COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 24.1.2024

COM(2024) 27 final

LIBRO BLANCO

sobre las opciones para reforzar el apoyo a la investigación y el desarrollo de avances tecnológicos con potencial de doble uso

Libro blanco sobre las opciones para reforzar el apoyo a la investigación y el desarrollo de avances tecnológicos con potencial de doble uso

El presente libro blanco tiene por objeto lanzar una consulta pública sobre el apoyo a la investigación y desarrollo (I+D) a escala de la UE de tecnologías con potencial de doble uso. En este sentido, examina los programas de financiación pertinentes y en vigor de la UE y evalúa si dicho apoyo sigue siendo adecuado y estratégico en vista de los retos geopolíticos actuales y emergentes descritos en la Estrategia Europea de Seguridad Económica. A continuación, sugiere de manera abierta opciones para el futuro como base para el debate en el contexto de la consulta pública.

A efectos del presente libro blanco, el término «doble uso» se utiliza en el contexto del apoyo a la I+D en relación con el software y la tecnología que pueden destinarse a usos tanto civiles como militares 1 . El alcance del apoyo a la I+D de tecnologías con potencial de doble uso se centra en abordar la brecha entre las actividades de I+D exclusivamente civiles y de defensa, en particular las tecnologías críticas y emergentes.

1.Introducción

En años anteriores, se ha debatido la importancia y la posibilidad de explorar formas de mejorar el apoyo a la I+D de tecnologías con potencial de doble uso. En su propuesta de Reglamento sobre Horizonte Europa de junio de 2018 2 , la Comisión propuso que las actividades de investigación e innovación llevadas a cabo en el marco de Horizonte Europa se centraran (aunque no exclusivamente) en las aplicaciones civiles y que la investigación llevada a cabo en el marco del Fondo Europeo de Defensa (FED) se centraran exclusivamente en las aplicaciones para la defensa. Durante las negociaciones, el Parlamento Europeo y el Consejo modificaron el régimen jurídico y establecieron que las actividades de investigación e innovación llevadas a cabo en el marco del programa específico Horizonte Europa 3 y del Instituto Europeo de Innovación y Tecnología (EIT) 4 debían centrarse exclusivamente en las aplicaciones civiles. Al mismo tiempo, los colegisladores mantuvieron disposiciones relativas a las actividades de I+D en materia de defensa llevadas a cabo en el marco del FED que se centraban exclusivamente en las aplicaciones de defensa 5 , aunque señalaron el potencial de sinergias entre los sectores civil y de la defensa. También aclararon que debía evitarse la duplicación innecesaria. Esto implica una decisión política explícita de los colegisladores de abordar las actividades de investigación y desarrollo en materia civil y de defensa como ámbitos completamente distintos, orientadas a partes interesadas sustancialmente diferentes y regidas por normas, objetivos y aplicaciones comerciales distintos.

Reconociendo la falta de instrumentos adecuados para facilitar el enriquecimiento mutuo entre las actividades de I+D en materia civil y de defensa, desde 2021 la Comisión ha puesto en marcha varias medidas para mejorar las sinergias entre los programas de la UE y promover un enfoque a escala de la UE para las tecnologías críticas haciendo el mejor uso posible de los programas de I+D de la UE.

La Comunicación conjunta sobre la Estrategia Europea de Seguridad Económica 13 , adoptada el 20 de junio de 2023, propuso un enfoque europeo común de la seguridad económica, en particular reduciendo los riesgos y promoviendo la ventaja tecnológica en sectores críticos. La estrategia establece tres prioridades: promover la propia competitividad de la UE, protegerla frente a los riesgos económicos para la seguridad y asociarse con la gama más amplia posible de países que comparten las preocupaciones o intereses de la UE en materia de seguridad económica. Su objetivo es desarrollar la seguridad económica de la UE y la resiliencia de su economía, en particular, manteniendo y reforzando su ventaja tecnológica en sectores fundamentales para la seguridad económica de la UE. Estas tecnologías a menudo tienen un potencial de doble uso, ya que sustentan las tecnologías pertinentes en muchos ámbitos civiles y de la defensa. En octubre de 2023, la Comisión presentó la Recomendación sobre ámbitos tecnológicos críticos 14 y puso en marcha una evaluación de riesgos conjuntamente con los Estados miembros.

En la Comunicación conjunta, la Comisión se comprometió a informar sobre las opciones para garantizar el apoyo a la I+D de tecnologías con potencial de doble uso, tras analizar el alcance de los instrumentos existentes. El diseño de parámetros para las condiciones de financiación de la UE para la I+D de tecnologías con potencial de doble uso debería permitir una penetración más rápida en el mercado de la UE, ya sea con fines comerciales, para satisfacer las necesidades (en materia civil o de defensa) de los Gobiernos de los Estados miembros o para desarrollar infraestructuras a escala de la UE.

Por consiguiente, la UE puede desempeñar un papel importante a la hora de prestar apoyo específico al doble uso, desde el paso de la I+D al despliegue y la posterior penetración en el mercado o la contratación pública. Las medidas de apoyo pueden aprovechar el potencial de las sinergias en el marco de la STEP y una mayor coordinación con los programas de doble uso de otras organizaciones de la UE, como la Iniciativa Estratégica Europea de Seguridad (SESI) del Banco Europeo de Inversiones (BEI) 15 , teniendo en cuenta la mejor forma en que un instrumento europeo puede ayudar, mientras que otro no, y con el objetivo de apoyar tecnologías y capacidades industriales críticas mediante el desarrollo de proyectos estratégicos.

En noviembre de 2023, la presidenta Von der Leyen pidió que se optimizara el potencial de doble uso de la UE y afirmó que, aunque se reforzaran la investigación y el desarrollo específicos en materia de defensa, también debían integrarse mejor las tecnologías civiles en la base industrial de defensa de la UE y que había muchas innovaciones esenciales con aplicación en el ámbito de la defensa que surgían de las actividades civiles. Agregó que en ese momento era importante establecer conexiones y que, para ello, la Comisión expondría las opciones en un libro blanco sobre la investigación en el ámbito del doble uso 16 .

