16.12.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 309/22

1.1

Il programma d'azione doganale della Comunità (Dogana 2007), approvato dal Consiglio nel 2002, prevedeva fra le sue azioni principali una revisione radicale dell'attuale Codice doganale comunitario [regolamento del Consiglio (CEE) N. 2913/92], diventato obsoleto a seguito delle evoluzioni intervenute nei mercati e nelle tecnologie, dell'adozione di diversi Trattati e soprattutto dei successivi allargamenti dell'Unione.

1.2

L'idea di proporre un Codice totalmente rinnovato deriva dalla considerazione che il Codice vecchio — e tuttora vigente — «non ha seguito né i radicali mutamenti del contesto in cui si svolge il commercio internazionale né l'evoluzione dell'oggetto dell'attività doganale». La proposta in esame è coerente con le politiche comunitarie — in particolare con i principi del mercato interno e della protezione del consumatore, nonché con la strategia di Lisbona — e costituisce la base di azioni ulteriori volte alla razionalizzazione dei regimi e delle procedure doganali, nonché all'adeguamento delle norme in funzione della creazione di standard comuni fra i sistemi informatici degli Stati membri.

1.2.1

Questo complesso di azioni consentirà, secondo la Commissione, di recepire gli indirizzi del Consiglio in materia di e-Government e dell'iniziativa per «una migliore regolamentazione», nonché di conseguire una serie di obiettivi concreti, fra i quali l'aumento della sicurezza delle frontiere esterne, la riduzione dei rischi di frode, nonché una migliore coerenza con le altre politiche comunitarie e in particolare con quella fiscale.

1.3

Il nuovo Codice è stato concepito nel contesto della strategia di Lisbona, che mira a fare dell'Europa «un polo di attrazione per gli investimenti e l'occupazione»; esso è inoltre coerente con le proposte avanzate dalla Commissione, e approvate dal Consiglio nel dicembre 2003, per la creazione di un ambiente semplificato e privo di supporti cartacei. L'indirizzo del Consiglio trova d'altronde applicazione anche nella proposta parallela di decisione concernente «un ambiente privo di supporti cartacei per le dogane e il commercio» [COM(2005) 609 del 30.11.2005] sulla quale il CESE si pronuncerà in un parere separato.

1.4

Le innovazioni del nuovo Codice non sono soltanto di carattere formale o di aggiornamento; di ben maggiore importanza sono infatti i cambiamenti che esso introduce negli indirizzi di politica doganale. Nel corso degli ultimi venti anni le dogane hanno visto progressivamente ridursi la loro funzione di percettori di dazi, con un corrispondente e deciso incremento del loro ruolo di responsabili dell'attuazione di misure non tariffarie in materia in particolare di sicurezza, controllo dell'immigrazione clandestina, lotta contro la contraffazione, riciclaggio di denaro, traffico di stupefacenti, igiene, salute, ambiente e protezione dei consumatori, in aggiunta alla riscossione dell'IVA e delle accise. Il documento della Commissione non cita tuttavia in modo esplicito, sotto la voce «sicurezza», una funzione collaterale che invece sicuramente spetta alle dogane, vale a dire quella di prezioso ausilio al controllo del traffico di armi ed alla lotta contro il terrorismo. Questa omissione trova riscontro in una carenza nella concezione dei sistemi informativi, che il CESE commenta nel successivo punto 3.1.3.1.

1.5

Un'altra innovazione riguarda l'adozione di procedure informatizzate. Nel Codice attualmente vigente tali procedure sono previste — e sono largamente adottate in quasi tutti gli Stati membri — ma mantengono un carattere facoltativo, sia per le dogane nazionali che per gli utenti; il nuovo Codice ne prevede invece l'obbligatorietà, un passo necessario per l'eliminazione dei supporti cartacei, oggetto dell'iniziativa parallela di cui al precedente punto 1.3.

