in favore di una procedura unica per l'immigrazione economica: «Vi sono notevoli differenze fra le legislazioni dei diversi Stati membri per quanto riguarda la relazione tra permesso di soggiorno e permesso di lavoro. Il CESE ritiene necessario perseguire una legislazione armonizzata, valida per l'intera Unione. In ciascuno Stato membro vi sarà un'autorità competente per il rilascio dei permessi, ma il permesso concesso da un determinato Stato dovrà venir riconosciuto, con le conseguenze del caso, nel resto dell'Unione. Il CESE desidera che la normativa riduca nella misura del possibile l'iter burocratico e faciliti le procedure per tutti gli interessati: migranti, datori di lavoro e amministrazioni. È auspicabile che vi sia un permesso unico, quello di soggiorno, al quale sarà associata l'autorizzazione a esercitare un'attività lavorativa».

4.4

Nel suddetto parere sul Libro verde, il CESE affermava, in merito ai diritti, che «il punto di partenza della discussione deve essere il principio della non discriminazione. Il lavoratore migrante, indipendentemente dal periodo di tempo per il quale ha ricevuto i permessi di soggiorno e di lavoro, deve fruire dei medesimi diritti economici, occupazionali e sociali di tutti gli altri lavoratori». Il Comitato sottolinea il ruolo delle parti sociali ai vari livelli (di impresa, di settore, nazionale, europeo) ai fini della promozione della parità di diritti sul lavoro. In merito a questo punto il CESE ha d'altronde organizzato, in collaborazione con la Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro e le parti sociali europee, una audizione, le cui conclusioni sono state presentate in un altro parere (12).

4.5

Nel già citato parere in merito al Libro verde (13), il CESE proponeva specificamente un complesso di diritti per i cittadini di paesi terzi che esercitino temporaneamente un'attività lavorativa nell'Unione europea e vi risiedano legalmente. Il Comitato fa osservare che i lavoratori immigrati versano alle autorità del paese di accoglienza le imposte e i contributi sociali legati al lavoro, secondo la legislazione dello Stato membro in questione.

4.6

Oltre alla parità di trattamento nel lavoro (condizioni, salario e licenziamento, salute e sicurezza sul posto di lavoro, diritti di associazione, ecc.) il CESE proponeva di includere:

4.7

Per far sì che l'Europa promuova il rispetto dei diritti fondamentali dei lavoratori migranti il CESE ha adottato nel 2004 un parere di iniziativa (15) con cui proponeva all'Unione e agli Stati membri di ratificare la Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti di tutti i lavoratori emigranti e dei membri delle loro famiglie, adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 1990 (16). Il CESE invita la Commissione a prendere nuove iniziative per la ratifica di tale Convenzione con l'obiettivo di consolidare un sistema internazionale di diritti dei migranti.

4.8

Il Comitato propone di inserire nella relazione introduttiva della direttiva un nuovo paragrafo volto a far sì che nella legislazione sull'immigrazione vengano rispettate le norme dell'OIL, in particolare le convenzioni C97 e C143 sui lavoratori migranti.

4.9

Propone inoltre di inserire nella direttiva dei riferimenti alla parità di trattamento tra uomo e donna, che forma parte dell'acquis comunitario, e alla legislazione comunitaria in materia di lotta contro la discriminazione.

4.10

I lavoratori stagionali non vanno esclusi dall'ambito di applicazione della direttiva. Pur cosciente del fatto che la Commissione sta preparando una direttiva specifica, il CESE ritiene che la parità di trattamento, specie in campo lavorativo, debba essere garantita anche a questa categoria di lavoratori.

4.11

Il Comitato esprime la sua preoccupazione e il suo disaccordo per il fatto che la direttiva consente agli Stati membri di limitare il diritto alla parità di trattamento (17) per quanto riguarda le condizioni di lavoro, (salario, licenziamento, salute e sicurezza sul posto di lavoro, sicurezza sociale) e la libertà di associazione. Tale limitazione è in contraddizione con quanto previsto all'articolo 2. Limitazioni di questo tipo possono violare anche il principio di non discriminazione. Il Comitato ritiene che, anche alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, la parità di trattamento sia uno dei principi del diritto comunitario.

4.12

In ogni caso, le limitazioni dovrebbero essere interpretate alla luce di altri strumenti giuridici internazionali vincolanti più favorevoli, vale a dire la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, la Convenzione internazionale sui diritti civili e politici, la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, le pertinenti convenzioni dell'Organizzazione internazionale del lavoro, e altri testi normativi comunitari e nazionali, anch'essi più favorevoli.

4.13

La direttiva prevede che in caso di diniego del permesso unico, diniego che deve essere notificato per iscritto, l'interessato può impugnare la decisione davanti agli organi giurisdizionali dello Stato membro. Il Comitato propone che quando il diniego si riferisca al rinnovo, alla sospensione o al ritiro del permesso, il ricorso (18) dell'interessato davanti al giudice, abbia un effetto sospensivo nei confronti della decisione amministrativa, fino al momento della sentenza giudiziaria definitiva.

4.14

Il Comitato sottolinea infine l'importanza dell'integrazione. Esso ha elaborato vari pareri di iniziativa per promuovere le politiche di integrazione e organizzato convegni e audizioni su tale tema (19). L'UE e le autorità nazionali devono collaborare nella promozione delle politiche di integrazione; l'integrazione, la promozione della parità di trattamento e la lotta contro la discriminazione costituiscono una sfida per la società europea e specialmente per gli enti locali, per le parti sociali e per le organizzazioni della società civile. Il Comitato collabora attualmente con la Commissione europea alla costituzione del Forum europeo dell'integrazione (20).