2.Oportunidades y desafíos

El debate sobre las oportunidades y los desafíos para la mejora del apoyo directo a la I+D en el ámbito de las tecnologías con potencial de doble uso en los programas de la UE ha cobrado impulso en los últimos años. Esto podría suponer una oportunidad para seguir reforzando y mejorando la competitividad y la resiliencia de las bases científicas y tecnológicas europeas. También debería impulsar a las empresas emergentes y a las pequeñas y medianas empresas (pymes) que participan en la innovación tecnológica. Las sinergias entre los ámbitos civil y de la defensa tienen el potencial de crear nuevas oportunidades de mercado para las empresas que trabajan en diversos ecosistemas industriales y de fortalecer la economía en general.

El Plan de acción sobre las sinergias entre las industrias civil, de la defensa y espacial 17   reconoce que en muchos casos resulta difícil establecer una delimitación clara entre la I+D en materia civil y de defensa. Mientras que, en la investigación científica básica (con niveles de madurez tecnológica bajos), los campos de aplicación futuros de los resultados de la investigación no siempre se conocen al principio del proyecto («independientes de la aplicación»), la I+D con niveles medios y altos de madurez tecnológica podría desarrollar tecnologías con potencial de doble uso de forma inmediata, sin adaptaciones sustanciales o con adaptaciones más sustanciales, aunque dichas tecnologías hayan sido concebidas para aplicaciones puramente civiles o de defensa. Por otra parte, la I+D en materia de defensa puede tener aplicaciones civiles, también con adaptaciones cuando sea necesario. Por consiguiente, existe un claro potencial de enriquecimiento mutuo entre la I+D en materia civil y de defensa.

2.1.Definición del problema

Cada vez son más las tecnologías empleadas en el contexto de las capacidades de seguridad y defensa que tienen su origen en el ámbito civil, en el que las inversiones del sector privado son mayores, los costes indirectos son menores y los ciclos de I+D son más rápidos. En la UE, deben seguirse desarrollando las sinergias entre los programas e instrumentos de la Unión para aprovechar el potencial sin explotar de intraemprendimiento derivado de la I+D en materia civil para ofrecer aplicaciones de defensa y de la I+D en materia de defensa para crear aplicaciones civiles.

Un desafío importante es la falta de un concepto común de «doble uso» en el contexto del apoyo a la I+D, ya sea reconocido internacionalmente o a escala de la UE. Esta falta de definición genera problemas. Por ejemplo, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) utiliza una definición 18 que ha desarrollado con fines bancarios, según la cual la mayor parte de los ingresos previstos del promotor procederán de aplicaciones civiles. Por su parte, la UE no ha definido el concepto de «tecnologías con potencial de doble uso» en sus programas de financiación. Como consecuencia, ha resultado difícil contar con un ámbito de referencia común con el BEI para preparar inversiones conjuntas centradas en tecnologías con potencial de doble uso.

El Reglamento sobre el control de las exportaciones de productos de doble uso 19 ofrece una definición de productos de doble uso e incluye una lista de cientos de productos de doble uso (y especificaciones técnicas) que incluye no solo productos tangibles, sino también intangibles, como programas informáticos o tecnología en forma de datos técnicos o asistencia técnica. Esta lista refleja el acuerdo alcanzado en el marco de los regímenes multilaterales de control de las exportaciones y se actualiza cada año. Asimismo, este marco puede complementarse con medidas nacionales aplicables a productos de doble uso que no figuran en la mencionada lista y que responden a consideraciones relacionadas con la seguridad pública y los derechos humanos. Esta definición ha sido diseñada en el contexto del control de las exportaciones y su objetivo específico es evitar que países, Gobiernos u organismos no gubernamentales utilicen indebidamente la tecnología civil o desvíen su finalidad hacia propósitos militares para socavar la paz o la seguridad o la usen en relación con la represión interna o con violaciones graves de los derechos humanos y del Derecho internacional humanitario. Por lo tanto, esta definición puede adaptarse para definir el alcance de las actividades que financiará la UE. Es posible que la Comisión siga trabajando, en estrecha coordinación con el Grupo BEI y otras instituciones financieras para elaborar una definición común de «doble uso».

Habida cuenta del carácter consultivo del presente documento, la Comisión invita a los encuestados a compartir sus puntos de vista sobre los elementos que pueden constituir los componentes básicos de una definición de tecnologías con potencial de doble uso, que podrían ser útiles para promover, entre otras cosas, la transferibilidad de ámbito civil al de la defensa y viceversa, así como las inversiones conjuntas con otros socios, como el Grupo BEI.

Además, la UE sigue luchando por garantizar la rápida explotación y penetración en el mercado de los resultados de las inversiones en I+D de la UE, incluidas las tecnologías con potencial de doble uso. Las innovaciones con gran potencial se explotan a menudo en otras partes del mundo en las que la búsqueda de innovaciones revolucionarias se ha convertido en una prioridad acuciante, lo que ha dado lugar al desarrollo de organizaciones y doctrinas creadas expresamente para explotar el potencial de doble uso en beneficio de la defensa. En cambio, en Europa, los resultados de la innovación de doble uso, es decir, la transformación de ideas y conocimientos en productos, procesos y servicios nuevos o mejorados para uso militar y comercial, a menudo no tienen una comercialización adecuada por distintos motivos, como la falta de los primeros clientes, especialmente en el sector público, y la necesidad de I+D más específicos. Entre otros factores, la falta de inversión en la contratación pública de soluciones innovadoras dificulta no solo la modernización de las infraestructuras europeas con nuevas capacidades proporcionadas por tecnologías innovadoras, sino que también obstaculiza la competitividad de la industria europea 20 . La contratación pública de soluciones innovadoras es muy pertinente para tecnologías con un potencial de doble uso, que necesitan un mercado interno dinámico para hacer posible su incorporación a sistemas y productos en los sectores civil y de la defensa.

