3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/114

1.1

Huit ans se sont écoulés depuis que l'UE a décidé, lors du Conseil européen de Tampere, de promouvoir une politique commune en matière d'immigration, et cependant, les progrès ont été maigres en ce qui concerne un des aspects fondamentaux de cette politique, à savoir la politique et la législation concernant l'admission des immigrants. Il convient toutefois de préciser que la réglementation en la matière relève des législations nationales, sans aucune harmonisation de la part de l'UE, et que ces législations diffèrent fortement et sont le reflet de politiques contradictoires.

1.2

Plus de six ans se sont écoulés depuis que la Commission a émis la «Proposition de directive relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi salarié ou de l'exercice d'une activité économique indépendante» (1). Malgré les avis (2) favorables du CESE et du Parlement européen, cette proposition n'a pas dépassé le stade de la première lecture au Conseil. Depuis lors, certains États ont élaboré de nouvelles législations sur l'immigration économique, avec des approches fort différentes.

1.3

Au cours des prochaines années, les Européens auront besoin que de nouveaux migrants économiques contribuent au développement économique et social (3). La situation démographique est telle que la stratégie de Lisbonne peut échouer si nous ne modifions pas les politiques d'immigration. Il faut en effet des politiques actives d'admission, tant pour les travailleurs très qualifiés que pour les moins qualifiés.

1.4

Il est incompréhensible qu'au sein du Conseil de l'Union européenne, certains gouvernements aient opposé leur veto aux propositions législatives de la Commission et maintiennent les anciennes politiques restrictives des époques antérieures. Entre-temps, l'économie souterraine et le travail illégal se développent, créant un véritable effet d'appel pour les migrants sans papiers. En l'absence de législation commune européenne, les États membres sont en train d'adopter de nouvelles législations avec des approches politiques très différentes, ce qui complique encore davantage le processus d'harmonisation. Ces approches politiques différentes et les divergences législatives qu'elles entraînent sont source de confusion et d'incertitude pour les citoyens.

1.5

Le CESE a proposé que pour la législation en matière d'admission de migrants, le Conseil de l'Union européenne abandonne la règle de l'unanimité et adopte ses décisions à la majorité qualifiée dans un régime de codécision avec le Parlement européen (4). Ce n'est qu'ainsi qu'une législation de qualité pourra être élaborée, porteuse de progrès s'agissant de l'harmonisation au sein de l'UE.

1.6

Le CESE se félicite que le traité de Lisbonne fasse relever la législation en matière d'immigration de la procédure ordinaire (initiative de la Commission, majorité qualifiée au Conseil et codécision du Parlement).

1.7

Cependant, la proposition est débattue au Conseil, où elle est soumise à la règle stérile de l'unanimité. Pour cette raison, comme le Comité l'a proposé dans son avis sur le Programme de la Haye (5), «ce changement doit intervenir d'urgence, avant l'étude des nouvelles propositions législatives». Le CESE propose au Conseil d'adopter la procédure «passerelle» déjà en vigueur en matière d'asile, afin que ces directives soient approuvées à la majorité qualifiée, avec codécision du Parlement.

1.8

Le Comité a déjà estimé que «pour la nouvelle législation relative à l'admission des migrants, mieux vaut établir un cadre législatif global et horizontal que des normes sectorielles. La proposition de directive relative à l'admission des migrants que la Commission avait élaborée et que le CESE avait soutenue sous réserve de quelques modifications reste une bonne proposition législative. Afin de la compléter, l'on pourrait élaborer des normes spécifiques pour des questions sectorielles et des conditions particulières. Une approche sectorielle visant uniquement l'admission de migrants hautement qualifiés, si telle devait être l'option du Conseil de l'Union européenne, ne sera pas utile pour réguler une grande partie des flux migratoires et serait en outre discriminatoire. Cette option peut certes paraître plus facile au Conseil mais elle s'éloigne des besoins européens»  (6).

1.9

Le traité de Lisbonne fixe les limites de la législation commune en prévoyant le droit pour les États membres de déterminer le nombre de migrants qu'ils veulent admettre sur leur territoire, mais cette limitation ne fait pas obstacle à l'obtention d'un degré élevé d'harmonisation législative dans ce domaine. Il faut la considérer comme une incitation à gérer l'immigration économique au niveau national selon des procédures communes et transparentes. L'autorité compétente en matière de délivrance des permis de travail et de séjour sera celle de l'État membre, qui agira toutefois dans le cadre de la législation communautaire. Ainsi, chaque État membre pourra déterminer, en collaboration avec les partenaires sociaux, les profils des immigrants dont il a besoin. Les législations nationales devront tenir compte des circonstances spécifiques de chaque pays, dans le cadre de la législation européenne.

