15.2.2011   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 48/107

1.1

Podniky a občanská společnost potřebují takový právní rámec, jenž se dá snadno pochopit i používat. Zlepšování právní úpravy odstraňuje zbytečné náklady a zátěž tohoto právního rámce a tím napomáhá zvyšovat konkurenceschopnost.

EHSV silně podporuje tuto politiku a vidí zlepšování právní úpravy jako způsob, jak podpořit podniky v současné době hospodářské krize, aniž by to způsobilo dodatečné náklady a investice.

1.2

Zlepšování právní úpravy by mělo zvýšit kvalitu a konzistentnost a mělo by umožnit přinést vhodnou a zacílenou právní odpověď na selhání trhu a na provádění programu Evropa 2020. Zlepšení právní úpravy lze dosáhnout odstraněním zbytečné regulace, zároveň však neznamená úplnou deregulaci (1). Jeho cílem jsou jednoduchá a funkční pravidla, která budou pro uživatele i daňové poplatníky méně nákladná. Zlepšení právní úpravy by mělo podpořit svižné a efektivní rozhodování a účinné provádění a postupy by měly být monitorovány tak, aby byla zajištěna plná odpovědnost.

1.3

Zlepšování právní úpravy by mělo být považováno za jednotnou a konzistentní politiku, jež zahrnuje soubor zásad, jako je zásada „zelenou malým a středním podnikům“ obsažená ve Small Business Act, přičemž pravidelněji a systematičtěji než v současnosti by se měl využívat tzv. test malých a středních podniků. EHSV navrhuje, aby tato politika byla komplexní a konzistentní, a za tímto účelem více zapojila zainteresované strany. Měly by být vytyčeny transparentní priority a na jejich základě by měly proběhnout autentické a inkluzivní konzultace, jejichž výsledky by byly dále využity.

1.4

Realizaci programu pro zlepšování právní úpravy by výrazně napomohlo, pokud by byl méně technokratický, zato více založený na informacích získaných prostřednictvím zapojení široké občanské společnosti do všech úrovní regulační činnosti. Hodnocení dopadů by měla být včas zasílána hospodářským a sociálním radám na vnitrostátní i celoevropské úrovni a měla by být zpřístupněna plná datová základna. Inovační řešení, větší povědomí i legitimita vyplývající z těchto jednání by byly přínosem pro nařízení EU.

1.5

Posun od směrnic k nařízením by výrazně zvýšil jejich transparentnost a zlepšil jejich provádění i vynucování. K mnoha regulačním problémům dochází během transpozice do vnitrostátních právních předpisů. Členské státy by neměly reprodukovat právní předpisy EU ani je činit složitějšími. Komise a všichni sociální partneři by je měli za tímto účelem sledovat (2).

1.6

Výbor vyzývá Komisi, aby se zabývala zlepšováním právní úpravy při využívání a správě evropských fondů členskými státy, zejména tak, aby se odstranila nadbytečná či neodůvodněná vnitrostátní pravidla a administrativní postupy, jež brání řádnému a rychlému přidělování těchto prostředků (3).

1.7

EHSV by mohl podpořit zlepšování právní úpravy tím, že by úspěchy i výzvy této politiky prezentoval občanské společnosti a dalším subjektům. To by přineslo hmatatelný důkaz úlohy EHSV v participativní demokracii, jak ji popisuje článek 11 Lisabonské smlouvy (4).

2.1

Právní úprava je ústředním nástrojem politiky EU. Díky právním nástrojům EU byl realizován jednotný evropský trh, zvýšila se konkurenceschopnost a pro spotřebitele se rozšířil výběr a jejich ochrana, bylo dosaženo nižších nákladů na transakce, ochrany životního prostředí a široké škály dalších výhod pro podniky i občany EU. Poskytly také právní jistotu na trhu tím, že nahradily širokou škálu vnitrostátních předpisů jasnými soubory společných pravidel, takže podniky jsou schopny se jim přizpůsobit a dodržovat je, a mají z nich prospěch občané, zaměstnanci a spotřebitelé v celé Evropě.

2.2

Úspěch reformy právní úpravy přinesl zesílení požadavku na regulaci řízení nehospodářských rizik. Zatímco využívání regulace k dosahování sociálních cílů v členských státech není žádnou novinkou, při rozvoji regulačního chování na úrovni EU dochází k problémům s prováděním, překrýváním, dodatečným přizpůsobováním a nepochopením předpisů. Regulace také může bránit využívání neregulačních nástrojů. Důvěryhodnost EU závisí na koordinované realizaci jejích politik, a zlepšování právní úpravy tak má nyní zásadní význam.

