3.2.2009   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 27/114

1.1

Od zasedání Evropské rady v Tampere, na kterém se EU rozhodla zahájit společnou přistěhovaleckou politiku, uběhlo již osm let. V jednom za zásadních aspektů, kterými jsou politika a legislativa v oblasti povolení vstupu, však nebyl zaznamenán téměř žádný pokrok. Vnitrostátní legislativy dodnes upravují povolení ke vstupu, aniž by docházelo ze strany EU k nějaké harmonizaci, a tyto vnitrostátní legislativy jsou navíc velmi rozdílné a stanovují protichůdné politiky.

1.2

Uplynulo již více než šest let od toho, co Komise vypracovala „Návrh směrnice vztahující se na vstupní podmínky a pobyt příslušníků třetích zemí za účelem samostatné či nesamostatné výdělečné činnosti“ (1). EHSV a Parlament vypracovaly příznivá stanoviska (2). Tento návrh ovšem neprošel prvním čtením v Radě. Některé členské státy od té doby vypracovaly nové právní předpisy v oblasti ekonomického přistěhovalectví s velmi rozdílnými přístupy.

1.3

Evropa bude v příštích letech potřebovat nové přistěhovalce, kteří budou přispívat k hospodářskému a sociálnímu rozvoji (3). Při pohledu na demografickou situaci je zřejmé, že Lisabonská strategie může ztroskotat, pokud Evropa nezmění svou přistěhovaleckou politiku. Jsou zapotřebí aktivní opatření pro povolení vstupu, a to jak pro kvalifikované pracovníky tak pro osoby s nižší kvalifikací.

1.4

Je nepochopitelné, že některé vlády v Radě Evropské unie vetovaly legislativní návrhy Komise a trvají na starých restriktivních politikách z minulých dob. Mezitím roste šedá ekonomika a nelegální práce, které představují skutečný „magnet“ pro nelegální přistěhovalce. Jelikož chybí jednotná evropská legislativa, členské státy přijímají nové právní předpisy s rozdílným politickým těžištěm a vznikají nové problémy pro harmonizaci. Tato rozdílná politická těžiště a vzájemně odlišné právní předpisy vzbuzují v občanech zmatek a nejistotu.

1.5

EHSV navrhl, že aby mohlo dojít k přijetí právních předpisů o přijímání přistěhovalců, musí se Rada Evropské unie vzdát jednohlasného hlasování a přijímat svá rozhodnutí kvalifikovanou většinou a spolurozhodováním s Parlamentem (4). Pouze takto může být vypracována kvalitní legislativa, která bude posunem v harmonizaci v rámci EU.

1.6

EHSV kladně hodnotí, že Lisabonská smlouva zahrnuje právní předpisy o přistěhovalectví do řádného postupu (iniciativa Komise, kvalifikovaná většina v Radě a spolurozhodování s Parlamentem).

1.7

O tomto návrhu směrnice se však v Radě debatuje v rámci neplodné zásady jednomyslnosti. EHSV proto navrhl ve stanovisku o haagském programu (5), že „tato změna musí proběhnout co nejrychleji, a to ještě před projednáváním nových legislativních návrhů“. EHSV navrhuje, aby Rada přijala postup „přemostění“, který již uplatňuje v oblasti azylu, aby tyto směrnice byly přijaty kvalifikovanou většinou a spolurozhodováním Parlamentu.

1.8

Výbor již uvedl, že „co se týče legislativy ohledně povolení vstupu, je lepší vytvořit obecný právní rámec horizontálního charakteru než oblastně zaměřené předpisy“. „Návrh směrnice o povolení vstupu, který vypracovala Komise a ke kterému EHSV navrhl několik změn, je i nadále dobrým legislativním návrhem. Jako doplněk mohou být vypracovány specifické předpisy pro sektorové otázky a zvláštní případy. Pokud by se Rada Evropské unie rozhodla pro sektorový postup, který by povolil vstup pouze vysoce kvalifikovaným přistěhovalcům, nebylo by to prospěšné pro zacházení s větší částí imigrace a navíc by to mělo diskriminační charakter. Tato možnost může být pro Radu jednodušší, ale vzdaluje se od evropských potřeb“  (6).

