ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 24.1.2024

COM(2024) 27 final

БЯЛА КНИГА

относно възможностите за засилване на подкрепата за научноизследователската и развойна дейност, включваща технологии с потенциал за двойна употреба

Бяла книга относно възможностите за засилване на подкрепата за научноизследователската и развойна дейност, включваща технологии с потенциал за двойна употреба

Настоящата Бяла книга има за цел да постави началото на обществена консултация относно подкрепата на равнище ЕС за научноизследователската и развойна дейност (НИРД), включваща технологии с потенциал за двойна употреба. Във връзка с това в нея се прави преглед на съответните действащи програми на ЕС за финансиране и се анализира дали тази подкрепа остава подходяща и далновидна на фона на съществуващите и нововъзникващите геополитически предизвикателства, очертани в европейската стратегия за икономическа сигурност. Предлагат се също така директно варианти за бъдещи стъпки като основа за дебат в контекста на обществената консултация.

За целите на настоящата Бяла книга понятието „двойна употреба“, в контекста на подкрепата за НИРД, се използва по отношение на софтуер и технологии, които имат потенциал да се използват както за граждански, така и за военни цели 1 . Подкрепата за НИРД, включваща технологии с потенциал за двойна употреба, цели да преодоляване на разделението между НИРД само за граждански цели или само за отбраната, по-специално при критичните и нововъзникващите технологии.

1.Въведение

Защо е необходима подкрепа за НИРД, включваща технологии с потенциал за двойна употреба, и какви са евентуалните ползи от проучването на начините за засилване на тази подкрепа, е обсъждано и преди. В своето предложение за регламент за „Хоризонт Европа“ от юни 2018 г. 2 Комисията предложи научноизследователските и иновационните дейности в рамките на „Хоризонт Европа“ да бъдат насочени (но не изключително) към граждански приложения, а научните изследвания по линия на Европейския фонд за отбрана (ЕФО) да бъдат насочени изключително към приложения в областта на отбраната. По време на преговорите Европейският парламент и Съветът измениха правните разпоредби, съгласно които научноизследователските и иновационните дейности по специфичната програма за изпълнение на „Хоризонт Европа“ 3 и тези на Европейския институт за иновации и технологии (EIT) 4 следва да са насочени изключително към граждански приложения. Те обаче запазиха разпоредбите относно научноизследователските и развойните дейности в областта на отбраната, извършвани в рамките на ЕФО, които са насочени изключително към приложения в областта на отбраната 5 , но откроиха потенциала за полезни взаимодействия между гражданската и отбранителната промишленост. Те също така поясниха, че следва да се избягва ненужното дублиране. Това означава, че съзаконодателите изрично са изразили своя политически избор да третират научноизследователската и развойна дейност за граждански цели и тази в областта на отбраната като напълно отделни сфери, насочени към много различни групи от заинтересовани страни, с различни правила, различни цели и различни пазарни приложения.

Комисията отчете, че липсват подходящи инструменти за улесняване на взаимното обогатяване между НИРД за граждански цели и в областта на отбраната и от 2021 г. насам предприе няколко действия за подобряване на синергиите между програмите на ЕС и за насърчаване на общоевропейски подход при критичните технологии чрез оптимално използване на програмите на ЕС за НИРД.

В съвместното съобщение относно европейска стратегия за икономическа сигурност 13 , прието на 20 юни 2023 г., беше предложен общоевропейски подход към икономическата сигурност, включително чрез ограничаване на риска и стремеж към технологично предимство в критични сектори. В стратегията са посочени три приоритета: насърчаване на собствената конкурентоспособност на ЕС, защита от рисковете за икономическата сигурност и партньорство с възможно най-широк кръг държави, които споделят опасенията или интересите на ЕС по отношение на икономическата сигурност. Целта на стратегията е да се изгради икономическата сигурност на ЕС и неговата икономика да стане по-устойчива, включително чрез поддържане и развиване на технологичното ни предимство при технологиите, които са от решаващо значение за икономическата сигурност на ЕС. Тези технологии често имат потенциал за двойна употреба: те са в основата на други технологии, с приложение в много области както в гражданската, така и в отбранителната сфера. През октомври 2023 г. Комисията представи своята препоръка 14 относно възловите технологични области и започна съвместна оценка на риска с държавите членки.