2.3

Zlepšování právní úpravy by mělo zvýšit kvalitu a konzistentnost a mělo by umožnit přinést vhodnou a zacílenou právní odpověď na selhání trhu, protože trhy vždy nepřinášejí optimální výsledky a často neodrážejí všechny vnější náklady. Špatné přidělování prostředků, ke kterému tak dochází, je třeba řešit účinnou ochranou zájmů klíčových uživatelů (jako jsou spotřebitelé, zaměstnanci a malé a střední podniky), řízením klíčových rizik (životní prostředí, zdraví, bezpečnost a sociální potřeby), a přitom plně zachovat konkurenceschopnost a podnikatelského ducha. Proto by zlepšování právní úpravy nemělo být považováno za rovnocenné deregulaci, přestože jsou jeho cílem jednoduchá a funkční pravidla, která budou pro uživatele i daňové poplatníky méně nákladná. Právní stát je základním kamenem všech organizovaných společností. Pokud je však špatně koncipován, může bránit jejich řádnému fungování a vést k nerovnému zacházení s občany, zaměstnanci i podniky.

2.4

Klíčový význam má řádná konzultace. Dobře koncipované a zacílené právní předpisy poskytují právní jistotu tím, že zajišťují jasnost a konzistentnost pravidel a usnadňují jejich dodržování i uplatňování. K tomu je zapotřebí, aby formulovaly svoje cíle a nejefektivnější, nejméně zatěžující a nejméně nákladné způsoby, jak jich dosáhnout. Vylepšená datová základna založená na širším spektru ukazatelů pomáhá, většinu politik však jen podle ní soudit nelze. Zásadní význam při vytváření rovnováhy mezi dosahováním politických cílů a omezováním administrativního zatížení podniků a jedinců má široká konzultace se zainteresovanými stranami a experty. Pokud se nepodaří nalézt tuto rovnováhu, může to vést ke složitým pravidlům, která je obtížné používat, dodržovat či uplatňovat, a také to může znamenat nepřiměřené náklady. Lepší konzultace zvyšuje povědomí o právních předpisech a zlepšuje tak jejich uplatňování.

3.1

Třetí zpráva Komise o pokroku v provádění jejího sdělení z roku 2005 (5) podává přehled toho, čeho bylo dosaženo ve zlepšování stávající legislativy, snižování administrativní zátěže podniků i jednotlivců a zakládání nových iniciativ, které prosazují lepší kulturu právního prostředí.

3.2

Zpráva předkládá výsledky a nové cíle pro provedení aktualizace, modernizace a zjednodušení předpisů (6). Podle odhadů uvedených ve sdělení toto zjednodušení ve 13 prioritních oblastech vymezených v roce 2007 sníží administrativní náklady o 115–130 miliard EUR a výjimky ze statistického výkaznictví umožní malým a středním podnikům ušetřit od roku 2010 více než 200 miliard EUR. Významné úspory přinese i odstranění překážek elektronické fakturace podle směrnice o DPH a vytvoření bezpapírového prostředí pro celní úřady EU.

3.3

Přezkum vyzdvihuje, jakým způsobem integrovaná hodnocení dopadů zvyšují kvalitu a konzistentnost právního rámce EU. Tento systém hodnocení dopadů bude dále zlepšen a posílen. Zpráva podtrhuje, že je zapotřebí, aby se zlepšování právní úpravy stalo prioritou na všech úrovních v EU a napříč všemi institucemi a orgány. Nezbytná je i spolupráce s členskými státy na zlepšování uplatňování práva EU, navzdory tomu, že zde zatím došlo jen k omezenému pokroku. Zpráva zdůrazňuje i potřebu těsnější spolupráce s obchodními partnery EU a sbližování při vytváření pravidel s celosvětovým dosahem, a to vypracováním programu G-20 v této oblasti.

3.4

EHSV vítá výsledky Komise a její nové priority ke zvýšení účinnosti. Závazek k provádění této politiky přispívá ke konkurenceschopnosti a vytváření pracovních míst, a tak napomůže hospodářské obnově. Naléhavě však také vyžaduje širší zapojení všech, jimž mají tyto politiky sloužit.

