16.2.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 44/56

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) reputa che le zone con svantaggi naturali necessitino e meritino un'attenzione particolare a livello sia politico che di opinione pubblica. Questo vale, senza riserve, anche per le «altre regioni svantaggiate» (zone intermedie) di cui tratta il presente parere.

1.2.

Il CESE reputa che i fondi dell'indennità compensativa, cofinanziata dall'UE e dagli Stati membri, siano uno strumento indispensabile per preservare il paesaggio culturale e l'agricoltura in località particolarmente sensibili sul piano economico, ecologico e anche sociale.

1.3.

L'obiettivo dell'indennità compensativa va decisamente oltre il mantenimento delle forme di coltivazione tradizionali. Per le zone svantaggiate il punto di partenza determinante dovrebbe essere anche in futuro la compensazione degli svantaggi economici di cui soffrono gli agricoltori.

1.4.

Per quanto riguarda le riflessioni previste della Commissione europea sulla nuova delimitazione delle zone ammissibili, il CESE raccomanda che l'UE si occupi di stabilire le condizioni generali e le alternative metodologiche per la delimitazione di tali zone. La scelta del sistema da applicare e l'individuazione delle zone stesse, invece, dovrebbero continuare ad essere di competenza degli Stati membri e delle regioni.

1.5.

Il CESE fa presente che è necessario poter contare maggiormente sulla continuità temporale dell'indennità concessa. In caso di modifiche delle regioni ammissibili bisogna evitare che ci siano interruzioni strutturali.

1.6.

Il CESE reputa che i concetti di «zone svantaggiate» o «indennità compensativa» siano molto difficili da comunicare all'opinione pubblica; ritiene pertanto auspicabile sostituirli.

2.1.

In linea con quanto deciso dal Consiglio, nel 2008 la Commissione europea dovrà presentare una proposta di revisione della delimitazione delle cosiddette «altre regioni svantaggiate» (zone intermedie), da applicare nel 2010.

2.2.

Il 13 settembre 2006 il CESE aveva adottato già un parere d'iniziativa sul tema Le prospettive dell'agricoltura nelle aree con svantaggi naturali specifici (regioni montane, insulari e ultraperiferiche)  (1). In tale parere il Comitato aveva dato grande rilievo alle regioni insulari, montane e ultraperiferiche, ma non alle categorie «altre regioni svantaggiate» (zone intermedie) e «zone con svantaggi specifici» (zone circoscritte).

2.3.

Per questo motivo il CESE aveva indicato espressamente che si sarebbe concentrato su tali categorie in un altro parere. Il presente parere d'iniziativa si inserisce quindi nel dibattito su un'eventuale nuova delimitazione delle zone svantaggiate.

2.4.

La necessità di riesaminare la delimitazione delle zone in questione scaturisce da una relazione della Corte dei conti (relazione speciale n. 4/2003). Le osservazioni critiche formulate in tale relazione riguardano essenzialmente i seguenti punti: gli Stati membri si avvalgono di una grande varietà di indicatori per classificare una zona come svantaggiata; non vi sono sufficienti informazioni affidabili sull'impatto delle misure; le «buone pratiche agricole» non sono applicate in modo coerente. Le principali conclusioni della Corte dei conti riguardano la delimitazione delle «altre regioni svantaggiate» e alcuni aspetti dell'indennità compensativa.

2.5.

Nel novembre 2006 la direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale della Commissione europea ha presentato une relazione di valutazione elaborata dall'Istituto per la politica ambientale europea (IEEP) sull'indennità compensativa nelle zone svantaggiate.

3.1.

Per il CESE le zone caratterizzate da svantaggi naturali fanno addirittura parte integrante del «modello agricolo europeo». Tali zone richiedono una particolare attenzione, da parte sia della politica che dell'opinione pubblica, perché si possano prendere misure specifiche e adattate ai loro reali bisogni.

3.2.

La definizione di «zona svantaggiata» deve consentire di individuare le zone in cui lo sfruttamento agricolo dei terreni, a causa di svantaggi derivanti dalla situazione geografica, rischia di essere interrotto. Ciò si fonda sull'idea che lo sfruttamento agricolo sostenibile di una zona rurale sia un presupposto importante affinché sia ritenuta attraente. Così, all'insegna della multifunzionalità, l'attività imprenditoriale dell'agricoltore, preservando e curando il paesaggio, produce allo stesso tempo risultati utili alla collettività.

