31.3.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 77/157

1.1

Con el presente dictamen, el CESE desea fomentar una mejor aplicación del principio de colaboración y asociación entre la sociedad civil ucraniana, el Gobierno ucraniano y las instituciones de la UE, estrechando la relación entre la UE y Ucrania y convirtiendo la política de la UE sobre Ucrania en un instrumento eficaz de apoyo al proceso de reforma y a la modernización del país.

1.2

La Unión Europea es, a la vez, un objetivo y un agente del cambio para Ucrania. El CESE estima que la integración de Ucrania en la Unión Europea y el proceso de reforma del país requieren una sociedad civil fuerte y sostenible (1), con una política de desarrollo a largo plazo de la sociedad civil en Ucrania tanto por parte de la UE como del Gobierno ucraniano.

1.3

La potenciación del papel de la sociedad civil exige la existencia, en las relaciones entre la UE y Ucrania, de un entorno general de política favorable.

1.4

Las perspectivas de adhesión de Ucrania a la UE serían importantes en este contexto; de manera similar, deben hacerse verosímiles las perspectivas de una supresión de los visados y ha de ofrecerse a Ucrania la hoja de ruta con exención de visados. El CESE propone que estos elementos se incluyan en el nuevo Acuerdo de Asociación (2) entre la UE y Ucrania para que pueda servir como instrumento de fomento del proceso de reforma y asignar un sólido papel a la sociedad civil.

1.5

En lo que se refiere a políticas específicas relativas a la sociedad civil, el Gobierno de Ucrania debería aspirar a la creación de un entorno regulador «favorable a la sociedad civil» en Ucrania, y debería otorgarse a los agentes de la sociedad civil un papel duradero en el proceso político y en el diálogo civil. Mientras tanto, la UE debería contribuir al desarrollo de una estrategia de fomento de capacidades para la sociedad civil ucraniana. Hay que prestar especial atención y brindar constante apoyo al desarrollo del diálogo social a todos los niveles.

1.6

El CESE reconoce los progresos realizados por Ucrania para consolidar la democracia, reforzar el Estado de Derecho y respetar los derechos humanos, que contribuirán sin duda al estrechamiento de las relaciones con la UE, al reforzamiento de la integración económica y al reconocimiento privilegiado de los vínculos políticos.

1.7

El CESE aboga por la rápida conclusión de las negociaciones sobre el Acuerdo de Asociación. Asimismo, propone, en estrecha colaboración con la sociedad civil de Ucrania, que dicho acuerdo incluya una disposición por la que se constituya un órgano conjunto de la sociedad civil que dé una fuerte voz a la sociedad civil en el contexto de las relaciones UE-Ucrania.

2.1

La promoción de la democracia, de la buena gobernanza y de las economías de mercado en su vecindad sigue siendo una prioridad esencial de las políticas exteriores de la Unión Europea. Para ello, la UE ha puesto en marcha la Política Europea de Vecindad, basada en los principios fundamentales de asociación y colaboración, diferenciación y asistencia personalizada.

2.2

Dentro de la Política Europea de Vecindad, las consultas con Ucrania sobre el Plan de acción UE-Ucrania se pusieron en marcha en enero de 2004, y llevaron a la adopción de dicho Plan por el Consejo en diciembre de ese mismo año. A raíz de la «Revolución naranja» de diciembre de 2004, que demostró el gran potencial de la sociedad civil en Ucrania, y la posición pro europea adoptada por el Gobierno naranja del Presidente Víktor Yúschenko y Yulia Timoshenko, la UE complementó el Plan de acción con incentivos adicionales. El Plan de acción se aprobó oficialmente en el Consejo de Cooperación UE-Ucrania de 21 de febrero de 2005 por un período de tres años, y en él se estableció un ambicioso y amplio marco de trabajo con Ucrania en el que se identifican los principales ámbitos para la reforma (reforma y diálogo políticos, reforma y desarrollo económico y social, reforma de los mercados comerciales y de la reglamentación, cooperación en materia de justicia e interior, transporte, energía, sociedad de la información y medio ambiente, y contactos interpersonales).

2.3

Se brindó a Ucrania la posibilidad de iniciar negociaciones tanto sobre el nuevo marco contractual (Acuerdo de Asociación), sujetas a la celebración de elecciones parlamentarias libres y justas en 2006, como sobre la zona de libre comercio tras la entrada del país en la OMC. En el marco del Plan de acción se ofrecieron además otros incentivos a Ucrania, como la facilitación de visados, el aumento de la financiación y el desarrollo de los contactos interpersonales.