1.6

L'elaborazione del nuovo Codice è coerente con le politiche della Commissione e rispetta le procedure previste in materia di fattibilità, di trasparenza e di valutazione d'impatto. Il CESE rileva con soddisfazione che i settori della società civile interessati sono stati consultati e hanno dato pareri in larga parte favorevoli; concorda con la Commissione per quanto riguarda il rispetto delle basi legali così come dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, mentre si riserva di formulare più oltre qualche commento in materia di valutazione d'impatto.

1.7

La Commissione ha preso in esame quattro diversi approcci alla materia, optando alla fine per una soluzione che prevede una collaborazione rafforzata tra i sistemi informatici doganali nazionali. Questa scelta si giustifica, secondo la Commissione, con la necessità di rispettare il principio di sussidiarietà e la constatata scarsa disponibilità, da parte degli Stati membri, ad accettare una soluzione basata su un sistema europeo centralizzato. Il CESE prende atto di questa scelta obbligata, pur rilevando che quest'ultima opzione avrebbe rappresentato una soluzione più affidabile, più semplice e meno onerosa per gli utenti. Quanto al principio di sussidiarietà, esso si sarebbe declinato a livello europeo piuttosto che nazionale.

2.1

Nel febbraio dell'anno scorso, il CESE aveva commentato una proposta di regolamento del Parlamento e del Consiglio di modifica del Codice doganale (1), la quale già proponeva delle innovazioni in materia di eliminazione dei supporti cartacei e di gestione integrata delle frontiere esterne. Il Comitato nota con soddisfazione che i principi enunciati nella proposta suddetta, e sui quali esso aveva formulato commenti largamente positivi, sono stati mantenuti nella proposta oggetto del presente parere e concretamente tradotti in disposizioni che, ancora una volta, esso può in linea di massima accogliere con favore.

2.2

Il complesso delle nuove disposizioni denota una più marcata attenzione ai diritti e alle esigenze degli operatori, che si traduce tra l'altro in una serie di disposizioni che tengono conto, se del caso, dei possibili danni che le procedure possono arrecare. Di tale sensibilità è prova sia la semplificazione della normativa, sia il raggruppamento dei regimi doganali, che vengono ridotti dagli attuali tredici a tre: importazione, esportazione e regimi speciali. Grazie poi al lavoro redazionale, due terzi degli articoli del Codice in vigore vengono modificati, unificati o trasferiti alle disposizioni di applicazione, passando così da 258 a 200.

2.2.1

Il CESE dà atto alla Commissione di avere validamente compiuto un lavoro delicato e laborioso, rispettando i principi generali del mercato unico e con un marcato rispetto dei diritti e delle necessità degli operatori. Rileva tuttavia, per inciso, che la mancanza di un regolamento di esecuzione — la cui redazione rientra peraltro nei poteri della Commissione stessa — lascia per il momento un certo margine di incertezza nei confronti di diverse norme: esso formula dunque l'auspicio che un nuovo regolamento di esecuzione sia predisposto ed approvato in tempi brevi.

3.1.1

L'articolo 3 elenca i territori nazionali che compongono il territorio doganale della Comunità. L'articolo non solleva particolari commenti, salvo l'incertezza determinata dal paragrafo 3, dove si afferma: «alcune disposizioni della normativa doganale possono applicarsi fuori del territorio doganale della Comunità nel quadro di normative specifiche o di convenzioni internazionali». La certezza del diritto non permette che in una legge si parli di «alcune disposizioni» senza precisare, nel testo stesso o in allegato, di «quali» disposizioni si parli. Sotto il profilo giuridico — ed anche per esigenze di trasparenza — è necessario indicare in modo esplicito e dettagliato a quali territori e a quali normative ci si riferisce. Troppe volte sfuggono al cittadino — ed anche agli esperti — esenzioni e deroghe concesse in varie occasioni e in vari modi: spesso tali esenzioni e tali deroghe costituiscono delle vere e proprie distorsioni di concorrenza, non sempre temporanee.