3.3.

Il CESE fa notare che il concetto di «zone svantaggiate» è del tutto ambivalente, in quanto spesso si tratta di regioni con una natura e un paesaggio particolarmente ricchi e vari e i cui abitanti hanno capacità e tradizioni particolari. Spesso, però, queste potenzialità non possono essere sfruttate economicamente a causa di condizioni locali e geografiche particolarmente difficili. Anche gli agricoltori, in molti casi, non hanno alternative economiche sufficienti, né nel proprio settore né in altri.

3.4.

Il CESE ritiene che l'indennità compensativa per le zone svantaggiate sia uno strumento tanto originale quanto indispensabile per preservare il paesaggio culturale e l'agricoltura in località particolarmente sensibili sul piano economico, ecologico e anche sociale. L'obiettivo dell'indennità è di valorizzare le grandi potenzialità dei paesaggi culturali europei esteticamente piacevoli promuovendo un'agricoltura attiva e orientata al mercato. Tale obiettivo va quindi decisamente oltre il mantenimento delle forme di coltivazione tradizionali. Anche in futuro, il punto di partenza determinante dell'indennità compensativa per le zone svantaggiate dovrebbe essere la compensazione degli svantaggi economici di cui soffrono gli agricoltori nei territori in cui le condizioni di coltivazione sono particolarmente difficili. Inoltre, dal 2007 l'indennità compensativa è subordinata al rispetto di norme relative alla sicurezza degli alimenti, alla protezione ambientale e alla tutela degli animali (condizionalità).

3.5.

Dal 1975 è stato sviluppato un sistema europeo globale di delimitazione delle zone svantaggiate, prendendo come punto di partenza le zone montane. Oggi esistono tre tipi di zone svantaggiate: le zone montane, le altre regioni svantaggiate (zone intermedie) e le zone con svantaggi specifici (zone circoscritte). Queste due ultime categorie sono caratterizzate da grandi differenze e forte eterogeneità tra gli Stati membri, per quanto riguarda sia la delimitazione delle zone che l'entità delle indennità concesse. I cospicui mezzi finanziari destinati all'indennità compensativa hanno consentito, in grande misura, di mantenere un'attività agricola vivace proprio in zone rurali sensibili.

3.6.

Il CESE ritiene che l'indennità compensativa per le zone svantaggiate faccia parte integrante dei programmi di sviluppo rurale (cfr. regolamento (CE) n. 1698/2005 sul FEASR). Il fatto che questa indennità sia cofinanziata dall'UE e dagli Stati membri evidenzia la necessità di coniugare opportunamente norme univoche a livello dell'UE e margini di manovra nel predisporre i dettagli a livello nazionale e regionale.

3.7.

Il CESE ricorda che nel 2005 il documento di lavoro della Commissione relativo a una metodologia per la ridefinizione delle «altre regioni svantaggiate» (zone intermedie) aveva suscitato grosse incomprensioni, ed era stato respinto, in diverse parti degli Stati membri. All'epoca la riflessione era incentrata sul tentativo di elaborare a livello centrale una definizione uniforme delle zone svantaggiate, attraverso i criteri della superficie a pascolo e della resa cerealicola, ma senza prevedere la possibilità di tener conto delle specificità regionali. Le forti riserve e le argomentazioni espresse contro quell'approccio devono essere prese in considerazione nei futuri dibattiti.

3.8.

La relazione di valutazione dell'IEEP del novembre 2006 richiama l'attenzione sul fatto che uno strumento di sostegno come l'indennità compensativa va visto nel contesto della sua interazione con il pagamento unico per azienda e con le misure agroambientali. La relazione raccomanda nel contempo di accentuare maggiormente il ruolo svolto da tale indennità nel compensare gli svantaggi per lo sfruttamento agricolo derivanti dalla situazione geografica. Inoltre l'importo dell'indennità concessa dovrebbe essere adattato meglio agli svantaggi da compensare.

3.9.

Il CESE fa presente che, complessivamente, il rischio di «sovracompensazione» riscontrato dalla Corte dei conti non viene constatato nella relazione dell'IEEP. Certo l'indennità compensativa riduce il forte divario tra il reddito degli agricoltori delle regioni svantaggiate e quello degli agricoltori delle regioni non svantaggiate, ma non al punto di annullarlo. Secondo gli esperti il contributo dell'indennità compensativa ai redditi agricoli oscilla tra meno del 10 % e il 50 % a seconda dello Stato membro.

