Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Ehdotus – Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus rahoitusvälineiden markkinoista sekä OTC-johdannaisista, keskusvastapuolista ja kauppatietorekistereistä annetun asetuksen (Euroopan markkinarakenneasetus) muuttamisesta”

COM(2011) 652 final – 2011/0296 COD

2012/C 143/14

Yleisesittelijä: Edgardo IOZIA

Neuvosto päätti 25. marraskuuta 2011 ja Euroopan parlamentti 15. marraskuuta 2011 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 114 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Ehdotus – Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus rahoitusvälineiden markkinoista sekä OTC-johdannaisista, keskusvastapuolista ja kauppatietorekistereistä annetun asetuksen [Euroopan markkinarakenneasetus] muuttamisesta

COM(2011) 652 final - 2011/0296 COD.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean työvaliokunta antoi 25. lokakuuta 2011 asian valmistelun "yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus" -erityisjaoston tehtäväksi.

Asian kiireellisyyden vuoksi Euroopan talous- ja sosiaalikomitea nimesi 22.–23. helmikuuta 2012 pitämässään 478. täysistunnossa (helmikuun 22. päivän kokouksessa) yleisesittelijäksi Edgardo Iozian ja hyväksyi seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 99 ääntä puolesta, 5 pidättyi äänestämästä.

1.   Päätelmät ja suositukset

1.1   ETSK on tyytyväinen komission ehdottamaan asetukseen ja toivoo, että se hyväksytään pikaisesti, sillä siinä tehostetaan tallettajien turvaa ja asetetaan samat periaatteet kaikille rahoitusvälineille. (1)

1.2   ETSK katsoo, että ehdotetun asetuksen myötä saavutetaan seuraavat tavoitteet:

1.3   Asetuksella lisätään markkinoiden avoimuutta, ja siinä esitetään toimenpiteitä, joilla vähennetään markkinoiden pirstoutumista. Säännösten yhdenmukainen soveltaminen vähentää suotuisamman sääntelyn hyväksikäytön riskiä, joka on hyvin suuri finanssimarkkinoilla. Näin loppukäyttäjät hyötyvät liiketoimintakulujen odotetusta alenemisesta (ainakin teoriassa).

1.4   Komission olisi lainsäädäntöehdotuksissaan tuotava hyvin esille, mitä hyötyä säädöksestä on sen kohteena oleville eri ryhmille, joita ovat rahoituspalveluiden yksittäiset käyttäjät, pienet ja keskisuuret yritykset, alan toimijat ja julkishallinto.

1.5   Talousvalistusohjelma on yksi yleisen tason teemoista, joita komission olisi tuettava ponnekkaasti. ETSK on äskettäin ottanut asian jälleen esille oma-aloitteisessa lausunnossaan (2).

1.6   Vaikka uudesta asetuksesta aiheutuvat kustannukset eivät vaikuta kovin merkittäviltä, ETSK ilmaisee huolensa mahdollisista makrotaloudellisista kustannusvaikutuksista, jotka kohdistuvat finanssijärjestelmään ja joita ei ole otettu kovin hyvin huomioon vaikutustenarvioinnissa. ETSK on jo kauan sitten ja monessa eri yhteydessä kehottanut tutkimaan "perusteellisesti, mitä kumulatiivisia vaikutuksia sääntelyaloitteilla on rahoitusjärjestelmän ja pääomamarkkinoiden välttämättömiin toimenpiteisiin. Vakaan ja tehokkaan järjestelmän pitäisi edistää vakaata rahataloutta ja reaalitalouden likviditeettiä". (3) ETSK onkin tyytyväinen, että komissio on päättänyt tehdä tällaisen tutkimuksen, joka on välttämätön kaikkien sääntelytoimenpiteiden kokonaisvaikutuksen ymmärtämiseksi ja joka toivottavasti julkaistaan pian.

1.7   ETSK kiinnittää asetuksessa huomiota delegoituja säädöksiä koskevan 40 artiklan yhteensopivuusongelmaan SEUTin 290 artiklan kanssa. Delegoitujen säädösten lukumäärä, sisältö ja ehdot eivät ole yhdenmukaisia perussopimuksen määräysten kanssa. Tavanomaisen lainsäädäntömenettelyn ulkopuolelle jää liikaa asetuksen kannalta keskeisiä asioita. ETSK kehottaa pohtimaan huolellisesti, miten 40 artikla saataisiin vastaamaan kaikilta osin SEUTin määräyksiä.

