16.2.2008   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 44/56

1.1

Evropský hospodářský a sociální výbor se domnívá, že oblasti s přírodním znevýhodněním vyžadují a zasluhují zvláštní pozornost jak z hlediska politického, tak pokud jde o veřejné mínění. To platí bez omezení i pro „jiné znevýhodněné oblasti“ (přechodné znevýhodněné oblasti), o kterých toto stanovisko pojednává.

1.2

EHSV považuje vyrovnávací příspěvky, které jsou financovány společně EU a členskými státy, za jedinečný a nenahraditelný nástroj k zachování krajiny a zemědělství v ekonomicky, ekologicky a také sociálně obzvláště citlivých lokalitách.

1.3

Účel vyrovnávacích příspěvků výrazně překračuje rámec zachování tradičních forem zemědělského využívání. I v budoucnosti by nejdůležitějším aspektem pro znevýhodněné oblasti měla být kompenzace ekonomického znevýhodnění zemědělců.

1.4

S ohledem na budoucí úvahy Evropské komise o novém vymezení způsobilých oblastí EHSV doporučuje, aby EU stanovila rámcové podmínky a alternativní metody pro vymezování oblastí. Za volbu systému pro vymezování oblastí a za určování oblastí by měly být i nadále odpovědné členské státy a regiony.

1.5

EHSV upozorňuje na to, že je nutné, aby se zemědělci mohli na poskytování příspěvků více spoléhat. Při eventuálních změnách způsobilých oblastí je nezbytné zabránit strukturálním zlomům.

1.6

EHSV se domnívá, že je velmi těžké objasnit veřejnosti pojmy „znevýhodněné oblasti“ či „vyrovnávací příspěvek“, a je toho názoru, že by bylo žádoucí je nahradit.

2.1

Rada vyzvala Evropskou komisi, aby v roce 2008 předložila návrh na revidované vymezení takzvaných „jiných znevýhodněných oblastí“ (přechodných znevýhodněných oblastí), které má být uplatňováno od roku 2010.

2.2

Evropský hospodářský a sociální výbor již dne 13. září 2006 přijal stanovisko z vlastní iniciativy k tématu Vyhlídky na budoucnost zemědělství v oblastech se zvláštním přírodním znevýhodněním  (1). Stanovisko se soustředilo na horské, ostrovní a nejvzdálenější regiony, ale nezabývalo se kategorií „jiných znevýhodněných oblastí (přechodných znevýhodněných oblastí)“ a „oblastí se zvláštními nevýhodami (malých oblastí)“.

2.3

EHSV proto tehdy výslovně upozornil na to, že se bude těmito oblastmi zabývat v pozdějším stanovisku, tedy ve zde předkládaném stanovisku. Toto stanovisko z vlastní iniciativy je příspěvkem do diskuse o možném novém vymezení znevýhodněných oblastí.

2.4

Nutnost přezkoumat vymezení těchto oblastí vyplývá ze zprávy Evropského účetního dvora (zvláštní zpráva č. 4/2003). Kritické připomínky ve zprávě se týkaly především těchto bodů: členské státy používají široké spektrum různých ukazatelů k určení, zda se jedná o znevýhodněnou oblast či ne, neexistuje dostatek spolehlivých informací o dopadech přijatých opatření, termín „osvědčené zemědělské postupy“ není používán jednotně. Hlavní závěry Účetního dvora se týkají vymezení „jiných znevýhodněných oblastí“ a otázek spojených s vyrovnávacím příspěvkem.

2.5

V listopadu 2006 předložilo Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova Evropské komise hodnotící zprávu vypracovanou Ústavem pro evropskou environmentální politiku (Institute for European Environmental Policy – IEEP) o vyrovnávacím příspěvku ve znevýhodněných oblastech.

3.1

Pro Evropský hospodářský a sociální výbor jsou oblasti s přírodním znevýhodněním takřka nedílnou součástí „evropského modelu zemědělství“. Oblasti s přírodním znevýhodněním vyžadují zvláštní pozornost jak z hlediska politického, tak pokud jde o veřejné mínění, aby mohla být přijata konkrétní opatření přizpůsobená jejich skutečným potřebám.

3.2

Termínem „znevýhodněná oblast“ by měly být označeny takové oblasti, v nichž je využívání půdy pro zemědělské účely ohroženo kvůli znevýhodnění při zemědělském využívání způsobenému místními podmínkami. Za tím stojí poznatek, že udržitelné zemědělské využívání je důležitým předpokladem pro to, aby byla venkovská oblast přitažlivou. Zemědělská činnost je multifunkční, neboť zemědělec nevykonává pouze podnikatelskou činnost, ale prospívá rovněž společnosti tím, že zachovává a obhospodařuje krajinu.

3.3

EHSV upozorňuje na to, že pojem „znevýhodněná oblast“ je ambivalentní, neboť se často jedná o regiony s obzvláště bohatou a rozmanitou přírodou a krajinou, jejichž obyvatelé mají specifické zkušenosti a tradice. Kvůli obzvlášť těžkým zeměpisným a místním podmínkám však tento potenciál často nelze ekonomicky využít. Ani zemědělci nemají mnohdy dostatek ekonomických alternativ, a to ani ve vlastním odvětví, ani v jiných.

3.4

Pro EHSV představuje vyrovnávací příspěvek pro znevýhodněné oblasti jedinečný a nenahraditelný nástroj k zachování krajiny a zemědělství v ekonomicky, ekologicky a také sociálně obzvláště citlivých lokalitách. Cílem vyrovnávacího příspěvku je zhodnotit velký potenciál krásných evropských krajin podporováním aktivního tržně orientovaného zemědělství. Účel vyrovnávacích příspěvků tím výrazně překračuje rámec zachování tradičních forem zemědělského využívání. I v budoucnosti by nejdůležitějším aspektem vyrovnávacího příspěvku pro znevýhodněné oblasti měla být kompenzace ekonomického znevýhodnění zemědělců v oblastech se zvlášť obtížnými podmínkami pro zemědělské využívání. Vyrovnávací příspěvky jsou navíc od roku 2007 vázány na dodržování předpisů o bezpečnosti potravin a o ochraně životního prostředí a dobrých životních podmínkách zvířat (podmíněnost).

3.5

Od roku 1975 byl vypracováván rozsáhlý evropský systém pro vymezování znevýhodněných oblastí, a to počínaje horskými oblastmi. Dnes existují tři druhy znevýhodněných oblastí: horské oblasti, jiné znevýhodněné oblasti (přechodné znevýhodněné oblasti) a oblasti se zvláštními nevýhodami (malé oblasti). U posledních dvou jmenovaných druhů existují mezi členskými státy velké rozdíly a odlišnosti jak při vymezování oblastí, tak pokud jde o výši poskytovaných plateb. Značné finanční prostředky, které byly uvolněny na vyrovnávací příspěvky, přispěly ve velké míře k tomu, že se právě i v citlivých venkovských oblastech podařilo zachovat zemědělskou činnost.

3.6

EHSV považuje vyrovnávací příspěvek pro znevýhodněné oblasti za nedílnou součást programů rozvoje venkova (Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova – EZFRV, podle nařízení (ES) č. 1698/2005). Vyrovnávací příspěvky pro znevýhodněné oblasti jsou financovány společně EU a členskými státy, z čehož vyplývá potřeba najít rozumnou kombinaci jednotných cílů EU a flexibility na národní či regionální úrovni při vypracovávání konkrétních opatření.

3.7

EHSV připomíná, že v roce 2005 pracovní dokument Komise Metodika nové definice „jiných znevýhodněných oblastí (přechodných znevýhodněných oblastí)“ v členských státech mnohde narazil na značné nepochopení a odmítavý postoj. Jádrem tehdejších úvah byl pokus o jednotnou centrální definici znevýhodněných oblastí podle kritérií podílu plochy luk a pastvin a výnosu obilovin, ale bez možnosti zohlednit regionální podmínky. Silné pochyby a protiargumenty k tehdejšímu přístupu musí být zohledněny v další diskusi.

3.8

Hodnotící zpráva IEEP z listopadu 2006 upozorňuje na to, že je třeba podporu formou vyrovnávacích příspěvků nahlížet v kombinaci s režimem jednotné platby a s agro-environmentálními opatřeními. Zpráva současně doporučuje více konkretizovat vyrovnávací příspěvky jako prostředky ke kompenzování znevýhodnění při zemědělském využívání způsobených místními podmínkami. Výše poskytovaných vyrovnávacích příspěvků by měla být lépe přizpůsobena znevýhodněním, která mají kompenzovat.

3.9

EHSV poukazuje na skutečnost, že hodnotící zpráva IEEP celkově nekonstatuje riziko „přílišné kompenzace“, kterého se obává Evropský účetní dvůr. Vyrovnávací příspěvek sice snižuje značný rozdíl v příjmech zemědělců ve znevýhodněných oblastech v porovnání s příjmy zemědělců v ostatních oblastech, přesto jej nevyrovnává úplně. Podle odhadu odborníků se podíl vyrovnávacích příspěvků na zemědělských příjmech pohybuje v jednotlivých členských státech mezi méně než 10 až 50 %.

3.10

EHSV vidí ve vyrovnávacím příspěvku pro znevýhodněné oblasti velmi důležitý přínos k zachování zemědělské činnosti v lokalitách se slabým výnosem a v oblastech s nízkou hustotou osídlení. Životaschopnost zemědělských podniků závisí především na výnosech ze zemědělské produkce a z prodeje zemědělských výrobků na trhu, na příjmech z diverzifikace a rovněž na opatřeních společné zemědělské politiky. Dlouhodobá politická spolehlivost vyrovnávacího příspěvku jako nástroje je nutná k tomu, aby byly především mladým zemědělcům ve znevýhodněných oblastech, kteří přebírají zemědělské podniky, poskytnuty vyhlídky do budoucnosti.

3.11

EHSV se domnívá, že za účelem jasné konkretizace by se vyrovnávací příspěvek pro znevýhodněné oblasti měl nadále vyvíjet odděleně od agro-environmentálních opatření. Ve střednědobém horizontu je rovněž nutné objasnit, jak by se měly vyvíjet kompenzace v oblastech se specifickým environmentálním omezením. EHSV se domnívá, že omezené uplatňování těchto opatření konstatované v hodnotící zprávě IEEP lze přičíst skutečnosti, že mnohé členské státy či regiony v těchto oblastech upřednostňují využívání agro-environmentálních opatření.

3.12

EHSV je toho názoru, že při novém vymezení oblastí způsobilých k čerpání vyrovnávacího příspěvku pro znevýhodněné oblasti by se měly zohlednit následující aspekty:

3.12.1

Vyrovnávací příspěvek pro znevýhodněné oblasti by měl být nadále zaměřen na zachování životaschopného zemědělství přizpůsobeného místním podmínkám i v oblastech s obtížnými podmínkami pro zemědělské využívání.

3.12.2

Vzhledem k dosavadní diskusi by se zamýšlený přezkum měl omezit na „jiné znevýhodněné oblasti“ (přechodné znevýhodněné oblasti). Jelikož jsou zejména horské oblasti vymezeny objektivním způsobem, měla by Evropská komise ještě jednou podrobně vyjasnit, v jakém rozsahu má být přezkum znevýhodněných oblastí proveden, i proto, aby se zamezilo nejistotě zemědělců.

3.12.3

Znevýhodněné oblasti by měly být vymezovány podle objektivních a jasných kritérií, ale jen v takovém rozsahu, aby mohly být plně zohledněny místní podmínky každého členského státu.

3.12.4

Ze zkušeností získaných z pokusu o revizi vyrovnávacího příspěvku v roce 2005 jasně vyplývá, že centrální přístup k vymezování znevýhodněných oblastí je nevyhovující, především proto, že neexistuje jednotný evropský systém klasifikace výnosnosti zemědělských ploch.

3.12.5

Proto Výbor doporučuje přístup založený na subsidiaritě: EU by měla stanovit rámcové podmínky a alternativní metody pro vymezení oblastí. Za volbu systému pro vymezování oblastí a za určování oblastí by měly být i nadále odpovědné členské státy či regiony. Doposud praktikovaná spolupráce mezi Evropskou komisí a členskými státy v těchto otázkách by měla nadále pokračovat.

3.12.6

Pro vymezování oblastí by členské státy či regiony měly jako kritérium nejprve použít přírodní, zeměpisné a/nebo klimatické znevýhodnění při zemědělské produkci. To pak může být pod určitými podmínkami doplněno o socioekonomická kritéria, pokud budou odrážet sociální či strukturální problémy zemědělství v příslušném regionu (např. rozsáhlá migrace z regionu, značné stárnutí místního obyvatelstva či zemědělské pracovní síly, velmi obtížný přístup k veřejné infrastruktuře, nízká hustota osídlení). Navíc je třeba prověřit, do jaké míry jsou zohledněny oblasti v blízkosti letišť, ropných nádrží, skládek odpadu, vojenských objektů a v ochranných pásmech vysokonapěťových vedení.

Uplatnění socioekonomických kritérií, např. v regionech s vyšší přidanou hodnotou vytvářenou cestovním ruchem, nesmí na druhé straně vést k tomu, že budou zemědělské plochy znevýhodněné při zemědělském využívání vyřazeny z kategorie znevýhodněných oblastí.

3.12.7

Také a právě ve znevýhodněných oblastech je podpora a kvalifikace lidského kapitálu pro místní ekonomiku zásadní otázkou. Členské státy by proto měly při formulování své subvenční politiky dbát na to, aby efektivní součástí podpůrných opatření pro venkovské oblasti byla i vzdělávací opatření a poradenství.

3.12.8

Evropská komise, členské státy a regiony jsou vyzývány, aby prokázaly lépe než v minulosti, jak vyrovnávací příspěvky pro znevýhodněné oblasti přispívají k dosažení cíle, tedy k zachování aktivního zemědělství v atraktivní krajině. Takovéto monitorování zatím chybí, a proto by mělo být zahájeno.

3.12.9

Evropská komise by měla dále přezkoumat, do jaké míry má změna klimatu dopad na znevýhodněné oblasti.

3.13

Evropská komise dosud nedala jednoznačně najevo, zda kromě vymezení znevýhodněných oblastí hodlá při přezkumu vyrovnávacího příspěvku provést i další změny v poskytování vyrovnávacího příspěvku pro znevýhodněné regiony.

Pokud tomu tak je, EHSV se domnívá, že musí být vzaty v úvahu následující aspekty:

3.13.1

Poskytovat vyrovnávací příspěvky formou platby na plochu je v zásadě dobrou myšlenkou, mělo by však být možné v odůvodněných případech zavést pravidla pro chov zvířat, pokud se jedná o činnost typickou pro zachování zemědělské produkce v daném regionu (např. chov dobytka či ovcí v oblastech s pastvinami).

3.13.2

Při poskytování vyrovnávacího příspěvku je třeba rovněž usilovat o rozumnou kombinaci evropského rámce a vnitrostátních či regionálních předpisů, aby mohly být dostatečně zohledněny místní podmínky.

3.13.3

I když lze obecné obvinění z „přílišné kompenzace“ vyvrátit na základě výsledků účetnictví zemědělských podniků, přesto se interní rozlišování poskytovaných vyrovnávacích příspěvků jeví nutné. Pokud částka vyrovnávacího příspěvku poskytnutá na hektar půdy překročí určitou minimální hodnotu, měly by členské státy či regiony odstupňovat výši vyrovnávacího příspěvku podle míry znevýhodnění.

3.13.4

K zajištění udržitelnosti zemědělských podniků je nutné, aby se zemědělci mohli na poskytování příspěvků více spoléhat. V některých členských státech platby rok od roku výrazně kolísají v závislosti na stavu národního rozpočtu.

3.14

EHSV poukazuje na skutečnost, že možné změny způsobilých oblastí jsou spojeny se značným rizikem pro strukturu zemědělství a pro zachování krajiny. Mělo by být provedeno posouzení rizik a dopadu u oblastí, které by eventuálně mohly být vyloučeny z poskytování podpory. Obecně vzato se zemědělci ocitnou ve velmi tíživé situaci, pokud budou nuceni kompenzovat ztrátu vyrovnávacích příspěvků prostřednictvím jiných provozních opatření, např. zintenzívněním produkce. Proto by kromě dostatečných přechodných období měly být stanoveny také doložky vylučující tvrdost zákona, aby se zabránilo strukturálním zlomům v zemědělských podnicích.

3.15

EHSV poukazuje na skutečnost, že je velmi těžké objasnit veřejnosti pojem „znevýhodněné oblasti“. „Znevýhodněné oblasti“ mohou být obzvláště cenné a krásné krajiny, které mají tu vlastnost, že jsou ze zemědělského hlediska nejneobhospodařovávatelnějšími oblastmi. Obyvatelé znevýhodněných oblastí jsou často velmi hrdí na historii, tradice a přírodní krásu „svého“ regionu, z čehož vyplývá i velký potenciál pro regionální rozvoj. Pojem „vyrovnávací příspěvek pro znevýhodněné oblasti“ nemůže bohužel vůbec přispět k tomu, aby se lidé identifikovali se „svým“ regionem. Je třeba uvážit, zda by pojem „znevýhodněné oblasti“ nebylo možné nahradit jiným, který by lépe odrážel jejich potenciál a specifika. Což by mohlo napomoci tomu, že budou vyrovnávací příspěvky pro znevýhodněné oblasti více akceptovány.