2.2.Objetivos

El objetivo general del presente libro blanco es explorar opciones para mejorar la integración y el enriquecimiento mutuo de las tecnologías civiles y de defensa en la industria europea. Para ello, procurará mejorar el uso y aprovechamiento de los resultados de los proyectos e identificará medidas que permitan, en su caso, aprovechar tanto los resultados de productos de doble uso derivados de actividades de I+D en materia civil para aplicaciones de defensa como derivados de actividades de I+D en materia de defensa para aplicaciones civiles.

3.Punto de partida: el marco legislativo actual

De conformidad con el artículo 182 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, todas las actividades de investigación y desarrollo tecnológico de la UE se establecen en un programa marco plurianual. Mientras que el programa específico Horizonte Europa 21 se centra exclusivamente en las aplicaciones civiles 22 , las actividades de investigación en materia de defensa se llevan a cabo en el marco de otro programa específico de Horizonte Europa centrado exclusivamente en la I+D en materia de defensa, que se rige por sus propias normas de participación, presupuesto, condiciones de elegibilidad y gobernanza establecidas en el Reglamento del FED 23 .

El Reglamento sobre Horizonte Europa hace referencia a posibles sinergias con el FED que podrían beneficiar a la investigación civil y de defensa, a la vez que se evitan duplicaciones innecesarias. Al mismo tiempo, el Reglamento del FED establece explícitamente que «también cabe esperar, en su caso, efectos indirectos positivos en el sector civil» 24 y que «[l]a Comisión tendrá en cuenta las demás actividades financiadas en el contexto del Programa Marco de Investigación e Innovación “Horizonte Europa” [...] con el fin de evitar duplicaciones innecesarias y garantizar el intercambio de ideas y las sinergias entre la investigación civil y la de defensa» 25 .

3.1.I+D en materia civil con potencial de doble uso

Si bien el programa específico Horizonte Europa puede apoyar actividades de I+D centradas exclusivamente en aplicaciones civiles, los resultados pueden tener un potencial de doble uso, por ejemplo, en ámbitos como el digital, la ciberseguridad, la energía, la movilidad, la salud, los materiales y el espacio y, por consiguiente, para posibles aplicaciones en el ámbito de la defensa. Sin embargo, la selección de proyectos se limita a aquellos que, al tiempo que desarrollan tecnologías con potencial de doble uso, se centran únicamente en aplicaciones civiles. Ninguna propuesta que incluya aplicaciones de defensa debe financiarse con arreglo a los requisitos del programa específico Horizonte Europa 26 .

Como consecuencia de ello, las partes interesadas del sector de la defensa no pueden acceder al capital ni a los servicios prestados a través de Horizonte Europa para ninguna actividad con aplicaciones de defensa (en particular a través del programa de financiación del Acelerador del Consejo Europeo de Innovación), y los ministerios o agencias de defensa no pueden solicitar financiación para la contratación pública de soluciones innovadoras proporcionada por Horizonte Europa para tales actividades. Aunque las partes interesadas del sector de la defensa no están excluidas automáticamente de la financiación del programa específico Horizonte Europa, su participación solo puede justificarse si sus actividades de I+D en un proyecto se centran exclusivamente en aplicaciones civiles.

3.2.I+D en materia de defensa con potencial de doble uso

El FED financia proyectos colaborativos de I+D en materia de defensa para aplicaciones de defensa. El desarrollo de tecnologías centradas exclusivamente en aplicaciones militares futuras difiere de las tecnologías con un enfoque civil en que se centran en necesidades militares operativas y los clientes finales son los ministerios de defensa. Los resultados de los proyectos están a menudo sujetos al control de las exportaciones y, en su caso, a la clasificación de la información durante la ejecución del proyecto. No obstante, ya existen varios ejemplos de acciones subvencionadas que tienen un claro potencial de aplicación en el sector civil y pueden contribuir a reforzar las bases científicas y tecnológicas del sector civil. Aunque se centran exclusivamente en la defensa, los proyectos que apoya el Fondo Europeo de Defensa también pueden tener aplicaciones civiles pertinentes y, por consiguiente, una dimensión de doble uso.

Los proyectos financiados por el FED, así como los proyectos de seguridad civil o investigación espacial en el marco del programa específico Horizonte Europa incluyen información parcialmente clasificada y están sujetos a condiciones específicas de admisibilidad basadas en la seguridad de las entidades y normas para evitar fugas de tecnología. El carácter estratégico y sensible de las tecnologías con potencial de doble uso y su aplicación exige una atención especial a los requisitos de seguridad, incluida la selección de proyectos y participantes, la necesidad de procedimientos de control de la seguridad y la posible clasificación de los resultados de la investigación. Para garantizar la coherencia entre los distintos proyectos y programas financiados por la UE y las iniciativas de cooperación internacional, deberían aplicarse los mismos requisitos en materia de seguridad al apoyar tecnologías con potencial de doble uso.

3.3.Análisis del ámbito de aplicación de los instrumentos en vigor

El plan de acción sobre las sinergias entre las industrias civil, de la defensa y espacial 27 proponía la puesta en marcha de una «incubadora de innovación de doble uso» para centrarse en la promoción de sinergias, el análisis de propuestas y los resultados, así como el intercambio de información lo antes posible para identificar aplicaciones posibles, en particular, en ámbitos distintos de los previstos inicialmente.

Las tecnologías desarrolladas por consorcios en el marco del Explorador del Consejo Europeo de Innovación tienen niveles de madurez tecnológica bajos y a menudo son «independientes de la aplicación». El Acelerador del Consejo Europeo de Innovación apoya e invierte en pymes individuales con niveles más altos de desarrollo tecnológico para colmar el déficit de financiación en la fase de innovación y ayudarlas a desarrollarse con éxito. La ayuda incluye un componente de subvención y un componente de capital. El Fondo del Consejo Europeo de Innovación establece el componente de capital tras la decisión de adjudicación de la Comisión. El Acelerador del Consejo Europeo de Innovación ha apoyado a pymes y empresas emergentes con innovación y tecnologías prometedoras con potencial de doble uso, como drones, vehículos no tripulados, ciberseguridad e IA, centrándose exclusivamente en las aplicaciones civiles. A partir de 2023, el acceso al Programa de Transición del Consejo Europeo de Innovación (que proporciona apoyo para desarrollar aplicaciones comerciales a partir de los resultados de investigaciones) se ha abierto a propuestas de seguimiento de los resultados de actividades de I+D en materia de defensa (es decir, en el marco del FED), a condición de que dichas propuestas se dirijan exclusivamente a aplicaciones civiles. El tamaño de la cartera de proyectos de doble uso y el potencial de los proyectos derivados de investigaciones en materia de defensa financiadas por la UE para aplicaciones civiles siguen siendo ámbitos poco explorados por el momento, ya que la investigación en materia de defensa financiada por la UE recién empieza.