2.4

Las negociaciones sobre el Acuerdo de Asociación comenzaron en marzo de 2007 y las relativas al régimen de libre comercio en febrero de 2008, tras la adhesión del país a la OMC. Entre marzo de 2007 y julio de 2008 se celebraron nueve rondas de negociación. En 2008 entró en vigor el acuerdo de facilitación de visados firmado en 2007.

2.5

El proceso de negociación sobre el Acuerdo de Asociación tendrá implicaciones de gran alcance para las relaciones entre la UE y Ucrania y para el proceso de reforma interior del país. Brinda a las autoridades públicas ucranianas una oportunidad única de establecer un proceso de consulta transparente y sistemático con las organizaciones de la sociedad civil que pueda asegurar el apoyo interno a las reformas previstas en el nuevo acuerdo, al tiempo que ofrece a la sociedad civil de Ucrania la oportunidad de consolidarse con vistas a identificar sus intereses y a llamar la atención de las autoridades negociadoras sobre ellos.

2.6

Es importante garantizar que el proceso de negociación UE-Ucrania sea transparente y tenga en cuenta las implicaciones que el acuerdo puede tener para los diversos grupos sociales y los distintos ámbitos del proceso interno de reforma en Ucrania. Será un acuerdo sin precedentes, pues no se ha definido de antemano el nivel de cooperación política y el tamaño de la participación en el mercado común. Dado que la UE no tiene ninguna «plantilla» para la negociación del acuerdo, será necesaria una mayor información y participación de las diversas partes interesadas de Ucrania y de la UE. Además, el nuevo acuerdo con Ucrania deberá convertirse en un modelo para la negociación de otros acuerdos de la UE con países vecinos.

3.1

Desde 2003, el CESE viene manteniendo relaciones con organizaciones de la sociedad civil ucraniana. En 2004 dedicó un estudio y un dictamen a la sociedad civil de Ucrania, Rusia, Moldova y Belarús. En los últimos años se han acelerado las relaciones entre la UE y Ucrania. Están en marcha negociaciones para la celebración del Acuerdo de Asociación, y la sociedad civil y el CESE están llamados a desempeñar un papel más amplio e importante en las futuras relaciones. En febrero de 2006, el CESE organizó una conferencia en Kiev sobre el papel de la sociedad civil ucraniana en la aplicación de la Política Europea de Vecindad. En la declaración final, el CESE se comprometió a apoyar el desarrollo de la sociedad civil del país.

3.2

Algunos meses después se creó en Ucrania el Consejo Social y Económico Tripartito Nacional (CSETN). Los días 24 y 25 de octubre de 2007, una delegación del CSETN, encabezada por el Ministro de Trabajo de Ucrania, visitó el CESE. El Grupo de contacto «Vecinos del Este de Europa» dedicó una sesión especial a la sociedad civil ucraniana.

3.3

Existe un acuerdo general sobre la voluntad de iniciar una cooperación estructurada entre el CESE y el CSETN. No obstante, el CESE quiere asegurarse de que la sociedad civil ucraniana esté representada más ampliamente, incluidas las organizaciones no gubernamentales activas además de los sindicatos y los empresarios, que están representados en el CSETN. Por lo tanto, la sociedad civil ucraniana debería crear una plataforma que represente tanto al CSETN como a los representantes de otras organizaciones de la sociedad civil (OSC).

4.1

Desde 2004 y tras la Revolución naranja, Ucrania ha emergido como una joven democracia que ha dejado atrás a la mayor parte de sus vecinos postsoviéticos. Las elecciones libres y limpias han pasado a ser práctica común en Ucrania y se mantiene la libertad de expresión y de reunión conquistada durante la Revolución naranja.

4.2

Sin embargo, a partir de 2005, al desaparecer la euforia de la Revolución naranja, el país se ha visto inmerso en una fase de inestabilidad política y de rivalidades que han dado lugar a importantes crisis políticas y han dejado todas las ramas del poder en conflicto mutuo, al tiempo que han desacreditado a las autoridades judiciales y policiales. Desde entonces, la política ucraniana se caracteriza por la inestabilidad política y por la incapacidad de poner en marcha reformas de gran alcance. La Política Europea de Vecindad y su Plan de acción, aun sirviendo de «plantilla» para la adopción de reformas, no han conseguido en absoluto congregar a la élite política y a la sociedad en general en torno al objetivo de la integración europea.