4.1

Zlepšování právní úpravy je plnohodnotnou politikou. Prostřednictvím komplexních a koordinovaných akcí usiluje o snížení zátěže podniků a přeměnu tvorby právních předpisů na účinný nástroj, jak reagovat na potřeby společnosti přiměřeným a funkčním způsobem. V tomto procesu by měl být zakotven soubor zásad, jako je např. zásada „zelenou malým a středním podnikům“ ze Small Business Act, transparentní volba priorit v těsné spolupráci a komplexní konzultaci se zainteresovanými stranami, rychlé a efektivní rozhodování a monitorování provádění a postupů tak, aby byla zajištěna plná odpovědnost.

4.2

Zlepšování právní úpravy je třeba provádět konzistentnějším a komplexnějším způsobem, protože izolované iniciativy nepřinášejí přidanou hodnotu. Sdělení uvádí popis činností a specifických plánů, neposkytuje však přehled vzájemné interakce těchto plánů, ani toho, jak reagují na nedostatky zjištěné v původní agendě (7). Pokud má být zlepšování právní úpravy konzistentní, musí z něj být jasnější, jak je utvářeno. EHSV se domnívá, že všechny instituce EU – a zejména Komise, kde mohou být výsledky proměnlivé – by měly tento problém společně vyřešit.

4.3

Zlepšení stávající právní úpravy zahrnuje víc než jen zkrácení Úředního věstníku a snížení počtu právních aktů. EHSV proto vítá závazek Komise směřovat k integrovanějšímu přístupu zaměřenému na překrývání předpisů, nadbytečnou právní úpravu, mezery, nesourodost předpisů a především na snižování administrativní zátěže (8). Klíčovou otázkou je v této oblasti účinné snížení požadavků na informovaní a zveřejňování, zejména u malých a středních podniků, a to pokud jde o statistiky, DPH či právo společností. EHSV podporuje všeobecné směřování k těmto novým krokům ke zjednodušení, aktualizaci a zlepšení stávajících právních předpisů.

4.4

EHSV vítá prověřování provedené v rámci postupu hodnocení dopadu, protože umožňuje komplexnější hodnocení potřeby nových pravidel. EHSV také chválí výbor pro hodnocení dopadů za kvalitu jeho výsledků. Nezávislá kontrola prováděná tímto orgánem je společně s transparentností a širokou konzultací se zainteresovanými stranami pro zlepšování tvorby právních předpisů klíčová. EHSV schvaluje zlepšení navržená v rámci tohoto směru činnosti.

4.5

Dokončení prověřování Komisí však jasně vyžaduje politický závěr k této problematice (9). Ve sdělení žádnou takovou zmínku nenajdeme, což zanechává pochybnosti, zda má Komise za to, že již tento úkol splnila.

5.1

EHSV s určitými obavami podotýká, že se plány na koordinaci úsilí s členskými státy zpožďují. To snižuje účinnost této iniciativy. Členské státy musí provést hodnocení dopadů předtím, než budou nařízení přijata (je-li to možné), kdykoli jsou prováděny podstatné změny, a jejich orgány příslušné k hodnocení dopadů musí být do diskusí na úrovni EU více zapojeny. Koordinace vnitrostátních programů na snižování administrativní zátěže má klíčový význam. Jakékoli zdržení v této oblasti ohrožuje konkurenceschopnost evropské ekonomiky. Prosazování tohoto programu by mělo být považováno za záležitost ve společném zájmu.

5.2

Zlepšování právní úpravy by nemělo být redukováno pouze na zlepšování tvorby právních předpisů či předcházení nadbytečnému množství předpisů. Musí zvažovat alternativní způsoby, jak dosáhnout podobných výsledků prosazováním společné regulace a širšího využívání kodexů chování prostřednictvím poradních metod (10). Příkladem osvědčených postupů, jak řešit tuto složitou problematiku, aniž bychom se uchýlili k těžkopádným harmonizačním směrnicím, jež nestačí tempu udávanému potřebami spotřebitelů a podniků, je standardizace technických požadavků. Úspěchy v oblasti průmyslového zboží by se měly odrazit v dalších oblastech činnosti, obzvláště ve službách (11).