3.1.2

In linea generale, lo scambio e la protezione dei dati e delle informazioni (articoli 5, 6 e 7) non richiedono particolari commenti, in quanto la normativa proposta rientra nella normale protezione accordata dalle pubbliche amministrazioni alla vita privata del cittadino ed alla riservatezza aziendale. Il CESE considera con particolare favore le disposizioni dell'articolo 8, secondo il quale le autorità doganali sono tenute a fornire informazioni sull'applicazione della normativa doganale, così come a promuovere la trasparenza mettendo gratuitamente a disposizione degli operatori — tramite Internet — la normativa, le decisioni amministrative e i moduli di domanda.

3.1.2.1

Una riflessione particolare merita peraltro il primo paragrafo dell'articolo 5, che impone l'adozione di procedimenti informatici per tutti gli scambi di dati, documenti, decisioni o notifiche fra operatori economici e autorità doganali. Questa disposizione, pienamente corretta quando riguarda aziende o operatori professionali, può causare delle difficoltà se l'importatore (o più raramente l'esportatore) è un privato, e non necessariamente un «operatore economico». Il problema è tutt'altro che secondario, in una fase in cui sta aumentando in modo esponenziale il volume degli acquisti di merci effettuati, via Internet o per corrispondenza, in paesi fuori dell'Unione. Il CESE prende nota del fatto che la materia è in corso di esame secondo la procedura della comitologia, e suggerisce che i privati siano esplicitamente inclusi fra coloro che sono ammessi, secondo l'articolo 93, a presentare dichiarazioni sommarie. Occorrerebbe anche modificare le disposizioni dell'articolo 94 che accordano alle autorità doganali la possibilità di accettare dichiarazioni sommarie di importazione in forma cartacea, ma solo in circostanze eccezionali. In alternativa, o in aggiunta, si potrebbe prendere in esame la possibilità di estendere ai privati la facoltà di presentare la dichiarazione semplificata occasionale (sempre in forma cartacea) prevista dall'articolo 127.

3.1.2.2

Sempre in materia di procedimenti informatici, ma in una linea più generale, il CESE attira l'attenzione sugli elevati costi della nuova procedura informatica integrata; tali costi sono da sostenere in tempi brevi, mentre una parte consistente dei benefici (particolarmente quelli a carattere qualitativo) saranno percepibili solo nel medio-lungo periodo. Taluni Stati membri sembrano sin d'ora preoccupati sia per gli oneri da sostenere sia per l'obbligo di rispettare i termini di messa in opera dei nuovi sistemi; altri — particolarmente quelli più avanzati in materia di informatizzazione — ritengono dispendioso cambiare i loro sistemi di recente adozione per allinearsi a quello comune. Il CESE raccoglie queste perplessità, delle quali la Commissione non potrà non tenere conto: esprime tuttavia l'avviso che l'interesse dell'Europa ad avere un sistema doganale efficiente e moderno merita qualche sacrificio individuale, da compensare eventualmente con un aiuto in termini di risorse, da limitare a casi precisi e di documentata necessità.

3.1.3

L'articolo 10 prevede che gli Stati membri collaborino con la Commissione per «sviluppare, mantenere ed utilizzare un sistema elettronico per la registrazione e l'aggiornamento comune dei dati» riguardanti tutti gli operatori e le autorizzazioni concesse. I dubbi circa la natura ed il funzionamento del sistema sono chiariti dall'articolo 194: ogni Stato membro mantiene il proprio sistema informativo, assicurandone l'interoperabilità con i sistemi degli altri Stati membri secondo norme e standard fissati dalla Commissione, assistita dal comitato del Codice doganale. La data di entrata in vigore del sistema è fissata al 30 giugno 2009. Secondo il CESE, un sistema basato su banche dati nazionali che si scambiano reciprocamente — una volta assicurata l'interoperabilità — informazioni e aggiornamenti rischia di rivelarsi difficile da gestire, oltre che costoso. Soprattutto, è piuttosto improbabile che un tale sistema possa concretamente entrare in funzione entro il termine previsto. Nella valutazione d'impatto la Commissione ha valutato il costo aggiuntivo della messa in opera del sistema in 40-50 milioni di euro all'anno: una cifra che diversi esperti giudicano ottimistica.