La Comisión también analizó las oportunidades y las limitaciones del refuerzo del apoyo a tecnologías con potencial de doble uso a través del Plan de Innovación de la UE en materia de Defensa anunciado en la Comunicación «Hoja de ruta sobre tecnologías críticas para la seguridad y la defensa» de febrero de 2022 28 , puesto en marcha en mayo de 2022 como parte del FED. El EUDIS ofrece a las pymes, las empresas emergentes y otros actores no tradicionales de la industria de la defensa más oportunidades para acceder al Fondo Europeo de Defensa y beneficiarse de él.

En la actualidad, el EUDIS está plenamente operativo y responde a los esfuerzos de la Comisión por conectar mejor a los actores y las tecnologías civiles y de defensa y aprovecha la capacidad demostrada de la Comisión para estimular la innovación. En 2023, las convocatorias de apoyo a actividades de innovación en materia de defensa en el marco de EUDIS ascendieron a 224 millones EUR. Las convocatorias de propuestas para la transferencia de innovaciones han tenido mucho éxito, y los servicios de la Comisión y la Agencia Europea de Defensa están cooperando para seguir analizando sistemáticamente los resultados de los programas civiles a fin de evaluar su potencial en el ámbito de la defensa para su adopción futura. Se ha observado un interés muy elevado en las convocatorias no temáticas para las pymes y las tecnologías disruptivas en las que las aplicaciones han aumentado a más del doble en comparación con 2022. Este gran interés en las convocatorias abiertas exclusivamente a los consorcios de pymes y las que se centran en tecnologías disruptivas confirma que el FED sigue siendo muy atractivo para las empresas más pequeñas y los nuevos operadores del sector de la defensa.

La Comisión seguirá ampliando el EUDIS en el marco financiero plurianual vigente en estrecha colaboración con la Agencia Europea de Defensa, a través del Grupo de Trabajo sobre Innovación en materia de Defensa, centrándose en la adopción de la innovación civil en el ámbito de la defensa. A este respecto, la Comisión pretende financiar el acelerador empresarial de EUDIS, desarrollar servicios de establecimiento de contactos y aumentar la formación empresarial para todas las pymes que participen en el FED desde 2024, en particular, para facilitar su introducción en el mercado de la defensa. Como contrapartida, deben encontrarse formas de facilitar el acceso a los resultados de actividades de I+D en el ámbito de la defensa con el fin de impulsar posibles inversiones complementarias en I+D en materia civil.

Además, la Comisión ha financiado con éxito proyectos de contratación pública de soluciones innovadoras en el marco de Horizonte Europa y sus antiguos programas Horizonte 2020 y 7PM. Las contrataciones precomerciales están exentas de cumplir los acuerdos internacionales de contratación pública y pueden regirse por condiciones que fundamenten el desarrollo y la producción de soluciones en Europa. Por ejemplo, de ser necesario, pueden circunscribirse a empresas establecidas en Europa y controladas desde Europa o exigir que el despliegue del primer lote de soluciones innovadoras en el sector de la defensa o la seguridad civil se limite a los contratistas que hayan participado en la contratación precomercial anterior.

Una de las disposiciones legales del FED es la posibilidad de apoyar la contratación precomercial a través de una subvención para que las entidades adjudicadoras adquieran conjuntamente servicios de I+D en el ámbito de la defensa. Sin embargo, todavía no se ha hecho uso de esta posibilidad. En el marco del FED, no es posible ir más allá de la fase de I+D, por lo que la atención se centra en la contratación conjunta de servicios de I+D. A pesar de ello, las posibilidades de contratación precomercial de servicios de I+D podrían estudiarse más a fondo en el marco de ambos programas. En términos más generales, la Comisión podría evaluar formas de facilitar la transición fluida de las soluciones innovadoras desarrolladas en el marco de cualquiera de los dos programas que vayan a ser asumidas por compradores que desplieguen innovaciones en los mercados civil o de la defensa con el fin de aprovechar mejor el potencial de doble uso.

3.4.Sinergias con otros programas y políticas de la UE

Aunque no financien directamente actividades de I+D, otros programas de la UE también desempeñan un papel importante en lo que respecta a las aplicaciones civiles o de defensa, en particular, al financiar el despliegue de tecnologías. Las sinergias entre los programas que financian directamente proyectos de I+D (Horizonte Europa y el FED) y otros programas de la UE tienen por objeto apoyar la asimilación y la difusión de conocimientos y soluciones derivados de los proyectos de Horizonte Europa y del FED para cumplir los objetivos de otros programas de la UE (por ejemplo, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional 29 , el Mecanismo «Conectar Europa», el programa Europa Digital, InvestEU, el Fondo de Seguridad Interior, el Instrumento de Gestión de las Fronteras y Visados, y el Programa Espacial de la UE). Se espera que la STEP refuerce la cofinanciación de los instrumentos de la UE en el marco de la política de cohesión en apoyo del desarrollo o la fabricación de tecnologías críticas, muchas de las cuales tienen potencial de doble uso. El análisis de las bases jurídicas de otros programas e instrumentos de financiación de la UE muestra que no están diseñados para apoyar directamente el despliegue de tecnologías con potencial de doble uso.

