13.9.2012   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 277/12

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relève l'importance capitale que revêt l'asile, comme droit de l'homme mais aussi en tant qu'«acquis» de civilisation, consacré par des textes de droit international, tels que la Convention de Genève, la Charte des droits fondamentaux de l'UE, le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et la législation de tous les États membres, sans exception aucune, la pierre angulaire du dispositif d'asile étant constituée par le principe de non-refoulement,

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rappelle que si l'on se réfère à l'article 80 du TFUE, la solidarité et, en combinaison avec elle, le partage équitable des responsabilités constituent les concepts institutionnels régissant l'ensemble des politique européennes qui, dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ), touchent au déplacement des personnes, en l'occurrence la gestion et le franchissement des frontières extérieures, à l'asile et à la protection internationale, ainsi qu'à l'immigration. Ledit article fournit une base juridique suffisante pour les mesures législatives européennes qui ont pour objectif de renforcer la solidarité et de favoriser la juste répartition des responsabilités,

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fait observer que la situation actuelle démontre qu'en matière d'asile, la nécessité existe d'une solidarité concrète entre l'UE et les États membres et dit sa conviction qu'il ne sera pas possible de parvenir à atteindre un niveau de protection commun et élevé pour les personnes qui demandent une protection internationale ou y ont droit si l'on ne possède pas de mécanismes qui tiennent compte des fortes disparités entre les différents États membres tant pour le nombre de ressortissants de pays tiers qu'ils reçoivent sur leur sol que pour ce qui est des possibilités financières, techniques et autres disponibles pour gérer ces flux migratoires,

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met l'accent sur la dimension locale et régionale que revêtent la solidarité et la juste répartition des responsabilités en matière de politique d'asile et fait valoir que les collectivités locales jouent un rôle de taille pour l'information de leurs populations et qu'elles peuvent contribuer à les sensibiliser aux questions d'asile et de protection internationale, exerçant ainsi une influence positive sur les conditions d'accueil et l'acceptation des arrivants par la communauté locale.

Rapporteur

M. Théodoros GKOTSOPOULOS (Grèce, PSE), conseiller municipal de Pallini (Attique)

Texte de référence

Communication de la Commission sur le renforcement de la solidarité au sein de l'Union européenne dans le domaine de l'asile – Un programme européen en faveur d'un meilleur partage des responsabilités et d'une plus grande confiance mutuelle

COM(2011) 835 final

1.

fait observer que les flux migratoires mixtes constituent une réalité dans tous les États membres de l'UE et font les gros titres de l'actualité, en raison notamment des bouleversements politiques en cours dans des pays d'Afrique du Nord et du Proche-Orient mais aussi de la situation politique plus générale prévalant dans des zones comme l'Afghanistan et le Pakistan, ou l'Irak et l'Iran, qui provoquent de nouveaux déplacements de population en direction de l'Europe. Lesdits flux migratoires mixtes pèsent avec une intensité variable sur les frontières extérieures de l'Union et, par voie de conséquence, sur les dispositifs d'asile de certains États membres, contribuant ainsi à poser des défis humanitaires,

2.

souligne que la crise économique aiguë sévissant tout particulièrement dans les pays méditerranéens de l'UE qui accueillent un nombre de demandeurs d'asile d'une importance disproportionnée et l'incapacité dans laquelle ils se retrouvent par conséquent pour gérer ce problème avec l'efficacité voulue constituent des facteurs négatifs pour la gestion de la situation et dégradent des conditions qui étaient déjà sombres,

3.

juge qu'il s'impose de développer une politique européenne commune substantielle en matière de migration et d'asile, conformément aux prescriptions du programme de Stockholm. Elle devra être fondée sur une approche intégrée, qui s'appuiera, d'une part, sur une gestion efficace de l'immigration légale et, d'autre part, sur la lutte à mener contre celle qui est de nature illégale mais aussi et surtout sur le renforcement des structures d'asile,

4.

relève l'importance capitale que revêt l'asile, comme droit de l'homme mais aussi en tant qu'«acquis» de civilisation, consacré par des textes de droit international, tels que la Convention de Genève, la Charte des droits fondamentaux de l'UE, le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et la législation de tous les États membres, sans exception aucune, la pierre angulaire du dispositif d'asile étant constituée par le principe de non-refoulement,

5.

se réfère aux droits connexes qui complètent celui de l'asile, en l'occurrence le droit à la dignité, l'interdiction de la torture et des traitements inhumains, la protection à accorder en cas d'expulsion, d'éloignement ou d'extradition ou encore le droit de former un recours effectif et de bénéficier d'un jugement impartial, ainsi que celui au regroupement familial,

6.

reconnaît que des progrès ont été enregistrés en ce qui concerne l'élaboration du régime d'asile européen commun (RAEC) mais est d'avis qu'il est indiqué de réitérer l'appel que lançait le programme de Stockholm pour son achèvement d'ici 2012 et d'inviter les États membres, le Conseil et le Parlement européen à démontrer la volonté politique nécessaire pour faire aboutir les négociations sur la révision des directives concernant les conditions d'accueil et les procédures d'asile, ainsi que la réforme du règlement de Dublin et de celui du système Eurodac,

7.

souligne que le RAEC a vocation à être guidé dans son action par la défense concrète des droits des personnes qui ont besoin d'une protection internationale et non exclusivement par la sécurité au sens étroit du terme et la sauvegarde de la souveraineté nationale,

8.

tient à affirmer qu'un régime d'asile véritablement commun est basé sur l'uniformité des droits et des procédures sur l'ensemble du territoire de l'UE, le but étant d'éliminer le risque qu'il ne se produise des disparités importantes dans l'examen de tels dossiers, et approuve dès lors l'effort déployé pour tâcher de modifier la législation existante dans l'optique d'aller vers l'instauration de règles communes plutôt que de normes minimales,

9.

signale les récentes décisions des cours de Strasbourg et de Luxembourg (1) qui, plus que tout autre élément, mettent en évidence (a) les grosses déficiences du régime juridique existant, dont, tout particulièrement, le règlement de Dublin, et (b) les lacunes qui, dans les conditions de pression actuelles, font peser des menaces sérieuses sur la protection des droits des demandeurs de protection internationale et trouvent leur source dans les disparités d'approche suivie par les différents États membres, au plan politique, juridique et pratique. Les décisions susmentionnées soulignent la nécessité d'élaborer un régime d'asile européen commun intégré et, dans le cadre de cette entreprise, de renforcer le règlement de Dublin par des dispositions qui traitent les causes des crises et contribuent par là à ce que les failles qui affectent les régimes des États membres individuels n'exercent d'effets dommageables ni sur l'ensemble du système, ni sur la protection des droits de l'homme,

10.

estime que devant l'ampleur prise par le phénomène migratoire, il s'impose de procéder à d'importants changements dans le domaine de la politique d'asile de l'UE et que la mise en œuvre de politiques et méthodes efficaces pour le gérer devient une nécessité urgente,

11.

rappelle que si l'on se réfère à l'article 80 du TFUE, la solidarité et, en combinaison avec elle, le partage équitable des responsabilités constituent les concepts institutionnels régissant l'ensemble des politique européennes qui, dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ), touchent au déplacement des personnes, en l'occurrence la gestion et le franchissement des frontières extérieures, à l'asile et à la protection internationale, ainsi qu'à l'immigration. Ledit article fournit une base juridique suffisante pour les mesures législatives européennes qui ont pour objectif de renforcer la solidarité et de favoriser la juste répartition des responsabilités,

12.

reconnaît que la solidarité est étroitement liée à la responsabilité et encourage tous les États membres à respecter et appliquer les engagements qu'ils ont souscrits au niveau international et à celui de l'Union en mettant de l'ordre dans leur propre maison. Le Comité souligne néanmoins qu'on ne peut faire d'une conception étriquée de la responsabilité le préalable obligé de la solidarité, sur le plan juridique ou pratique: il existe des cas où une démonstration concrète de solidarité peut opportunément contribuer au respect effectif des engagements,

13.

