15.2.2013   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 44/95

1.1

Le CESE se félicite de l'initiative de la Commission de procéder à la refonte de la directive sur l'intermédiation en assurance et se déclare favorable dans les grandes lignes aux propositions présentées. Les raisons exposées pour la refonte du texte sont dûment motivées et la plupart des propositions se justifient.

1.2

Toutefois, certaines des propositions n'ont pas été analysées de manière adéquate et devront être examinées de plus près avant leur mise en œuvre. Dans certains cas, les définitions de certaines notions devront être clarifiées si l'on veut que la réglementation puisse avoir l'effet recherché.

1.3

Le CESE estime que globalement, les exigences en matière d'information du client sont raisonnables et dans l'intérêt du consommateur.

1.4

La Commission, dans sa proposition de directive, précise que les intermédiaires en assurance et les entreprises d'assurance doivent prendre des mesures afin d'identifier les conflits d'intérêts susceptibles de survenir lors de la médiation de produits d'assurance et qu'ils doivent en informer leurs clients. Le CESE estime qu'il s'agit d'une approche importante et souscrit aux objectifs qui sous-tendent la proposition, mais il propose toutefois quelques améliorations dont on trouvera le détail ci-après.

1.5

Le CESE se félicite de ce que soient fixées des exigences plus spécifiques concernant la protection du consommateur désireux d'acquérir des produits d'investissement assurantiels. Ces derniers sont souvent des contrats d'épargne-retraite qui possèdent une valeur financière considérable pour le consommateur et qui sont des investissements à long terme. Ces produits sont souvent d'une conception complexe et il peut être difficile au consommateur de juger et d'évaluer à l'avance les différences de contenu et de conditions. La protection des consommateurs revêt dès lors une importance beaucoup plus grande pour cette catégorie de produits d'assurance que pour des produits moins sophistiqués ayant des implications financières moindres.

2.1

La directive 2002/92/CE du Parlement européen et du Conseil sur l’intermédiation en assurance (IMD1) est la seule législation de l’Union européenne qui réglemente les points de vente des produits d’assurance, de manière à garantir les droits des consommateurs. Adoptée le 9 décembre 2002, elle devait être transposée par les États membres pour le 15 janvier 2005 au plus tard. Conçue comme un instrument d’harmonisation a minima énonçant des principes de haut niveau, elle a été mise en œuvre de manière très différente dans les 27 États membres. Le contrôle de mise en œuvre effectué par la Commission sur la période 2005–2008 avait déjà mis en évidence la nécessité de revoir l’IMD1.

2.2

Par ailleurs, les turbulences des marchés financiers que nous avons récemment traversées et que nous traversons encore ont montré l’importance de garantir aux consommateurs une protection efficace dans l’ensemble des secteurs financiers. En novembre 2010, le G20 a invité l’OCDE et d’autres instances internationales concernées à élaborer des principes communs dans le domaine des services financiers, en vue de renforcer la protection des consommateurs. La proposition de révision de l’IMD1 est également à envisager dans ce contexte.

2.3

La proposition de directive modifiée (IMD2) a pour finalité de rendre plus efficiente la réglementation du marché de l’assurance de détail. Elle vise à garantir des conditions de concurrence équitables entre tous les acteurs de la vente des produits d’assurance, tout en renforçant la protection des preneurs d’assurance.

2.3.1

Les objectifs globaux de la présente révision sont une concurrence équitable, la protection des consommateurs et l’intégration du marché. Ils visent à garantir la détection, la gestion et l’atténuation des conflits d’intérêts, à veiller à ce que les qualifications professionnelles des vendeurs soient à la hauteur de la complexité des produits vendus et à simplifier les procédures régissant les activités transfrontières.

2.3.2

La proposition de révision vise à étendre le champ d’application de la directive à tous les canaux de distribution de produits d'assurance et à ne pas le réserver aux seuls intermédiaires d'assurance.

2.3.3

De manière générale, la Commission considère la proposition comme un instrument d’harmonisation a minima, ce qui laisse aux États membres une marge de manœuvre pour fixer des exigences plus strictes afin de protéger les consommateurs.

3.1

Le CESE se félicite de l'initiative de la Commission de procéder à la révision de la directive sur l'intermédiation en assurance et se déclare favorable dans les grandes lignes à la proposition. Les raisons exposées pour la révision sont dûment motivées et la plupart des propositions sont raisonnables. Le Comité appuie également l'inclusion dans la proposition d'une disposition prévoyant de réviser de nouveau la directive cinq ans après son entrée en vigueur. Toutefois, certaines des propositions n'ont pas été analysées de manière adéquate et devront être examinées de plus près avant leur mise en œuvre.