2.   Ehdotettu asetus

2.1   Finanssimarkkinoilla on tapahtunut viime vuosina valtavia muutoksia. Markkinoille on tullut uusia tuotteita ja kauppapaikkoja, ja teknologian kehittyminen (esimerkiksi huippunopea tietokoneistettu kaupankäynti) on mullistanut toimintaympäristön.

2.2   Ehdotuksilla pyritään lisäämään markkinoiden tehokkuutta, joustavuutta ja avoimuutta sekä vahvistamaan sijoittajansuojaa. Uusilla säännöksillä laajennetaan lisäksi sääntelyviranomaisten valvontavaltuuksia ja annetaan selkeät toimintasäännöt, joita sovelletaan kaikkeen kaupankäyntitoimintaan.

2.3   Ehdotuksen pääosat

2.4   Avoimuuden lisääminen: Organisoitujen kaupankäyntijärjestelmien luokan käyttöönotto lisää kaupankäyntitoiminnan avoimuutta pääomamarkkinoilla. Tämä koskee myös nimettömänä käytävää kauppaa (dark pools, eli kaupankäyntivolyymit tai likviditeetti, joita ei ole saatavilla julkisissa kaupankäyntijärjestelmissä). Poikkeuksia sallitaan ainoastaan tarkasti määritellyissä tilanteissa. Lisäksi otetaan käyttöön uusi avoimuusjärjestelmä muilla rahoitusvälineillä kuin osakkeilla (ts. joukkovelkakirjat, strukturoidut rahoitustuotteet ja johdannaiset) käytävää kauppaa varten. Tämän lisäksi uudet vaatimukset kaikkien markkinatietojen keräämisestä samaan paikkaan mahdollistavat sen, että sijoittajilla on selkeä käsitys kaikesta EU:ssa harjoitettavasta kaupankäyntitoiminnasta, jolloin he voivat tehdä tietoon perustuvia valintoja.

2.5   Valvontavaltuuksien vahvistaminen ja tiukempi sääntelykehys hyödykejohdannaisten markkinoille: Ehdotuksilla lujitetaan sääntelyviranomaisten asemaa ja valtuuksia. Valvontaviranomaiset voivat yhteistyössä Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen (EAMV) kanssa ja tarkkaan määritellyissä olosuhteissa asettaa kieltoja tietyille tuotteille, palveluille tai käytännöille, jotka saattavat vaarantaa sijoittajansuojan, finanssijärjestelmän vakauden tai markkinoiden moitteettoman toiminnan.

2.6   Sijoittajansuojan vahvistaminen: Tarkistetussa rahoitusmarkkinadirektiivissä tiukennetaan salkunhoitoa, sijoitusneuvontaa ja monimutkaisten finanssituotteiden (kuten strukturoitujen tuotteiden) tarjontaa koskevia vaatimuksia jo voimassa olevien kattavien sääntöjen pohjalta. Mahdollisten eturistiriitojen välttämiseksi riippumattomia neuvontapalvelujen tarjoajia ja salkunhoitajia kielletään suorittamasta tai ottamasta vastaan kolmansien osapuolten maksuja tai saamasta muita rahamääräisiä etuja. Kaikkiin sijoituspalveluyrityksiin sovelletaan vastaisuudessa sääntöjä yritysten hyvästä hallintotavasta ja johdon vastuusta.

3.   Huomiot ja arviot

3.1   Kansainvälisen järjestelypankin (BIS) toimittamien tietojen mukaan liikkeelle laskettujen johdannaisten nimellisarvo oli vuoden 2010 joulukuussa 601 046 miljardia dollaria ja kesäkuussa 2011 jo 707 569 miljardia dollaria (BIS QuarterlyReview, joulukuu 2011).

3.2   Uudella ehdotuksella halutaan lisätä markkinoiden tehokkuutta, eheyttä ja avoimuutta. Tämä koskee erityisesti vähemmän säänneltyjä markkinoita. Näin vahvistetaan sijoittajien suojaa.

3.3   Viimeisen 20 vuoden aikana transaktioiden määrä maailmassa on moninkertaistunut, ja tämä on tuonut finanssimarkkinoille suuria määriä likviditeettiä. Tämä ennennäkemätön kasvu, joka johtuu pääasiassa lyhyen aikavälin keinottelusta, ei ole johtanut eikä tukeutunut reaalitalouden, työmarkkinoiden ja palkkojen vastaavaan kasvuun. ETSK katsoo, että ehdotettu asetus on tarpeellinen ja sen avulla pystytään tasoittamaan tällaisia markkinoihin kohdistuvia vaikutuksia.

