Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheista ”Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi sisäpiirikaupoista ja markkinoiden manipuloinnista (markkinoiden väärinkäyttö)”

COM(2011) 651 final – 2011/0295 COD

ja ”Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi sisäpiirikaupoista ja markkinoiden manipuloinnista määrättävistä rikosoikeudellisista seuraamuksista”

COM(2011) 654 final – 2011/0297 COD

2012/C 181/12

Esittelijä: Arno METZLER

Neuvosto päätti 25. marraskuuta 2011 ja Euroopan parlamentti 15. marraskuuta 2011 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 114 ja 304 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Ehdotus – Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus sisäpiirikaupoista ja markkinoiden manipuloinnista (markkinoiden väärinkäyttö)

COM(2011)651 final – 2011/0295 COD.

Neuvosto päätti 2. joulukuuta 2011 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 304 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Ehdotus – Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sisäpiirikaupoista ja markkinoiden manipuloinnista määrättävistä rikosoikeudellisista seuraamuksista

COM(2011)654 final – 2011/0297 COD.

Asian valmistelusta vastannut ”talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 7. maaliskuuta 2012.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 28.–29. maaliskuuta 2012 pitämässään 479. täysistunnossa (maaliskuun 28. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 138 ääntä puolesta ja 2 vastaan 8:n pidättyessä äänestämästä.

1.   Sisältö ja päätelmät

1.1   ETSK suhtautuu myönteisesti siihen, että komissio ajantasaistaa ehdotuksellaan voimassa olevalla markkinoiden väärinkäyttöä koskevalla direktiivillä luotua sääntelykehystä ja vaalii siten uskoa pääomamarkkinoiden luotettavuuteen.

1.2   ETSK kannattaa periaatteessa komission tekemää ehdotusta. Mitä tulee komission ehdotuksen konkreettiseen toteutukseen asetuksen ja direktiivin muodossa, ETSK:lla on kuitenkin erinäisiä, osittain perusluonteisia epäilyksiä.

1.3   Erityisesti monien tunnusmerkistöjen epäselvä muotoilu ehdotuksessa asetukseksi markkinoiden väärinkäytöstä sekä lisätarkennusvastuun siirtäminen Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaiselle (EAMV) tai komissiolle sääntelyprosessin tasolla 2 saattavat aiheuttaa huomattavaa oikeudellista epävarmuutta. Tämä antaa aihetta kritiikkiin, kun otetaan huomioon rangaistussäännösten täsmällisyyttä koskeva oikeusvaltion periaate. Rangaistussäännösten täsmällisyysperiaate on kirjattu jäsenvaltioiden perustuslakien lisäksi myös Euroopan ihmisoikeussopimukseen (ECHR). Ei voida olettaa olevan komission, jäsenvaltioiden eikä lainkäyttäjien edun mukaista, että unionin säädös aiheuttaa tämänkaltaisia periaatteellisia valtiosääntö- ja rikosoikeuteen liittyviä epäilyksiä. ETSK kehottaakin komissiota tarkentamaan tunnusmerkistöjä lisää vielä tasolla 1.

1.4   Aihetta kritiikkiin antaa myös asetusehdotuksen 11 artikla, jossa velvoitetaan kaikki henkilöt, jotka ammattinsa puolesta järjestävät tai toteuttavat liiketoimia rahoitusvälineillä, ottamaan käyttöön järjestelmät markkinoiden väärinkäytön havaitsemiseksi. Byrokratian lisääminen ei välttämättä tarkoita sääntelyn parantumista. ETSK puoltaa tehokasta ja tasapainoista sääntelyä. Ehdotettu säännös antaa aihetta pelätä, että aiheettomia ilmoituksia tehdään valtavasti, mikä ei voi olla valvontaviranomaisten tavoite. Lisäksi se saattaa nimenomaan pienet luottolaitokset suhteettoman epäsuotuisaan asemaan ja voi näin ollen vaikeuttaa paikallistalouden kiertokulkua ja siten vahingoittaa erityisesti kansalaisten sekä pienten ja keskisuurten yritysten etua maaseutualueilla. ETSK kehottaa komissiota ottamaan nämä epäilykset huomioon ja valitsemaan sääntelyssä eriytetyn lähestymistavan, kuten komissio on tehnyt erilaisissa ajankohtaisissa säädösehdotuksissa esimerkiksi pienten ja keskisuurten liikkeeseenlaskijoiden hallintorasitteiden vähentämiseksi.

