3.2.2009   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 27/114

1.1

Nyolc év telt el az Európai Tanács tamperei ülése óta, ahol az EU elhatározta a közös bevándorlási politika kidolgozását. Ennek ellenére egyelőre nem sok haladásról számolhatunk be az egyik kulcsfontosságú aspektus, a bevándorlási engedélyekre vonatkozó politika és jogalkotás tekintetében. E terület továbbra is a nemzeti jogalkotás hatálya alá tartozik, és nem történt meg az engedélyezésre vonatkozó szabályozás EU-szintű harmonizációja; a nemzeti jogszabályok jelentős eltéréseket mutatnak és egymásnak ellentmondó politikákat tükröznek.

1.2

Több mint hat év telt el azóta, hogy az Európai Bizottság kidolgozta A harmadik országbeli állampolgárok fizetett munkavállalás vagy önálló gazdasági tevékenység céljából történő belépésének és tartózkodásának feltételeiről szóló tanácsi irányelvjavaslatot  (1). Az EGSZB és a Parlament idevonatkozó véleményeiben (2) támogatta a javaslatot. Ennek ellenére a Tanács első olvasatban nem fogadta el az előterjesztést. Azóta egyes tagállamok új jogszabályokat fogadtak el a gazdasági bevándorlásról, meglehetősen eltérő megközelítéseket alkalmazva.

1.3

Az elkövetkezendő években Európának új gazdasági bevándorlókra lesz szüksége a társadalmi és gazdasági fejlődéshez (3). A demográfiai helyzet azt mutatja, hogy ha nem változtatunk a bevándorlási politikán, a Lisszaboni Stratégia kudarcot vallhat. Aktív politikák kialakítására van szükség mind a képzett, mind a kevésbé képzett munkaerő fogadása tekintetében.

1.4

Érthetetlen, hogy az Európai Unió Tanácsában miért vétózták meg egyes kormányok az Európai Bizottság jogalkotási javaslatait, és miért állandósítanak idejétmúlt, restriktív politikákat. Mindeközben a feketegazdaság és az illegális foglalkoztatás tovább nő, valódi „húzótényezőt” jelentve az illegális bevándorlás számára. Közös európai szabályozás híján a tagállamok eltérő politikai menetrendek szerint fogadják el új jogszabályaikat, további akadályokat gördítve a harmonizáció elé. A különböző politikai menetrendek és jogszabályi eltérések zavart és bizonytalanságot okoznak a polgárok között.

1.5

Az EGSZB már javasolta, hogy a bevándorlók bebocsátásának szabályozása tekintetében az Európai Unió Tanácsának fel kellene hagynia az egyhangú döntéshozatal gyakorlatával, és határozatait minősített többséggel, illetve a Parlamenttel, együttdöntési eljárás keretében kellene meghoznia (4). Csak így lehet az EU-szintű harmonizáció felé előrelépést jelentő, megfelelő jogszabályokat hozni.

1.6

Az EGSZB szerint a bevándorlásra vonatkozó szabályozást a szokott eljárásnak megfelelően (európai bizottsági kezdeményezés, minősített többség a Tanácsban és együttdöntési eljárás a Parlamenttel) kellene belefoglalni a Lisszaboni Szerződésbe.

1.7

Az irányelvjavaslat azonban a Tanácsban az egyhangú döntéshozatal terméketlen elve alapján került megvitatásra. Ezért, ahogy az EGSZB a hágai programról kiadott véleményében (5) javasolta: „Ezt a változást sürgősen, még az új jogszabályjavaslatok vizsgálata előtt be kell vezetni”. Az EGSZB szorgalmazza, hogy a Tanács fogadjon el a menedékjogra vonatkozó hatályos eljáráshoz hasonló „áthidaló” eljárást, hogy a szóban forgó irányelveket is minősített többséggel, illetve együttdöntési eljárás keretében lehessen jóváhagyni.