3.2.1

L’article 1er de la proposition élargit considérablement le champ d’application de la directive par rapport à la législation actuelle. La proposition étend la notion d'intermédiation en assurance, et couvre non seulement les intermédiaires indépendants, mais aussi les membres du personnel des entreprises d'assurance. Cette approche pourrait constituer un changement positif dans la mesure où elle aurait pour conséquence que le marché de l'assurance serait assujetti aux mêmes règles dans sa totalité. Les banques seront concernées, dans la mesure où ces établissements proposent également des contrats d'assurance dans leur gamme de produits.

3.2.2

De l'avis du CESE, il est essentiel de réglementer la situation de la vente des produits d'assurance quelle que soit la catégorie professionnelle du secteur de l'assurance qui effectue cette vente. Il semble dès lors étrange que la proposition mentionne expressément les activités de gestion et d'estimation, à titre professionnel, des sinistres.

3.3.1

Le CESE se félicite de la proposition visant à demander aux États membres de veiller à ce que les intermédiaires d'assurance et le personnel des entreprises d'assurance exerçant des activités d'intermédiation en assurance actualisent en permanence leurs connaissances et leurs aptitudes dans ce domaine. Il est important à cet égard d'insister sur la responsabilité de l'employeur de veiller à ce que son personnel ait accès à la formation professionnelle continue nécessaire à l'exercice de ses tâches d'une manière efficace et satisfaisante.

3.3.2

Le Comité souhaite ajouter à ce propos qu'il serait souhaitable que tous les intermédiaires en assurance, qu'ils soient employés par une entreprise ou qu'ils travaillent pour leur propre compte (en tant qu'indépendants), soient tenus d'une manière ou d'une autre de produire, le cas échéant, des justificatifs attestant de la pertinence de leur formation pour leur profession.

3.3.3

L'article 8 paragraphe 2 prévoit que toute personne exerçant directement des activités d'intermédiation en assurance doit avoir un casier judiciaire vierge en ce qui concerne des atteintes à la propriété ou d'autres infractions en rapport avec des activités financières. De l'avis du Comité, ces activités de contrôle devraient pouvoir être exercées par des autorités nationales officielles afin d'en garantir l'intégrité et d'éviter des procédures complexes et coûteuses. Une difficulté à cet égard pourrait résider dans l'hétérogénéité des critères retenus dans les différents pays quant à la nature des faits susceptibles de justifier une inscription au casier judiciaire, ce qui pourrait entraîner des différences d'application de la règle selon les pays.

3.4.1

La proposition prévoit que toutes les communications, y compris commerciales, doivent être claires et non trompeuses. Les communications commerciales doivent être identifiables en tant que telles. Les intermédiaires en assurance doivent indiquer à leurs clients dans quelle mesure les informations qu'ils leur fournissent représentent un conseil sur les produits d'assurance. Il doit être précisé clairement si l'intermédiaire travaille pour le compte d'une entreprise d'assurance ou s'il agit de manière indépendante, et par qui il est rétribué. Le CESE estime que globalement, l'on peut considérer les propositions comme étant raisonnables et dans l'intérêt du consommateur.

3.4.2

Il pourrait y avoir un risque de voir des intermédiaires tenter de se dégager de leur responsabilité de conseiller le client en informant ce dernier que les informations qu'ils lui donnent ne constituent pas un conseil. La disposition proposée pourrait donner lieu dès lors à des problèmes d'interprétation. Si elle devait être retenue, il conviendrait de la compléter par une autre disposition prévoyant que s'il appert ultérieurement que l'intermédiaire a effectivement donné des conseils sur les produits qu'il est chargé de présenter, cela n'affecte en rien la capacité du client à obtenir une compensation au cas où ces conseils se révéleraient imprudents.

3.4.3

De nombreux produits d'assurance simples sont vendus sans que le moindre conseil soit fourni, par exemple sur internet. L'article 18 traite des ventes en l'absence de conseil. Le paragraphe 1 alinéa b) de ce même article, bien qu'il se rapporte à des situations où aucun conseil n'est fourni, prévoit que l'intermédiaire fournit des précisions quant aux raisons qui motivent tout conseil fourni au client. Cette formulation comporte une contradiction et il y a lieu d'éclaircir la proposition sur ce point.

3.4.4

L'article 20 prévoit, à titre d'obligation formelle, que toute information fournie aux clients est communiquée sur papier. Le nombre de dérogations prévues montre que ce n'est plus là la pratique courante. Il serait préférable de fournir les principaux éléments d'information du produit sur papier, assortis de références à des sources d'information complémentaires.