3.10.

Il CESE ritiene che l'indennità compensativa per le zone svantaggiate contribuisca in misura molto rilevante al proseguimento dell'attività agricola nelle località a basso rendimento e nelle zone scarsamente popolate. La vitalità delle aziende è data in primo luogo dai proventi della produzione agricola e dalla vendita dei prodotti sul mercato, dai redditi derivanti dalla diversificazione e dalle misure della politica agricola comune. Per dare una prospettiva a chi rileva aziende agricole in zone svantaggiate, in particolare ai giovani agricoltori, è necessario che lo strumento dell'indennità compensativa goda di affidabilità politica nel lungo periodo.

3.11.

Il CESE ritiene necessario che, se si vuol dare un chiaro profilo all'indennità compensativa per le zone svantaggiate, il relativo sistema venga sviluppato accentuando la distinzione rispetto alle misure agroambientali. Nel medio termine si dovrà inoltre definire in che modo sviluppare la compensazione nelle zone soggette a restrizioni ambientali. Secondo il CESE la scarsa applicazione di quest'indennità, segnalata nella relazione dell'IEEP, si spiega anche con il fatto che per le zone di questo tipo parecchi Stati membri o regioni tendono a preferire le misure agroambientali.

3.12.

Secondo il CESE, nella nuova delimitazione delle zone svantaggiate ammissibili all'indennità compensativa si dovrebbe tener conto dei seguenti aspetti.

3.12.1.

L'indennità compensativa per le zone svantaggiate dovrebbe continuare a concentrarsi sul mantenimento di un'attività agricola vivace e adattata alle condizioni locali anche nelle zone in cui le condizioni di coltivazione sono difficili.

3.12.2.

Alla luce del dibattito svolto finora, la revisione prevista non dovrebbe esulare dall'ambito delle «altre regioni svantaggiate» (zone intermedie). Considerato che soprattutto le zone di montagna sono delimitate in modo oggettivo, la Commissione europea dovrebbe chiarire ancora una volta in modo esplicito (anche per evitare di disorientare gli agricoltori) quale sia la portata prevista per la revisione delle zone svantaggiate.

3.12.3.

Le zone svantaggiate dovrebbero essere delimitate sulla base di criteri oggettivi e chiari, ma in un quadro generale che consenta di tener pienamente conto delle condizioni locali di ciascuno Stato membro.

3.12.4.

L'esperienza del tentativo di revisione dell'indennità del 2005 dimostra chiaramente che un approccio centralizzato non è adatto alla delimitazione delle zone svantaggiate, soprattutto perché non esiste un unico sistema europeo per classificare la capacità di resa dei terreni agricoli.

3.12.5.

Si raccomanda quindi un approccio ispirato alla sussidiarietà: l'UE dovrebbe stabilire le condizioni generali e le alternative metodologiche per la delimitazione delle zone, mentre la scelta del sistema da applicare e l'individuazione delle zone stesse dovrebbero continuare a essere di competenza degli Stati membri o delle regioni. Si dovrebbero inoltre mantenere le modalità di cooperazione finora praticate in materia tra la Commissione europea e gli Stati membri.

3.12.6.

Nella delimitazione delle zone, gli Stati membri o le regioni dovrebbero innanzitutto basarsi su criteri legati agli svantaggi naturali e/o climatici che ostacolano lo sfruttamento agricolo. A titolo integrativo, in determinate circostanze si possono poi aggiungere criteri socioeconomici se riflettono i problemi sociali o strutturali del settore agricolo nel rispettivo contesto regionale (ad esempio: forte emigrazione, forte invecchiamento della popolazione regionale o degli attivi in agricoltura, accesso particolarmente difficile alle infrastrutture pubbliche, zone scarsamente popolate). Si dovrà inoltre esaminare in che misura sono presi in considerazione terreni vicini agli aeroporti, ai depositi di petrolio, alle discariche, ai siti militari e quelli situati nelle zone di protezione delle linee elettriche dell'alta tensione).

Viceversa i criteri socioeconomici, ad esempio nelle regioni che presentano una forte creazione di valore nel settore turistico, non devono far sì che le superfici agricole difficilmente coltivabili non siano più classificate come zone svantaggiate.

3.12.7.