1.8

Mint az EGSZB korábban megállapította: „A befogadásra vonatkozó új rendelkezések esetében előnyösebb egy horizontális jellegű, átfogó jogi keret létrehozása, mint szektorspecifikus jogszabályok alkotása. Az Európai Bizottság befogadásról szóló irányelvjavaslata – amelyet az EGSZB néhány módosítási javaslat mellett támogatott – mindmáig megállja a helyét. Kiegészítő jelleggel konkrétan szektorspecifikus kérdések és egyedi helyzetek megoldására szolgáló jogszabályok alkotása is lehetséges. Ha az Európai Unió Tanácsa kizárólag a magasan képzett bevándorlók befogadásával kapcsolatos, szektorspecifikus megközelítést választana, az nem jelentene megoldást a bevándorlás túlnyomó része rendezésére, és diszkriminatív jellegű is lenne. Ez a megoldás ugyan egyszerűbb lenne a Tanács számára, de nem felelne meg az Unió szükségleteinek  (6)”.

1.9

A Lisszaboni Szerződés határokat szab a közösségi jogalkotásnak, beleértve a tagállamok jogát, hogy meghatározzák, hány migránst engednek be a területükre. E korlát azonban nem jelenti azt, hogy az EU-ban ne lehetne magas szintű jogalkotási harmonizációt megvalósítani. Ez ösztönzőt jelent ahhoz, hogy a gazdasági migráció nemzeti kezeléséhez közös, átlátható eljárásokat alkalmazzanak. A munkavállalási és tartózkodási engedélyek kiadásának hatásköre a tagállami hatóságoknál marad, de közösségi szabályozás keretein belül. Minden tagállam tehát – a szociális partnerekkel együtt – maga dönthet arról, milyen típusú bevándorlást tart kívánatosnak. A nemzeti szabályozásnak tekintetbe kell vennie az adott ország körülményeit, s egyúttal meg kell felelnie az európai jogi normáknak.

1.10

A harmadik országok állampolgárainak valamely tagállam területén való tartózkodására és munkavállalására vonatkozó összevont engedélyre irányuló összevont kérelmezési eljárásról, valamint a harmadik országokból származó, a tagállamok területén legálisan tartózkodó munkavállalók közös jogairól szóló horizontális irányelvre irányuló javaslat az átfogó bevándorlási politika kialakítására irányuló európai uniós célkitűzésnek kíván megfelelni.

1.11

E célkitűzést első ízben az 1999. októberi tamperei Európai Tanács fogalmazta meg, amely zárónyilatkozatában kijelentette, hogy az EU-nak tisztességes bánásmódot kell alkalmaznia a tagállamokban legálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokkal szemben, akikre az uniós polgárokéval azonos jogoknak és kötelezettségeknek kell vonatkozniuk.

1.12

A 2004 novemberében meghirdetett hágai program ugyanakkor elismerte, hogy „a legális migráció fontos szerepet fog játszani az európai tudásalapú gazdaság megerősítésében és a gazdasági fejlődés elősegítésében, ezáltal hozzájárulva a lisszaboni stratégia végrehajtásához”.

1.13

Az Európai Bizottság 2004-ben zöld könyvet dolgozott ki (7) azzal a céllal, hogy vitát és konzultációt indítson az EU-ban tapasztalható gazdasági migráció kezeléséről. Az EGSZB ennek kapcsán kiadott véleményében (8) azt javasolta, hogy az EU fektessen le közös jogszabályokat a migránsok fogadására vonatkozóan; e szabályozásnak magas szintű harmonizációra, illetve ágazatspecifikus helyett horizontális szabályozásra kell törekednie.

1.14

Az Európai Tanács 2006. decemberi ülésén politikai tervet fogadott el a legális migrációról, amely két célkitűzésnek kíván megfelelni:

1.14.1

a migránsok különböző csoportjaira (magasan képzett munkavállalók, idénymunkások, fizetett gyakornokok és vállalaton belüli áthelyezések) vonatkozó befogadási feltételek meghatározása négy egyedi jogalkotási javaslat révén; valamint

1.14.2

általános keretek kialakítása egy méltányos és a migráns munkavállalók jogainak a tiszteletben tartására alapuló koncepció számára.