3.5.1

La Commission, dans sa proposition de directive, part du principe que les intermédiaires en assurance et les entreprises d'assurance doivent prendre des mesures afin d'identifier les conflits d'intérêts susceptibles de survenir lors de la médiation de produits d'assurance et qu'ils doivent en informer leurs clients. Le CESE estime qu'il s'agit d'une approche importante et souscrit aux objectifs qui sous-tendent la proposition, mais il propose toutefois les améliorations suivantes.

3.5.2

L'article 17, paragraphe 1, alinéas d) à g), comporte des propositions de règles portant sur l'information relative à la nature de la rémunération de l'intermédiaire en relation avec le contrat d'assurance. Le CESE convient de la nécessité de fournir une information sur le mode de rémunération mais craint qu'une information trop détaillée sur le montant des sommes reçues, comme le prévoit l'alinéa g), n'induise en erreur les clients qui réfléchissent à la décision qu'ils vont prendre. Il est important pour le client d'avoir une compréhension claire du prix total du produit et du montant de la rétribution de l'intermédiaire ainsi que de la rémunération, le cas échéant, de l'intermédiaire par l'entreprise d'assurance.

3.5.3

L'article 17 paragraphe 4 indique les informations à communiquer au client au sujet de la rémunération de l'intermédiaire pour chacun des paiements effectués après la conclusion du contrat d'assurance. Cette disposition s'apparente à de la surréglementation étant donné l'existence de formes de paiement automatisé tel que le débit direct, désormais couramment utilisé pour les contrats d'assurance à long terme. Communiquer au client une fois par an des informations relatives à la rémunération des intermédiaires pour chaque contrat d'assurance souscrit est suffisant.

3.5.4

Le CESE approuve la proposition de l'article 21 relative à la vente croisée, qui fait obligation à l'intermédiaire en assurance d'informer le client de la possibilité d'acheter séparément les différentes composantes du lot.

3.5.5

L'affirmation du principe général d'équité des conditions de concurrence entre les canaux de distribution importe fortement pour le bon équilibre de l'information et une transparence ne risquant pas d'entraîner des distorsions de concurrence.

3.6.1

Le CESE se félicite des exigences spécifiques fixées concernant la protection du consommateur désireux d'acquérir des produits d'investissement assurantiels. Il existe des différences d'une importance déterminante entre les contrats d'assurance simples et les produits d'investissement assurantiels. Ces derniers sont souvent des contrats d'épargne-retraite qui possèdent une valeur financière considérable pour le consommateur et qui sont des investissements à long terme, dont la phase d'épargne et la phase de remboursement s'étendent sur plusieurs décennies. Ces produits sont souvent d'une conception complexe et il peut être difficile au consommateur de juger et d'évaluer à l'avance les différences de contenu et de conditions. La protection des consommateurs revêt dès lors une importance beaucoup plus grande pour cette catégorie de produits d'assurance que pour des produits moins sophistiqués ayant des implications financières moindres.

3.6.2

Le Comité aimerait toutefois davantage de clarté quant aux produits visés. L'article 2 paragraphe 4 de la proposition de directive fait allusion au règlement sur les documents d'informations clefs relatifs aux produits d'investissement. De l'avis du Comité, cette définition est trop vague; en effet, la proposition de directive comporte des exigences plus détaillées sur la protection des consommateurs dans ces cas de médiation, et il est important que le champ d'application de ces règles soit clair et pertinent afin que la protection du consommateur soit efficace dans la pratique (1).

3.6.3

Lorsque l'intermédiaires informe le client que les conseils en assurance sont fournis sur une base indépendante, il est proposé à l'article 24 paragraphe 5 alinéa b) que l'intermédiaire ne perçoive ni honoraires, ni commission, ni autre avantage financier de la part d'un tiers. Le CESE approuve cette proposition eu égard aux intérêts particuliers des consommateurs qui sont en jeu dans cette situation précise.

3.7.1

L'article 13 dispose que les États membres assurent la mise en place de procédures adéquates, efficace, impartiales et indépendantes en vue du règlement des litiges entre entreprises d'assurance et clients. Le CESE souhaite souligner l'importance à cet égard de faire de ces procédures de réelles voies de recours et de prévoir la possibilité de fournir l'administration de la preuve lors d'une procédure orale afin de satisfaire aux exigences de la directive. Dans le même temps, il relève l'importance de garantir la possibilité d'un règlement judiciaire des litiges afin que le consommateur ne se voie pas contraint de recourir à la forme alternative de règlement des litiges.

3.8.1

L'article 26 de la proposition prévoit que les États membres veillent à ce que leurs sanctions et mesures administratives soient efficaces, proportionnées et dissuasives. Le CESE souscrit à ces objectifs.