4.Opciones posibles para el futuro

Para dar seguimiento y ampliar las iniciativas de la Comisión y del alto representante relacionadas con la defensa de los últimos años, especialmente, tras la guerra de agresión rusa contra Ucrania, el presente libro blanco confirma la necesidad constante de un apoyo más adecuado para mejorar la I+D de tecnologías con potencial de doble uso que ayuden a la UE a desarrollar excelentes capacidades de defensa. Al mismo tiempo, la integración en el sector civil de las nuevas tecnologías desarrolladas a través de la financiación de la defensa continúa siendo limitada, y se sigue desaprovechando su potencial. Las instituciones de la UE no deben dejar de explorar posibles opciones para reforzar este enriquecimiento mutuo en el contexto del apoyo a la I+D de tecnologías con potencial de doble uso, teniendo en cuenta al mismo tiempo las diferencias fundamentales entre las esferas civil y militar.

El contexto geopolítico también ha demostrado que las capacidades de defensa deben ir acompañadas de medidas firmes en materia de seguridad civil para proteger la resiliencia de la UE, en particular, a fin de preservar las infraestructuras civiles críticas, evitar las amenazas a la seguridad transfronteriza, restablecer los servicios esenciales en tiempos de crisis y hacer frente a los riesgos de disturbios sociales tras campañas de desinformación o ataques informáticos. Por consiguiente, aumentar la resiliencia de la UE es una prioridad para satisfacer las necesidades tanto de defensa como de seguridad interior.

Para hacer frente a estos retos, la Comisión ha identificado las tres opciones para el futuro que figuran a continuación. La opción 1 presenta las medidas adicionales que pueden adoptarse sobre la base del marco actual, ya que pueden aplicarse medidas sin modificar las bases jurídicas existentes. Las opciones 2 y 3 requerirán otras bases jurídicas en el futuro.

En lo que respecta a las opciones 2 y 3, será necesario un análisis más detallado, en consonancia con las disposiciones relativas a la mejora de la legislación (por ejemplo, evaluaciones de impacto, consultas a las partes interesadas, etc.), para evaluar sus efectos y valor añadido, en particular respecto a la complementariedad con las prioridades nacionales; la posibilidad de atraer a nuevos beneficiarios; los criterios y procesos de evaluación y admisibilidad; las normas de participación; la apertura de los programas a terceros países, en especial, los aquellos asociados a Horizonte Europa; y las decisiones sobre la delegación (o no) de competencias en las agencias ejecutivas y las correspondientes dotaciones y perfiles del personal.

Solo se aplicarían condiciones específicas de admisibilidad para apoyar actividades de I+D de doble uso. Estas medidas estarían sujetas a un enfoque más restrictivo con respecto al uso de las medidas de salvaguarda de la seguridad en el ámbito de la investigación, mientras que el resto del programa permanecería en gran medida abierto. Por consiguiente, solo pueden definirse conjuntos más claros de consideraciones de seguridad en lo que respecta a las actividades específicas de I+D de doble uso. Todas las opciones deben diseñarse de manera que sean complementarias con los programas específicos de I+D para aplicaciones civiles y de defensa en el contexto del próximo programa marco de investigación e innovación y, a su vez, se muestren de acuerdo con el hincapié de la Estrategia Europea de Seguridad Económica en la necesidad de realizar más inversiones en I+D de tecnologías emergentes estratégicas para garantizar el liderazgo y la competitividad de la UE. Las opciones deben garantizar el cumplimiento de las condiciones y los procedimientos establecidos por las medidas restrictivas adoptadas en virtud del artículo 215 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea 30 , así como por otros requisitos normativos aplicables a las tecnologías emergentes y las obligaciones internacionales.

4.1.Opción 1: Seguir avanzando sobre la base del marco vigente 

Esta opción se basaría en el enfoque adoptado hasta la fecha en el contexto del marco financiero plurianual en vigor, a la vez que introduciría mejoras graduales y aprovecharía las medidas en vigor que aún no han producido los efectos previstos. Esta es la única opción que ya puede ponerse a prueba en los actuales programas de financiación de la UE, dentro de los límites de los recursos disponibles.

Las medidas se basarían en una serie de enfoques e iniciativas pertinentes que ya están en vigor, por ejemplo, el régimen de transición del Consejo Europeo de Innovación, los diferentes capítulos del Plan de Innovación de la UE en materia de Defensa (EUDIS) en el marco del FED, como las convocatorias de propuestas para la transferencia de innovaciones, la posibilidad de apoyar a empresas de productos de doble uso mediante InvestEU y la introducción de una nueva obligación de explotación en Europa para aprovechar los resultados de actividades relacionadas con tecnologías críticas, como en el caso de las convocatorias relacionadas con la COVID-19 en el marco de Horizonte Europa. Del mismo modo, este escenario se basaría en la explotación de los resultados obtenidos a través de la investigación en materia de defensa en beneficio de las aplicaciones civiles, por ejemplo, mediante convocatorias de intraemprendimiento.

Alcanzar un acuerdo sobre una definición común de «tecnologías con potencial de doble uso» entre la Comisión y el Grupo del Banco Europeo de Inversiones, en particular, el BEI y el Fondo Europeo de Inversiones, podría promover inversiones conjuntas en tecnologías con potencial de doble uso para apoyar la movilidad militar, la transición ecológica, la resiliencia de las infraestructuras críticas, en especial, la comunicación crítica, las tecnologías emergentes o disruptivas y la innovación en materia de defensa y espacial. Dicho acuerdo debe alcanzarse como parte de una revisión general de la política del BEI de exclusión de la defensa, que obstaculiza la posibilidad del Grupo de realizar inversiones conjuntas. La Comisión y el Grupo BEI deben seguir manteniendo intercambios periódicos para debatir sobre las oportunidades que ofrecen las nuevas iniciativas de la UE para una posible acción conjunta en un ámbito establecido de común acuerdo.

Las medidas podrían aplicarse modificando los parámetros de ejecución cuando sea necesario, con arreglo a las disposiciones legales de los programas en vigor, sin que ello suponga una carga excesiva para la Comisión, las agencias ejecutivas y los solicitantes/beneficiarios. Estos parámetros, que ya pueden aplicarse con arreglo a las disposiciones legales vigentes y podrían utilizarse más tarde con vista a otras opciones, pueden ser los siguientes:

ØExplotar proyectos y resultados de I+D para mejorarlos en aplicaciones de doble uso (tanto I+D en materia civil como de defensa), sirviéndose de la información disponible en las bases de datos de la UE y supervisando los proyectos de I+D en curso.