2.1

Az irányelvjavaslat célja a harmadik országbeli, tartózkodásra jogosult munkavállalók jogállásának biztosítása, és az eljárások egyszerűsítése a kérelmezők számára.

2.2

A migráns munkavállalókkal szembeni bánásmód tekintetében jelentős különbségek vannak a tagállamok között.

2.3

Jelentős különbség mutatkozik a közösségi munkavállalókkal szembeni bánásmóddal összevetve is.

2.4

Az irányelv összevont kérelmezési eljárást kíván kialakítani a harmadik országok azon állampolgárai számára, akik tartózkodási és munkavállalási célból szeretnének valamely tagállam területére beutazni, valamint közös jogokat kíván meghatározni a legálisan tartózkodó harmadik országbeli munkavállalók számára: munkafeltételek, beleértve a fizetést és az elbocsátást, egyesülés, hozzáférés a szakképzéshez és a főbb szociális juttatásokhoz stb.

2.5

A javasolt irányelv horizontális, hatálya a gazdasági bevándorlókra és a más célra kiállított tartózkodási engedéllyel rendelkező, de a későbbiekben a közösségi vagy nemzeti rendelkezések alapján a munkaerőpiachoz hozzáférő személyekre (például családtagokra, menekültekre, diákokra, kutatókra) is kiterjed.

2.6

Az irányelv hatálya nem terjed ki kiküldetésben lévő munkavállalónak minősülő harmadik országbeli állampolgárokra (9), mivel e személyek nem tartoznak a kiküldetés szerinti tagállam munkaerőpiacához, továbbá a vállalaton belül áthelyezett személyekre, a szerződéses szolgáltatókra, a felsőfokú végzettséggel rendelkező gyakornokokra, az idénymunkásokra és a hosszú távú tartózkodási jogot nyert harmadik országbeli állampolgárokra sem.

2.7

A javaslat alapján a tagállamoknak a területükre vonatkozó munkavállalási és tartózkodási engedélykérelmeket összevont kérelmezési eljárás keretében kell megvizsgálniuk, és jóváhagyás esetén egyetlen engedélyt kell kiadniuk arról, hogy a kérelmező tartózkodásra és munkavállalásra jogosult.

2.8

Az egyes tagállamoknak ki kell jelölniük e célra egy, a kérelem fogadására és az összevont engedély kiállítására illetékes hatóságot, anélkül hogy ez érintené más nemzeti hatóságok szerepét és felelősségét a kérelem kivizsgálása és elbírálása tekintetében.

2.9

Az összevont engedély formátuma megfelel a harmadik országok állampolgáraira vonatkozó tartózkodási engedélyek 1030/2002/EK rendeletben előírt harmonizált formátumának.

2.10

Az összevont engedély az engedélyt kiállító tagállam területére való belépésre és a tagállam teljes területén való szabad tartózkodásra, más tagállamok területén való átutazásra, valamint az összevont engedélyben meghatározott tevékenységek folytatására jogosítja fel birtokosát.

2.11

A javaslat bizonyos garanciákat is meghatároz az összevont eljárásra vonatkozólag, így az összevont engedélyre irányuló kérelem elutasításáról szóló határozatot indoklással kell ellátni; ahol a kérdés a nemzeti jog hatálya alá esik, az összevont engedély iránti kérelem elutasításának kritériumait és feltételeit minden esetben a nemzeti jogban kell meghatározni.

2.12

Az irányelv előírja továbbá, hogy a kérelem elutasítása esetén a tagállamok kötelesek jogorvoslati lehetőséget biztosítani, és az elutasítással egy időben ezt a lehetőséget írásban jelezni. Tájékoztatást kell nyújtani a kérelem benyújtásához szükséges dokumentumokról, illetve az esetleges díjakról is.

2.13

Ami a munkavállalók jogait illeti, az irányelv meghatározza az összevont engedéllyel rendelkező egyéneknek biztosítandó egyenlő bánásmód minimumkövetelményeit, de tiszteletben tartja a tagállamok jogát, hogy ennél kedvezőbb rendelkezéseket fogadjanak el.