3.8.2

L'article 28 paragraphe 2 alinéa f) propose cependant, dans le cas d'une personne physique, des sanctions pécuniaires administratives d'un montant maximal de 5 millions d'euros. De l'avis du Comité, ce montant est exagérément élevé, même s'il s'agit en l'occurrence du montant maximum susceptible d'être imposé à titre de sanction financière administrative. Il doute du bien-fondé de cette disposition, d'autant qu'elle concerne des sanctions administratives et non le paiement de dommages-intérêts ordonné par décision de justice en faveur d'une personne lésée.

3.9.1

L'article 30 prévoit que les'États membres veillent à ce que les autorités compétentes mettent en place des mécanismes efficaces pour encourager le signalement aux autorités compétentes des infractions. Le CESE souligne que les membres du personnel doivent avoir la possibilité de signaler toute infraction à l'autorité compétente sans devoir craindre de répercussions au titre du droit du travail ou autres. Ce point est important pour la sécurité juridique, pour une concurrence équitable et, bien entendu, pour la protection du consommateur. Les possibilités de signalement doivent également s'appliquer en cas de soupçon d'infraction à la législation en vigueur. Il ne suffit pas, en cas d'infraction, de renvoyer le personnel des entreprises d'assurance et des entreprises intermédiaires au système de signalement interne à l'entreprise.

4.1

La définition de ce qu'est un produit d'investissement assurantiel revêt une importance cruciale; en effet, ce secteur est réglementé par des dispositions plus strictes que les autres produits assurantiels. Il est dès lors regrettable que la définition figurant dans l'article traitant de cette question soit libellée comme suit: «un contrat d'assurance pouvant également être classé comme (…)». Cette formulation peut donner lieu à des divergences d'interprétation quant à la définition du produit d'investissement assurantiel.

4.2

De même, le Comité estime que la définition de la notion de conseil manque de clarté. La proposition tente de définir cette notion en différents endroits. L'article 2 paragraphe 9 définit le conseil comme la fourniture de recommandations à un client; c'est là une définition extrêmement large du mot «conseil» qui pourrait porter à s'interroger sur la possibilité, pour un intermédiaire, de vendre des produits d'assurance sans donner de conseils.

4.2.1

L'on trouve également d'autres tentatives de définir la notion de conseil dans la proposition à l'examen. Au chapitre VI, l'article 17 paragraphe 1 alinéa c) prévoit que l'intermédiaire d'assurance «fonde ses conseils sur une analyse impartiale.» L'article 18 paragraphe 3 définit exactement ce qu'il convient d'entendre par «fonde ses conseils sur une analyse impartiale», à savoir que l'intermédiaire «est tenu de fonder ses conseils sur l'analyse d'un nombre suffisant de contrats d'assurances offerts sur le marché, de façon à pouvoir recommander, en fonction de critères professionnels, le contrat d'assurance qui serait adapté aux besoins du client.»

4.2.2

La formulation de l'article 24 paragraphes 3 et 5 est légèrement différente. Il y est précisé que les conseils sont fournis «sur une base indépendante». La proposition précise que ces conseils fournis sur une base indépendante peuvent également reposer «sur une analyse large ou plus restreinte du marché».

4.2.3

En résumé, l'on trouve dans la proposition de directive plusieurs scénarios de médiation:

4.2.4

Comme on l'a vu ci-dessus, le conseil reposant sur une base indépendante suppose de préciser la manière dont il doit être formulé. Toutefois, la question de savoir si ces exigences formelles doivent reposer sur une analyse large ou d'une analyse plus restreinte du marché reste posée.

4.3.1

Le Comité estime avec la Commission qu'il est important pour le consommateur que les conflits d'intérêts soient dévoilés et qu'il doit y avoir une certaine transparence en ce qui concerne les différents types de rémunération. Il y a lieu toutefois d'éviter de mettre l'accent exclusivement sur la transparence des rémunérations et de tenir compte des systèmes de «gestion de performance» sur lesquels reposent à la fois les rémunérations variables et les salaires fixes. Des conflits d'intérêts peuvent surgir alors même qu'aucune forme de rémunération variable n'a été versée, dans les cas où l'intermédiaire est tenu de se conformer à des objectifs opérationnels. Il peut dans biens des cas s'agir d'objectifs de vente pour un produit donné, mais il peut aussi s'agir d'objectifs de nature plus indirecte. De tels objectifs peuvent comporter des risques manifestes de conflits d'intérêts entre les objectifs fixés par l'entreprise d'assurance et les besoins du client qui recherche un produit d'assurance approprié.