2.   Komission ehdotuksen olennainen sisältö

2.1   Sisäpiirikaupoista ja markkinoiden manipuloinnista annetulla direktiivillä 2003/6/EY on ensimmäistä kertaa unionin tasolla pyritty markkinoiden väärinkäyttöä koskevan lainsäädännön yhdenmukaistamiseen. Euroopan komissio julkaisi 20. lokakuuta 2011 ehdotuksen direktiivin tarkistamisesta markkinoiden väärinkäyttöä koskevan direktiivin ja vastaavan asetuksen muodossa.

2.2   Komission tavoitteena on ajantasaistaa voimassa olevalla markkinoiden väärinkäyttöä koskevalla direktiivillä luotua sääntelykehystä ja huolehtia sisäpiirikauppoja ja markkinoiden manipulointia koskevien eurooppalaisten säännösten yhdenmukaistamisen edistymisestä. Näin komissio reagoi muuttuviin markkinaolosuhteisiin.

2.3   Kun markkinoiden väärinkäytöstä annettu direktiivi kattaa ainoastaan säännellyillä markkinoilla kaupattavat rahoitusvälineet, nyt tehdyssä ehdotuksessa laajennetaan soveltamisalaa rahoitusvälineisiin, joilla käydään kauppaa uusilla kauppapaikoilla ja pörssin ulkopuolella (over the counter – OTC). Lisäksi ehdotuksessa laajennetaan sääntelyviranomaisten tutkintavaltuuksia ja valtuuksia seuraamusten määräämiseksi, ja sen on tarkoitus vähentää pienten ja keskisuurten liikkeeseenlaskijoiden hallintorasitteita.

3.   Yleisiä huomioita

3.1   ETSK suhtautuu myönteisesti siihen, että komissio reagoi ehdotuksellaan muuttuviin markkinaolosuhteisiin ja pyrkii ajantasaistamaan markkinoiden väärinkäyttöä koskevalla direktiivillä luotua sääntelykehystä. Sisäpiirikaupat ja markkinoiden väärinkäyttö heikentävät uskoa markkinoiden luotettavuuteen, joka on välttämätön edellytys toimiville pääomamarkkinoille.

3.2   Nykyisten markkinoiden väärinkäyttöä koskevien säännösten soveltamisalan laajentaminen rahoitusvälineisiin, joilla käydään kauppaa muilla kuin säännellyillä markkinoilla, sekä pitkälle kehitetyn teknologian käyttämiseen huippunopean kaupankäynnin kaltaisten strategioiden toteuttamisessa on järkevä toimenpide. Tämä voi kuitenkin auttaa markkinoiden luotettavuuden takaamisessa vain, jos on selvää, mitä käytännön seurauksia soveltamisalan laajentamisella on tarkoitus olla säädöksiin uusina sisällytettyjen pörssin ulkopuolella kaupattavien rahoitusvälineiden ja huippunopean kaupankäynnin kannalta.

3.3   Sisäpiirikauppoja ja markkinoiden väärinkäyttöä koskevan sääntelyn laajempi yhdenmukaistaminen on myönteistä. Käsiteltävänä olevan komission ehdotuksen toteuttaminen markkinoiden väärinkäyttöä koskevan asetuksen ja vastaavan direktiivin muodossa saattaa kuitenkin aiheuttaa monenlaisia oikeudellisia ongelmia erityisesti ehdotukseen liittyviä yleisiä rikos- ja valtiosääntöoikeudellisia periaatteita ajatellen ja antaa tästä syystä aihetta kritiikkiin.

4.   Erityisiä huomioita

4.1   ETSK suhtautuu myönteisesti soveltamisalan laajentamiseen rahoitusvälineisiin, joilla käydään kauppaa pörssin ulkopuolella. Epäselvää on kuitenkin, missä muodossa ne on tarkoitus sisällyttää ehdotukseen. Rahoitusvälineille, joilla käydään kauppaa pörssin ulkopuolella, ei usein ole olemassa lainkaan markkinoita, koska niillä käydään ainoastaan kahdenvälistä kauppaa. Näin ollen lainkäyttäjille olisi varmasti apua asian konkretisoimisesta esimerkiksi siten, että komissio tai EAMV työstäisivät esimerkkitapauksia.