2.14

Az irányelv szerint a harmadik országokból származó munkavállalók legalább a következők tekintetében egyenlő bánásmódban részesülnek a tagállamok állampolgáraival:

2.15

A tagállamok a következő esetekben korlátozhatják az egyenlő bánásmódhoz való jogot:

2.16

Ami az oklevelek elismerését illeti, a javaslat a nemzeti eljárásokkal összhangban egyenlő elbánást ír elő e téren is, utalva a 2005/36/EK irányelv rendelkezéseinek alkalmazására, amely szerint ha a harmadik ország állampolgára másik tagállamban szerzett képesítést, ugyanúgy el kellene azt elismerni, mint az uniós polgárokét.

2.17

Ami a nyilvánosság rendelkezésére álló árukhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés terén való egyenlő bánásmódot illeti – beleértve a köz- és a magánszféra által biztosított lakáshoz jutást is –, a közszféra keretében történő lakáshoz jutás tekintetében a tagállamok korlátozhatják ezt a jogot a harmadik országok azon állampolgáraira, akik legalább három éve tartózkodnak az adott tagállamban.

2.18

Végezetül a javaslat biztosítja a közösségi vagy nemzetközi megállapodásokban foglalt kedvezőbb rendelkezések betartását, beleértve az Európa Tanács égisze alatt létrejött okmányokat, amelyek a harmadik országokból származó azon munkavállalókra vonatkoznak, akik az Európa Tanács tagországainak állampolgárai. A javaslat nem érinti a nemzeti származás alapján való megkülönböztetés tilalmáról szóló nemzetközi egyezményekben foglalt kedvezőbb rendelkezéseket sem.

3.1

Az EGSZB javasolta, hogy a bevándorlók bebocsátásának szabályozása tekintetében az Európai Unió Tanácsa hagyjon fel az egyhangú döntéshozatal gyakorlatával, és határozatait minősített többséggel, illetve a Parlamenttel, együttdöntési eljárás keretében hozza meg (10). Csak így lehet az EU-szintű harmonizáció felé előrelépést jelentő, megfelelő jogszabályokat hozni.

3.2

Az EGSZB üdvözli, hogy a Lisszaboni Szerződésbe a szokott eljárás keretében (bizottsági kezdeményezés, minősített többség a Tanácsban, és együttdöntési eljárás a Parlamenttel) lettek belefoglalva a bevándorlásra vonatkozó előírások.

3.3

A Lisszaboni Szerződés ratifikálását és hatálybalépését követően világosabbá válik az EU és a tagállamok között hatáskörelosztás, és a Tanács minősített többséggel és az együttdöntési eljárás keretében, a Parlamenttel együtt fog határozatokat hozni, meghaladva az egyhangú határozatok gyakorlatát, amely gátolja a valódi közös jogalkotási folyamatot; az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság azt javasolja, hogy a bevándorlással kapcsolatos jogszabályok megalkotásakor a Tanács a szokott eljárást alkalmazza (amint a menedékjogra vonatkozó szabályozás esetében tette), megelőlegezve a Lisszaboni Szerződés rendelkezéseit.

3.4

Az EGSZB azt javasolja, hogy a Tanács ezen irányelvvel kapcsolatos munkája élvezzen elsőbbséget a magas szintű képzettséget igénylő munkavállalásról szóló irányelvvel (COM(2007) 637), illetve az egyéb ágazati irányelvekkel szemben; továbbá hogy az Európai Bizottság gyorsítsa fel a bevándorlók fogadására vonatkozó egyéb irányelvek munkálatait, amelyeket az elkövetkezendő hónapokra ütemezett be (idénymunkások, fizetett gyakornokok, illetve vállalaton belüli kiküldetések).