1.10

La proposition de directive horizontale établissant une procédure de demande unique en vue de la délivrance d'un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler sur le territoire d'un État membre et établissant un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre répond à l'intention de l'Union européenne de se doter d'une politique globale en matière d'immigration.

1.11

C'est un objectif qui a déjà été adopté lors du Conseil européen de Tampere d'octobre 1999, dont la déclaration finale évoque la nécessité que l'Union européenne assure un traitement équitable aux ressortissants de pays tiers qui résident légalement sur le territoire de ses États membres et leur offre des droits et obligations comparables à ceux des citoyens de l'Union européenne.

1.12

Par ailleurs, le programme de La Haye de novembre 2004 a reconnu que «l'immigration légale jouera un rôle important dans le renforcement de l'économie de la connaissance en Europe et dans le développement économique et contribuera ainsi à la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne».

1.13

La Commission a publié en 2004 un livre vert (7) dans le but de lancer un débat et une période de consultations sur la gestion dans l'UE de l'immigration économique. Le CESE a élaboré un avis (8) dans lequel il proposait que l'UE se dote d'une législation commune fortement harmonisée pour l'admission des migrants et estimait qu'une législation horizontale était préférable à une harmonisation sectorielle.

1.14

Le Conseil européen de décembre 2006 a approuvé le programme d'action relatif à l'immigration légale, qui entend répondre à deux objectifs:

1.14.1

Définir les conditions d'admission applicables à certaines catégories de migrants, articulées en quatre propositions législatives spécifiques relatives aux travailleurs hautement qualifiés, aux travailleurs saisonniers, aux stagiaires rémunérés et aux personnes transférées temporairement par leur société.

1.14.2

Établir le cadre général d'une approche équitable et fondée sur le respect des droits en matière de migration des travailleurs.

2.1

La proposition de directive entend garantir un statut juridique sûr aux travailleurs issus de pays tiers déjà admis et instaurer une simplification procédurale pour les demandeurs.

2.2

Il existe actuellement dans l'UE de grandes différences s'agissant du traitement des travailleurs migrants par les États membres.

2.3

De grandes inégalités existent également entre le traitement des migrants et celui des travailleurs communautaires.

2.4

La directive entend établir une procédure de demande unique en vue de la délivrance d'un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler sur le territoire d'un État membre et établir un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre: conditions de travail, salaire, licenciement, association, accès à la formation professionnelle et aux principales prestations de sécurité sociale, etc.

2.5

C'est une directive horizontale qui vise les migrants économiques et toutes les personnes initialement admises pour d'autres motifs qu'à des fins d'emploi mais qui ont obtenu ultérieurement le droit de travailler sur la base d'autres dispositions de droit communautaire ou national (membres de la famille, réfugiés, étudiants, chercheurs, etc.).

2.6

Sont exclus de son champ d'application les travailleurs transfrontaliers (9), qui ne sont pas considérés comme relevant du marché du travail de l'État membre, les personnes transférées temporairement par leur société, les fournisseurs de services contractuels, les stagiaires de niveau postuniversitaire, les travailleurs saisonniers ainsi que, enfin, ceux qui ont obtenu le statut de résident de longue durée.

2.7

Au moyen de cette proposition de directive, il est fait obligation aux États membres d'examiner toute demande d'autorisation à résider et à travailler sur leur territoire dans le cadre d'une procédure unique et, sous réserve d'autorisation, de délivrer un permis de séjour et de travail unique.

2.8

À cette fin, chaque État membre doit désigner une autorité compétente chargée de réceptionner les demandes et de délivrer le permis unique, sans préjudice de la responsabilité et du pouvoir incombant à d'autres autorités nationales en ce qui concerne l'examen des demandes et la décision prise à leur sujet.

2.9

Le permis unique doit reprendre le modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers établi par le règlement (CE) no 1030/2002.

2.10

Le permis unique confère à son titulaire le droit d'entrer et de séjourner sur le territoire de l'État membre de délivrance, de jouir d'un libre accès à l'ensemble du territoire, de transiter par d'autres États membres et d'exercer les activités autorisées au titre du permis.

2.11

En ce qui concerne la procédure unique, des garanties procédurales sont établies, notamment la nécessité de motiver et de justifier le rejet d'une demande. En tout État de cause, les conditions et critères sur la base desquels une demande de permis unique peut être rejetée doivent être fixés en droit national.

2.12

De même, il convient d'instaurer en cas de rejet une voie de recours qui est à préciser au demandeur dans la notification écrite qui lui est adressée. Celui-ci doit également être informé des documents à joindre à la demande ainsi que des taxes à acquitter.

2.13

Sur le plan des droits, il est établi une exigence minimale sur laquelle doit se fonder l'égalité de traitement de tous ceux à qui été octroyé un permis unique, sans préjudice du droit des États membres d'adopter des dispositions plus favorables.

