Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Ehdotus neuvoston päätökseksi ITER-hankkeen lisätutkimusohjelmasta (2014–2018)”

COM(2011) 931 final – 2011/0460 NLE

2012/C 229/11

Esittelijä: Gerd WOLF

Neuvosto päätti 3. helmikuuta 2012 Euratom-sopimuksen 7 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Ehdotus – neuvoston päätös ITER-hankkeen lisätutkimusohjelmasta (2014–2018)

COM(2011) 931 final – 2011/0460 NLE.

Asian valmistelusta vastannut ”yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 8. toukokuuta 2012.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 23.–24. toukokuuta 2012 pitämässään 481. täysistunnossa (toukokuun 23. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 183 ääntä puolesta ja 7 vastaan 9:n pidättyessä äänestämästä.

1.   Päätelmät ja suositukset

1.1   Euroopan talous- ja sosiaalikomitea toistaa painokkaan suosituksensa investoida enemmän tutkimukseen ja kehittämiseen, jotta pystyisimme toteuttamaan tarpeellisen ja vaativan siirtymisen nykyisestä energiajärjestelmästämme teknologioihin, jotka tarjoavat mahdollisuuksia riittävälle, pitkäaikaiselle, kestäväpohjaiselle ja ilmastoon vaikuttamattomalle energiahuollolle. Tähän kuuluu myös fuusioenergian hyödyntämiseen tähtäävä kehitystyö. Energia on nykyisen elintapamme ja kulttuurimme elämäneliksiiri.

1.2   ITER on kansainvälisenä, EU:ssa sijaitsevana suurhankkeena nyt tarpeellinen, ratkaisevan tärkeä ja maailmanlaajuisesti ainutlaatuinen kehitysaskel kohti fuusioenergian hyödyntämistä. ITER on siis energiatutkimuksen ja näin ollen myös strategisen energiateknologiasuunnitelman (SET-suunnitelman) keskeinen osa. Komitea korostaa jälleen kerran, että hankkeella on suuri merkitys paitsi tulevaisuuden energiahuollon myös uuden huipputeknologian alan eurooppalaisen teollisuuden kilpailukyvyn kannalta.

1.3   Komitea vastustaa siksi painokkaasti komission ehdotusta poiketa tähänastisesta käytännöstä ja irrottaa ITERin rakentamista koskevat EU:n sitoumukset monivuotisesta rahoituskehyksestä ja säilyttää siinä vain ITERiä koskeva tutkimustoiminta. Tämä vahingoittaisi paitsi hankkeen asemaa myös EU:n mainetta luotettavana kumppanina kansainvälisissä hankkeissa. ITERin rakentamisen tulisi myös kaudella 2014–2018 olla EU:n tutkimuksen, kehittämisen ja demonstroinnin Euratom-ohjelmaan kuuluva – vaikkakin itsenäinen ja ohjelman osista muista irrotettu osa tai hanke – nimenomaan monivuotisen rahoituskehyksen puitteissa.

1.4   Koska komissio ei valitettavasti ole ottanut asiaa suunnitelmissaan huomioon etukäteen, komitea suosittaa, että komissio etsii yhdessä neuvoston, Euroopan parlamentin ja Euroopan investointipankin kanssa ratkaisuja, jotka mahdollistavat asian hoitamisen jälkikäteen ilman että se haittaa huomattavasti muita, erityisesti energiatutkimusta koskevia, ohjelman osia.

1.5   Suotuisimpana ratkaisuna komitea pitää monivuotisen rahoituskehyksen käyttämättä jääneiden ja tavallisesti jäsenvaltioille palautuvien varojen hyödyntämistä, kuten ilmeisesti on jo tarkoitus tehdä ITERin rahoittamiseksi vuosina 2012–2013.

1.6   Komitea kannattaa Euroopan parlamentissa esitettyjä aloitteita, joiden mukaan monivuotisen rahoituskehyksen varojen käyttämättä jäämisestä ei yleensäkään tulisi seurata rahoituskehyksen leikkauksia, vaan kyseisiä määrärahoja tulisi hyödyntää – kuten tässä esitetään ITERin osalta – yhteisön ohjelman hyväksi.