3.5

Az EGSZB reméli, hogy az EU megfelelő, kellően harmonizált szabályozásra fog szert tenni, amely lehetővé teszi a bevándorlás legális, rugalmas, átlátható eljárásokon keresztül történő becsatornázását, méltányos bánásmódban részesítve a harmadik országok állampolgárait, az uniós polgárokéhoz hasonló jogokkal és kötelezettségekkel.

3.6

A harmadik országbeli állampolgárok javasolt irányelvben foglalt jogai és kötelezettségei, melyek az egyenlő bánásmódon alapulnak a bérek, munkakörülmények, az egyesülés szabadsága, az oktatás és a szakképzés tekintetében, megfelelő kiindulópontot alkotnak a jövőbeni bevándorlási jogszabályokhoz.

4.1

Az EGSZB szerint a tagállamokban jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli munkavállalókra vonatkozó összevont eljárásról és jogaik meghatározásáról szóló horizontális irányelv alapvető fontosságú az EU számára a gazdasági migrációra vonatkozó közös politika szilárd alapjainak lerakása szempontjából. Az irányelvjavaslat tiszteletben tartja a tagállamok azon jogát, hogy maguk határozzák meg a befogadni kívánt bevándorlók számát.

4.2

Az EGSZB hangsúlyozni kívánja az Európai Bizottság javaslatának jelentőségét, mivel az horizontális uniós szabályozást hoz létre a tagállamok területén tartózkodó harmadik országbeli munkavállalók befogadási eljárására és jogaira vonatkozóan.

4.3

Az EGSZB a zöld könyvről kiadott véleményében (11) támogatta a munkavállalási célú bevándorlási engedélyek összevont eljárását: „A tartózkodási engedély és a munkavállalási engedély közötti összefüggés szempontjából lényeges különbségek léteznek az egyes tagállamok jogszabályaiban. Az EGSZB szükségesnek tartja az egységes, az egész EU-ra érvényes jogszabályok megalkotását. Az engedélyek kiállítására illetékes hatóságnak a megfelelő tagállami hatóságnak kell lennie. Az egyik tagállam által kiadott engedélyt az EU többi országában minden tekintetben el kell ismerni. Az EGSZB nézete szerint a jogszabályok minimálisra csökkentenék az adminisztrációs terhet, az érintettek – a migránsok, a munkaadók és a hatóságok – számára pedig megkönnyítenék az eljárást. AZ EGSZB egyetlen engedély – a tartózkodási engedély – kiállítását helyesli, amely aztán a munkavállalási engedély alapját képezné”.

4.4

A jogokkal kapcsolatban az EGSZB a zöld könyvről szóló, fent idézett véleményben kijelentette: „E vita kiindulási pontját a hátrányos megkülönböztetés tilalma kell, hogy képezze. A bevándorolt munkaerőnek tartózkodási és munkavállalási engedélye időtartamától függetlenül gazdasági, munkajogi és szociális szempontból ugyanolyan jogokkal kell rendelkeznie, mint a többi munkavállalónak”. Az EGSZB hangsúlyozza a különböző szintű (vállalkozások, ágazati, nemzeti és európai szint) szociális partnerek szerepét a munkahelyi egyenlő bánásmód előmozdításában. Az EGSZB a Dublini Alapítvánnyal és a szociális partnerekkel közösen meghallgatást tartott a kérdésben, melynek következtetéseit külön véleményben taglalja (12).

4.5

A zöld könyvről szóló véleményben (13)„Az EGSZB javasolja, hogy az olyan harmadik országbeli állampolgároknak, akik átmenetileg és jogszerűen tartózkodnak és folytatnak keresőtevékenységet az EU-ban, […] különleges jogokat kell biztosítani”. Az EGSZB rámutat, hogy a bevándorló munkavállalók a társadalombiztosítási járulékokon túlmenően adót is fizetnek a befogadó ország nemzeti hatóságainak, a tagállam jogszabályainak megfelelően.