3.4   Finanssimarkkinoiden alkuperäisenä tehtävänä on ollut tukea talouden kehitystä vähentämällä epäsymmetristä informaatiota ja edistämällä sitä kautta resurssien tehokasta jakamista. Kuten jo todettiin, kriisi on osoittanut markkinoiden toiminnassa häiriön, sillä kaikki toimijat eivät ole menetelleet tietotalouden logiikan mukaisesti, vaan finanssimarkkinoita on käytetty pelkästään erittäin lyhyen ja lyhyen aikavälin keinottelutarkoitukseen.

3.5   Markkinoille on siis tullut valtavia määriä lyhytaikaista likviditeettiä, mutta kannustimet todellisen liiketoiminnan tukemiseksi finanssitalouden sijaan ovat olleet (ja ovat edelleen) puutteellisia. Liiketoiminnan ja rahoitusmarkkinoiden välinen luonnollinen suhde purkautuu tällaisen toiminnan vuoksi yhä enemmän, kun rahoitusmarkkinoilla luodaan koko ajan epämääräisempiä, abstraktimpia ja monimutkaisempia välineitä.

3.6   Keinottelu kuuluu markkinadynamiikkaan ja on olennainen osa itse markkinoita, sillä se takaa likviditeetin ja osoittaa vääristymät, mutta hyvin lyhyen aikavälin keinottelu sen sijaan on taloudellisesti ja yhteiskunnallisesti hyödytöntä ja vaikuttaa ratkaisevasti finanssikuplien kehittymiseen. Onkin käännettävä kiireellisesti nykyinen suuntaus siten, että sijoittajien huomio painottuu jälleen reaalitalouden kasvuun.

3.7   Ehdotettu asetus tarjoaa varmasti toimivia keinoja ja välineitä, joilla pystytään korjaamaan nykyisen järjestelmän ilmeisiä heikkouksia ja epätasapainoisuuksia.

3.8   Organisoitua pörssikauppaa koskevassa uudessa säännöstössä asetetaan tarkemmat toimintasäännöt kaikenlaiselle kaupankäyntitoiminnalle. Salkunhoitopalveluihin, arvopaperisijoituksia koskevaan neuvontaan ja rahoitustuotteiden tarjoamiseen sovelletaan jatkossa tiukkoja normeja. Uudet säännökset sisältävät uusia velvoitteita, jotka koskevat johdon vastuuta ja yritysten hyvän hallintotavan (corporate governance) tarkistamista, ja näin ollen välittäjiltä vaaditaan merkittävää yritysrakenteen uudelleenjärjestelyä. ETSK katsoo, että uudessa kehyksessä asetettavat velvoitteet ovat tarpeellisia ja tukevat asetuksen tavoitteita, vaikka niistä aiheutuu kustannuksia.

3.9   Ehdotetulla asetuksella otetaan käyttöön organisoidut kaupankäyntijärjestelmät (OTF, organised trading facilities). ETSK suhtautuu tähän myönteisesti, sillä näin yhtenäistetään eri tahojen käyttämät kaupankäyntijärjestelmät. Järjestelmä hyödyttää markkinoita kokonaisuutena, sillä se auttaa näkemään erilaisten keskenään kilpailevien välineiden tarjoamia mahdollisuuksia. Näiden välineiden on kuitenkin noudatettava parhaan toteutuksen (best execution) periaatetta.

3.10   Sääntelykehyksessä annetaan myös lisää toimivaltaa viranomaisille, jotka saavat erityisvaltuudet myydä asiakkaille sellaisia tuotteita ja palveluita, joilla voi olla erittäin haitallinen vaikutus sijoittajien etuihin tai markkinoiden vakauteen.

3.11   Lisäksi avoimuusperiaatetta ei sovelleta ainoastaan markkinoihin vaan myös viranomaistasoon. Toimivaltaiset viranomaiset voivat vaihtaa keskenään kaupankäyntiä koskevia tietoja, jolloin vältetään mahdolliset, huolta aiheuttavat väärinkäytökset markkinoilla. ETSK suhtautuu tältä osin erittäin myönteisesti ehdotettuun asetukseen, sillä kyseisillä päättäväisillä toimilla vahvistetaan sijoittajansuojaa.

3.12   Merkittävien markkinatoimijoiden mukaan "uuden säännöstön merkitys on perustavanlaatuinen, sillä se muuttaa Euroopan rahoitusmarkkinoiden rakenteen". On esimerkiksi pidettävä mielessä rahoitusmarkkinoihin sisältyvä järjestelmäriski, joka paljastui viimeaikaisessa finanssikriisissä. Yksittäisen pankin maksukyvyttömyys voi vaarantaa OTC-kaupankäyntiin liittyvien velvoitteiden täyttämisen ja laajentua näin koskemaan muita osapuolia ja rahoituslaitoksia. Uudessa säännöstössä pienennetään OTC-markkinoiden vastapuoliriskiä. Ehdotettu asetus johtaa markkinoiden ulkopuolisen kaupankäynnin huomattavaan vähentymiseen.