1.7   Vain sellaisessa tapauksessa, jossa tämä toimenpide ei ole riittävä tai se osoittautuu täysin mahdottomaksi, monivuotisen rahoituskehyksen eri momenttien nykyisiä määrärahoja olisi leikattava korkeintaan noin 0,3 prosenttia.

1.8   Aikataulun ja kustannussuunnitelman mahdollisimman tarkka noudattaminen edellyttää vahvaa hankejohtoa, jolla on asianmukainen tekninen ja hallinnollinen päätösvalta, sekä hankkeen virtaviivaista rakennetta.

1.9   Vuoden 2018 jälkeiseen kauteen liittyen komitea kannattaa komission hyvin perusteltua pyrkimystä luoda pian vakaat suunnittelu- ja oikeuspuitteet EU:n sisäistä ja erityisesti kansainvälistä suunnitteluvarmuutta ajatellen.

2.   Komission ehdotuksen pääsisältö ja argumentaatio

2.1   Komission ehdotuksen tarkoituksena on määritellä rahoitusjärjestely, jonka mukaisesti EU osallistuu ITER-hankkeeseen vuosina 2014–2018. Tätä tarkoitusta varten vahvistetaan Euratomin perustamissopimukseen perustuva lisätutkimusohjelma. Aikomuksena on, että jäsenvaltiot (ja eräät assosioituneet kolmannet maat) rahoittavat lisätutkimusohjelmaa erikseen monivuotisen rahoituskehyksen ulkopuolella. Kyse on 2,6 miljardin euron budjetista, joka vastaa siis noin 0,26 prosenttia monivuotisesta rahoituskehyksestä (ks. kuitenkin myös kohdat 4.7 ja 4.7.1).

2.2   Kansainvälisen ITER-hankkeen päätarkoituksena on kokeellisen fuusioreaktorin rakentaminen ja käyttö merkittävänä ja ratkaisevana vaiheena, jonka aikana voidaan osoittaa ydinfuusion käyttökelpoisuus kestäväpohjaisena energialähteenä. ITER-tutkimusohjelman ilmoitettuna tavoitteena on siksi ”edistää pitkällä aikavälillä energiajärjestelmän irtautumista hiilestä turvallisella, tehokkaalla ja varmalla tavalla”. Ohjelmalla edistetään lisäksi Eurooppa 2020 -strategian ja Innovaatiounioni-lippulaivahankkeen tavoitteiden saavuttamista.

2.3   ITER on osa strategista energiateknologiasuunnitelmaa (SET-suunnitelmaa). Se edistää myös Eurooppa 2020 -strategian toteuttamista, sillä Euroopan korkean teknologian teollisuuden osallistuminen hankkeeseen luonee EU:lle maailmanlaajuisen kilpailuedun tällä äärettömän tärkeällä ja lupaavalla sektorilla.

2.4   ITER-hanke toteutetaan ITER-hankkeen yhteisestä toteutuksesta vastaavan fuusioenergia-alan kansainvälisen ITER-organisaation perustamisesta tehdyn sopimuksen (ITER-sopimuksen) (1) ehtojen mukaisesti. Sopimuksen osapuolina ovat Euroopan atomienergiayhteisö sekä Kiina, Intia, Japani, Etelä-Korea, Venäjä ja Yhdysvallat.

2.5   EU:n ITER-hankkeelle antamaa rahoitusta hallinnoi ITERistä vastaava eurooppalainen yhteisyritys (Fusion for Energy), joka perustettiin 27. maaliskuuta 2007 annetulla neuvoston päätöksellä (2) ITERiä ja fuusioenergian kehittämistä varten.

2.6   ITERin rakennuskustannukset ylittävät alkuperäiset arviot (3). Siksi tarvitaan lisärahoitusta (ks. kohta 2.1). Tämä tarkoittaa komission mielestä joko varojen ottamista monivuotisen rahoituskehyksen muilta prioriteeteilta, joille ne on alun perin korvamerkitty, tai monivuotisessa rahoituskehyksessä vahvistettujen rajojen ylittämistä.