4.6

A munkahelyi egyenlő bánásmódon (munkakörülmények, bérek, elbocsátás, munkahelyi egészség és biztonság, egyesülési szabadság stb.) túl az EGSZB a továbbiakat javasolja:

4.7

2004-ben az EGSZB saját kezdeményezésű véleményt (15) is kiadott, szorgalmazva, hogy az Európai Unió és a tagállamok ratifikálják az Egyesült Nemzetek Szervezete által 1990-ben elfogadott A migráns munkavállalók és családtagjaik jogainak védelméről szóló nemzetközi egyezményt  (16), nem csak Európában, de az egész világon előmozdítva a migráns munkavállalók alapvető jogait. Az EGSZB kéri, hogy a bevándorlói jogok nemzetközi rendszerének megerősítése érdekében az Európai Bizottság tegyen újabb lépéseket az egyezmény ratifikálása felé.

4.8

Az EGSZB szorgalmazza egy új bekezdés beillesztését az irányelv indokolásába, a bevándorlási jogokra vonatkozó ILO-szabványoknak, nevezetesen a migráns munkavállalókról szóló ILO-egyezményeknek (C 97 és C 143) való megfelelés érdekében.

4.9

Az EGSZB továbbá javasolja, hogy az irányelv garantálja a nemek közötti egyenlőséget, amely a diszkriminációellenes uniós jogszabályokkal együtt a közösségi acquis részét képezi.

4.10

Az idénymunkásokat nem szabad kizárni az irányelv alkalmazási köréből. Bár az Európai Bizottság egyedi irányelv kidolgozásán munkálkodik, az EGSZB úgy véli, az egyenlő bánásmódot a munkavállalók ezen kategóriája számára is garantálni kell, különösen a munkahelyeken.

4.11

Az EGSZB hangot kíván adni aggodalmának és rosszallásának, amiért az irányelv lehetőséget teremt a tagállamoknak az egyenlő bánásmód korlátozására (17), a munkakörülmények (a fizetést, az elbocsátást, a munkahelyi egészséget és biztonságot és a szociális biztonságot is beleértve) és az egyesülési szabadság tekintetében. E korlátozás ellentmond a 2. cikkben foglalt javaslattal. A rendelkezés egyúttal a megkülönböztetésmentesség elvének megsértését is jelenti. Az EGSZB szerint az Európai Közösségek Bíróságának ítélkezési gyakorlatával összhangban az egyenlő bánásmódot a közösségi jog egyik alapelvének kell tekinteni.

4.12

Amennyiben korlátozásokat alkalmazunk, ezeket minden esetben a kedvezőbb kötelező érvényű nemzetközi jogszabályokkal összhangban kell értelmezni, különös tekintettel az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatára, a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezményére, az Emberi Jogok Európai Egyezményére, illetve a kedvezőbb ILO-egyezményekre vagy közösségi és nemzeti jogszabályokra.

4.13

Az irányelv szerint ha a hatóságok megtagadják az összevont engedély kiadását, ezt írásban kell megtenniük, és az érintettnek biztosítani kell a jogorvoslati lehetőséget a tagállam bíróságai előtt. Az EGSZB szorgalmazza, hogy az összevont engedélyek – a nemzeti, illetve közösségi jogban meghatározott kritériumok alapján történő – megújítására, felfüggesztésére vagy visszavonására vonatkozó bírósági határozat (18) esetén az adminisztratív döntést a határozat jogerőssé válásáig el kell halasztani.

4.14

Végezetül az EGSZB hangsúlyozni kívánja az integráció fontosságát. Az EGSZB számos saját kezdeményezésű véleményt dolgozott ki az integrációs politikák előmozdítására (19), és több konferenciát és meghallgatást szervezett a kérdésben. Az EU-nak és a nemzeti hatóságoknak együtt kel működniük az integrációs politikák előmozdításában, mivel az integráció, az egyenlő bánásmód, valamint a diszkrimináció elleni küzdelem egyaránt az európai társadalom nagy kihívásai közé tartoznak, különös tekintettel a helyi önkormányzatokra, a szociális partnerekre és a civil társadalmi szervezetekre. Az EGSZB az Európai Bizottsággal közösen munkálkodik egy Európai Integrációs Fórum felállításán (20).