4.3

La economía ucraniana ha seguido creciendo. Sin embargo, la tasa de inflación es cada vez más elevada: en 2007 llegó a ser superior al 16 % y ha seguido creciendo en 2008, puesto que el Gobierno no ha logrado introducir medidas para combatir la inflación. Aunque se ha conseguido un fuerte descenso de la pobreza en los últimos años, más del 20 % de los habitantes de Ucrania continúan por debajo del umbral de la pobreza, y la renta media en Ucrania gira en torno a los 150 euros al mes. El entorno normativo sigue interponiendo muchos obstáculos a la inversión extranjera directa y a la creación de empresas. En general, Ucrania no ha conseguido introducir reformas macroeconómicas de gran alcance y, en los casos en que se ha logrado un crecimiento económico, ha sido principalmente por factores ajenos a la política gubernamental.

4.4

Pese a las numerosas declaraciones políticas, no se han realizado avances significativos en la lucha contra la corrupción en Ucrania. Según la Encuesta internacional de 2007 sobre la transparencia, un 70 % de los ucranianos no cree que las autoridades sean eficaces en su lucha contra la corrupción. Los grupos de interés establecidos y el amiguismo predominan a la hora de influenciar el proceso decisorio. Es urgente y necesario mejorar la estructura de representación, las formas de mediación entre el Estado y la sociedad, el Estado de Derecho y las prácticas contra la corrupción.

5.1.1

Según las estadísticas oficiales, hay más de 50 000 organizaciones de la sociedad civil registradas. La Administración pública indica que el 90 % de ellas tienen un presupuesto anual de entre 50 000 y 300 000 dólares estadounidenses. Por otro lado, el hecho de que más del 80 % de los ciudadanos no participen activamente en ningún tipo de organización voluntaria pone de relieve que los ucranianos tienen un bajo nivel de participación cívica en comparación con los ciudadanos de las democracias occidentales y de los Estados de la Europa Central y Oriental.

5.1.2

Hay muchas razones que explican estos bajos niveles de participación cívica en Ucrania: el recelo que suscitan en los ciudadanos las organizaciones y el proceso político en general y que tiene su origen en el legado soviético de «actividades rituales obligadas», la desilusión con los resultados de las reformas democráticas y del mercado, la inexistencia de una clase media fuerte y la persistencia de redes sociales informales. Estas características, conjuntamente con la desconfianza que suscita en el Estado el activismo de base, han conducido a Ucrania a estancarse en su situación actual semidemocrática.

5.1.3

No obstante, se están realizando algunos progresos. En 2005-2006, varias organizaciones de la sociedad civil estuvieron trabajando en la elaboración de una Doctrina de la Sociedad Civil que expusiera a las autoridades públicas las necesidades más perentorias. La mayor parte de esas propuestas se incluyeron en los Principios de apoyo a la sociedad civil por parte de las autoridades públicas. En noviembre de 2007 se formularon sugerencias al nuevo Gobierno y al Parlamento sobre el desarrollo de la sociedad civil y del diálogo civil en una conferencia nacional sobre «Políticas públicas para la promoción del desarrollo de la sociedad civil. Nuevas prioridades».

5.1.4

Para completar la normativa sobre las organizaciones de la sociedad civil, se necesita una nueva ley en la materia que establezca un proceso de registro de las OSC más sencillo y menos costoso, autorice a las personas jurídicas a crear organizaciones, suprima las actuales restricciones territoriales impuestas a las actividades de las OSC y faculte para la protección de los derechos de todas las personas.

5.1.5

Otro aspecto importante del desarrollo de la sociedad civil en Ucrania es el relativo a la falta de financiación estatal. Según algunas fuentes, esa financiación representa únicamente el 2 % de los ingresos de las OSC, cifra muy baja en comparación con el 30-40 % de los países vecinos de la Europa Central. En la mayoría de los antiguos Estados miembros de la UE, este tipo de financiación es la fuente principal de ingresos de las OSC.

5.2.1

Los sindicatos se han agrupado en la Federación de Sindicatos (FTUU), la Confederación Nacional de Sindicatos y los Sindicatos Libres de Ucrania. La Confederación Nacional de Organizaciones Sindicales de Ucrania (NKPU) es un centro sindical nacional ucraniano fundado en 2004. Se formó como escisión de la Federación de Sindicatos de Ucrania. A pesar de la existencia de estas estructuras desarrolladas formalmente, los sindicatos han desempeñado hasta ahora un papel modesto en la protección de los intereses de sus miembros, por ejemplo, fomentando la seguridad en el lugar de trabajo.