2.7   Tarvitaan uutta lähestymistapaa, joka tarjoaa pitkäaikaista varmuutta tälle haastavalle hankkeelle. Tästä syystä komissio ehdotti 29. kesäkuuta 2011 antamassaan tiedonannossa ”Eurooppa 2020 -strategiaa tukeva talousarvio” (4), että EU:n rahoitus ITER-hankkeelle hoidettaisiin monivuotisen rahoituskehyksen ulkopuolella vuoden 2013 jälkeen.

2.8   Euratomin perustamissopimuksessa tutkimusohjelmien enimmäiskestoksi määrätään viisi vuotta. ITER-sopimuksen mukaan ITER-hankkeen alustava kesto on 35 vuotta (eli vuoteen 2041). EU:n rahoitusta tälle hankkeelle on siis jatkettava myöhemmillä neuvoston päätöksillä.

3.   Komitean huomioita – Tilannekatsaus

3.1   Ydinfuusion merkityksestä tulevaisuuden vähähiilisen energiahuollon kannalta esittämiin aikaisempiin kantoihinsa (5) tukeutuen komitea yhtyy komission arvioon, jonka mukaan ITER (6) on nyt tarpeellinen, ratkaisevan tärkeä ja maailmanlaajuisesti ainutlaatuinen kehitysaskel kohti fuusioenergian hyödyntämistä. Fuusioenergia on mahdollisten teknologioiden valikoimassa ainoa tiedossa oleva ja vielä kokeilumielessäkin käyttämätön tai tarjolla oleva lisävaihtoehto, jolla turvallisen ja ilmastoon vaikuttamattoman energiahuollon valtavasta tehtävästä voitaisiin suoriutua kestävällä tavalla ja riittävässä mittakaavassa. ITER on energiatutkimuksen ja näin ollen myös SET-suunnitelman keskeinen osa.

3.2   Jo aikoinaan ominaisuuksiltaan ja tuloksiltaan maailmanlaajuisesti johtava Joint European Torus (JET) -fuusiotutkimushanke (7) ylitti vaaditun panoksen vuoksi yksittäisten jäsenvaltioiden mahdollisuudet ja valmiudet toteuttaa ja rahoittaa hanke kansallisella tasolla, ja siitä kehittyi Euratom-sopimuksen puitteissa toteutetun yhteisen ja menestyksekkään eurooppalaisen toiminnan malliesimerkki ja harjoittelukenttä. JET on ollut perustamisestaan alkaen eurooppalaisen fuusio-ohjelman ydinosa.

3.3   Fuusiotutkimuksen maailmanlaajuisiin saavutuksiin ja erityisesti JETin tuloksiin perustuva ITER-hanke ylittää vielä merkittävästi JETin mittakaavan tieteellis-teknisen tavoiteasettelun, laajuuden ja kustannusten suhteen. Siksi vaikutti jo aikaisessa vaiheessa järkevältä pyrkiä EU:n rajat ylittävään kansainväliseen yhteistyöhön. Ajatus saikin vahvistusta Reaganin, Gorbatšovin ja Mitterrandin aloitteen myötä, josta lopuksi kehittyi kansainvälinen ITER-hanke. ITERissä on tarkoitus pystyä tuottamaan 500 megawattia (!) termistä fuusioenergiaa positiivisella hyötysuhteella.

3.4   Seitsemän osapuolen edustajat allekirjoittivat 26. marraskuuta 2006 sopimuksen ITER-hankkeen yhteisestä toteutuksesta vastaavan fuusioenergia-alan kansainvälisen ITER-organisaation perustamisesta Euroopan atomienergiayhteisön sekä Kiinan kansantasavallan, Intian tasavallan, Japanin, Korean tasavallan, Venäjän federaation ja Amerikan yhdysvaltojen hallitusten puolesta. EU:ta edusti sopimusosapuolena komissio, joka myös koordinoi ITER-ohjelmaa – kuten myös muuta fuusio-ohjelmaa – ITERiä varten perustetun eurooppalaisen yhteisyrityksen puitteissa.