Anche e specialmente nelle zone svantaggiate, la promozione e la qualificazione del capitale umano sono una questione fondamentale per il sistema locale. Nella definizione della loro politica di sostegno, gli Stati membri dovrebbero pertanto aver cura che le misure di formazione e di orientamento vadano ad integrare le misure di sostegno riferite alla superficie, in modo proficuo per le zone rurali.

3.12.8.

La Commissione europea, gli Stati membri e le regioni sono invitati a dimostrare in modo più efficace il contributo che l'indennità compensativa per le zone svantaggiate fornisce al raggiungimento dell'obiettivo fissato, vale a dire il mantenimento di un'agricoltura attiva in un paesaggio attraente. Finora un monitoraggio in questo senso è mancato e, quindi, andrebbe avviato.

3.12.9.

La Commissione europea dovrebbe inoltre esaminare in quale misura il cambiamento climatico possa avere un impatto sulle zone svantaggiate.

3.13.

La Commissione europea non ha ancora indicato con chiarezza se, nel corso del riesame dell'indennità compensativa, prevede di procedere, oltre che alla delimitazione delle zone svantaggiate, anche ad altre modifiche inerenti alla concessione di questa indennità.

In caso affermativo, il CESE ritiene necessario tener conto dei seguenti aspetti.

3.13.1.

Se la concessione dell'indennità compensativa sotto forma di pagamento per superficie è, in linea di principio, pertinente, in casi motivati dovrebbe comunque essere possibile stabilire regole legate alle attività zootecniche, qualora esse siano tipiche del mantenimento dell'attività agricola nella regione interessata (ad esempio, allevamento di bovini o di ovini in zone di pascolo).

3.13.2.

Anche per quanto riguarda la concessione dell'indennità compensativa è opportuno cercare di coniugare opportunamente il quadro di riferimento comunitario con le norme nazionali e regionali, in modo che si possa tener conto debitamente delle specificità locali.

3.13.3.

Anche se la generica accusa di «sovracompensazione» può essere smentita sulla base dei risultati contabili delle aziende agricole, nella concessione dell'indennità compensativa sembra comunque necessario stabilire una distinzione interna. Se l'importo dell'indennità per ettaro supera una determinata soglia minima, lo Stato membro o la regione dovrebbe modulare tale importo in funzione del grado di penalizzazione della zona interessata.

3.13.4.

Per il proseguimento di un'attività agricola sostenibile è necessario che la concessione dell'indennità sia più affidabile nel tempo. In alcuni Stati membri, infatti, i pagamenti oscillano notevolmente da un anno all'altro in funzione della situazione delle finanze pubbliche.

3.14.

Il CESE fa presente che eventuali modifiche delle zone ammissibili comporterebbero gravi rischi per la struttura agricola e il mantenimento del paesaggio culturale. Per le zone che sarebbero eventualmente escluse dal sostegno andrebbero svolte un'analisi dei rischi e una valutazione dell'impatto. In genere gli agricoltori avrebbero molte difficoltà a compensare perdite sul fronte dell'indennità con altre attività aziendali, ad esempio intensificando la produzione. Per questo motivo sarebbe opportuno prevedere non solo periodi transitori sufficienti ma anche clausole per i casi di particolare gravità, in modo da evitare che nelle aziende agricole si verifichino delle interruzioni strutturali.

3.15.

Il CESE richiama l'attenzione sul fatto che il concetto di «zone svantaggiate» è molto difficile da comunicare all'opinione pubblica. Le «zone svantaggiate» possono rappresentare paesaggi culturali di particolare valore e bellezza che però, sotto il profilo agricolo, si caratterizzano per il fatto di essere molto difficili da sfruttare. Gli abitanti delle zone svantaggiate spesso sono particolarmente orgogliosi della storia, delle tradizioni e della bellezza paesaggistica della «loro» regione, cosa da cui scaturiscono anche grandi potenzialità per lo sviluppo regionale. Purtroppo il concetto di «indennità compensativa per le zone svantaggiate» non è affatto in grado di contribuire all'identificazione degli abitanti con la propria regione. Si deve perciò riflettere sulla possibilità di sostituire la denominazione «zone svantaggiate» con un'altra che rifletta meglio queste potenzialità e peculiarità. Ciò potrebbe contribuire a una maggiore accettabilità dell'indennità compensativa per le zone svantaggiate.