5.2.2

En lo que se refiere a los empresarios y las asociaciones empresariales de Ucrania, algunas son bastante fuertes y capaces de promover sus intereses (Federación de Empresarios de Ucrania, Cámara de Comercio e Industria de Ucrania, etc.). No obstante, no existe una legislación sobre «lobbies» ni formas de consulta estructurada en Ucrania para la promoción de los intereses respectivos.

5.2.3

En virtud del Decreto Presidencial (3) sobre el desarrollo del diálogo social en Ucrania, en 2006 se creó el Consejo Social y Económico Tripartito Nacional (CSETN) como órgano asesor y consultivo dependiente del Presidente de Ucrania. Además, se crearon consejos sociales y económicos tripartitos territoriales a nivel regional.

5.2.4

Estas instituciones tienen como objetivo el desarrollo del diálogo social y la participación de los representantes de los trabajadores y de los empresarios en la configuración y aplicación de la política social y económica del Estado.

5.3.1

Aunque la sociedad civil de Ucrania es algo débil, como se ha indicado supra, varias organizaciones de la sociedad civil activas han desempeñado un importante papel en la promoción de los valores europeos, la supervisión de la actuación de las autoridades públicas y la defensa de determinadas políticas, la prestación de asesoramiento a dichas autoridades, el análisis de la opinión pública y la sensibilización de la población sobre la UE. Estas actividades suelen llevarse a cabo con el apoyo económico de la comunidad internacional de donantes, pese a que suelen estar en línea con los objetivos de los programas estatales pertinentes y a que se dispone de medios jurídicos para el apoyo a las actividades de las OSC con cargo al presupuesto del Estado.

5.3.2

El impacto de estas acciones en el progreso real de la integración europea del país o de su europeización es bastante limitado, a causa de la débil posición y la baja capacidad de la sociedad civil, que no está lo suficientemente consolidada ni organizada para influir en los responsables de las decisiones. Además, el vínculo entre las organizaciones de la sociedad civil y el ciudadano medio es bastante borroso. Por ello, las organizaciones de la sociedad civil y los activistas tienen pocas posibilidades reales de movilizar a los ciudadanos y de configurar la opinión pública. Además, la inestable situación política crea otro obstáculo importante que evita que la sociedad civil pueda ejercer una posible influencia.

5.3.3

Cuando la sociedad civil consigue promover determinadas decisiones políticas, es porque cuenta con el apoyo de políticos o funcionarios concretos de mentalidad abierta y cooperadora. El nombramiento del Viceprimer Ministro de Integración Europea en diciembre de 2007 estimuló la participación de la sociedad civil. Los expertos de la sociedad civil intervienen actualmente en la elaboración de programas estatales en el ámbito de la integración europea y se les consulta sobre diversas materias que entran dentro de las competencias del mencionado Viceprimer Ministro.

5.3.4

Aparte del papel aparentemente activo desempeñado por un número limitado de ONG, la sociedad civil en general percibe la integración europea como algo abstracto. A menos que distintas organizaciones dentro de ella (sindicatos, asociaciones profesionales, organizaciones de consumidores, etc.) comprendan que la integración europea es relevante para la vida cotidiana y que la introducción de reformas tendrá repercusiones para todos, su papel seguirá siendo pasivo.

6.1

Fortalecer el papel de la sociedad civil requiere tanto disponer de un entorno general de política favorable en las relaciones entre la UE y Ucrania como adoptar medidas específicas a tal fin.

6.2

En lo que respecta al entorno general de política y a la evolución de las relaciones entre la UE y Ucrania, parecen esenciales los aspectos siguientes:

6.2.1

En el Acuerdo de Asociación deben ofrecerse a Ucrania perspectivas de adhesión. Con ello se favorecerá el desarrollo de un electorado favorable a la reforma, incluida la sociedad civil de mentalidad reformista. Los incentivos derivados de la posible adhesión a la UE contribuirán a aplicar las reformas en la sociedad y a invalidar la actuación de quienes oponen su veto. Según los expertos ucranianos e internacionales, la simple referencia al artículo 49 del Tratado de la UE, según el cual puede solicitar la adhesión cualquier país europeo que cumpla los criterios, enviaría ya una potente señal a Ucrania.

6.2.2

Deben hacerse verosímiles las perspectivas de una supresión de los visados y ha de ofrecerse a Ucrania la hoja de ruta con exención de visados. Con los obstáculos actuales a los desplazamientos, los agentes de la sociedad civil tienen posibilidades limitadas de establecer colaboraciones eficaces con sus homólogos de la UE. En general, el régimen de exención de visados mejorará los contactos interpersonales y contribuirá a la introducción en Ucrania de normas, prácticas y valores europeos.