4.2   ETSK suhtautuu periaatteessa myönteisesti myös kaupankäyntistrategioiden toteuttamisessa käytettävän pitkälle kehitetyn teknologian sisällyttämiseen markkinoiden väärinkäyttöä koskevien säännösten soveltamisalaan. On kuitenkin muistettava, ettei algoritmeihin perustuva kaupankäynti sinänsä ole kielteistä, vaan että luottolaitokset käyttävät sitä myös yksityisasiakkaiden jokapäiväisten toimeksiantojen hoitamiseen. Näin ollen lainkäyttäjät tarvitsevat tältäkin osin tarkennusta siihen, mikä on oikeudellisesti sallittua. Myös tässä yhteydessä komission tai EAMV:n kannattaisi työstää esimerkkitapauksia.

4.3   Euroopan unionin on rikosoikeuden alan lainsäädännön yhteydessä noudatettava toissijaisuusperiaatetta. Nykyisen lainsäädännön mukaan sääntely tapahtuu direktiivin avulla, eikä tätä lähestymistapaa ole syytä kritisoida. Tätä taustaa vasten on vaikea ymmärtää, miksei komissio edelleen noudata samaa lähestymistapaa. Ehdotuksen mukaan seuraamuksista on tarkoitus säätää direktiivillä. Sen sijaan rangaistavista teoista säädetään asetuksella, ja tunnusmerkistöjä on tarkoitus soveltaa sellaisinaan jäsenvaltioissa.

4.4   Tunnusmerkistöistä säätäminen asetuksen muodossa on arveluttavaa, koska on todennäköistä, että ehdotetut säännökset johtavat monenlaisiin lainkäyttöongelmiin. Näitä jäsenvaltiot eivät – toisin kuin direktiivin kohdalla – voi enää estää voimaansaattamisen yhteydessä. Komission ehdotuksen tavoitteiden mukaan lainkäyttöongelmat on kuitenkin tarkoitus välttää.

4.5   Lainkäyttöongelmia aiheuttavat todennäköisesti täsmällisten muotoilujen puuttuminen ja epämääräisten oikeudellisten käsitteiden käyttäminen. Seuraamussäännösten aiheuttama oikeudellinen epävarmuus koskee valtiosääntöoikeuden ja rikosoikeuden yleisiä periaatteita. Näihin kuuluu rangaistussäännösten täsmällisyysperiaate (nulla poena sine lege certa – esimerkiksi Saksan perustuslain (Grundgesetz) 103 §:n 2 momentti, Italian perustuslain (Costituzione Italiana) 25 §:n 2 momentti). Periaatteen mukaan säännöksestä on käytävä selvästi ilmi, missä tapauksissa tietynlaisesta toiminnasta määrätään seuraamuksia. Tämä yleinen oikeusvaltion periaate on kirjattu myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7 artiklaan. ETSK epäilee asetusehdotuksen useimpien säännösten kohdalla, onko tämä periaate otettu riittävässä määrin huomioon. Jo nykyisen sisäpiirikauppoja koskevan sääntelyjärjestelmän katsotaan – ainakin saksalaisessa oikeudellisessa kirjallisuudessa – aiheuttavan liian suurta oikeudellista epävarmuutta, ja siksi siihen suhtaudutaan kriittisesti.

4.6   Oikeudellista epävarmuutta aiheuttavat lisäksi ne säännökset, joissa annetaan komissiolle tai EAMV:lle valtuudet tarkentaa tasolla 2 seuraamusten määräytymisperusteita, kuten asetusehdotuksen 8 artiklan 5 kohdassa tehdään. Itse 8 artiklasta ei tosin käy ilmi oikeudellista seuraamusta, koska säännöksessä ainoastaan määritellään markkinoiden manipuloinnin käsite. Olisi silti saivartelua todeta, että 8 artiklalla ei ole välitöntä seuraamusvaikutusta, sillä säännös sisältää markkinoiden väärinkäytön ratkaisevana määräytymisperusteena tunnusmerkistön keskeisen määritelmän ja on siis vääjäämättä seuraamussäännöksen osatekijä. Lisäksi asetuksen liite I sisältää jo luettelon 8 artiklassa säädettyihin yksittäisiin tunnusmerkkeihin liittyvistä indikaattoreista, minkä takia on kyseenalaista tarkentaa luetteloa vielä toisessa vaiheessa tasolla 2. ETSK ymmärtää tämän menettelyn taustalla ilmeisesti olevan komission toiveen mahdollistaa jatkuva mukauttaminen ajankohtaiseen kehitykseen markkinoilla ja antaa yksittäisten osatekijöiden tai aspektien tarkentaminen siksi komission tai EAMV:n tehtäväksi. Uudet markkinasuuntaukset voivat myös muuttaa valvonnalle asetettavia vaatimuksia. Tämä menettely on kuitenkin oikeusvaltionäkökulmasta kyseenalainen, kun otetaan huomioon minkälaisten rikosoikeudellisten asioiden sääntelystä on kyse. Lisäksi 8 artiklan, liitteen ja mahdollisten muiden tarkentavien toimenpiteiden yhdistelmästä on lopulta lähes mahdotonta päätellä, mistä toiminnasta seuraamuksia on tarkoitus määrätä.