3.1.3.1

Esiste peraltro una carenza evidente e di vitale importanza nel progetto di questo sistema, o per lo meno nella sua enunciazione, e cioè l'assenza di qualunque accenno ad una possibilità strutturata di accesso ai sistemi informativi delle autorità preposte alla lotta contro il terrorismo e la criminalità organizzata, beninteso nel rispetto delle norme a protezione della vita privata e delle attività produttive. Questo aspetto è stato più volte, e in diverse occasioni, messo in evidenza dal CESE. Il Consiglio evoca da anni la necessità di una collaborazione fra le varie autorità, di polizia criminale e finanziaria, dogane, servizi segreti, OLAF, Europol, ma purtroppo finora senza grandi risultati.

3.1.4

Un particolare interesse suscita l'articolo 11, relativo alla figura del rappresentante doganale: l'articolo prevede che questi può «espletare gli atti e le formalità previsti dalla normativa doganale» su mandato di un operatore, in nome e per conto di questi (rappresentante diretto), o per conto proprio (rappresentante indiretto). Il paragrafo 2 richiede che il rappresentante doganale sia stabilito all'interno del territorio doganale della Comunità, senza altra precisazione. Il CESE rileva peraltro che nella relazione introduttiva la Commissione afferma che «le norme relative ai rappresentanti sono state modificate con l'abolizione delle precedenti restrizioni», incompatibili con un ambiente informatizzato e con i principi del mercato unico. Se ne dovrebbe dedurre che il rappresentante doganale gode di un'autorizzazione unica (passaporto comunitario) che lo abilita ad agire su tutto il territorio della Comunità ed in nome di qualsiasi operatore, ovunque sia esso stabilito. Sarebbe opportuno riformulare questo articolo in forma più esplicita, rinviando magari ad una regolamentazione a parte le modalità di creazione di un albo, o elenco, o altro, sulla falsariga di quanto previsto per l'operatore economico autorizzato, di cui al punto seguente.

3.1.5

Un'altra figura di interesse è quella dell'operatore economico autorizzato (articoli 4, e da 13 a 16), che è in pratica un'azienda (meno frequentemente un singolo individuo) che presenta garanzie di serietà, solvibilità e professionalità particolari e tali da farla accreditare presso le autorità doganali degli Stati membri come avente diritto ad un certo numero di agevolazioni in materia di controlli e di procedure. La Commissione si riserva di precisare, in base al già citato articolo 196, le modalità di concessione della qualifica di operatore economico autorizzato. Il CESE prende atto di queste disposizioni, intese certamente ad agevolare il commercio internazionale e la creazione di un ambiente favorevole agli scambi; osserva peraltro che molto dipenderà dalle condizioni per la concessione della qualifica e dalle norme per evitare gli eventuali abusi. Non è chiaro, inoltre, se alla figura dell'operatore economico autorizzato sarà concesso o meno il passaporto europeo.

3.1.6

Un passo deciso verso un'armonizzazione dei regimi doganali è costituito dalle disposizioni dell'articolo 22, che impongono agli Stati membri — sia pure in termini piuttosto «elastici» — di adottare sanzioni amministrative e penali applicabili ai casi di infrazione alla normativa doganale comunitaria. Il CESE è senz'altro d'accordo sulla necessità di pervenire ad una regolamentazione armonizzata in questa delicata materia; resta da vedere quale sarà l'accoglienza degli Stati membri ai tentativi di dettare regole o indirizzi in materia penale, un campo nel quale sono da prevedere resistenze o per lo meno riserve.

3.1.7

Gli articoli 24, 25 e 26 trattano dei ricorsi in via amministrativa (l'articolo 23 esclude la materia penale), per i quali prevedono una procedura in due fasi: la prima dinanzi alle autorità doganali e la seconda dinanzi ad un'autorità superiore, giudiziaria o di altro genere. In caso di sanzioni vale il principio generale del solve et repete, salvo quando le autorità doganali ritengano che la misura imposta potrebbe provocare un «danno irreparabile» alla persona che ha presentato il ricorso: un segno di attenzione alle necessità del cittadino, del quale il CESE prende atto con soddisfazione.