5.3

Komisi se nedaří takovouto doplňkovou činnost prosadit a legislativní mezera se mezitím zaplňuje čím dál vyšším počtem vnitrostátních pravidel, jež ohrožují konzistentnost vnitřního trhu. Je třeba se vyhýbat nejednoznačným vnitrostátním předpisům. V tomto ohledu je třeba podporovat výměnu osvědčených postupů a srovnávání členských států. Zlepšování právní úpravy mohou občané pociťovat jako hmatatelný přínos pouze tehdy, když se do tohoto procesu plně zapojí vnitrostátní orgány. Provádění do vnitrostátního práva by mělo zachovávat ducha zjednodušování a lepší tvorby právních předpisů tím, že zabrání opětovnému zavádění překážek a zátěže „zadními vrátky“.

5.4

Uskutečňování vnitřního trhu příliš často brzdí překážky vzniklé na vnitrostátní úrovni. Zmapované výsledky ukazují, že „významná část administrativní zátěže je zřejmě výsledkem neefektivních administrativních postupů ve veřejné i soukromé sféře (mezi 30 a 40 %)“ (12). Sdělení však takové praktiky vůbec neuvádí, ani v něm nejsou navržena opatření k nápravě těchto neodůvodněných kroků. EHSV se obává, že ukládání dodatečných požadavků při provádění směrnic do vnitrostátního práva může ohrozit uplatňování společných pravidel na celém vnitřním trhu. EHSV věří, že by se na úrovni EU mělo dělat víc pro to, aby se omezila možnost vnitrostátních orgánů ukládat další případnou zátěž. Zdá se, že je nezbytné zaujmout komplexnější přístup ke zlepšování právní úpravy, který by těsně zapojil vnitrostátní orgány, soukromé subjekty i zainteresované strany. Směrnice by neměly být zaměřeny pouze na minimální požadavky, ale i na meze tvorby právních předpisů podle volného uvážení členských států. Příkladem, kde byly stanoveny takové meze, aby se potlačily tyto jednostranné akce, jsou telekomunikační pravidla.

5.5

EHSV se také domnívá, že by se členské státy měly zdržet provádění takových pravidel EU do svého práva, jež provedení do vnitrostátního práva nepotřebují, protože to vyvolává právní nejistotu a může to vést k nekonzistentním předpisům. V původní agendě z roku 2005 se navrhovala změna směrnic na nařízení všude tam, kde je to podle Smlouvy praktické a možné. Tato myšlenka nebyla dále rozpracována a sdělení na ni neodkazuje. Nařízení přinášejí více jistoty, vytvářejí rovné podmínky a mohou zajistit současné provedení opatření, což směrnice často nedokáží. Tam, kde jsou nařízení a pokyny pro státní podporu převáděny do vnitrostátního práva, avšak v jiném znění a s jiným významem, by měla Komise členským státům poskytnout instrukce. V některých případech by se dal za alternativu považovat 28. režim (13).

6.1

EHSV věnoval agendě pro zlepšování právní úpravy rozsáhlou analýzu i velké množství času. Ke zlepšování tvorby právních předpisů EU vydal obecná i konkrétní stanoviska a kriticky zhodnotil návrhy Komise. Předložil přesné návrhy, jak posílit právní rámec EU a jak zlepšit legislativní postupy EU, její právní předpisy i jejich provádění (14). Zastává integrovaný přístup ke tvorbě právních předpisů tím, že zdůrazňuje význam proaktivního přístupu, vyšší transparentnosti a konzultace i institucionální odpovědnosti (15). Dále rozšířil zlepšování právní úpravy tak, aby pokrývala i vnitrostátní právo jako nezbytný doplněk celoevropské úrovně tohoto procesu (16).

6.2

Středisko EHSV pro sledování jednotného trhu (SSJT) tlumočí názory a iniciativy zainteresovaných stran a tak ukazuje osvědčené postupy lepší tvorby právních přepisů. Jako institucionální fórum, na němž se může občanská společnost vyjádřit, těsně spolupracuje s institucemi EU a zejména s Komisí, jimž poskytuje poradenství a podporu v otázkách týkajících se zlepšování právní úpravy. Toto stanovisko vychází z předchozích příspěvků, každodenní spolupráce a osvědčených postupů.