В съвместното съобщение Комисията се ангажира да докладва относно възможностите за осигуряване на подкрепа за НИРД, включваща технологии с потенциал за двойна употреба, след преглед на обхвата на действащите инструменти. Параметрите, заложени в условията на ЕС за финансиране на НИРД, включваща технологии с потенциал за двойна употреба, следва да се изготвят така, че да се осигури възможност за по-бързо навлизане на тези технологии на пазара в ЕС, независимо дали те са за търговски цели, за нуждите на правителствата на държавите членки (граждански или отбранителни) или за инфраструктура на равнище ЕС.

Съответно ЕС може да играе важна роля в предоставянето на целенасочена подкрепа в областта на двойната употреба по пътя от НИРД през внедряването до навлизането на пазара или обществените поръчки. Мерките за подкрепа могат да доразвият потенциала на полезните взаимодействия в рамките на платформата STEP и засилената координация с програми за изделия с двойна употреба на други организации на ЕС, като например Стратегическата инициатива за европейска сигурност (SESI) на Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) 15 , за да се установи как даден европейски инструмент може най-добре да помогне там, където друг инструмент не може, и да се подкрепят критичните технологии и промишленият капацитет чрез разработването на стратегически проекти.

През ноември 2023 г. председателят Фон дер Лайен отправи призив за максимално възползване от потенциала на ЕС при двойната употреба: „Ние укрепваме научноизследователската си и развойна дейност в областта на отбраната, но също така следва да интегрираме по-добре гражданските технологии в нашата отбранителна промишлена база… От гражданските дейности произтичат голям брой жизненоважни иновации с приложения в отбраната. В момента е важно да направим необходимите взаимовръзки. За тази цел Комисията ще представи различните възможности в Бяла книга относно научните изследвания с двойна употреба“ 16 .

2.Възможности и предизвикателства

През последните години все по-усилено се дискутира какви възможности и предизвикателства крие увеличаването на прякото подпомагане чрез програмите на ЕС за НИРД, включваща технологии с потенциал за двойна употреба. То би могло да представлява възможност за по-нататъшно укрепване и подобряване на конкурентоспособността и устойчивостта на европейските научни и технологични бази. Подпомагането следва също така да стимулира стартиращите предприятия и малките и средните предприятия (МСП), които се занимават с технологични иновации. Синергиите между гражданския сектор и сектора на отбраната имат потенциала да създадат нови пазарни възможности за дружествата, които работят в различни промишлени екосистеми, и да укрепят икономиката като цяло.

В плана за действие относно синергии между гражданската, отбранителната и космическата промишленост 17   се признава, че в много случаи е трудно да се направи ясно разграничение между НИРД за граждански цели и за отбраната. При фундаменталните научни изследвания (с ниски равнища на технологична готовност — РТГ) бъдещите области на приложение на резултатите от научните изследвания невинаги са известни в началото на проекта („независими от приложението“ изследвания), но при НИРД със средни и високи РТГ може незабавно да се разработят технологии с потенциал за двойна употреба, с малко или по-съществено адаптиране, дори ако тези технологии първоначално са били предназначени за чисто граждански или чисто отбранителни приложения. И обратно, НИРД в областта на отбраната може да има граждански приложения, включително с адаптиране, когато това е необходимо. Следователно съществува ясен потенциал за взаимно обогатяване между НИРД за граждански цели и НИРД в областта на отбраната.

2.1.Формулиране на проблема

Технологиите, използвани в областта на сигурността и отбраната, произхождат все по-често от гражданския сектор, където инвестициите от частния сектор са по-високи, косвените разходи са по-ниски, а циклите на НИРД са по-кратки. ЕС следва да проучи как да се задълбочат синергиите между програмите и инструментите на ЕС, за да се оползотвори неизползваният потенциал за вторични разработки, така че НИРД за граждански приложения да се използва в областта на отбраната и обратно.