3.13   ETSK suhtautuu erittäin positiivisesti myös uuden asetuksen toiseen tavoitteeseen, joka koskee tietojen kokoamista yhteen kaikesta OTC-kaupankäynnistä eikä ainoastaan niistä liiketoimista, jotka tapahtuvat keskusvastapuolen kautta. Tiedot toimitetaan valvontaviranomaisten saataville, ja nämä voivat näin harjoittaa markkinoiden tehokasta valvontaa. Tämä ei tällä hetkellä ole mahdollista tietojen puuttumisen vuoksi. Asetuksessa jätetään tältä osin rakenne vielä avoimeksi, eikä sitä määritellä ennalta. Markkinatoimijoiden ja EAMV:n on myöhemmin määriteltävä esimerkiksi, mitkä johdannaisluokat ohjataan keskusvastapuolille. Tästä johtuen vielä ei ole mahdollista määritellä konkreettisesti, miten suuri osa tämänhetkisistä liiketoimista kulkee tätä kautta.

3.14   Toinen keskeinen näkökohta liittyy siihen, että tulevassa unionin asetuksessa ei anneta minkäänlaista viittausta siitä, miten keskusvastapuolten markkinat rakentuvat tulevaisuudessa. On siis mahdollista, että joko yksittäisissä valtioissa olevat tämänhetkiset rakenteet, kuten Italian pörssin selvitys- ja vakuuskassa (Cassa di compensazione e garanzia), vahvistuvat tai syntyy muutamia suuria Euroopanlaajuisia elimiä. Nämä ovat vain oletuksia, asetuksessa ei tätä mainita. Yksityiskohtaista rakennetta oleellisempaa on kuitenkin painottaa, että riskinhallintatoiminnan hoitamisella ja valvontamekanismien tehokkuudella on suuri merkitys, jotta vastaisuudessa vältetään katastrofaaliset maksuvaikeudet.

3.15   Myös kustannusten pitäisi laskea, kun kaupankäynti vakioidaan asettamalla se keskusvastapuolten alaisuuteen. Keskittämisellä voisi epäilemättä olla tällainen vaikutus, mutta siitä ei ole varmuutta. Mikäli uudet säännöt pannaan täytäntöön asianmukaisesti, riskejä on varmasti jatkossa mahdollista arvioida entistä paremmin. Viime aikoina luotonvälittäjät ovat usein aliarvioineet riskit tavoitellessaan yhä suurempia myyntimääriä ja lyhyen aikavälin voittoja.

4.   Kritiikkiä

4.1   Yksi huolenaiheista liittyy asetuksen täytäntöönpanosta aiheutuviin kustannuksiin, jotka vaikuttavat aliarvioiduilta ja joiden ajoitus on sikäli huono, että rahoituslaitoksiin kohdistuu jo nyt paineita sääntelyn, kannattavuuden ja kustannusten näkökulmasta. Rahoituslaitosten on oltava tehokkaita ja tuettava taloutta, mutta niiden on samaan aikaan pystyttävä säilyttämään riittävä tuottoprofiili. Huolena on, että nämä kustannukset siirretään sijoittajien ja asiakkaiden maksettavaksi. ETSK katsoo, että käyttäjiä ja yrityksiä, erityisesti pk-yrityksiä, on suojeltava tällaisilta vaikutuksilta.

4.2   Komissio arvioi, että säädösten noudattamisesta syntyvät kertaluonteiset kustannukset ovat yhteensä 512–732 miljoonaa euroa ja jatkuvat kustannukset 312–586 miljoonaa euroa. Nämä luvut vaikuttavat aliarvioiduilta: esimerkiksi arvioidut toimintamenot, jotka aiheutuvat tietojen raportointia koskevien vaatimusten edellyttämän teknisen infrastruktuurin kehittämisestä, herättävät epäilyksiä ja jo ne pelkästään saattavat ylittää kokonaissumman. Komissio on vihdoinkin käynnistänyt ETSK:n kauan toivoman ja suosittaman tutkimuksen, jolla arvioidaan uusien säädösehdotusten aiheuttamien kustannusten kokonaisvaikutusta. Jotta asetuksen ajalliset ja rahalliset seuraukset ymmärrettäisiin kokonaisuudessaan, olisi toivottavaa, että tutkimus valmistuisi ja julkaistaisiin mahdollisimman pian.