3.5   Samanaikaisesti tehdyllä päätöksellä rakentaa ITER EU:hun (Etelä-Ranskan Cadaracheen) onnistuttiin sijoittamaan yksi tulevaisuuden tärkeimmistä hankkeista Eurooppaan, jolloin pääsemme hyötymään sen vetovoimasta parhaiden tukijoiden ja insinöörien parissa sekä sen myönteisestä vaikutuksesta huipputeknologia-alan teollisuuteen. Ennennäkemättömän monien ja erilaisten kansainvälisten kumppaneiden tieteellis-teknisen hankeyhteistyön vuoksi mm. hallinnon ja johtamisen osalta ongelmallisen käynnistysvaiheen jälkeen ilmeni, että alkuperäistä kustannusarviota ja siis myös Euratom-ohjelman osuutta oli useammastakin syystä korjattava ylöspäin (8). Komitean käsityksen mukaan komissio oli tietoinen asiasta jo ennen monivuotisen rahoituskehyksen määrittelyä.

4.   Komitean huomioita – Näkökohtia ja suosituksia

4.1   Komitea kannattaa lähtökohtaisesti komission aikomusta lisätä energiatutkimukselle – ja tässä yhteydessä Euratomin puitteissa ITERille – osoitettuja tutkimus- ja kehittämisvaroja. Komitea viittasi jo SET-suunnitelmasta antamassaan lausunnossa (9) siihen, että ”vaikka maailman väestö ja sen energiannälkä kasvaa edelleen, tarve kuroa kehityseroja umpeen on valtava, fossiilisten primaarienergialähteiden varannot ehtyvät ajan myötä ja Eurooppa on yhä riippuvaisempi tuonnista, monet poliitikot ja toimijat näyttävät edelleen aliarvioivan voimakkaasti energia- ja ilmasto-ongelmaa ja sen ratkaisemiseksi tarvittavia investointeja”. Komitea toisti varoituksensa Horisontti 2020 -ohjelmasta antamassaan lausunnossa (10) ja suositti vastaavasti suuremman osuuden varaamista energiatutkimukselle monivuotisessa rahoituskehyksessä.

4.1.1   Näin ollen komitea tukee (11) myös komission tähän asti valitettavasti turhia pyrkimyksiä laajentaa monivuotista rahoituskehystä, jotta se voisi toteuttaa entistä painokkaammin tätä tehtävää ja muita yhteisön tehtäviä. Komitean mielestä asiaa ei kuitenkaan tulisi yrittää toteuttaa luomalla ITERin rakentamisen EU-osuuden rahoittamiseksi väliaikaisesti ja tähänastisesta käytännöstä poiketen – tavallaan takaoven kautta – lisätutkimusohjelma monivuotisten rahoituspuitteiden ulkopuolella. ITERin rakentamisen tulisi myös kaudella 2014–2018 olla EU:n tutkimuksen, kehittämisen ja demonstroinnin Euratom-ohjelmaan kuuluva – vaikkakin itsenäinen! – osa nimenomaan monivuotisen rahoituskehyksen puitteissa.

4.2   Tämä ei ole ainoa peruste vastustaa ITERin rakentamista koskevien EU:n sitoumusten irrottamista monivuotisesta rahoituskehyksestä. Komitea ei ymmärrä myöskään kohdassa 2.6 esitettyä komission argumentointia. Jos komissio tekee asiasta tietoisena ehdotuksen ja päätöksen monivuotisesta rahoituskehyksestä, josta se jättää ITERin rakennuskustannukset tahallaan pois, se on tällöin itse luonut juuri sen tilanteen, joka sen oman kannan mukaan estää kyseisten kustannusten sisällyttämisen monivuotiseen rahoituskehykseen.

4.3   Lisäksi on kuitenkin myös olemassa vahvoja sisällöllisiä perusteita sille, ettei ITERiä tulisi irrottaa monivuotisesta rahoituskehyksestä.

4.3.1   Kyse on yhtäältä toissijaisuusperiaatteesta ja eurooppalaisen lisäarvon kysymyksestä. Nimenomaan yksittäisen jäsenvaltion mahdollisuudet ylittävät hankkeet, kuten suuret tieteellis-tekniset infrastruktuurit tai juuri Galileon ja ITERin kaltaiset hankkeet, ovat monivuotisen rahoituskehyksen puitteissa toteutettavia yhteisön tehtävien prototyyppejä, jotka epäilemättä tuottavat eurooppalaista lisäarvoa. Monivuotisen rahoituskehyksen kattamat tutkimuksen, teknologian kehittämisen ja demonstroinnin puiteohjelmat luotiin juuri tätä tarkoitusta varten.