fait observer que la situation actuelle démontre qu'en matière d'asile, la nécessité existe d'une solidarité concrète entre l'UE et les États membres, telle que prescrite par l'article 80 du TFUE, et dit sa conviction qu'il ne sera pas possible de parvenir à atteindre un niveau de protection commun et élevé pour les personnes qui demandent une protection internationale ou y ont droit si l'on ne possède pas de mécanismes qui tiennent compte des fortes disparités entre les différents États membres tant pour le nombre de ressortissants de pays tiers qu'ils reçoivent sur leur sol (migrants économiques ou demandeurs de protection internationale) que pour ce qui est des possibilités financières, techniques et autres disponibles pour gérer ces flux migratoires,

14.

relève que la communication de la Commission procède à une description analytique de la situation actuelle et recense les outils disponibles pour un renforcement de la solidarité mais déplore toutefois l'absence de propositions concernant de nouvelles mesures positives pour encourager la solidarité et faciliter le partage des responsabilités,

15.

salue l'initiative prise par le Conseil d'élaborer un «cadre commun de référence pour une solidarité à l'égard des États membres dont le régime d'asile est soumis à des pressions particulièrement fortes pour des raisons différentes, y compris les flux migratoires mixtes» (2),

16.

souligne toutefois que des mesures positives en faveur de la solidarité et du partage des responsabilités renforceraient le respect des droits de l'homme et les notions de justice, d'équité, de concertation et de participation politique. Il convient que ces dispositions respectent les principes de subsidiarité et de proportionnalité,

17.

fait observer à ce propos qu'il n'est pas possible d'examiner complètement la communication de la Commission européenne sous l'angle du respect du principe de subsidiarité, étant donné qu'elle décrit essentiellement la manière dont les instruments existants et la législation de l'UE peuvent contribuer à renforcer la solidarité. Néanmoins dans la mesure où elle mentionne d'éventuelles futures initiatives, qui concernent par exemple les programmes pour la répartition des réfugiés reconnus, ou encore les réglementations pour l'examen commun des demandes d'asile, et dont il est permis de penser qu'elles auront des répercussions sur des questions qui étaient jusqu'à présent étroitement liées à celle de la souveraineté nationale des États membres (comme l'examen des demandes d'asile ou l'accueil des demandeurs d'asile), et qu'elles pourront produire des effets plus larges, de nature politique, juridique ou financière, le Comité demande à la Commission européenne de déployer toute l'attention requise lors de leur élaboration,

18.

relève que la notion de solidarité présente également une dimension externe, concernant en l'occurrence celle qui s'exerce entre l'UE et les autres régions du monde éprouvées par des crises de nature humanitaire, lesquelles accueillent, selon les données du Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), l'écrasante majorité des réfugiés et demandeurs de protection internationale. En conséquence, il est capital que dans le domaine de la politique de coopération au développement, les États membres collaborent avec les pays tiers en visant à créer de meilleures conditions économiques et sociales et à consolider la paix. Le soutien aux régimes d'asile des pays tiers ne peut toutefois pas être considéré comme un moyen d'échapper à l'octroi du droit à une protection internationale au sein de l'UE ou de transférer les procédures en dehors de ses frontières mais doit apparaître simplement comme un outil pour améliorer les conditions économiques et sociales dans les pays tiers,

19.

appelle les institutions compétentes et les États membres de l'UE à inciter plus activement les pays limitrophes de l'UE à se conformer aux obligations qu'ils assument tant en vertu du droit international que vis-à-vis d'elle-même et des États membres, en particulier dans le cas des pays qui ont conclu des accords de réadmission avec elle,

20.

met l'accent sur la dimension locale et régionale que revêtent la solidarité et la juste répartition des responsabilités en matière de politique d'asile. Les collectivités territoriales qui sont situées à proximité des frontières extérieures de l'UE se trouvent tout particulièrement en première ligne pour mettre en œuvre la législation européenne sur l'asile et le RAEC. Il en est de même des autorités municipales des grands centres urbains, qui enregistrent une augmentation constante du flux de réfugiés et de demandeurs d'asile. Les pouvoirs territoriaux assument une importante tâche dans l'accueil des demandeurs d'asile, des réfugiés et des bénéficiaires d'une protection internationale et, dans certains États membres, portent la responsabilité du premier contact avec les nouveaux arrivants,

21.

souligne qu'en dépit du rôle bien établi qu'elles jouent, les collectivités locales et régionales sont totalement exclues des notions de solidarité et de partage des responsabilités, qui ne s'appliquent jusqu'à présent qu'aux seuls États membres. En outre, la programmation et le dialogue au niveau politique tiennent uniquement compte du poids financier qui pèse sur les États membres et non des répercussions sur la cohésion sociale induites à l'échelle locale et régionale par l'accueil des ressortissants de pays tiers, alors que ce sont les collectivités territoriales qui sont appelées en priorité à y faire face,

22.

envisage par conséquent de formuler directement des prises de position et propositions pour garantir que les collectivités territoriales puissent participer activement au dispositif de répartition des réfugiés, ainsi qu'au fonctionnement des mécanismes d'aide, de soutien et de solidarité envers les personnes qui demandent le droit d'asile ou l'ont obtenu, étant donné que certains États membres ont déjà adopté des mesures législatives qui octroient à ces collectivités des responsabilités de ce type,

23.

fait valoir que les collectivités locales jouent un rôle de taille pour l'information de leurs populations et que riches d'une expérience notable en matière de coopération avec des ONG et organisations de la société civile, elles peuvent contribuer à les sensibiliser aux questions d'asile et de protection internationale, exerçant ainsi une influence positive sur les conditions d'accueil et l'acceptation des arrivants par la communauté locale,

24.

souligne qu'il est nécessaire de soumettre le règlement de Dublin à un réexamen approfondi, dans le cadre de la proposition de la Commission européenne de 2008 (3). Jusqu'à présent, la simple mise en œuvre du critère de la première entrée dans l'Union a contribué à instiller davantage de tensions dans le régime d'asile de certains États membres et fait que la mise en œuvre dudit règlement n'est qu'une pure question de situation géographique et bafoue ainsi l'idée de solidarité. Le Comité exhorte dès lors les États membres, le Conseil et le Parlement européen à élaborer une nouvelle procédure de gestion de crise et examiner certaines mesures positives de solidarité, propres à atténuer les conséquences dommageables produites jusqu'à présent par ce dispositif,

25.

rappelle que dans un avis antérieur (4), il avait salué la proposition de la Commission européenne que les transferts des demandeurs de protection internationale dans le cadre de la version revue du règlement de Dublin soient suspendus provisoirement lorsqu'un État membre est confronté à une situation d'une urgence particulière, où ils risqueraient d'alourdir encore la charge qui pèse sur ses capacités d'accueil et son régime ou son infrastructure d'asile. Il conçoit cependant toute la difficulté de faire accepter et appliquer une telle mesure et comprend la pertinence de la contre-proposition préconisant la création d'un mécanisme d'évaluation et d'alerte rapide, qui couvrira tout le fonctionnement des régimes d'asile des États membres,

26.

estime utile de souligner, vu les observations ci-dessus, que l'efficacité de ce dispositif d'évaluation et d'alerte rapide qui est proposé dépendra dans une large mesure de la possibilité de disposer d'informations fiables et actualisées, de la collaboration loyale entre les États membres et de la capacité de l'UE à remédier en temps opportun aux lacunes et problèmes éventuels qui auront été signalés. En outre, le Comité attire l'attention sur le précieux concours que peuvent offrir des organisations telles que le Bureau européen d'appui en matière d'asile (BEA), le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), les conseils nationaux des réfugiés, ainsi que d'autres ONG et, surtout, les collectivités locales et régionales,

27.

est d'avis que la proposition d'étendre la répartition volontaire des réfugiés reconnus, sur le modèle du programme pilote concernant Malte, constitue une étape positive pour renforcer la solidarité. Pour cette raison, le Comité demande à la Commission européenne et aux États membres d'examiner l'hypothèse que cette répartition revête un caractère obligatoire dans certaines circonstances (par exemple lorsque l'État membre concerné le demande, ou qu'une conclusion en ce sens a été formulée antérieurement dans le cadre du mécanisme d'alerte rapide et que le Bureau européen d'appui en matière d'asile a donné son avis sur le sujet, ou encore quand les intéressés donnent leur assentiment à la mesure). Il appelle la Commission européenne et les États membres à examiner sérieusement si les demandeurs de protection internationale pourraient eux aussi faire l'objet d'une répartition et, en lien, demande à la première de réexaminer l'étude juridique, économique et technique qui a été réalisée (5),

28.

note qu'en matière de répartition, des problèmes pratiques et juridiques ont été relevés, résultant de l'absence d'un dispositif de reconnaissance mutuelle des décisions en matière de protection internationale, et invite dès lors la Commission européenne à envisager les mesures requises pour traiter cette question,

29.

marque son accord avec la proposition du HCR sur l'établissement d'une «formule» destinée à assurer le fonctionnement d'un système de répartition et prenant en considération des éléments comme le PIB du pays concerné, la superficie de son territoire national, ses ressources naturelles et autres, sa population, ses possibilités d'accueil, les spécificités locales et régionales, le nombre total d'arrivées de demandeurs d'asile, ainsi que les engagements de réinstallation, pour ne citer que ces paramètres (6),

30.

salue la récente décision du Parlement européen, qui a abouti à la conclusion du programme européen commun de réinstallation, dont il estime qu'il contribuera à renforcer la dimension extérieure de la solidarité et appelle les États membres à respecter d'ici là les engagements qu'ils ont souscrits dans le cadre des programmes du HCR,

31.

porte un jugement positif sur la perspective d'un examen commun des demandes d'asile auquel participeraient un plus grand nombre d'États membres, le BEA et, éventuellement, le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés, tout en faisant cependant observer qu'il faut que ce développement s'effectue dans le respect du principe que les demandes de protection internationale doivent être examinées individuellement. Le Comité appelle dès lors la Commission européenne à élaborer une étude juridique, économique et technique et à lui en donner communication,

32.

juge également qu'en tant que dispositif de solidarité spécifique et exceptionnel, la directive 2001/55/CE relative à l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres revêt une haute importance, bien qu'elle n'ait jamais été appliquée jusqu'à présent. Aussi estime-t-il qu'il y a lieu de la revoir de manière à celle qu'il soit plus aisé de constater, sur la base de critères objectifs et quantitatifs, qu'une situation d'afflux massif de personnes déplacées est en train de se produire sur le terrain, en examinant par ailleurs la possibilité que son activation puisse être enclenchée par une demande en ce sens émanant d'une ou de plusieurs régions,

33.

se félicite que la directive 2003/109/CE relative au statut des résidents de longue durée ait fait l'objet d'une modification grâce à laquelle elle couvre également les bénéficiaires d'une protection internationale. Dans la pratique, cette extension aura pour effet qu'après un séjour de cinq ans et moyennant certaines conditions, les réfugiés reconnus pourront s'établir dans un autre État membre que celui qui leur a accordé initialement la protection internationale. Bien qu'elle ne constitue une mesure de solidarité stricto sensu, cette décision pourrait éventuellement contribuer à la diminution des pressions et à une meilleure intégration des personnes. En conséquence, le Comité exhorte les États membres à transposer rapidement la directive modificative 2011/51/UE (7) dans leur droit national,

34.

relève que la coopération pratique constitue un pilier fondamental du RAEC et se félicite de la contribution substantielle des organismes de l'UE, au premier rang desquels il faut mentionner le BEA, mais aussi Frontex, qui apporte son concours pour faire face à certaines situations concrètes à caractère exceptionnel, par exemple dans le cas de Malte et de la Grèce, tout en faisant remarquer que l'action de ces organismes spécialisés doit être assortie de garanties quant à la préservation des droits des demandeurs de protection internationale,

35.