4.7   Tasolla 2 tehtävät tarkennukset olisivat EAMV:lle myös todennäköisesti liian suuri kuormitus – eivät ainoastaan markkinoiden väärinkäytön sääntelyä koskevan ehdotuksen vaan samanaikaisesti myös direktiivin 2004/39/EY (rahoitusvälinemarkkinadirektiivi) tarkistamista koskevan ehdotuksen takia. Tämä taas saa aavistelemaan viivästyksiä ja jatkuvaa epävarmuutta.

4.8   Asetusluonnoksen 11 artiklan 2 kohdan säännös, jonka mukaan kaikilla henkilöillä, jotka ammattinsa puolesta järjestävät tai toteuttavat liiketoimia rahoitusvälineillä, on oltava käytössään järjestelmät markkinoiden väärinkäytön torjumiseksi ja havaitsemiseksi, on arveluttava kohderyhmän osalta.

4.9   Henkilöitä, jotka ammattinsa puolesta järjestävät liiketoimia rahoitusvälineillä, koskee jo velvollisuus tehdä epäilyyn perustuva ilmoitus (markkinoiden väärinkäyttöä koskevan direktiivin 6 artiklan 9 kohta). Nämä epäilyyn perustuvat ilmoitukset ovat ainakin Saksan valvontaviranomaisen (BaFin) mukaan käyttökelpoisia vihjeitä (ks. BaFinin lehdessä heinäkuussa 2011 julkaistu raportti, sivu 6 ja sitä seuraavat sivut). Ilmoitusten määrä kasvaa jatkuvasti.

4.10   Väärinkäytön havaitsemiseen tarkoitettujen järjestelmämekanismien käyttöönotto voi johtaa näennäisesti epäilyttävää toimintaa koskevien ilmoitusten moninkertaistumiseen. Aiheettomien ilmoitusten tulva ei kuitenkaan voi olla valvontaviranomaisten tavoite. Käytännössä markkinoiden väärinkäytön kiellon rikkomiseen liittyvä ongelma ei niinkään näytä olevan se, ettei valvontaviranomainen saa rikoksia tietoonsa, vaan se, että syyttäjäviranomaiset suurimmassa osassa tapauksista jättävät syytteen nostamatta tai keskeyttävät menettelyn maksua vastaan. Mahdollisesti jäsenvaltioiden syyttäjäviranomaisilla ei esimerkiksi ole asiaan erikoistuneita osastoja.

4.11   On myös kyseenalaista, ovatko kaikki henkilöt, jotka ammattinsa puolesta järjestävät tai toteuttavat liiketoimia rahoitusvälineillä, ylipäänsä sopiva kohderyhmä luotaessa sellaisia järjestelmiä, joiden avulla on tarkoitus torjua ja havaita markkinoiden väärinkäyttöä.

4.12   Kattava yleiskuva kansallisesta kaupankäynnistä on todennäköisesti ainakin pörssien kaupankäyntiä valvovilla tahoilla. Koska markkinoiden väärinkäyttö voi tapahtua rajojen yli, ETSK suhtautuisi myönteisesti siihen, jos niille annettaisiin valtuudet laajentaa kansainvälistä yhteistyötään.

4.13   Erityisen kyseenalaista on myös, pitäisikö pienet ja keskisuuret luottolaitokset velvoittaa ottamaan käyttöön järjestelmämekanismeja markkinoiden väärinkäytön torjumiseksi ja havaitsemiseksi. Erillisten mekanismien käyttöönotto olisi niille todennäköisesti liian suuri rasite. Pieniä ja keskisuuria luottolaitoksia on usein maaseutualueilla, ja ne ovat tärkeitä alueella asuvan väestön sekä pienten ja keskisuurten yritysten luottotarpeiden hoidossa. Näin ollen ne vakauttavat osaltaan paikallistalouden kiertokulkua ja edistävät paikallista työllisyyttä. Tässä yhteydessä voidaan mainita esimerkkeinä luotto-osuuskunnat, kuten Cajas Rurales Espanjassa tai Volks- und Raiffeisenbanken Saksassa. Luottolaitokset eivät voi ottaa hoidettavakseen valvontatehtäviä. Markkinoiden väärinkäyttötapausten havaitseminen ja etenkin niiden arvioiminen on valvontaviranomaisten tehtävä.