Голямо предизвикателство е липсата на общо концептуализирано определение за „двойна употреба“ в контекста на подкрепата за НИРД на международно равнище или на равнище ЕС. Тази липса на определение създава затруднения. Например Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) използва определение 18 , което е разработила за банкови цели, съгласно което по-голямата част от очакваните приходи на организатора на проекта се генерират от граждански приложения. От своя страна ЕС не е дал определение на понятието „технологии с потенциал за двойна употреба“ в своите програми за финансиране. Това затрудни достигането до общо разбиране и определения с ЕИБ с цел подготовката на съвместни инвестиции, насочени към технологии с потенциал за двойна употреба.

Регламентът за контрол на износа на изделия с двойна употреба 19 съдържа определение за изделията с двойна употреба и включва списък с няколкостотин изделия с двойна употреба (и технически спецификации), който обхваща не само материални, но и нематериални изделия като софтуер или технологии под формата на технически данни или техническа помощ. Този списък отразява договорености в рамките на многостранните режими за контрол на износа и се актуализира всяка година. Освен това тази рамка може да се допълва от национални мерки спрямо изделия с двойна употреба, които не са посочени в списъка, когато са налице опасения, свързани с обществената сигурност или правата на човека. Това определение е разработено в контекста на контрола на износа и то е насочено конкретно срещу злоупотребата с граждански технологии или пренасочването им за военни цели от държави, правителства или неправителствени органи с цел подкопаване на мира или сигурността или във връзка с вътрешни репресии или сериозни нарушения на правата на човека и международното хуманитарно право. Това определение може съответно да се адаптира, за да се определи обхватът на дейностите, които ще бъдат финансирани от ЕС. Комисията може да започне допълнителна работа в тясно сътрудничество с групата на ЕИБ и други финансови институции за разработване на общо определение за „двойна употреба“.

Настоящият документ е с консултативен характер и Комисията приканва респондентите да споделят кои са според тях възможните основни елементи в едно определение на технологиите с потенциал за двойна употреба, което да ползва наред с останалото преносимостта на технологиите от гражданския към отбранителния сектор и обратното, както и съвместните инвестиции с други партньори, като например групата на ЕИБ.

Освен това ЕС продължава да се бори за бързото прилагане и пазарна реализация на резултатите от инвестициите в НИРД в ЕС, включително в технологии с потенциал за двойна употреба. Иновациите с голям потенциал често се използват в други части на света, където търсенето на революционни иновации се превърна в неотложен приоритет, водейки до появата на организации и доктрини, създадени специално за използване на потенциала за двойна употреба в полза на отбраната. В Европа, напротив, резултатите от иновациите с двойна употреба, т.е. трансформирането на идеите и знанията в нови или усъвършенствани продукти, процеси и услуги за военна и търговска употреба, често не стигат до успешна пазарна реализация по различни причини, включително поради липсата на първи клиенти, особено в публичния сектор, и необходимостта от по-добре насочена НИРД. Недостатъчното инвестиране в обществени поръчки за иновации, наред с други фактори, не само пречи на модернизирането на европейските инфраструктури с новите възможности, които носят иновативните технологии, но и спъва конкурентоспособността на европейската промишленост 20 . Обществените поръчки за иновации са от огромно значение за технологиите с потенциал за двойна употреба, които се нуждаят от динамичен вътрешен пазар, за да се осигури възможност за внедряването им в системи и продукти в гражданския сектор и в сектора на отбраната.

2.2.Цели

Настоящата Бяла книга има за главна цел да се проучат възможностите за по-добро интегриране и взаимно обогатяване на гражданските технологии и технологиите за целите на отбраната в европейската промишленост. Това може да се постигне, като се положат усилия за по-добро използване и прилагане на резултатите от проекти —чрез набелязване на действията, които ще позволят, когато е приложимо, резултатите от НИРД в гражданската сфера да се използват за приложения в отбраната и обратното.