6.2.3

Tanto la UE como Ucrania deben esforzarse por garantizar que Ucrania se beneficie al máximo de las agencias y los programas comunitarios que están a su disposición (4). Al mismo tiempo, deben encontrarse y ampliarse nuevas posibilidades de reforzar la dimensión interpersonal.

6.3

Las medidas concretas dirigidas a reforzar el papel de la sociedad civil deben basarse en los siguientes tres pilares:

6.3.1

En primer lugar, los agentes de la sociedad civil deben desempeñar un papel importante en el proceso de elaboración y aplicación de las políticas (es decir, en su elaboración, ejecución y supervisión), sobre todo en lo que atañe a las políticas relacionadas con la UE.

6.3.2

Ha de consultarse a los agentes de la sociedad civil en el proceso de negociación del Acuerdo de Asociación entre la UE y Ucrania, de elaboración de prioridades para la cooperación con carácter anual (actualmente a través de las instituciones conjuntas creadas por el Acuerdo de colaboración y cooperación, y tras la entrada en vigor del Acuerdo de Asociación, de conformidad con las disposiciones institucionales de éste), de realización de la revisión intermedia de las perspectivas financieras actuales (documento de estrategia por países 2007-2013 del IEVA para Ucrania) y de elaboración de los programas anuales en el marco del IEVA (en particular, la definición de prioridades de la financiación para Ucrania como apoyo presupuestario dentro del IEVA).

6.3.3

La UE y Ucrania deben impulsar, apoyar y tomar en consideración el control independiente realizado por la sociedad civil.

6.3.4

En segundo lugar, la UE y el Gobierno ucraniano deben aspirar a crear un entorno normativo «favorable a la sociedad civil». Este entorno debería proporcionar, entre otras cosas, oportunidades de financiación nacional (incluida, por ejemplo, la financiación estatal a través de la subcontratación de servicios) a las organizaciones de la sociedad civil ucranianas y reducir así la dependencia actual de las OSC ucranianas de los donantes extranjeros.

6.3.5

En tercer lugar, la UE debería contribuir a desarrollar la estrategia de fomento de capacidades para la sociedad civil ucraniana. Esta última está hasta el momento bastante fragmentada e influye poco o nada en el proceso de elaboración y aplicación de las políticas. Las políticas de la UE y del Gobierno ucraniano deberían tratar de hacer de la sociedad civil un interlocutor fuerte, dando una gran importancia al aspecto del fomento de capacidades. Habría que considerar los aspectos siguientes:

6.3.6

Además, el Acuerdo de Asociación entre la UE y Ucrania debe servir como instrumento del proceso de reforma y confiar un papel más destacado a la sociedad civil. Aparte de las perspectivas de adhesión a la UE antes mencionadas, la decisión del Consejo sobre el Acuerdo de Asociación ha de hacer referencia al artículo 217 del TCE (5), que atribuye a la UE la facultad de celebrar acuerdos de asociación con terceros países.

6.3.7

El acuerdo debe recoger explícitamente el compromiso de ambas partes (la UE y Ucrania) de continuar reforzando la sociedad civil en Ucrania y permitir su participación en el diálogo civil y en el proceso de elaboración y aplicación de las políticas.

6.4

El acuerdo debería incluir la constitución de un órgano conjunto de la sociedad civil como parte del marco institucional UE-Ucrania. En este contexto, el CESE recomienda entablar una relación sostenida y con perspectivas de futuro con la sociedad civil ucraniana, comenzando por la estructuración de nuestras relaciones, por ejemplo, mediante la organización de un taller en octubre de 2008 para debatir el establecimiento de este órgano conjunto con la sociedad civil ucraniana.

6.4.1

El órgano conjunto estaría compuesto por el mismo número de miembros pertenecientes al CESE y a un organismo que representase a la sociedad civil de Ucrania. La delegación ucraniana podría estar compuesta por miembros del CSETN (representantes de la patronal, los sindicatos y el Gobierno) y representantes de la sociedad civil no representados en el CSETN. Estaría presidido de forma conjunta por dos copresidentes nombrados por cada una de las partes. Se reuniría dos veces al año (una en Bruselas y otra en Ucrania) y podría ser consultado por el Consejo Conjunto o reunirse por propia iniciativa para debatir diversos asuntos de interés mutuo y relevante para la sociedad civil. Sus objetivos principales podrían ser: