11.4.2006   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 88/41

1.1

I løbet af de sidste 10-15 år har EU-institutionernes interesse for en dialog med civilsamfundet, især med dets organisationer på europæisk niveau, været stadig stigende. De har erkendt, at god politik forudsætter, at borgerne bliver hørt, og at de, der berøres af EU's beslutninger, inddrages og giver deres samtykke.

1.2

Den erfaring og ekspertise, som civilsamfundets aktører sidder inde med, deres indbyrdes dialog og dialogen med myndigheder og offentlige institutioner på alle niveauer samt deres forhandlinger og forsøg på at opnå konvergens eller konsensus danner baggrund for fremsættelse af forslag, der gavner almenvellet. Det øger den politiske beslutningstagnings kvalitet og troværdighed, eftersom borgerne i højere grad forstår og accepter beslutningerne.

1.2.1

Ved at give borgerne mulighed for på basis af et individuelt og kollektivt engagement at deltage i forvaltningen af offentlige anliggender via et selvstændigt bidrag fra civilsamfundets organisationer beriger deltagelsesdemokratiet det repræsentative demokrati og styrker således EU's demokratiske legitimitet.

1.3

Det er her på sin plads at minde om, at Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg i kraft af sin sammensætning, sin rolle og de arbejdsopgaver, traktaterne har givet det lige fra dets oprettelse, har været en fuldgyldig aktør i deltagelsesdemokratiet på EU-niveau og den ældste brik heri.

1.4

Denne »ret til at deltage«, som civilsamfundet og organisationer, der er aktive på europæisk plan, længe har krævet, har særlig aktualitet i dag. De problemstillinger og udfordringer, som EU står over for, er så store, at de kræver mobilisering af alle lokale aktører og deres repræsentanter.

1.5

Dette erkendte bl.a. Det Europæiske Råd på mødet i Lissabon den 23.-24. marts 2000 i forbindelse med lanceringen af Lissabon-strategien (1), og det blev på ny understreget af Rådet på mødet den 22.-23. marts 2005, hvor denne strategi blev relanceret (2).

1.6

I sin hvidbog om styreformer i EU af juli 2001 (3) gør Kommissionen civilsamfundets deltagelse i udarbejdelsen og gennemførelsen af Unionens politikker til et af grundprincipperne for god forvaltning og et af de prioriterede indsatsområder for fornyelse af fællesskabsmetoden og forbedring af demokratiet i institutionernes arbejdsgang.

1.7

Princippet om deltagelsesdemokrati slås desuden fast i artikel I-47 i traktaten om en forfatning for Europa  (4) . Trods usikkerhedsmomenterne i forbindelse med ratifikationen af forfatningstraktaten bør EU-institutionerne følge denne logik og indføre et reelt deltagelsesdemokrati. Hvis dette skal kunne leve op til kravene om moderne europæiske styreformer, er det imidlertid nødvendigt at tilvejebringe instrumenter, som giver borgerne i EU og de organisationer, de arbejder inden for, mulighed for at diskutere, blive hørt og deltage effektivt i udviklingen af Unionen og dens politikker inden for rammerne af en ægte, struktureret civil dialog med det organiserede civilsamfund.

1.8

EØSU arbejder aktivt på at udvikle deltagelsesdemokratiet i samarbejde med de øvrige EU-institutioner og repræsentative civilsamfundsorganisationer.

1.8.1

I oktober 1999 afholdt EØSU sit første konvent om det organiserede civilsamfunds opgaver og bidrag i det europæiske samarbejde. Siden da har udvalget afgivet flere udtalelser med sigte på en bedre udvikling og strukturering af dialogen mellem civilsamfundets organisationer og EU-institutionerne (5)  (6).