ØSeguir desarrollando sinergias, como el intercambio ascendente de información y una mejor coordinación de (partes de) los programas de trabajo de I+D en materia civil y de defensa, incluida la posibilidad de apoyar la contratación precomercial de servicios de I+D en todos los programas, un mejor acceso a los resultados y a la presentación de informes de los proyectos y el intercambios específicos sobre temas concretos que involucren tanto a la comunidad civil como de la defensa.

ØEvaluar la introducción de la obligación adicional de explotar los resultados en la UE [con arreglo al artículo 39 del Reglamento (UE) 2021/695 sobre Horizonte Europa] en las partes y las convocatorias de programas de trabajo pertinentes que abordan los ámbitos tecnológicos críticos previstos por la Recomendación de la Comisión de 3 de octubre de 2023, sobre la base del resultado de la evaluación colectiva de riesgos iniciada en el marco de la Recomendación.

ØIntroducir un mecanismo de indicación de doble uso (por ejemplo, una etiqueta de la convocatoria o del proyecto) para destacar el potencial adicional de doble uso, así como las convocatorias de intraemprendimiento y de propuestas para la transferencia de innovaciones, sobre la base de las prácticas que se siguen en relación con los temas de los programas de trabajo específicos de Horizonte Europa.

ØProporcionar, según proceda, más orientación y apoyo a los beneficiarios que trabajan con tecnologías con potencial de doble uso. A este respecto, se hace referencia a las directrices de la UE para investigación sobre productos de doble uso, a fin de garantizar que las autoridades y los organismos de investigación tengan debidamente en cuenta los riesgos 31 , así como a la propuesta de Recomendación del Consejo sobre la mejora de la seguridad de la investigación.

La opción 1 es factible en el contexto del marco financiero plurianual en vigor. Sin embargo, sería necesario seguir desarrollando un enfoque conjunto con mecanismos establecidos de común acuerdo para buscar sistemáticamente las sinergias y el enriquecimiento mutuo entre los ámbitos civil y de la defensa. También sería necesaria una mejor coordinación entre los programas correspondiente, por ejemplo, compartiendo las respectivas hojas de ruta de tecnología, con vistas a apoyar iniciativas destinadas a mejorar el desarrollo de tecnologías civiles y militares, y siguiendo la misma trayectoria hasta cierto punto y en la medida adecuada.

4.2.Opción 2: Suprimir la atención exclusiva a las aplicaciones civiles en determinadas partes del próximo programa de Horizonte Europa 

Esta opción dará una nueva orientación al contenido y la ejecución de determinadas partes del próximo Programa Marco Plurianual de Investigación e Innovación.

Podría ponerse en práctica remplazando el término «enfoque exclusivo» por «enfoque» solo en determinadas partes del próximo programa de Horizonte Europa, como aquellas en la que se destaque las tecnologías con potencial de doble uso. Todas las demás partes del programa se centrarían exclusivamente en las aplicaciones civiles. Por consiguiente, esta opción permitiría mantener las características políticas clave de Horizonte Europa en el marco del siguiente programa de Horizonte Europa, como la apertura de larga data de los programas marco a terceros países en ámbitos de interés mutuo, al tiempo que haría posible introducir restricciones en las partes seleccionadas relativas a tecnologías con potencial de doble uso.

Esta opción permitiría apoyar tecnologías estratégicas emergentes independientemente del ámbito de aplicación en partes seleccionadas del programa, lo que evitaría el descarte de propuestas excelentes que no se centran exclusivamente en aplicaciones civiles.

En lo que respecta a la definición de las actividades futuras de innovación en materia de defensa en el marco del próximo programa del FED, esta opción permitiría programar convocatorias para la transferencia de resultados de proyectos de defensa directamente en el próximo programa de Horizonte Europa y, a su vez, el siguiente programa del FED proporcionaría financiación para el desarrollo de capacidades de defensa a partir de los resultados más prometedores de proyectos del ámbito civil. Es muy probable que este enfoque incite a más empresas del sector a participar en proyectos de I+D, contribuyendo así al enriquecimiento mutuo entre los sectores civil y de defensa.

Por otra parte, este enfoque podría generar dudas a la comunidad de partes interesadas activas en el sector civil sobre su participación en convocatorias organizadas en el marco de determinadas partes del programa que no se centren exclusivamente en aplicaciones civiles.

En el marco del nuevo enfoque, habría que evaluar el posible impacto en otros programas, en función de los ámbitos elegidos. Además, durante la elaboración de las propuestas de la Comisión y sobre la base de la experiencia adquirida con otros programas de la UE, existen parámetros básicos que ya podrían haberse analizado, como los relativos a las condiciones relacionadas con la seguridad. Estos parámetros se indican a continuación:

Øla planificación y programación de las prioridades de los programas durante su ejecución sobre la base de mecanismos sólidos inspirados, por ejemplo, en los sistemas de gobernanza de Horizonte Europa y del FED;

Øla identificación de las áreas con potencial de doble uso;

Ølas condiciones relativas a la distribución del presupuesto para el establecimiento de prioridades entre las convocatorias y los temas;

Ølos tipos de interlocutores al nivel de las Administraciones nacionales, como los ministerios nacionales y otras autoridades;

Øla complementariedad con las prioridades nacionales que pueden ampliarse para seguir desarrollando los resultados de las acciones de la UE;

Øla población de (nuevos) beneficiarios potenciales en función de su capacidad para realizar diversos tipos de investigaciones;

Øel tratamiento de la información sensible y clasificada presentada por los solicitantes y generada por los beneficiarios;

Øla evaluación de las subvenciones y los criterios y procesos en materia de subvencionabilidad, así como las revisiones éticas y de seguridad;

Øel control extranjero de las entidades subvencionables y el control de los derechos de propiedad intelectual;

Øla subvencionabilidad y las categorías de costes y su reembolso;

Øla estructura de los consorcios, con decisiones sobre la nacionalidad de los participantes y los coordinadores, los tipos de participantes y los acuerdos que rigen sus relaciones;

Ølos derechos de los participantes, como la protección de la propiedad intelectual, la ciencia abierta y la libertad académica;

Ølas normas de contratación pública con criterios específicos de subvencionabilidad y selección;

Ølos modos de gobernanza;

Ølas salvaguardas para evitar la fuga de tecnologías sensibles a destinos preocupantes;

Ølos métodos de ejecución y las decisiones sobre la delegación (o no) de competencias en las agencias ejecutivas para la realización de tareas relacionadas con los programas y las correspondientes decisiones sobre la dotación y los perfiles del personal.

La opción 2 y la opción 3 son mutuamente excluyentes.

4.3.Opción 3: Crear un instrumento específico centrado en la I+D con potencial de doble uso

Esta opción podría materializarse de distintas formas, por ejemplo:

Øun instrumento específico dedicado a la investigación con potencial de doble uso con su propio presupuesto, sus propias normas de participación y difusión de resultados, normas aplicables al procedimiento de comité/gobernanza, los criterios de evaluación y subvencionabilidad y la estructura de los consorcios, entre otros;

Øel aumento del apoyo a la adopción por el mercado de la UE de tecnologías con potencial de doble uso a través de un mecanismo o una estructura específicos (como las agencias ejecutivas o una empresa común específica) o a través de la contratación pública por parte de usuarios finales con sede en la UE en relación con las necesidades de contratación pública de la UE (p. ej., IRIS2) o de instrumentos de apoyo a la contratación pública (p. ej., para equipos aduaneros o equipos de vigilancia de fronteras). Podrían contemplarse varias subopciones en función de si el propietario/usuario final («pionero») es un organismo de la UE, un organismo gubernamental nacional o un organismo comercial. Habría que tener en cuenta el valor añadido de la UE en el caso de las medidas en las que el usuario final se encuentra a nivel nacional (p. ej., como facilitador de la contratación conjunta);

Øla planificación de proyectos emblemáticos de «doble uso desde el diseño» 32 que apoyen el desarrollo de tecnologías críticas, aprovechen sinergias con otras políticas e instrumentos de la UE y se ejecuten, en la medida de lo posible, en coordinación con el programa de doble uso del BEI. Estos proyectos aprovecharían los resultados del trabajo preparatorio de la Comisión o en colaboración con los Estados miembros y consolidaría a la UE como el principal cliente de los servicios de interés público en los ámbitos civil y de la defensa. Algunos ejemplos de lo anterior serían las tecnologías para las generaciones futuras de sistemas espaciales de la UE (en apoyo de las políticas de defensa, seguridad y medio ambiente), vehículos autónomos de la UE (en apoyo de las políticas de defensa, control fronterizo, marítima y de infraestructuras críticas) y otros proyectos de interés común europeo. Dado que las necesidades de los usuarios finales pueden ser muy diferentes en función de los requisitos operativos, es de vital importancia implicar a las partes interesadas pertinentes desde el principio.

Esta opción aumentaría significativamente la visibilidad de la I+D de doble uso propiamente dicha, pero podría añadir complejidad al entorno del apoyo a la I+D, que ya está sobrepoblado. En comparación con la opción 2, la distribución del presupuesto entre las actividades de I+D de doble uso y las actividades de I+D exclusivamente dedicadas al ámbito civil sería más clara, ya que podría establecerse en la legislación de base por el que se establecerá el próximo programa Horizonte Europa. Sin embargo, esto supondría una mayor rigidez en la asignación de recursos durante el período de programación. Además, existiría un riesgo de duplicación que afectaría la planificación y la programación de prioridades entre las actividades de I+D de doble uso y las actividades de I+D centradas exclusivamente en el ámbito civil, así como de las actividades dedicadas exclusivamente a aplicaciones de defensa en el marco del próximo programa del FED. También es probable que existan muy pocos casos en los que el doble uso por diseño podría aplicarse sin afectar a la penetración en el mercado del producto final en el sector civil o de la defensa, que suelen especificar requisitos muy diferentes (véase la sección 2). En general, es probable que esta opción entrañe un mayor nivel de complejidad tanto para los solicitantes (que tendrían que solicitar otros mecanismos o programas con requisitos diferentes) como para la Comisión (que tendría que coordinar las actividades de I+D de doble uso y otras convocatorias).

La opción 3 y la opción 2 son mutuamente excluyentes.

5.Conclusiones

Mejorar el apoyo a la I+D de tecnologías con potencial de doble uso a escala de la UE conlleva tanto oportunidades como desafíos. Optimizar las sinergias entre los ámbitos civil y de la defensa podría beneficiar a la industria europea y acelerar la aplicación de los resultados de la investigación y la innovación en la economía. Al mismo tiempo, es difícil predecir el potencial de doble uso de la I+D, incluso cuando se destina exclusivamente a aplicaciones civiles o de defensa. Los esfuerzos de la UE para promover el enriquecimiento mutuo entre los sectores civil y de la defensa deben realizarse teniendo en cuenta las características distintivas de cada uno.

En el contexto de la dimensión de «promoción» de la Estrategia Europea de Seguridad Económica, la UE pretende mantener una ventaja competitiva en tecnologías críticas y emergentes pertinentes para las transiciones ecológica y digital, en particular, aprovechando mejor y explotando los resultados de los proyectos de I+D financiados por la UE, ya sea en el ámbito civil o de la defensa, y reforzando al mismo tiempo las dimensiones de «protección» y «asociación».

Mediante este libro blanco, la Comisión lanza una consulta de gran envergadura a las autoridades públicas, la sociedad civil, la industria y el mundo académico sobre las opciones de apoyo estratégico a las tecnologías con potencial de doble uso. Tiene en cuenta el marco legislativo en vigor, que se caracteriza por centrarse en aplicaciones civiles o de defensa que se excluyen mutuamente, y la falta de una definición consensuada, e identifica las posibilidades de los programas de financiación de la UE actuales o futuros y los parámetros clave que requieren un análisis más profundo. La mencionada consulta ampliará el diálogo con todas las partes interesadas, el cual servirá de base para que la Comisión decida sobre las próximas medidas.