3.Изходно положение: действаща нормативна уредба

Съгласно член 182 от Договора за функционирането на Европейския съюз всички дейности на ЕС в областта на научните изследвания и технологичното развитие се определят в многогодишна рамкова програма. Специфичната програма на „Хоризонт Европа“ 21 е насочена изключително към граждански приложения 22 , а научноизследователските дейности в областта на отбраната се извършват по друга специфична програма на „Хоризонт Европа“, предназначена само за НИРД в областта на отбраната, със собствени правила за участие, бюджет, условия за допустимост и управление, определени в Регламента за ЕФО 23 .

В Регламента за програмата „Хоризонт Европа“ се посочват потенциалните полезни взаимодействия с ЕФО, които могат да са от полза за научните изследвания с граждански приложения и тези в областта на отбраната, като същевременно се избягва ненужното дублиране. Същевременно в Регламента за ЕФО изрично се посочва, че „могат да се очакват и допълнителни положителни ефекти в гражданския сектор, когато това е приложимо“ 24 и че „Комисията ще вземе под внимание други дейности, финансирани по Рамковата програма за научни изследвания и иновации „Хоризонт Европа“, [...], за да се избегне ненужното дублиране и да се гарантират взаимно обогатяване и полезни взаимодействия между гражданските научни изследвания и научните изследвания в областта на отбраната“ 25 .

3.1.НИРД за гражданско приложение с потенциал за двойна употреба

По специфичната програма на „Хоризонт Европа“ се предоставя подкрепа за НИРД с изключителна насоченост към граждански приложения, но резултатите могат да имат потенциал за двойна употреба, например в области като цифровите технологии, киберсигурността, енергетиката, мобилността, здравеопазването, материалите и космическото пространство, а следователно и за потенциални приложения в областта на отбраната. Избират се обаче само проекти, които, макар и разработващи технологии с потенциал за двойна употреба, са насочени изключително към граждански приложения. Ако дадено предложение за проект включва приложение в областта на отбраната, изискванията на специфичната програма на „Хоризонт Европа“ налагат то да не бъде финансирано 26 .

В резултат на това заинтересованите страни от отбранителната промишленост не могат да получат достъп до капитали и услуги, предоставяни по линия на „Хоризонт Европа“, за каквато и да е дейност с приложение в областта на отбраната (по-специално по програмата за финансиране „Ускорител“ на Европейския съвет по иновациите) и министерствата или агенциите за отбрана не могат да кандидатстват за финансиране на обществени поръчки за иновации по линия на „Хоризонт Европа“, когато става дума за такива дейности. Заинтересованите страни от сектора на отбраната не са автоматично изключени от финансиране по специфичната програма на „Хоризонт Европа“, но тяхното участие може да бъде обосновано само ако техните научноизследователски и развойни дейности в даден проект са насочени изключително към граждански приложения.

3.2.НИРД в областта на отбраната с потенциал за двойна употреба

По линия на ЕФО се финансират съвместни проекти за НИРД в областта на отбраната за приложения в тази област. Разработването на технологии с изключителна насоченост към бъдещи военни приложения се различава от това на технологиите с гражданска насоченост, тъй като тяхната цел са оперативните военни нужди, а крайните клиенти са министерствата на отбраната. Резултатите от проектите често подлежат на контрол на износа и на класифициране на информацията по време на изпълнението на проекта, когато това е целесъобразно. Има обаче вече няколко примера за финансиране на действия, които имат ясен потенциал за приложение в гражданския сектор и могат да спомогнат за укрепване на научната и технологичната база на гражданския сектор. Макар и насочени изключително към отбраната, проектите, подпомагани по линия на Европейския фонд за отбрана, могат да имат и съответните граждански приложения (т.е. налице е възможност за двойна употреба).