2.1

Den civile dialogs aktører på EU-plan er organisationer, som repræsenterer borgernes specifikke og/eller generelle interesser. Arbejdsmarkedsparternes europæiske organisationer er naturlige deltagere i den civile dialog. I denne sammenhæng er den sociale dialog (dvs. dialogen mellem arbejdsmarkedets parter på EU-plan) et godt eksempel på en konkret udmøntning af deltagelsesdemokratiet. Der skal dog her endnu en gang gøres opmærksom på den grundlæggende forskel mellem social dialog og civil dialog. Den europæiske sociale dialog er klart defineret med hensyn til deltagere, formål og procedurer, og arbejdsmarkedets parter på EU-plan har beføjelser, der nærmest er lovgivningsmæssige (8). Den er kendetegnet ved deltagernes særlige beføjelser og ansvar og deres handlingsautonomi.

2.2

På europæisk niveau præsenterer civilsamfundets organisationer sig på mange forskellige måder og under flere betegnelser: sammenslutning, forbund, forening, forum og netværk er blandt de hyppigt forekommende (9). Disse går ofte under samlebetegnelsen »ikke-statslige organisationer (ngo'er)«, som anvendes om alle former for uafhængige, ikke-kommercielle strukturer. En hel del af de europæiske organisationer har desuden organiseret sig på internationalt plan.

2.3

De europæiske organisationer koordinerer deres medlemmers og partneres aktiviteter i de forskellige medlemsstater, ofte også udover grænserne. De grupperer sig stadig oftere i europæiske netværk, f.eks. på områder som socialt arbejde, miljø, menneskerettigheder, udvikling, forbrug og socialøkonomi.

2.4

For at illustrere hvor bredt de europæiske civilsamfundsorganisationer favner, og hvordan de er sammensat, bringer bilaget til denne udtalelse en oversigt over de mest betydningsfulde organisationer, forbund og netværk i de forskellige sektorer af det organiserede civilsamfund på europæisk plan, med undtagelse af erhvervs- og fagorganisationerne. Bilaget omfatter omkring 20 specifikke sektorer.

2.4.1

Oversigten vidner om en stadig større strukturering af det organiserede civilsamfund i Europa og om stor diversitet i opbygningen af organisationerne. De kan bestå udelukkende af nationale organisationer, der repræsenterer en bestemt sektor — og i visse tilfælde også af regionale og lokale organisationer; deres medlemmer kan både være europæiske og nationale organisationer og juridiske og fysiske personer på alle niveauer. Netværksdannelsen følger som regel to forskellige mønstre: enten dannes netværket af europæiske organisationer fra én bestemt sektor, eller også er det en sammenslutning af nationale og europæiske organisationer.

2.5

Det er klart, at en del europæiske civilsamfundsorganisationer — for ikke at tale om visse nationale organisationer eller netværk — generelt råder over erfaringer og sagkundskab, som giver dem ret til at forlange at blive inddraget i høringerne forud for udarbejdelsen af EU's politikker. Det er dog lige så klart, at det ofte drages i tvivl, om de europæiske civilsamfundsorganisationer, bortset fra organisationerne på arbejdsmarkedet, nu også er repræsentative. Nonprofitområdet forekommer fragmenteret, da det ofte består af et væld af organisationer, der ofte synes at repræsentere medlemmernes særinteresser i højere grad end almenhedens interesser, og det er ikke tilstrækkelig gennemsigtigt. Desuden er mange af den mening, at det ikke er i stand til at øve reel indflydelse på udformningen af politikker og forberedelsen af beslutninger.

3.1

EØSU har gentagne gange understreget, at kun en klart fastlagt repræsentativitet kan give civilsamfundets aktører ret til reelt at deltage i udarbejdelsen af politikker og forberedelsen af EU-beslutninger.

3.1.1

Kravet om repræsentativitet er et fundamentalt demokratisk princip, men også et udtryk for ønsket om at skabe større klarhed om det organiserede civilsamfund på EU-niveau og øge dets indflydelse.

3.1.2

Med henblik herpå har EØSU opstillet kriterier for repræsentativitet, sidst i sin udtalelse af 20. marts 2003 om »Nye styreformer i EU — En hvidbog« (10). For at blive betragtet som repræsentativ skal en europæisk organisation opfylde ni kriterier:

3.1.3

EØSU foreslog i samme udtalelse, »at man drøfter disse kriterier med institutionerne og civilsamfundets organisationer som grundlag for et fremtidigt samarbejde«.

3.2

For at undgå misforståelser om anvendelsen af de repræsentativitetskriterier, der opstilles i denne udtalelse, er det nødvendigt at skelne klart mellem »høring« , der i princippet er åben for alle organisationer med ekspertise på et givet område, og »deltagelse« , som giver en organisation mulighed for at indgå formelt og aktivt i en kollektiv beslutningsproces i EU's og borgernes generelle interesse. Denne proces, som bygger på demokratiske principper, sætter civilsamfundets organisationer i stand til reelt at indgå som en del af politikudformningen og forberedelsen af beslutninger om udviklingen af og fremtiden for EU og dets politikker (11).

3.2.1

Selvom denne skelnen kan forekomme temmelig akademisk, er den meget relevant. Repræsentativitet er en forudsætning for deltagelse, for så vidt som den indebærer legitimitet. I en høring er målet at lytte til synspunkter og indsamle den sagkundskab, som civilsamfundets aktører råder over, uden at stille forhåndsbetingelser. Ikke desto mindre er høringer en meget vigtig del af den civile dialog.

3.3

I ovennævnte hvidbog om nye styreformer i EU overvejede Kommissionen på visse områder, hvor høringer allerede er en etableret praksis, at udarbejde mere vidtrækkende normer for partnerskab end de minimumsstandarder for høring, der anvendes i alle dens tjenestegrene. Kommissionen stillede dog som betingelse for at indgå aftaler af denne art, at civilsamfundets organisationer kunne stille garanti for åbenhed og repræsentativitet. Den tog ikke stilling til, hvilke kriterier der skulle anvendes i den forbindelse.

3.4

I Kommissionens meddelelsen af 11. december 2002 (12), der fastsætter generelle principper og minimumsstandarder ved Kommissionens høring af interesserede parter, foretages der en sondring mellem »åbne« høringsprocesser, hvor ingen udelukkes, og »fokuserede« høringsprocesser, hvor de relevante berørte parter — målgrupperne — er klart defineret på grundlag af »sunde« og »klare« udvælgelseskriterier, som det hedder i meddelelsen. Heller ikke her fastlægges der noget kriterium.

3.4.1

I den samme meddelelse understreger Kommissionen, at den tillægger de europæiske repræsentative organisationers bidrag stor vægt, men henviser til EØSU's allerede fremlagte arbejde angående spørgsmålet om, hvilke repræsentativitetskriterier der skal gælde ved udvælgelsen af de organisationer, der kan deltage i den civile dialog.

3.5

Nice-traktaten styrkede EØSU's rolle som privilegeret formidler mellem det organiserede civilsamfund og EU's beslutningsorganer ved at give udvalget større ansvar for:

3.6

Det skal dog understreges, at denne udtalelse ikke omhandler:

3.7

Denne udtalelse har således først og fremmest til formål at klarlægge og rationalisere EØSU's forbindelser med civilsamfundets europæiske organisationer og netværk og give dialogen med det organiserede civilsamfund større troværdighed gennem en styrkelse af disse organisationers og netværks legitimitet.

3.7.1

Den er selv et led i bestræbelserne på at etablere en stærkere, struktureret dialog med det europæiske organiserede civilsamfund:

3.8

Denne udtalelse kunne også:

3.9

EØSU understreger i denne sammenhæng, at etableringen af et system, der akkrediterer civilsamfundets organisationer hos EU's institutioner både har fordele og ulemper. Denne udtalelse er dog ikke den rette ramme for EØSU til at udtale sig om et sådant systems fordele. Udvalget mener imidlertid, at der er en snæver forbindelse mellem akkreditering og repræsentativitet, og at disse spørgsmål bør undersøges parallelt som led i en bred debat med deltagelse af alle de berørte parter, EU-institutioner og civilsamfundsorganisationer.

4.1

EØSU er klar over, at udvalget kun delvis afspejler den mangfoldighed og udvikling, som begrebet »det organiserede civilsamfund« dækker over, og har derfor taget initiativer og gennemført reformer for at sikre så bred en repræsentation af det organiserede civilsamfund som muligt.

4.2

Det har således på forskellige måder og i stigende grad knyttet europæiske civilsamfundsorganisationer og –netværk, som ikke eller endnu ikke er direkte repræsenteret i udvalget, til sine organer og sit arbejde — uden dog at basere denne tilknytning på repræsentativitetskriterier.

4.2.1

Hver af EØSU's tre grupper  (14) anerkender europæiske organisationer ved at give dem en status som godkendt organisation. EØSU's medlemmer har i princippet direkte eller indirekte forbindelser med disse organisationer, men det er ikke et krav.

4.2.2

På sektionsniveau  (15) inddrages europæiske organisationer, som kan bidrage konkret til udarbejdelsen af udtalelser, ofte i EØSU's arbejde. De orienteres om det igangværende arbejde, fremlægger deres iagttagelser og kan være repræsenteret af eksperter og deltage i de høringer eller konferencer, der afholdes.

4.2.3

EØSU afholder arrangementer (konferencer, seminarer, høringer osv.) om tværgående emner, f.eks. Lissabon-strategien, bæredygtig udvikling og de finansielle overslag 2007-2013. Hertil kommer møder til opfølgning af arbejdet i EU-Konventet (16).

4.2.3.1

Deltagerne fra det organiserede civilsamfund udvælges pragmatisk på grundlag af forslag fra grupperne, EØSU's medlemmer, sektionerne eller sekretariatet. Disse arrangementer er i princippet også åbne for repræsentanter for civilsamfundsorganisationer, der spontant har ytret interesse for at deltage.

4.3

Med oprettelsen i september 2004 af en kontaktgruppe mellem EØSU og repræsentanter for civilsamfundets vigtigste europæiske organisationer og netværk er der taget et nyt skridt i dette samarbejde. Udover de 10 repræsentanter for EØSU (herunder EØSU' s formand, formændene for de tre grupper og de seks faglige sektioner) består kontaktgruppen af 14 medlemmer fra de vigtigste organisationer og netværk, der er aktive i de sektorer, som er repræsenteret i kontaktgruppen, hvad enten disse organisationer allerede har status som godkendte eller ej.

4.3.1

Kontaktgruppens opgave er dels at sikre, at EØSU's kontakter med civilsamfundets organisationer og europæiske net koordineres, dels at de initiativer, der er blevet besluttet i fællesskab, følges op.

4.4

Denne oversigt viser, at EØSU hidtil er gået pragmatisk til værks og generelt har anvendt en åben, ikke-eksklusiv fremgangsmåde til gradvist at strukturere sine forbindelser med det europæiske organiserede civilsamfund. Når det drejer sig om at give en organisation status som godkendt organisation eller om sektionernes sektorhøringer, er fremgangsmåden dog mere fokuseret.

4.5

Den endelige rapport fra ad hoc-gruppen »Struktureret samarbejde med civilsamfundets europæiske organisationer og netværk« af 10. februar 2004 understregede: »Spørgsmålet om repræsentativiteten fortjener afgjort stor opmærksomhed«, men »dette spørgsmål bør ikke stå i vejen for ethvert skridt fremad. Den fornuftige fremgangsmåde udelukker naturligvis ikke omtanke, men kræver dog åbenhed og pragmatisme«.

5.1

Det er åbenlyst, at de kriterier, som EØSU har fastlagt i sin udtalelse om Kommissionens hvidbog om nye styreformer i EU, ikke alle er lige tydelige. Det er derfor nødvendigt at præcisere deres betydning og rækkevidde, så de kan måles og anvendes i praksis.

5.2

På denne baggrund mener EØSU, at det er vigtigt at etablere en klar, ensartet og enkel procedure for evaluering af europæiske civilsamfundsorganisationers repræsentativitet og dermed undgå komplekse problemer, der kan skabe konflikter.

5.3

Proceduren skal gøre det muligt at undersøge kriterier på en måde, der er tilpasset de europæiske organisationers struktur og arbejdsformer. Den skal også baseres på princippet om, at organisationerne selv deltager i evalueringsprocessen. EØSU ønsker på ingen måde at gøre indgreb i organisationernes uafhængighed.

5.4

Proceduren bør derfor baseres på følgende principper:

5.5

EØSU foreslår, at proceduren kommer til at omfatte tre grundlag for evaluering:

5.5.1

De to første evalueringsgrundlag er klare og henviser til den enkelte organisations struktur. De giver gode muligheder for en relativ objektiv evaluering af organisationens repræsentativitet og bevarer samtidig dynamikken i civilsamfundet. Det tredje grundlag er mere komplekst.

5.6

EØSU mener, at den foreslåede fremgangsmåde ikke indebærer nogen særlig byrde eller binding for de omtalte organisationer, men til gengæld kræver, at deres opbygning og arbejdsformer er gennemsigtige. Gennemsigtighed er et grundlæggende demokratisk princip af almen betydning, da det giver interessegrupper i samfundet og borgere som enkeltpersoner samt offentlige myndigheder mulighed for at få kendskab til organisationernes opbygning og aktiviteter og derefter selv danne sig en mening om dem.

5.7

Med udgangspunkt i disse evalueringsprincipper og –grundlag skulle EØSU kunne udforme en procedure for evaluering af de europæiske civilsamfundsorganisationers repræsentativitet. Proceduren kunne gøres operationel gennem etablering af et særlig evalueringsinstrument, først og fremmest i samarbejde med kontaktgruppen for EØSU og civilsamfundets europæiske organisationer og netværk.

6.1

EØSU mener, at der er en direkte og tæt forbindelse mellem de kriterier, udvalget har foreslået, og de vedtægter, som de europæiske civilsamfundsorganisationer bygger på.

6.2

Alle organisationer, som — de jure eller de facto — er aktive på europæisk niveau, bør have vedtægter (17).

6.3

I tråd med de kriterier, EØSU har opstillet (18), og for at sikre deres fulde anvendelighed skal en europæisk organisations vedtægter beskrive følgende:

6.4

Den enkelte organisation vedtager helt uafhængigt sine vedtægter i henhold til gældende national lovgivning (19), da der ingen EU-lovgivning findes på området.

6.4.1

Det kan her være nyttigt at minde om, at Europa-Kommissionen allerede i 1991 (20) foreslog en lovtekst, der skulle føre til konstituering af »europæiske foreninger«. Formålet var at skabe en juridisk form specielt beregnet for foreninger med medlemmer i flere medlemsstater i lighed med de eksisterende retsformer for aktieselskaber og andelsselskaber. De materielle bestemmelser i dette forslag svarer til det, som er foreslået ovenfor om vedtægternes indhold.

6.4.2

Kommissionens forslag, som EØSU havde udtalt sig positivt om (21), blev blokeret af modstanden fra en række medlemsstater og er endda nu blevet trukket tilbage af Kommissionen. EØSU er stadig overbevist om, at en sådan statut er et afgørende middel til bekræftelse af foreningsretten som en grundlæggende frihedsrettighed, der er indskrevet i EU's charter om grundlæggende rettigheder, og som udtryk for det europæiske medborgerskab. EØSU mener desuden, at principperne i forfatningstraktatens artikel I-47 bør være et incitament til at genåbne denne sag.

6.4.3

EØSU gentager derfor sin opfordring til indførelse af en europæisk statut for tværnationale foreninger i analogi med statutten for europæiske politiske partier, som trådte i kraft i november 2003 (22). Dette er en logisk følge af de forslag, der fremlægges i denne udtalelse.

6.5

Det bør dog principielt være medlemsorganisationerne, der med dertil indrettede mekanismer og procedurer skal sikre, at statuttens bestemmelser overvåges og gennemføres i forbindelse med den enkelte organisations egen interne demokratiske beslutningsproces.

6.6

For at sikre en reel åbenhed i de europæiske civilsamfundsorganisationers arbejde bør deres vedtægter, den årlige finansberetning og aktivitetsrapport samt alle oplysninger om medlemsorganisationernes finansielle engagementer og finansieringskilder offentliggøres, helst på de enkelte organisationers websted på internettet.

7.1

Et af EØSU's forslag til kriterier er, at en europæisk organisation skal have medlemsorganisationer i hovedparten af medlemsstaterne, og at de skal være anerkendt som repræsentative for de interesser, de varetager.