3.1.8

L'articolo 27 stabilisce l'ovvio principio della possibilità, per le autorità doganali, di effettuare controlli di ogni genere, fisici, amministrativi, contabili o statistici; stabilisce inoltre che venga messo in opera un sistema elettronico per la gestione dei rischi, inteso a «identificare e valutare i rischi e a consentire di mettere a punto le misure necessarie a farvi fronte». Tale sistema, che gli Stati membri dovrebbero attuare in collaborazione con la Commissione al più tardi il 30 giugno 2009, sarà anch'esso regolato dalle norme che la Commissione detterà in base all'articolo 196. Il CESE si rallegra comunque dell'iniziativa, e spera che la Commissione abbia bene sondato la disponibilità di tutti gli Stati membri a mettere in opera un sistema che risulterà presumibilmente costoso e delicato da gestire.

3.1.9

L'articolo 30 esenta dai controlli e dalle formalità doganali i bagagli a mano e i bagagli registrati dei passeggeri nei viaggi aerei e marittimi intracomunitari, senza pregiudizio, peraltro, dei controlli di sicurezza e dei controlli connessi con i divieti o le restrizioni stabiliti dagli Stati membri: questo equivale a dire che l'esenzione vale soltanto nei paesi che non hanno stabilito divieti o restrizioni. Siccome delle limitazioni esistono sempre e ovunque, non foss'altro che per le merci sottoposte ad accise, la norma generale viene in pratica vanificata e rimane quindi inalterato il potere delle dogane di effettuare sempre dei controlli sui bagagli, siano essi a mano o registrati.

4.1

I titoli da II a VIII trattano delle formalità e delle procedure doganali, riprendendo in larga parte il contenuto del Codice attualmente in vigore. Il CESE non intende entrare nell'esame dettagliato di questa materia, già ampiamente discussa nel corso delle consultazioni delle parti interessate effettuate preliminarmente alla redazione del testo. Ci si limita pertanto a commentare taluni articoli di particolare interesse.

4.2

L'articolo 55 stabilisce che l'obbligazione doganale sorge anche nei casi di contrabbando o traffico illegale (definiti come «importazione od esportazione di merci soggette a misure di qualunque specie che ne vietino o limitino l'importazione o l'esportazione»): i diritti doganali sono comunque dovuti, fatta salva l'applicazione di altre misure penali o amministrative. Sono invece esenti dall'obbligazione doganale la moneta falsa e gli stupefacenti fuori dai circuiti autorizzati; tali traffici sono evidentemente visti soltanto sotto il profilo penale, tranne nei casi in cui la legislazione di uno Stato membro preveda che i dazi doganali devono servire di base per la determinazione di sanzioni pecuniarie. Nonostante un parere contrario espresso dalla Corte europea di giustizia, il CESE non ritiene che le amministrazioni doganali debbano perdere un introito legittimo, rinunciando a stabilire un'obbligazione doganale — sanzioni amministrative e penali a parte — almeno per quanto riguarda gli stupefacenti, determinandone il valore al rispettivo prezzo di mercato. Il fatto che un'importazione di droga è criminosa, non cancella il fatto che sempre di un'importazione (illegale) si tratta. Si comprende insomma l'esenzione per la moneta falsa, ma non quella per gli stupefacenti.

4.3

In base all'articolo 61, le autorità doganali possono autorizzare l'operatore a costituire una garanzia globale per il pagamento delle sue obbligazioni doganali. L'articolo 64 stabilisce poi che una delle forme ammesse per tale garanzia è la fideiussione e l'articolo 66 precisa che questa può essere prestata da una «banca o altra istituzione finanziaria ufficialmente riconosciuta accreditata nella Comunità». La disposizione è importante in quanto riconosce che qualsiasi banca o istituzione finanziaria, di qualunque paese europeo, può prestare una fideiussione valida presso la dogana di un altro paese: si tratta di un principio importante e già in vigore, ma che è spesso ostacolato dalle dogane di vari paesi. Resta tuttavia da comprendere il significato della dizione «ufficialmente riconosciuta accreditata nella Comunità» che, ad avviso del CESE, è pleonastica e fuorviante: le banche e istituzioni finanziarie stabilite nella Comunità sono già in possesso del «passaporto europeo», senza necessità di ulteriori precisazioni.