При финансираните по ЕФО проекти, както и при проектите в областта на гражданската сигурност или научните изследвания в областта на космическото пространство по специфичната програма на „Хоризонт Европа“, се борави и с частично класифицирана информация и те имат специфични и свързани със сигурността условия за допустимост на равнището на субектите, както и правила за избягване на изтичането на технологии. Стратегическият и чувствителен характер на технологиите с потенциал за двойна употреба и тяхното приложение изискват повече внимание по отношение на изискванията за сигурност, включително при подбора на проекти и участници, както и процедури за контрол на сигурността и възможното класифициране на резултатите от научните изследвания. От съображения за съгласуваност между различните проекти и програми, финансирани от ЕС, и инициативите за международно сътрудничество, би било добре да се прилагат едни и същи изисквания за сигурност, когато се предоставя подкрепа за технологии с потенциал за двойна употреба.

3.3.Преглед на обхвата на съществуващите инструменти

В плана за действие относно синергии между гражданската, отбранителната и космическата промишленост 27 се предлага създаването на „инкубатор за иновации с двойна употреба“, чието ударение да бъде създаването на благоприятни условия за постигането на синергии, проучването на предложенията и резултатите и споделянето на информация на възможно най-ранен етап, за да се установяват възможните приложения, включително в области, различни от първоначално предвидените.

Технологиите, които се разработват от консорциуми по линия на инструмента „Изследвач“ на Европейския съвет по иновациите (ЕСИ), имат ниски равнища на технологична готовност (РТГ) и често са „независими от приложението“. По инструмента „Ускорител“ на ЕСИ се предоставя подкрепа и се извършват инвестиции в отделни МСП с по-високи РТГ, за да се преодолее недостигът на финансиране на етапа на иновациите и те да могат успешно да се разрастват. Подкрепата включва компонент на безвъзмездни средства и компонент на капиталово финансиране. По капиталовото финансиране се произнася Фондът на ЕСИ след решение на Комисията за отпускане на средства. По инструмента „Ускорител“ на ЕСИ беше предоставена подкрепа на МСП и стартиращи предприятия с обещаващи технологии и иновации с потенциал за двойна употреба, като например дронове, безпилотни превозни средства, киберсигурност и ИИ, с изключителна насоченост към граждански приложения. От 2023 г. схемата на ЕСИ за финансиране на прехода (по която се осигурява последваща подкрепа за разработване на търговски приложения въз основа на резултатите от научните изследвания) е отворена за предложения за проекти, които доразработват резултати от НИРД в областта на отбраната (т.е. по ЕФО), при условие че тези предложения са насочени изключително към граждански приложения. Засега не е проучен портфейлът от проекти с двойна употреба и потенциалът за проекти с вторични граждански разработки по финансирани от ЕС научни изследвания за отбрана, тъй като ЕС едва наскоро започна да финансира научни изследвания в областта на отбраната.

Комисията също така анализира възможностите и ограниченията за засилване на подкрепата за технологии с потенциал за двойна употреба чрез Схемата на ЕС за иновации в областта на отбраната (EUDIS), обявена в съобщението „Пътна карта относно критичните технологии за сигурността и отбраната“ от февруари 2022 г. 28 и стартирана през май 2022 г. като част от ЕФО. EUDIS предлага на МСП, стартиращите предприятия и други нетрадиционни участници от отбранителната промишленост повече възможности за достъп до Европейския фонд за отбрана и използването му.

EUDIS вече функционира пълноценно и изпълнява стремежа на Комисията за по-добро свързване на участниците/технологиите от гражданския сектор и този на отбраната, възползвайки се от доказания успех на Комисията да стимулира иновациите. За 2023 г. по поканите за представяне на предложения, подкрепящи иновациите в областта на отбраната по линия на EUDIS, са били осигурени общо 224 милиона евро. Поканите за представяне на предложения за вторични отбранителни и космически разработки се оказаха много успешни и службите на Комисията и Европейската агенция по отбрана си сътрудничат, за да продължат систематичното проучване на резултатите от гражданските програми с цел оценка на потенциала им за сферата на отбраната с оглед на бъдещо внедряване. Особено голям е интересът към нетематичните покани за представяне на предложения, насочени към МСП и революционните технологии, където заявленията са се увеличили повече от два пъти в сравнение с 2022 г. Този висок интерес към поканите за представяне на предложения, отворени изключително за консорциуми от МСП и за тези с дейност най-вече в областта на революционните технологии, потвърждава, че ЕФО запазва своята притегателна сила за по-малките дружества и новите участници в сектора на отбраната.