4.3.2   Kyse on toisaalta kansainvälisten kumppaneiden silmissä syntyvästä vaikutelmasta. Ottaen huomioon tämän kumppanuuden – myös poliittisen – merkityksen komitea pitää komission ehdotusta harhaanjohtavana signaalina, joka heikentää luottamusta EU:hun kansainvälisenä sopimuskumppanina. Tämä ei koske pelkästään fuusio-ohjelmaa vaan myös tulevien kansainvälisten kumppanuuksien tai sitovien sopimusten solmimista esimerkiksi turvallisuuspolitiikan tai energia- ja ilmastopolitiikan aloilla.

4.3.3   Kyse on kuitenkin vielä yhdestä, yleisemmästä näkökohdasta, jonka komitea nosti esiin jo Horisontti 2020 -ohjelmasta laatimassaan lausunnossa (12). Ilmoitetun suuntauksen mukaisesti komissio aikoo siirtää tutkimus- ja innovointitoiminnan edistämiseen liittyvät tähänastiset tehtävänsä ja toimensa virastoille ja keskittyä itse pelkästään oikeudellisiin kysymyksiin ja taloudellisten näkökohtien hallinnointiin. Komitea suhtautuu tähän hyvin varauksellisesti. Komissio menettäisi näin paitsi oman alakohtaisen seurantansa ja vastaavasti arviointikykynsä (tarvittavat asiantuntijat mukaan lukien) myös riittävän perehtymisen ja samaistumisen asiakysymyksiin ja tavoitteisiin. Viimeksi mainittu on kuitenkin välttämätöntä, jotta komissio voi edustaa tutkimus-, kehitys- ja innovointitoiminnan tärkeää alaa poliittisella tasolla asiantuntevasti, menestyksekkäästi ja vakaumuksella. Muutoin hauraan keskinäisen valvonnan järjestelmä (checks and balances) menettäisi merkittävän valvontatekijän ja ratkaisevan painon poliittisessa vaakakupissa.

4.4   Koska komitea – kuten todettu – yhtäältä tukee varauksetta komission toivetta monivuotisen rahoituskehyksen vahvistamiseksi, mutta toisaalta katsoo, että ITERiä tulisi rahoittaa monivuotisen rahoituskehyksen puitteissa ja se tulisi säilyttää siellä myös organisaation osalta, komitea suosittaa, että komissio etsii yhdessä neuvoston, Euroopan parlamentin ja Euroopan investointipankin kanssa ratkaisuja, jotka mahdollistavat asian hoitamisen jälkikäteen ilman että se haittaa huomattavasti muita – ja erityisesti energiatutkimusta koskevia – ohjelman osia.

4.5   Suotuisimpana ratkaisuna komitea pitää sellaisten asianmukaisten menetelmien kehittämistä, joiden avulla voidaan varmistaa, että monivuotisen rahoituskehyksen jo hyväksytty talousarvio voidaan hyödyntää täysimääräisesti ja että se ei kutistu käytäntönä olevan käyttämättä jääneiden varojen jäsenvaltioille palauttamisen seurauksena. Tällä suosituksella komitea yhtyy myös Euroopan parlamentissa 5. heinäkuuta 2010 tehtyyn aloitteeseen (13).

4.6   Käsillä olevien konkreettisten kysymysten osalta komitea suosittaa, että jäsenvaltioille palauttamatta jätettävillä varoilla katetaan mainittu ITERin rahoitusaukko (kuten on ilmeisesti jo tehty vuosien 2012–2013 kohdalla) (14). Mikäli tämä menettely edellyttää muita muodollisia/oikeudellisia toimia, kysymyksestä tulisi keskustella Euroopan investointipankin kanssa ja sen jälkeen neuvotella asianomaisten elinten kanssa.