7.2

Af hensyn til den praktiske anvendelse af dette kriterium vurderer EØSU, at en europæisk organisation skal have en tilstedeværelse i mere end halvdelen af EU's medlemsstater for at kunne betragtes som repræsentativ. Dette krav forekommer nødvendigt, også selvom den sidste udvidelse af EU gør situationen mere kompliceret.

7.3

For at gøre det muligt at vurdere denne tilstedeværelse skal enhver europæisk organisation under alle omstændigheder offentliggøre listen over sine medlemsorganisationer, hvad enten der er tale om organisationer (juridiske personer), som er uafhængige af eksterne interesser, og som repræsenterer civilsamfundet i medlemsstaterne, eller det drejer sig om europæiske grupperinger af organisationer af samme karakter.

7.4

Det er under alle omstændigheder vanskeligt at vurdere, om en europæisk organisation eller nationale organisationer, som er medlemmer af den, må betragtes som anerkendte og antages at være repræsentative. Følgende overvejelser bør lægges til grund for denne vurdering.

7.5

Som udgangspunkt skal en national eller tværnational organisations medlemskab af en europæisk organisation ikke blot opfylde de kriterier for medlemskab, som fremgår af den europæiske organisations vedtægter, men også de kriterier, som er fastlagt i medlemsorganisationens egne vedtægter.

7.6

Følgelig skal de nationale medlemsorganisationer ligesom den europæiske organisation, de er medlemmer af, offentliggøre deres vedtægter og aktivitetsrapporter, så organisationernes struktur og arbejdsmetoder synliggøres. Det ville også være ønskeligt — som Europarådet kræver det — at få kendskab til antallet af individuelle medlemmer, som er direkte eller indirekte knyttet til organisationen.

8.1

De hidtil omtalte kriterier er i sagens natur ret lette at evaluere objektivt. Vanskeligere er det derimod at anvende og evaluere kvalitative kriterier. En organisations vedtægter, især dens mål og midler til handling samt dens geografiske dækning, giver ganske vist et vist vurderingsgrundlag. Men de kan vise sig utilstrækkelige til evaluering af en organisations repræsentativitet. De kvalitative kriterier er snarere et middel til at vurdere, hvor meget de pågældende organisationer kan bidrage med.

8.2

I denne forbindelse skal det endnu en gang understreges, at det i denne udtalelse ikke drejer sig om organisationer, der har den fornødne sagkundskab til at deltage i en åben høringsproces (se ovenfor), men om dem, der rent faktisk formelt skal deltage i politikudformningen. Dette kræver en dybtgående analyse.

8.3

De kvalitative kriterier henviser således dels til en organisations erfaring og evne til at gøre borgernes interesser gældende over for EU-institutionerne, dels til den tillid, som den nyder, og det ry, den har, blandt disse institutioner og i andre dele af det organiserede civilsamfund i Europa.

8.4

En europæisk organisations bidragskapacitet og dermed dens kvalitative repræsentativitet skal derfor evalueres på grundlag af dens evne til gennem sine aktiviteter at bevise omfanget af sit engagement i EU-institutionernes høringsproces.

8.5

Det er i denne forbindelse afgørende, at de pågældende europæiske organisationer åbent fremlægger deres aktivitetsrapporter og al anden vigtig information. Der kan også anvendes »resultatindikatorer«, som især er almindelig praksis på universiteter og i forskningsmiljøer. Disse indikatorer skal fastlægges i samarbejde med civilsamfundets europæiske organisationer.

8.6

EØSU vil under alle omstændigheder handle gennemsigtigt, pragmatisk og objektivt i en dynamisk og åben proces.

Den første er dialogen mellem europæiske organisationer, der repræsenterer civilsamfundet, om udviklingen af og fremtiden for Unionen og dens politikker.

Den anden er den strukturerede og regelmæssige dialog mellem alle disse organisationer og EU.

Den tredje er den daglige sektordialog mellem civilsamfundsorganisationer og deres samtalepartnere inden for de lovgivende og udøvende myndigheder.