est d'avis qu'il convient en particulier d'éviter des pratiques qui ont pour résultat concret de rendre impossible l'exercice du droit à déposer une demande d'asile. Le Comité demande par conséquent à Frontex de s'attacher davantage à respecter les droits de l'homme dans l'exercice des missions qui lui sont confiées pour la protection des frontières extérieures de l'UE. Il considère qu'un premier pas a été posé en ce sens avec la récente modification du règlement constitutif de Frontex, qui oblige cet organisme à élaborer une stratégie en matière de droits fondamentaux, institue un forum consultatif et crée un poste de responsable des droits fondamentaux (8). En la matière, il reconnaît le rôle qu'est susceptible de jouer l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne (ADF), qui s'est déjà penchée sur la situation des droits de l'homme aux frontières extérieures de l'UE (9), et l'encourage à étendre ses investigations dans ce domaine et à dispenser ses conseils et son savoir-faire à Frontex et au BEA,

36.

souligne la nécessité de renforcer les capacités opérationnelles du BEA, afin qu'il soit plus efficace pour apporter aux collectivités locales et régionales son assistance immédiate, son expertise et son savoir-faire technique, et lance un appel pour que lesdites collectivités soient plus étroitement associées à son forum consultatif. Le Comité salue l'intention affichée par la Commission européenne d'évaluer en 2013 l'incidence de l'action du BEA et manifeste son intérêt pour une participation à cette démarche,

37.

juge que l'éducation revêt une importance éminente, en tant que mesure plus spécifique de coopération concrète de la part du BEA, et insiste sur la possibilité d'une meilleure harmonisation pratique que produiront la finalisation et la mise en œuvre intégrale du curriculum européen en matière d'asile. Dans cet ordre d'idées, le Comité propose au BEA de concevoir des programmes de formation qui aient leur utilité pour les fonctionnaires des administrations locales et régionales dans la mesure où ils participent à l'accueil des demandeurs de protection internationale,

38.

reconnaît que ces dernières années, l'UE a créé une série d'instruments utiles, dont, au premier chef, le Fonds européen pour les réfugiés, qui permettent aux États membres de mieux appliquer la politique européenne d'asile,

39.

formule un jugement positif sur la simplification proposée de l'architecture des mécanismes de financement européens destinés à l'asile et à la migration, par le biais d'une proposition de création d'un Fonds pour les migrations et l'asile, qui sera doté, pour assurer une gestion intégrée des flux migratoires, de ressources atteignant un montant total de 3,87 milliards d'euros et couvrira différents volets de la politique commune d'asile et de migration pour la période 2014-2020. Le Comité espère que ce développement s'accompagnera, en parallèle, d'une rationalisation des procédures,

40.

insiste sur la nécessité d'affecter des ressources suffisantes à des mesures de renforcement de la solidarité, lesquelles pourraient consister à soutenir les efforts consentis pour améliorer les conditions de base des régimes d'asile quand il y a lieu de le faire, fournir une aide concrète à des États membres et régions confrontés à des pressions exceptionnelles ou mettre en œuvre des programmes de répartition ou de réinstallation,

41.

souligne qu'il est indispensable que les moyens alloués à l'asile et à la protection internationale soient à la hauteur des engagements internationaux de l'UE, de manière à ce qu'un équilibre bien réfléchi soit établi entre, d'une part, le volet de dépenses concernant la sécurité et la gestion des frontières mais aussi, d'autre part, celles qui sont consacrées à des domaines d'intervention tels que les conditions d'accueil des demandeurs d'asile, qui sont des champs d'action où les collectivités locales et régionales peuvent apporter une valeur ajoutée bien marquée,

42.

invite la Commission européenne et les États membres à s'employer à mettre intégralement en œuvre le principe de partenariat sur lequel repose le fonctionnement des Fonds, de façon à garantir que tous les acteurs concernés aux niveaux local et régional participent tant à la définition des priorités de financement qu'à l'évaluation des initiatives menées. La mise en œuvre de ce principe doit suivre le cadre d'exécution prévu au chapitre IV de la proposition de règlement portant dispositions générales applicables au Fonds «Asile et migration» (COM(2011) 752 final),

43.

appelle en conséquence les États membres à veiller chacun à prévoir une participation de représentants de leurs collectivités locales et régionales au processus de dialogue politique concernant l'établissement des priorités financières annuelles du Fonds (10).