1.9

V Lisabonské smlouvě jsou stanoveny hranice pro společnou legislativu: právo členských států stanovit počet přistěhovalců, které chtějí na svém území přijmout. Toto omezení není překážkou pro dosažení vysokého stupně harmonizace legislativy v Evropské unii. Je spíše povzbuzením k tomu, aby ekonomická imigrace byla na vnitrostátní úrovni řízena prostřednictvím společných a transparentních postupů. Za vydávání pracovních povolení a povolení k pobytu budou zodpovědné úřady členských zemí, avšak v rámci legislativy Společenství. Tímto způsobem bude každý stát ve spolupráci se sociálními partnery rozhodovat o charakteru imigrace. Vnitrostátní legislativa by měla v rámci evropské legislativy zohlednit specifické okolnosti každého státu.

1.10

Návrh směrnice horizontálního charakteru o sjednoceném postupu vyřizování žádostí státních příslušníků třetích zemí o jediné povolení k pobytu a výkonu práce na území členského státu a zároveň o společném souboru práv pro pracovníky z třetích zemí, kteří oprávněně pobývají v členském státě, je naplněním úsilí Evropské unie vytvořit komplexní přistěhovaleckou politiku.

1.11

Jedná se o cíl, který byl přijat již Evropskou radou v Tampere v říjnu 1999, v jejímž závěrečném prohlášení se uvádí, že je nutné, aby EU zajistila spravedlivé zacházení se státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států, a že by jim měla být poskytnuta práva a povinnosti srovnatelná s právy a povinnostmi občanů Evropské unie.

1.12

Haagský program z listopadu 2004 dále uznává, že „legální migrace bude hrát důležitou roli v posilování znalostní ekonomiky v Evropě, při podporování hospodářského rozvoje, a přispěje tak k provádění Lisabonské strategie“.

1.13

Komise vypracovala v roce 2004 zelenou knihu (7) s cílem zahájit debatu a období konzultací o řízení ekonomické migrace v EU. EHSV vypracoval stanovisko (8), ve kterém navrhoval, aby EU vypracovala společnou legislativu v oblasti povolení vstupu přistěhovalců s vysokou mírou harmonizace, a také to, že je lepší mít horizontální než odvětvovou legislativu.

1.14

Evropská rada konaná v prosinci 2006 přijala plán politiky v oblasti legální migrace, jenž má být odpovědí na dva cíle:

1.14.1

Stanovit podmínky přijímání specifických kategorií migrantů v rámci čtyř zvláštních legislativních návrhů týkajících se vysoce kvalifikovaných pracovníků, sezónních pracovníků, placených stážistů a osob převedených v rámci jednoho podniku.

1.14.2

Zavedení obecného rámce pro spravedlivý a na pracovních právech založený přístup k pracovní migraci.

2.1

Návrh směrnice má za cíl zajistit právní postavení pracovníků z třetích zemí, kteří jsou již přijati, a zavést procesní zjednodušení pro nové žadatele.

2.2

V EU existují v současné době velké rozdíly v zacházení s pracovníky z třetích zemí ze strany členských států.

2.3

Velké rozdíly jsou také v zacházení s pracovníky z třetích zemí ve srovnání s pracovníky Společenství.

2.4

Cílem směrnice je stanovit sjednocený postup pro vydávání jediného povolení k pobytu a výkonu práce na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a mít k dispozici společný soubor práv pro pracovníky z třetích zemí, kteří oprávněně pobývají v členském státě; tato práva se týkají pracovních podmínek, mzdy, výpovědi, sdružování, přístupu k odbornému vzdělávání a základním dávkám sociálního zabezpečení apod.

2.5

Jedná se o horizontální směrnici, která se týká ekonomických přistěhovalců a všech osob, které byly původně přijaty z jiných důvodů než pracovních, a kterým byl později udělen přístup na trh práce na základě ustanovení předpisů Společenství nebo vnitrostátních předpisů (sloučení rodin, uprchlíci, studenti, vědečtí pracovníci apod.).

2.6

Do směrnice nejsou zahrnuti nadnárodní pracovníci (9), protože se nepovažují za součást trhu práce členského státu, dále pracovníci přeložení v rámci jednoho podniku, smluvní poskytovatelé služeb, absolventi vysokých škol na praxi, sezónní pracovníci a státní příslušníci třetích států, kteří mají dlouhodobé povolení k pobytu.

2.7

Prostřednictvím této směrnice se zavádí pro členské státy povinnost posoudit každou žádost o povolení k práci a pobytu na území členského státu ve sjednoceném řízení a je-li žádosti vyhověno, vydat jediné povolení opravňující žadatele k pobytu i výkonu práce.

2.8

Za tímto účelem každý členský stát zřídí odpovědný orgán pro příjímání žádostí a vydávání povolení, aniž by byla dotčena zodpovědnost a pravomoc vnitrostátních orgánů, pokud jde o přezkum a rozhodování o žádostech.

2.9

Jediné povolení bude vycházet z harmonizovaného vzoru povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí podle nařízení (ES) č. 1030/2002.

2.10

Držitel jediného povolení má právo vstoupit a pobývat na území členského státu, na volný přístup k celému území, na průjezd jinými členskými státy a na výkon činností, ke kterým má oprávnění podle jediného povolení.

2.11

V souvislosti s jediným povolením se zavádějí určité procesní záruky, k nimž patří nutnost odůvodnit případné zamítnutí žádosti, podmínky a kritéria pro zamítnutí musí být vždy stanoveny vnitrostátními právními předpisy, jelikož spadají do pravomoci členských států.

2.12

Zároveň se zavádí právo na opravné prostředky v případě zamítnutí, o nichž musí být poučen v písemném vyrozumění. Existuje také povinnost informovat o dokumentech nutných pro vyřízení žádosti a o poplatcích.

2.13

V oblasti práv se zavádí minimální standard pro rovné zacházení s těmi, jimž bylo vystaveno jediné povolení, aniž by tím bylo dotčeno právo členských států přijmout příznivější úpravu.

2.14

Stanovuje se, že pracovníci z třetích zemí budou požívat rovného zacházení jako občané, přinejmenším pokud jde o:

2.15

Členské státy mohou omezit právo na rovné zacházení:

2.16

Pokud jde o uznávání diplomů, zavádí se rovné zacházení v souladu s vnitrostátními postupy, s odkazem na směrnici 2005/36/ES v tom smyslu, že kvalifikace státního příslušníka třetí země získaná v jiném členském státě, by měla být uznána stejným způsobem, jakým by se zohlednila kvalifikace občanů EU.

2.17

Pokud jde o rovné zacházení při přístupu k prostředkům a službám včetně ubytování, mohou členské státy omezit právo na ubytování ve veřejných kapacitách na státní příslušníky třetích zemí, kteří již pobývají v dotčeném členském státě po dobu nejméně tří let.

2.18

A konečně návrh směrnice zaručuje respektování příznivějších ustanovení dohod Společenství či mezinárodních instrumentů, včetně těch přijatých Radou Evropy, které se použijí na pracovníky z třetích zemí, již jsou státními příslušníky členských států Rady Evropy. Stejně tak nejsou dotčena příznivější ustanovení obsažená v mezinárodních úmluvách, která zakazují diskriminaci z důvodu původu.

3.1

EHSV navrhl, že aby mohlo dojít k přijetí právních předpisů o přistěhovalectví, musí se Rada Evropské unie vzdát jednohlasného hlasování a přijímat svá rozhodnutí kvalifikovanou většinou a spolurozhodováním s Parlamentem (10). Pouze takto může být vypracována kvalitní legislativa, která bude posunem v harmonizaci v rámci EU.

3.2

EHSV kladně hodnotí, že Lisabonská smlouva zahrnuje právní předpisy o přistěhovalectví do řádného postupu (iniciativa Komise, kvalifikovaná většina v Radě a spolurozhodování s Parlamentem).