4.7   Vain siinä tapauksessa, että kohdassa 4.6 esitetty ratkaisu ei ole riittävä tai sitä ei todellakaan ole mahdollista toteuttaa, komitea suosittaa, että kyseiset kustannukset sekä asianmukainen varaus ennakoimattomille menoille (contingency) (ks. kohta 4.7.1) katettaisiin monivuotisen rahoituskehyksen kaikkien muiden momenttien vähäisillä leikkauksilla (noin 10 prosentin varaus mukaan lukien kyse olisi 0,26 prosentin sijaan korkeintaan noin 0,3 prosentin leikkauksista).

4.7.1   Komitea suosittaa nimittäin painokkaasti, että tällaisten teknologisina edelläkävijöinä toimivien suurhankkeiden parissa kerätyt kokemukset otettaisiin paremmin huomioon eli huolehdittaisiin asianmukaisesta, esimerkiksi 10 prosentin varauksesta ennakoimattomille menoille. Tarvittaessa on muutettava tähän liittyviä komission sääntöjä. Varauksen myötä kohdassa 2.1 mainittu 0,26 prosentin leikkaus nousisi noin 0,3 prosenttiin. Hankkeen johdon on kuitenkin hallinnoitava kyseisen varauksen budjettia erillään, ja siitä saa vapauttaa määrärahoja vain tiukkojen kriteereiden perusteella, jotta varojen käyttöä ei suunniteltaisi jo etukäteen, jolloin varaus ei täyttäisi tehtäväänsä.

4.7.2   Komitea suosittaa kohdassa 4.1.1, että ITERin eurooppalaisen osan rakentamisen tulisi olla itsenäinen ja ohjelman muista osista irrotettu fuusio-ohjelman osa tai hanke. ITERin eurooppalaisen osan aikataulun ja kustannussuunnitelman mahdollisimman tarkka noudattaminen edellyttää vahvaa hankejohtoa, jolla on asianmukainen tekninen ja hallinnollinen päätösvalta, sekä hankkeen virtaviivaista rakennetta. Komitea suosittaa tässä CERNin, ESAn ja ESOn kaltaisten esimerkkien noudattamista.

4.8   Mitä tulee käsiteltävän kauden 2014–2018 jälkeiseen aikaan, komitea kannattaa komission hyvin oikeutettua pyrkimystä luoda vakaat puitteet ja pitkällä aikavälillä turvattu perusta kansainvälisen ITER-hankkeen koko keston ajaksi. Komitean mielestä tämän tulisi kuitenkin tapahtua monivuotisessa rahoituskehyksessä. Tällä tavoin on tarkoitus luoda EU:n sisäinen ja kansainvälinen suunnitteluturva ja osoittaa kansainvälisille kumppaneille EU:n luotettavuus.

(1)  EUVL L 358, 16.12.2006.

(2)  EUVL L 90, 30.3.2007.

(3)  EUVL C 181, 21.06.2012, s. 111, kohta 5.5.3.

(4)  COM(2011) 500 final, 29.6.2011.

(5)  Esim. EUVL C 302, 7.12.2004, s. 27; EUVL C 21, 21.1.2011, s. 49; EUVL C 218, 23.7.2011, s. 87, EUVL C 302, 7.12.2004, s. 27.

(6)  Ks. myös http://www.iter.org/.

(7)  Ks. myös http://www.efda.org/jet/.

(8)  EUVL C 181, 21.06.2012, s. 111, kohta 5.5.3.

(9)  EUVL C 21, 21.1.2011, s. 49, kohta 3.1.1.

(10)  EUVL C 181, 21.06.2012, s. 111, kohta 4.2.1.

(11)  EUVL C 143, 22.5.2012, kohta 6.

(12)  EUVL C 181, 21.06.2012, s. 111, kohta 3.12.1.

(13)  A7-0254/2011: Euroopan parlamentin päätöslauselma neuvoston kannasta esitykseen Euroopan unionin lisätalousarvioksi nro 3/2011 varainhoitovuodeksi 2011, pääluokka III – Komissio (11630/2011 – C7-0166/2011 – 2011/2075(BUD)).

(14)  Euroopan unionin neuvosto (kilpailukyky), 19. joulukuuta 2011, asiakirjan N:o 18807/11, PRESSE 508 (saatavilla vain englanniksi).