2.14

Il est établi que les travailleurs issus de pays tiers jouissent de l'égalité de traitement avec les travailleurs nationaux au moins en ce qui concerne:

2.15

Les États membres peuvent restreindre l'égalité de traitement:

2.16

Pour ce qui est de la reconnaissance des diplômes, la proposition prévoit l'égalité de traitement en application des procédures nationales, en faisant référence à la directive 2005/36/CE, en ce sens qu'un ressortissant d'un pays tiers qui a acquis des qualifications dans d'autres États membres doit voir celles-ci reconnues dans les mêmes conditions que celles appliquées aux citoyens de l'Union.

2.17

En ce qui concerne l'égalité de traitement en matière d'accès aux biens et services, y compris l'accès au logement, les États membres peuvent restreindre le droit au logement social aux ressortissants de pays tiers qui résident déjà depuis trois ans au moins sur leur territoire.

2.18

Enfin, la proposition de directive garantit le respect des dispositions plus favorables contenues dans les accords communautaires ou des instruments internationaux plus favorables, adoptés notamment par le Conseil de l'Europe, qui s'appliquent aux travailleurs migrants ressortissants des pays membres du Conseil de l'Europe. De même, la proposition est sans préjudice des dispositions plus favorables contenues dans les conventions internationales interdisant la discrimination fondée sur la nationalité.

3.1

Le CESE a proposé que pour la législation en matière d'admission de migrants, le Conseil de l'Union européenne abandonne la règle de l'unanimité et adopte ses décisions à la majorité qualifiée dans un régime de codécision avec le Parlement européen (10). Ce n'est qu'ainsi qu'une législation de qualité pourra être élaborée, porteuse de progrès s'agissant de l'harmonisation au sein de l'UE.

3.2

Le CESE se félicite que le traité de Lisbonne fasse relever la législation en matière d'immigration de la procédure ordinaire (initiative de la Commission, majorité qualifiée au Conseil et codécision du Parlement).

3.3

Il convient de tenir compte du fait que lorsque le traité de Lisbonne sera ratifié et entrera en vigueur, les compétences de l'UE et celles des États membres seront plus claires, et le Conseil adoptera les décisions à la majorité qualifiée avec codécision du Parlement, ce qui permettra de dépasser la règle actuelle de l'unanimité qui empêche l'adoption d'une véritable législation commune; le Comité économique et social européen propose au Conseil que la procédure ordinaire soit appliquée pour l'approbation de la législation en matière d'immigration (de la même manière que cela a été décidé pour la législation en matière d'asile), anticipant sur ce que prévoit le traité de Lisbonne.

3.4

Le Comité propose que les travaux du Conseil sur cette directive aient la précédence sur ceux relatifs à la directive sur l'emploi hautement qualifié (COM(2007) 637) et les autres directives sectorielles; il propose également à la Commission qu'elle accélère l'élaboration des autres directives en matière d'admission qu'elle a prévues pour les prochains mois (travailleurs temporaires, stagiaires rémunérés, personnes transférées au sein de leur entreprise).

3.5

Le Comité souhaite que l'UE puisse disposer d'une législation commune présentant un degré élevé d'harmonisation, pour que l'immigration se canalise au moyen de procédures légales, flexibles et transparentes, assurant un traitement équitable aux ressortissants de pays tiers en leur offrant des droits et obligations comparables à ceux des citoyens de l'Union.

3.6

Les droits et obligations prévus pour les ressortissants de pays tiers dans la proposition de directive en ce qui concerne l'égalité de traitement en termes de salaires, de conditions de travail, de liberté d'association, d'éducation et de formation professionnelle, constituent une bonne base de départ pour la future législation en matière d'immigration.

4.1

Le CESE estime que cette directive de caractère horizontal qui inclut une procédure unique et un socle de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre est fondamentale pour l'UE, pour jeter les bases d'une politique commune en matière d'immigration économique. La proposition de directive respecte le droit qu'ont les États membres de déterminer le nombre d'immigrants susceptibles d'être admis sur leur territoire.

4.2

Le CESE souhaite souligner l'importance de la proposition de la Commission pour que l'UE dispose d'une législation horizontale s'agissant de la procédure d'admission et des droits des travailleurs de pays tiers dans le territoire des États membres.

4.3

Dans son avis sur le livre vert (11), le CESE s'est prononcé en faveur d'une procédure unique en matière d'immigration de main-d'oeuvre: «Les législations diffèrent largement d'un État membre à l'autre en ce qui concerne le rapport entre permis de séjour et permis de travail. Le CESE considère qu'il est nécessaire d'établir une législation harmonisée au niveau de l'UE. L'émission de permis relève de la responsabilité des autorités de chaque État membre. Le permis octroyé par un État devra être reconnu aux effets opportuns dans le reste de l'UE. Le CESE souhaite que la législation réduise au minimum les procédures bureaucratiques et facilite les choses à toutes les parties concernées: immigrants, employeurs, autorités. Il est souhaitable qu'il y ait un permis unique, le permis de séjour, qui inclue l'autorisation de travail».