В настоящата многогодишна финансова рамка Комисията ще разшири допълнително EUDIS в тясно сътрудничество с Европейската агенция по отбрана в рамките на специалната работна група по иновациите в областта на отбраната и ще се съсредоточи върху внедряването на граждански иновации в сферата на отбраната. В тази връзка Комисията цели да финансира дейности за ускоряване на бизнеса по линия на EUDIS, да разработи услуги за намиране на партньори и да осигури повече предприемачески насоки за всички МСП, участващи в ЕФО към 2024 г., по-специално, за да улесни тяхното навлизане на отбранителния пазар. От друга страна, следва да се проучи как да се улесни достъпът до резултатите от НИРД в областта на отбраната, за да се стимулират потенциални последващи инвестиции в НИРД за граждански цели.

Освен това Комисията финансира успешни проекти за обществени поръчки за иновации в рамките на „Хоризонт Европа“ и предшестващите я програми „Хоризонт 2020“ и РП7. Обществените поръчки в предпазарен стадий са освободени от изискванията на международните споразумения за възлагане на обществени поръчки и може да съдържат условия, които обвързват разработването на решения и етапа на производство с Европа. Например участието в тях може при необходимост да бъде ограничено до дружества, установени във и контролирани от Европа, или в тях може да се посочва, че внедряването на първия пакет от иновативни решения в сектора на отбраната или гражданската сигурност е ограничено до изпълнителите, които са участвали в предхождащите обществени поръчки в предпазарен стадий.

Правните разпоредби на ЕФО включват възможността за предоставяне на подкрепа за обществени поръчки в предпазарен стадий чрез отпускането на безвъзмездни средства на възлагащи органи с цел съвместно поръчване на услуги в областта на НИРД за отбраната. Досега обаче тази възможност не е била използвана. В рамките на ЕФО не е възможно да се стигне по-далеч от фазата на НИРД, поради което ударението пада върху съвместните обществени поръчки за услуги в областта на НИРД. Все пак възможностите за обществени поръчки в предпазарен стадий за услуги в областта на НИРД биха могли да бъдат допълнително проучени в рамките и на двете програми. В по-общ план Комисията би могла да проучи как да се улесни плавният преход, така че иновациите, разработени по някоя от двете програми, да бъдат използвани от възложители на обществени поръчки, които внедряват иновации на гражданския или отбранителния пазар, за да се използва по-добре потенциалът за двойна употреба.

3.4.Синергии с други програми и политики на ЕС

Дори и по тях да не се финансират пряко научноизследователски и развойни дейности, някои други програми на ЕС също са от значение за гражданските приложения или приложенията в областта на отбраната, особено когато става дума за финансиране на внедряването на технологии. Синергиите между програмите, по които се финансират пряко проекти за НИРД („Хоризонт Европа“ и ЕФО), и други програми на ЕС могат да подкрепят внедряването и разпространяването на знания и решения, които са плод на проекти по „Хоризонт Европа“ и ЕФО, за да бъдат постигнати целите на други програми на ЕС (например Европейския фонд за регионално развитие 29 , Механизма за свързване на Европа, програмата „Цифрова Европа“, InvestEU, фонд „Вътрешна сигурност“, Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика, космическата програма). Платформата STEP се очаква също да подкрепи съфинансирането от инструменти на ЕС по линия на политиката на сближаване в полза на разработването или производството на критични технологии, много от които с потенциал за двойна употреба. Анализът на правните основания на другите програми и инструменти на ЕС за финансиране показва, че те не са пригодни за пряко подпомагане на внедряването на технологии с потенциал за двойна употреба.