(1)

Esta definición es coherente con la definición de productos de doble uso del Reglamento (UE) 2021/821, de 20 de mayo de 2021, por el que se establece un régimen de la Unión de control de las exportaciones, el corretaje, la asistencia técnica, el tránsito y la transferencia de productos de doble uso: «productos de doble uso»: los productos, incluido el soporte lógico (software) y la tecnología, que puedan destinarse a usos tanto civiles como militares.

(2)

Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea el Programa Marco de Investigación e Innovación «Horizonte Europa» y se establecen sus normas de participación y difusión, COM(2018) 435 final de 7.6.2018.

(3)

Decisión (UE) 2021/764 que establece el Programa Específico por el que se ejecuta el Programa Marco de Investigación e Innovación Horizonte Europa.

(4)

Reglamento (UE) 2021/819 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2021, relativo al Instituto Europeo de Innovación y Tecnología (versión refundida).

(5)

Reglamento (UE) 2021/695 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de abril de 2021, por el que se crea el Programa Marco de Investigación e Innovación «Horizonte Europa», se establecen sus normas de participación y difusión, y se derogan los Reglamentos (UE) n.º 1290/2013 y (UE) n.º 1291/2013.

(6)

COM(2021) 70, de 22.2.2021.

(7)

SWD(2022) 362, de 10.11.2022.

(8)

COM(2022) 61, de 15.2.2022.

(9)

JOIN(2022) 24, de 18.5.2022.

(10)

COM(2022) 332, de 5.7.2022.

(11)

https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/2023-report-state-digital-decade.

(12)

Comunicación conjunta al Parlamento Europeo y al Consejo - Estrategia Espacial de la Unión Europea para la Seguridad y la Defensa, JOIN(2023) 9 final.

(13)

Comunicación conjunta al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo sobre una Estrategia Europea de Seguridad Económica, JOIN(2023) 20 final.

(14)

 Commission Recommendation C(2023) 6689 of 3.10.2023 on critical technology areas for the EU’s economic security for further risk assessment with Member States [«Recomendación de la Comisión, de 3 de octubre de 2023, sobre ámbitos tecnológicos críticos para la seguridad económica de la UE con vistas a realizar evaluaciones de riesgos adicionales conjuntamente con los Estados miembros, C(2023) 6689», documento en inglés].

(15)

Véanse también las Conclusiones del Consejo Europeo de 14 y 15 de diciembre de 2023, en las que se pide «un papel reforzado del Grupo del Banco Europeo de Inversiones en apoyo de la seguridad y la defensa europeas, basándose en la Iniciativa Estratégica Europea de Seguridad del banco».

(16)

Discurso inaugural de la presidenta Von der Leyen en la conferencia anual de la AED de 2023: Impulsar la defensa europea, 30.11.2023. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_23_6207 .    

(17)

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, Plan de acción sobre las sinergias entre las industrias civil, de la defensa y espacial, COM(2021) 70 final, de 22.2.2021.

(18)

Disponible en el siguiente enlace: Iniciativa Estratégica Europea de Seguridad (eib.org) .

(19)

Reglamento (UE) 2021/821, de 20 de mayo de 2021, por el que se establece un régimen de la Unión para el control de las exportaciones, el corretaje, la asistencia técnica, el tránsito y la transferencia de productos de doble uso.

(20)

Véase el resultado de la evaluación comparativa de la Comisión de las inversiones en contratación de innovación y los marcos políticos en toda Europa, de marzo de 2023 (https://digital-strategy.ec.europa.eu/es/library/benchmarking-innovation-procurement-investments-and-policy-frameworks-across-europe).

(21)

Decisión (UE) 2021/764 del Consejo, de 10 de mayo de 2021, que establece el Programa Específico por el que se ejecuta el Programa Marco de Investigación e Innovación Horizonte Europa, y por la que se deroga la Decisión 2013/743/UE.

(22)

Artículo 7, apartado 1, del Reglamento (UE) 2021/695 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de abril de 2021, por el que se crea el Programa Marco de Investigación e Innovación «Horizonte Europa», se establecen sus normas de participación y difusión, y se derogan los Reglamentos (UE) n.º 1290/2013 y (UE) n.º 1291/2013.

(23)

Reglamento (UE) 2021/697 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2021, por el que se establece el Fondo Europeo de Defensa y por el que se deroga el Reglamento (UE) 2018/1092.

(24)

Considerando 35 del Reglamento (UE) 2021/697 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2021, por el que se establece el Fondo Europeo de Defensa y por el que se deroga el Reglamento (UE) 2018/1092.

(25)

Considerando 33 del Reglamento (UE) 2021/697 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2021, por el que se establece el Fondo Europeo de Defensa y por el que se deroga el Reglamento (UE) 2018/1092.

(26)

Las propuestas que se centran en aplicaciones de defensa pueden considerarse en el marco del FED, de conformidad con las normas de dicho programa.

(27)

COM(2021) 70, de 22.2.2021.

(28)

COM(2022) 61, de 15.2.2022.

(29)

Si el proyecto persigue total o predominantemente el propósito de contribuir a reducir las disparidades y garantizar la cohesión social de la Unión, así como si recibe inversiones que contribuyen a actividades de seguridad o defensa, se rige por el artículo 174 del TUE.

(30)

En particular, la Comisión debe garantizar la conformidad de todas las opciones con las medidas restrictivas de la Unión respecto de la financiación a terceros. En este contexto, la Comisión siempre debe buscar soluciones que no infrinjan las medidas restrictivas de la Unión Europea.

(31)

  EUR-Lex — 32021H1700 — ES — EUR-Lex (europa.eu).

(32)

Estos proyectos también podrían basarse en tecnologías críticas y planificarse en coordinación con el BEI, aplicando el anuncio de la Comisión en la Comunicación «Análisis de los déficits de inversión en defensa»: «La Comisión trabajará en el desarrollo de medidas adicionales [por ejemplo, de convocatorias coordinadas entre los instrumentos existentes de la UE y los préstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI)] para promover las tecnologías críticas y las capacidades industriales mediante el desarrollo de proyectos estratégicos».