4.3   Koska säännösten muuttaminen lisää kokonaisuudessaan ottaen edelleen kustannuksia ja rahoituslaitosten monimutkaisuutta, rahoituslaitoksissa nousee esille tärkeitä kysymyksiä siitä, tulisiko niiden rajoittaa liiketoimintaansa tietyillä aloilla tai siirtää toimintaansa toiselle lainkäyttöalueelle.

4.4   Vaikka monet suhtautuvat myönteisesti periaatteeseen riskien vähentämisestä avoimuutta lisäämällä, olisi pyrittävä ymmärtämään paremmin, minkälainen kokonaisvaikutus säädöksellä on EU:n kilpailukykyyn finanssipalveluiden maailmanlaajuisilla markkinoilla.

4.5   Liittyen edelleen uuden säädöksen tuomaan suurempaan avoimuuteen on aiheellista kysyä, ketkä hyötyvät todellisuudessa uusista toimista suoraan. Investointipankit ja hedgerahastot hyötyvät varmasti siitä, että tietoa on saatavilla enemmän, mutta päteekö tämä kaupallisiin markkinoihin?

4.6   ETSK pohtii, voiko nimettömänä käytävää kauppaa (dark pools) voimakkaasti rajoittava sääntely haitata myös omaisuudenhoitoyhtiöiden kykyä harjoittaa kaupankäyntiä parhaalla mahdollisella tavalla asiakkaiden (pääasiassa yksityisasiakkaiden) hyväksi.

4.7   Yksi ehdotetun asetuksen tavoitteista on finanssimarkkinoiden yhtenäistäminen, yhdenmukaistaminen ja integroiminen. Yksityissijoittajat eivät useinkaan tunne kovin hyvin omilla markkinoillaan käytössään olevia rahoitusvälineitä. ETSK tukee periaatetta erilaisten kaupankäyntijärjestelmien konsolidoinnista mutta kehottaa samalla komissiota edistämään pikaisesti talousvalistusohjelmien kehittämistä. Komitea katsoo nimittäin, että mikäli sijoittajien valmistautuminen ja tietämys ei ole riittävää, tavoitteena oleva yhdenmukaistaminen ei välttämättä tuota toivottuja vaikutuksia.

4.8   Uuden asetuksen tärkeimpiin vaikutuksiin kuuluu sen kattamien omaisuuseräluokkien laajentaminen: tavoitteena on, että asetus koskisi osakkeiden lisäksi kaikkia muitakin rahoitusvälineitä. Mikäli asetuksen tavoitteet kilpailukykyisestä ja listattujen johdannaisten selvitykseen perustuvasta kaupankäynnistä toteutuvat, sillä on merkittäviä vaikutuksia markkinoiden rakenteeseen. Kehitystä tähän suuntaan saattaa nopeimmin tapahtua kiinteätuottoisten arvopaperien markkinoilla, jotka hyödyntävät jo erilaisia sähköisiä järjestelmiä.

4.9   Ehdotetun asetuksen 40 artiklassa on pitkä ja kattava luettelo delegoituja säädöksiä, joita komissio voi antaa. Näiden säädösten sisältö on varsin laaja (muutamia esimerkkejä ovat osto- ja myyntitarjousten määrittely, toimeksiantojen tyyppi ja kattavuus sekä tiedot, jotka säädeltyjen markkinoiden ja sijoituspalveluyritysten on toimitettava yleiseen tietoon kussakin rahoitusvälinelajissa jne.). ETSK kiinnittää huomiota delegoituja säädöksiä koskevan 40 artiklan yhteensopivuusongelmaan SEUTin 290 artiklan kanssa sellaisena kuin se on muutettuna Lissabonin sopimuksessa. Perussopimuksen mukaan "lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävässä säädöksessä voidaan siirtää komissiolle valta antaa muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä, soveltamisalaltaan yleisiä säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia". ETSK katsoo, että ehdotetussa asetuksessa mahdollistetaan monien sellaisten säädösten delegoiminen, joita on pidettävä asetuksen keskeisinä osina ja jotka eivät ole merkitykseltään vähäpätöisiä. Näin ollen 40 artiklan delegoitujen säädösten luettelo on komitean mielestä tarpeettoman pitkä, liian kattava ja yhteensopimaton SEUTin kanssa.

(1)  EUVL C 54, 19.2.2011, s. 44,.

(2)  EUVL C 318, 29.10.2011, s. 24.

(3)  EUVL C 107, 6.4.2011, s. 21.