3.3

Až bude Lisabonská smlouva ratifikována a vstoupí v platnost, vyjasní se pravomoci EU i členských států a Rada bude přijímat rozhodnutí kvalifikovanou většinou a spolurozhodováním s Parlamentem, čímž překoná stávající pravidlo jednomyslnosti, jež zabraňuje přijímání skutečné společné legislativy. Evropský hospodářský a sociální výbor Radě navrhuje, aby se pro přijímání právních předpisů o přistěhovalectví použil řádný postup (stejně jak bylo rozhodnuto u právních předpisů o azylu), a tím se vyšlo vstříc ustanovení Lisabonské smlouvy.

3.4

EHSV navrhuje, aby Rada dala přednost práci na této směrnici, než na směrnici o zaměstnání vyžadujícím vysokou kvalifikaci (KOM(2007) 637) a jiných odvětvových směrnicích; a také navrhuje Komisi, aby zrychlila zpracování ostatních směrnic o přijímání, které si naplánovala do následujících měsíců (pro sezónní pracovníky, placené stážisty a pracovníky převedené v rámci jednoho podniku).

3.5

Výbor by si přál, aby EU měla náležitou, společnou legislativu s vysokou mírou harmonizace tak, aby se přistěhovalectví mohlo řešit prostřednictvím pružných a transparentních právních předpisů, v nichž by bylo pro příslušníky třetích zemí zajištěno spravedlivé zacházení, s právy i povinnostmi jako mají občané unie.

3.6

Práva a povinnosti státních příslušníků třetích zemí, obsažené v tomto návrhu směrnice na základě rovného zacházení, co se týče mzdy, pracovních podmínek, svobody sdružování, vzdělávání a odborné přípravy, představují dobrý výchozí bod pro další legislativu o přistěhovalectví.

4.1

EHSV se domnívá, že tato směrnice horizontálního charakteru, jejíž součástí je řádný postup a soubor práv pro pracovníky ze třetích zemí s legálním pobytem v některém členském státě, je pro EU zásadní proto, aby byl položen základ společné politiky v oblasti ekonomické migrace. Návrh směrnice respektuje právo členských států stanovit počet přistěhovalců, které chtějí na svém území přijmout.

4.2

EHSV si přeje zdůraznit, jaký význam má tento návrh Komise pro to, aby EU měla k dispozici horizontální legislativu o postupu při přijímání i právech státních příslušníků třetích zemí na území členských států.

4.3

Ve stanovisku k zelené knize (11) se EHSV vyjádřil ve prospěch řádného postupu u pracovní migrace: „Ve vztahu, který se vytváří mezi povolením k pobytu a povolením k práci, existují značné rozdíly v legislativě jednotlivých členských států. EHSV je názoru, že je třeba harmonizovat legislativu v rámci EU. Úřadem zodpovědným za vydávání povolení bude úřad každé členské země. Povolení vydané jedním státem by mělo být uznáno pokud možno i v ostatních zemích. EHSV si přeje, aby legislativa snížila na minimum administrativní postupy a usnadnila dotyčným subjektům (imigrantům, zaměstnavatelům a úřadům) jejich úkol. Je žádoucí, aby existovalo pouze jedno povolení a to k pobytu, které bude doprovázeno oprávněním k práci“.

4.4

Pokud jde o práva, EHSV ve zmiňovaném stanovisku k zelené knize již uvedl, že „východiskem v této debatě má být princip nediskriminace. Migrující pracovník má mít nezávisle na délce pracovního povolení a povolení k pobytu stejná finanční, pracovní a sociální práva jako ostatní pracovníci“. Výbor si přeje zdůraznit úlohu sociálních partnerů na různých úrovních (podnikové, odvětvové, národní i evropské) v podporování rovného zacházení při práci. Ve spolupráci s Dublinskou nadací a s evropskými sociálními partnery uspořádal EHSV slyšení, jehož závěry byly zahrnuty do dalšího stanoviska (12).