4.4

S'agissant des droits, le CESE a déjà estimé dans son avis susmentionné sur le livre vert que «Le point de départ de ce débat doit être le principe de non-discrimination. Le travailleur immigrant doit jouir des mêmes droits économiques, professionnels et sociaux que les autres travailleurs de l'État concerné, quelle que soit la durée de son permis de séjour et de travail». Le Comité souhaite mettre en exergue le rôle des interlocuteurs sociaux à différents niveaux (entreprise, secteur, niveau national et niveau européen) s'agissant de la promotion de l'égalité de traitement en matière de travail. Le CESE, en collaboration avec la Fondation de Dublin et les interlocuteurs sociaux européens, a organisé une audition dont les conclusions ont été incluses dans un autre avis (12).

4.5

L'avis sur le Livre vert (13) précisait que «D'une manière spécifique, le CESE propose un ensemble de droits qui doivent être accordés aux ressortissants de pays tiers travaillant et résidant légalement, à titre temporaire, dans un État membre». Le Comité rappelle que les travailleurs immigrants acquittent l'impôt aux autorités nationales du pays d'accueil, ainsi que les cotisations sociales liées au travail, selon la législation des États membres.

4.6

Par ailleurs, outre l'égalité de traitement sur le plan du travail (conditions, salaires et licenciements, santé et sécurité au travail, droits d'association, etc.), le CESE proposait d'inclure:

4.7

De même, le CESE a adopté en 2004 un avis d'initiative (15) proposant à l'Union européenne et aux États membres de procéder à la ratification de la «Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille», adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies en 1990 (16), afin de promouvoir l'universalisation des droits fondamentaux des travailleurs migrants. Le CESE propose à la Commission qu'elle adopte de nouvelles initiatives pour la ratification de la Convention, afin de renforcer un système international de droits des migrants.

4.8

Le Comité propose que l'exposé des motifs de la directive inclue un nouveau paragraphe pour garantir le respect des normes de l'OIT dans la législation sur l'immigration, en particulier les normes de l'OIT sur les travailleurs migrants (C 97 et C 143).

4.9

Le CESE demande également que l'égalité entre hommes et femmes, qui fait partie de l'acquis communautaire, soit garantie dans la directive, de même que la législation communautaire en matière de lutte contre la discrimination.

4.10

Les travailleurs temporaires ne doivent pas être exclus du champ d'application de la directive. Quoique la Commission soit en train d'élaborer une directive spécifique, le CESE considère que le principe d'égalité de traitement, surtout en matière de travail, doit également être garanti pour cette catégorie de travailleurs.

4.11

Le Comité fait part de sa préoccupation et de son opposition quant à la possibilité laissée aux États membres de restreindre le droit à l'égalité de traitement (17) pour les conditions de travail (salaire et licenciement, santé et sécurité au travail, sécurité sociale) et la liberté d'association. Cette limitation est contradictoire avec les dispositions de l'article 2. Ces limitations sont également susceptibles d'affaiblir le principe de non-discrimination. Le Comité estime que, à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, l'égalité de traitement est l'un des principes du droit communautaire.

4.12

En tout état de cause, les limitations existantes doivent toujours être interprétées à la lumière d'autres instruments juridiques internationaux contraignants plus avantageux, concrètement la Déclaration universelle des droits de l'homme, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ou la Convention européenne des droits de l'homme, ainsi qu'à celle d'autres instruments normatifs communautaires et nationaux eux aussi plus avantageux.

4.13

Quand le permis unique n'est pas octroyé, la directive prévoit que ce rejet soit notifié par écrit et que l'intéressé puisse faire recours devant les organes juridictionnels de l'État membre. Le Comité propose que lorsque le rejet porte sur le renouvellement, la suspension ou le retrait du permis, le recours (18) de l'intéressé devant les tribunaux ait un effet suspensif sur la décision administrative jusqu'à la décision judiciaire finale.

4.14

Enfin, le Comité souligne l'importance de l'intégration. Il a élaboré plusieurs avis d'initiative pour promouvoir les politiques d'intégration (19), de même qu'il a organisé des conférences et des auditions. L'UE et les autorités nationales doivent collaborer à la promotion des politiques d'intégration, car l'intégration ainsi que la promotion de l'égalité de traitement et de la lutte contre la discrimination constituent un défi pour la société européenne et revêtent une importance particulière pour les pouvoirs locaux, les partenaires sociaux et les organisations de la société civile. Le Comité collabore actuellement avec la Commission européenne à la Constitution du Forum européen pour l'intégration (20).