4.14   Lisäksi pienten ja keskisuurten yritysten kuormittaminen – entistä enemmän – olisi ristiriidassa sen kanssa, että komissio pyrkii kyseisillä ehdotuksilla myös vähentämään pienten ja keskisuurten liikkeeseenlaskijoiden hallintorasitteita. Tämän tavoitteen komissio on asettanut itselleen muiden tavoitteiden lisäksi tehdessään markkinoiden väärinkäytön sääntelyä koskevan ehdotuksensa sekä laatiessaan esimerkiksi ehdotuksen avoimuusdirektiivin 2004/109/EY tarkistamisesta. Kohua herättäneet markkinoiden manipulointitapaukset, jotka ovat tulleet julkisuuteen yksittäisten pankkien yhteydessä, ovat olleet yksittäisten investointipankkitoiminnan harjoittajien, kuten vuonna 2008 ranskalaisen Jérôme Kervielin, aiheuttamia. Tunnetut sisäpiirikauppatapaukset osoittavat, ettei luottolaitoksilla yleensä ole roolia näiden rikosten yhteydessä. Pienet ja keskisuuret luottolaitokset ovat näin ollen markkinoiden väärinkäytön torjumiseen ja havaitsemiseen tarkoitettujen järjestelmämekanismien käyttöönoton kannalta epäsopivia kohteita. Asetusluonnoksen 11 artiklan tässä mielessä eriyttämättömässä lähestymistavassa ei oteta näitä eroja riittävästi huomioon.

4.15   Tästä syystä niiden henkilöiden kohdalla, jotka ammattinsa puolesta järjestävät tai toteuttavat liiketoimia rahoitusvälineillä, pitäisi harkita sellaisen markkinoiden väärinkäyttöön liittyvän valvontarakenteen käyttöönottoa, jonka esikuvana on vapaiden ammattien itsesääntely valtion oikeudellisen valvonnan alaisuudessa. Tällaiseen valvontarakenteeseen sisältyisi laadun ja luottamuksen takaava, tehokkaan ammattimaisen valvonnan kannalta välttämätön alan asiantuntemus. Jos rahoitusmarkkinoiden toimijoille annetaan itsesääntelytehtävä valtion oikeudellisen valvonnan alaisuudessa, se hyödyttää ennen kaikkea kuluttajia eikä niinkään markkinatoimijoita, jotka pitävät toisensa aisoissa. Itsesääntely murtaa vakiintuneita etuoikeuksia ja saa aikaan avoimuutta.

4.16   Ehdotettuun direktiiviin sisällytetty lauseke Yhdistyneen kuningaskunnan, Irlannin ja Tanskan irtisanoutumismahdollisuudesta (johdanto-osan 20–22 kappale) on ristiriidassa lainsäädännön yhdenmukaistamisen tavoitteen kanssa. Luonnoksen täydentäminen tai muuttaminen näiltä kohdin olisi siis tavoitteen mukaista. Yhdistynyt kuningaskunta on jo ilmoittanut, että se käyttää valintaoikeuttaan eikä osallistu markkinoiden väärinkäytöstä annettavan direktiivin hyväksymiseen ja soveltamiseen, ainakaan toistaiseksi. Perusteluna on pääosin se, että ehdotettu direktiivi riippuu siitä, millaisiin tuloksiin markkinoiden väärinkäyttöä koskevasta asetusehdotuksesta ja rahoitusvälineiden markkinoita koskevasta direktiiviehdotuksesta parhaillaan käytävät keskustelut johtavat, ja että säädösten vaikutukset ovat tällä hetkellä vielä epäselviä. Komitean mielestä tämä kanta vahvistaa edellä esitettyjä epäilyksiä oikeudellisesta epävarmuudesta, jota epämääräisten oikeudellisten käsitteiden käyttö ja valtuutus myöhemmin tehtäviin tarkennuksiin aiheuttanee. Toisaalta tällainen menettely on sääntelyn tavoitellun yhdenmukaistamisen kannalta arveluttavaa, koska EU:n suurin finanssikeskus Lontoo sijaitsee Yhdistyneessä kuningaskunnassa.