4.5

Ve stanovisku k zelené knize (13) se uvádí, že „EHSV navrhuje soubor práv, která by měla být udělena příslušníkům třetích zemí, kteří legálně a přechodně pracují a pobývají v EU“. Výbor připomíná, že přistěhovalci, kteří pracují, platí daně ve prospěch národních úřadů přijímající země, jakož i příspěvky na sociální zabezpečení ze zaměstnání, v souladu s právními předpisy členských států.

4.6

Dále bylo uvedeno, že vedle rovného zacházení při práci (podmínky, mzda, výpověď, bezpečnost a zdraví při práci, právo na sdružování atd.) EHSV dále navrhl připojit:

4.7

Stejně tak přijal EHSV v roce 2004 stanovisko (15) z vlastní iniciativy, ve kterém navrhoval EU a členským státům, aby přistoupily k ratifikaci „Mezinárodní úmluvy na ochranu práv všech migrujících pracovníků a jejich rodinných příslušníků“, která byla přijata Valným shromážděním OSN v roce 1990 (16) s cílem podpořit univerzalizaci základních lidských práv migrujících pracovníků. EHSV navrhuje Komisi, aby zahájila nová opatření k ratifikaci této úmluvy s cílem posílit mezinárodní systém práv přistěhovalců.

4.8

Výbor navrhuje, aby se k důvodové zprávě směrnice přidal nový článek tak, aby se do právních předpisů o přistěhovalectví provedly normy MOP, zvláště pak úmluvy MOP o migrujících pracovnících (C 97 a C 143).

4.9

EHSV dále navrhuje, aby rovnost žen a mužů, tvořící součást acquis, byla v této směrnici garantována, stejně tak jako legislativa Společenství o boji proti diskriminaci.

4.10

V rámci aplikace této směrnice se nesmí zapomínat na sezónní pracovníky. Ačkoli Komise vypracovává zvláštní směrnici, EHSV se domnívá, že zásada rovného zacházení, především při práci, musí být zaručena také této kategorii pracovníků.

4.11

Výbor vyjadřuje obavy i nesouhlasný postoj kvůli prostoru, který tato směrnice dává členským státům pro omezování práva na rovný přístup (17) pokud jde o pracovní podmínky (mzda, výpověď, bezpečnost a zdraví na pracovišti, sociální zabezpečení) a svobodu sdružování. Toto omezení je v rozporu s ustanovením článku 2. Může to také porušovat zásadu nediskriminace. S přihlédnutím k judikatuře Soudního dvora Evropských společenství se EHSV domnívá, že rovné zacházení je jedním z principů práva Společenství.

4.12

V každém případě je nutné tato omezení vždy vykládat optikou dalších mezinárodních závazných právních aktů, které poskytují více práv, konkrétně například Všeobecné deklarace lidských práv, Mezinárodní úmluvy o občanských a politických právech, či Evropské úmluvy o lidských právech, vedle různých úmluv Mezinárodní organizace práce, ale i zákonných předpisů Společenství či jednotlivých států, které také poskytují více práv.

4.13

Směrnice předpokládá, že zamítnutí jediného povolení bude mít písemnou formu a dotyčný je bude moci napadnout u soudu dotčeného členského státu. Výbor navrhuje, že pokud se toto zamítnutí týká obnovení, pozastavení či zrušení tohoto povolení, opravným prostředkem (18) dotyčného bude odklad účinku správního rozhodnutí až do konečného rozhodnutí soudu.

4.14

Závěrem si Výbor přeje zdůraznit význam integrace. Vypracoval mnoho stanovisek z vlastní iniciativy na podporu integračních politik (19) a uspořádal řadu konferencí a slyšení k tomuto tématu. EU a národní orgány musejí na podpoře integračních politik spolupracovat, protože integrace, podporování rovného zacházení a boj s diskriminací představují pro evropskou společnost, hlavně pro místní orgány, sociální partnery i organizace občanské společnosti velmi náročný úkol. Výbor spolupracuje s Evropskou komisí na zakládání Evropského fóra pro integraci (20).