6.3

Článek 11 Smlouvy o EU přiznává EHSV zvláštní úlohu při realizaci vertikálního a horizontálního dialogu (17). Konzultace se zainteresovanými stranami ohledně snižování administrativní zátěže však stále nedosahuje uspokojivé míry. Skupina nezávislých zainteresovaných stran na vysoké úrovni představuje užitečný přínos, do procesu konzultace je však také třeba více zapojit i ta evropská sdružení a organizace, jež zastupují nejdůležitější zainteresované strany – zaměstnavatele, zaměstnance, spotřebitele a ochránce životního prostředí a jiných zájmů. On-line přišlo pouze 148 podání a ve zprávách a v dopisech bylo zasláno jen 237 návrhů na snižování administrativní zátěže (18). Skupiny občanské společnosti je třeba zapojit do agendy pro zlepšování právní úpravy více. Jejich angažovanost je širší, sdělují přínos agendy občanům, podnikům i zaměstnancům a zdůrazňují závazek Evropy k vytváření politik, jež jsou snadno pochopitelné i využitelné.

6.4

V tomto směru je sdělení prezentováno příliš technokraticky. Občanům a podnikům v Evropě nedostatečně sděluje, jaké má iniciativa pro zlepšování právní úpravy přínosy. Organizovaná občanská společnost tomu může napomoci šířením výsledků a formulováním poptávky po politice, jež bude monitorovat i prosazovat uplatňování zásad zlepšování právní úpravy na úrovni vnitrostátní i úrovni EU (19).

6.5

EHSV se domnívá, že o těsnější zapojení občanské společnosti a sociálních partnerů by se mělo usilovat za účelem vypracování vyrovnanějšího přehledu. Zainteresované strany často představují zvláštní zájmy, jež je zapotřebí sladit s obecnějšími zájmy občanské společnosti jako celku. SSJT a Výbor regionů již v tomto ohledu hrají aktivní úlohu. EHSV opakuje, že je ochoten těsněji se zapojit do tvorby spolehlivé datové základny, na níž by se mohla zakládat rozhodnutí.

6.6

EHSV sdílí názor, že všechny instituce EU by měly zkoordinovat své přístupy ke zlepšování právní úpravy. Je nezbytně nutné, aby zákonodárné orgány rychle přijaly opatření ke zjednodušení předpisů i pozměňovací návrhy k původním návrhům, v nichž jsou jasně vidět náklady na dosažení shody s pravidly i jejich přínosy.

6.7

Hodnocení dopadů by proto mělo probíhat na komplexním a komparativním základě bez ohledu na to, které instituce je provádějí. Měla by vytvořit škálu datových základen sloužících ke zkoumání dopadu právních předpisů na všechny hospodářské, sociální a environmentální zájmy.

6.8

EHSV navrhuje, aby iniciativa pro zlepšování právní úpravy více zapojila sektor vyššího vzdělávání, a rozšířila tak svou datovou základnu při vypracovávání hodnocení dopadů. Akademičtí pracovníci provádějí výzkum a vzdělávají studenty tak, aby produkovali vysoce kvalitní objektivní údaje, jež jsou často validovány vzájemným hodnocením. Tomuto se však politické debaty příliš nevěnují. Pokud by se této problematice věnovaly, zvýšilo by to možnosti zlepšování právní úpravy a také do něj zapojilo širší část evropské společnosti.

7.1

Efektivitě čerpání finančních prostředků EU často brání vnitrostátní pravidla o státní podpoře nebo veřejných zakázkách, která dalece přesahují požadavky EU. EHSV vyzývá Komisi, aby považovala zlepšení právního rámce upravujícího evropské fondy za prioritu, a vyřešila tento problém. Malá absorpční schopnost a špatné přidělování prostředků ukazují, že fondy EU trpí překážkami, jež na ně uvaluje vnitrostátní právní úprava.

7.2

EHSV vítá přání vytvářit pravidla s celosvětovým dosahem, o nichž se mluví ve sdělení, a také praktické kroky k zajištění lepší spolupráce s našimi obchodními partnery. Evropa by měla v této oblasti zastávat vedoucí úlohu a nabídnout své odborné poznatky pro rozvoj integrovanějšího a konzistentnějšího regulačního prostředí s celosvětovým dosahem. Má na tvorbu finančních reforem zásadní vliv a měla by pokračovat ve svém úsilí ve všech oblastech, a obzvláště tak, že bude usnadňovat obchod pomocí společných standardů a zvyšování právní jistoty pro podniky a přímé investice na celém světě.