4.4

Sempre in materia di fideiussioni, l'articolo 83 prevede la possibilità per la Commissione di adottare, sempre secondo la procedura «articolo 196», una «procedura speciale» per assicurare il pagamento da parte dei fideiussori. Mancano però indicazioni sul contenuto e sulla portata di tale procedura speciale. Se con questo si fa riferimento alla richiesta di escussione del fideiussore «a prima domanda», non si è certamente in presenza di niente di nuovo, in quanto tale tipo di garanzia già esiste ed è prevista anche da altre regolamentazioni (per esempio dal regolamento contabile dell'UE); se invece si pensa ad altre formule, sarebbe bene precisarle, in quanto il costo di una fideiussione varia a seconda del rischio e delle modalità di escussione del fideiussore.

4.5

L'articolo 83 prevede inoltre che i debiti doganali vengano gravati da interessi per il periodo intercorrente fra la data di scadenza e la data di effettivo pagamento; l'articolo 84 contempla invece il caso inverso, e cioè quando è l'autorità doganale a essere in debito verso l'importatore o esportatore: in tale ipotesi, la norma prevede esplicitamente che nessun interesse è dovuto per i primi tre mesi. Il CESE sottolinea la palese e inammissibile disparità di trattamento fra la pubblica autorità e il cittadino.

5.1

Le disposizioni di questo Titolo sono fondamentali per comprendere la struttura del Codice e la sua portata. La chiave di volta è l'articolo 196, il quale prevede che per l'esecuzione della normativa «la Commissione è assistita dal comitato del Codice doganale» (in breve: «il comitato»), che agisce in forza «degli articoli 4 e 7 della decisione 1999/468/CE, tenendo conto dell'articolo 8 della stessa». In pratica, questo significa che la Commissione ha il potere di regolamentare — sia pure con l'assistenza del comitato — l'intera materia del Codice doganale, il che rientra nella normalità delle procedure comunitarie. Il CESE non ha nulla da obiettare in proposito; esprime tuttavia l'auspicio che le regole che saranno adottate siano rispettose delle necessità degli utenti e sufficientemente elastiche da poter essere adeguate tempestivamente alle evoluzioni delle tecniche, della tecnologia e degli usi commerciali.

5.2

In base ai poteri conferitile dal predetto articolo 196, la Commissione (articolo 194) può adottare misure tendenti a stabilire:

5.2.1

I poteri della Commissione sono quindi piuttosto ampi, e includono anche la facoltà di determinare essa stessa (secondo trattino) i casi e le condizioni in cui può imporre agli Stati membri di revocare o modificare una loro decisione. Il CESE osserva che, mentre in relazione agli aspetti previsti dal primo e terzo trattino la Commissione esercita la sua funzione istituzionale di coordinamento e di esecuzione di decisioni prese o avvallate dal Consiglio, nel caso del secondo trattino si è in presenza di un esercizio del potere di tipo anomalo — anche se, tutto sommato, giustificato dalle circostanze e certamente non avversato dal CESE.

5.2.2

In linea generale, il CESE rileva che la decisione di esercitare dei controlli sulle operazioni di ogni genere fatte dai cittadini — ivi comprese le operazioni commerciali e doganali — influenza il libero scambio e deriva dalle scelte politiche, condivise a seconda delle sfere di competenza fra l'UE e gli Stati membri. La Commissione è, evidentemente, l'esecutrice di queste scelte.

5.2.3

Il CESE auspica che la riforma intrapresa in materia doganale non metta in causa il necessario equilibrio fra la libertà di commercio e la sicurezza degli utilizzatori nonché dei consumatori finali, e che essa rispetti la professionalità del personale doganale e quella dei dipendenti degli importatori/esportatori.