4.Възможни варианти за бъдещето

Настоящата Бяла книга се явява продължение и разширяване на свързаните с отбраната инициативи на Комисията и върховния представител от последните няколко години, особено след поведената от Русия агресивна война срещу Украйна, и с нея се потвърждава несекващата нужда от по-адекватна подкрепа за засилване на НИРД при технологиите с потенциал за двойна употреба, което може да спомогне за развитието на най-съвременни отбранителни способности в ЕС. Същевременно интегрирането в гражданския сектор на новите технологии, разработени чрез насочено към отбраната финансиране, все още е ограничено, а потенциалът на това интегриране остава до голяма степен нереализиран. Институциите на ЕС непрекъснато трябва да проучват възможните варианти за засилване на това взаимно обогатяване в контекста на подкрепата за НИРД, включваща технологии с потенциал за двойна употреба, като същевременно отчитат основните различия между гражданската и военната сфера.

Геополитическият контекст показа също така, че отбранителните способности трябва да се придружават от строги мерки в областта на гражданската сигурност, за да се защити устойчивостта на ЕС, по-специално с цел защита на критичната гражданска инфраструктура, отразяване на заплахите за сигурността по границите, възстановяване на основните услуги по време на криза и анализ на рисковете от социални вълнения след кампании за дезинформация или кибератаки. Съответно повишаването на устойчивостта на ЕС е приоритет за нуждите както на отбраната, така и на вътрешната сигурност.

За да отговори на тези предизвикателства, Комисията набеляза три възможни варианта за бъдещи действия, които са представени по-долу. Вариант 1 представя възможностите за действие въз основа на настоящата уредба — възможните мерки могат да се прилагат, без да се променят съществуващите правни основания. Варианти 2 и 3 ще наложат промяна в правните основания в бъдеще.

За варианти 2 и 3 ще е необходим допълнителен анализ в съответствие с разпоредбите за по-добро регулиране (напр. оценка на въздействието, консултация със заинтересованите страни и т.н.), за да се проучи тяхното въздействие и предимства, включително по отношение на: взаимното допълване с националните приоритети; потенциалното привличане на нови бенефициери; критериите и процедурите за оценка и допустимост; правилата за участие; отворения характер на програмите по отношение на трети държави, включително по-специално за държавите, асоциирани към „Хоризонт Европа“; както и на решенията за делегиране (или неделегиране) на правомощия на изпълнителни агенции и за осигуряване на съответния персонал с необходимите качества.

Специфични условия за допустимост биха се прилагали единствено ако с това се подпомага НИРД с двойна употреба. При нея ще се следи по-строго за използването на защитни мерки при изследванията в областта на сигурността, докато останалата част от програмата ще остане до голяма степен отворена. Тоест само за НИРД с двойна употреба може да се определят по-подробни набори от съображения, свързани със сигурността. Всички варианти следва да бъдат разработени така, че да допълват специфичните програми, предназначени за НИРД за граждански и отбранителни приложения, в рамките на следващата рамкова програма за научни изследвания и иновации, като същевременно се запази ударението на европейската стратегия за икономическа сигурност върху необходимостта от повече инвестиции в НИРД в стратегически нововъзникващи технологии, за да се гарантира водещата роля и конкурентоспособността на ЕС. При всеки вариант трябва да се гарантира спазване на условията и процедурите, определени в ограничителните мерки, приети съгласно член 215 от Договора за функционирането на ЕС 30 , както и на други регулаторни изисквания за нововъзникващите технологии и международните задължения.

4.1.Вариант 1: по-нататъшно развитие въз основа на настоящата уредба 

Този вариант ще се основава на настоящия подход, който е установен до момента в рамките на настоящата многогодишна финансова рамка, като същевременно с него се въвеждат постепенни подобрения и се използват вече прилаганите мерки, които все още не са довели до планираните резултати. Той единствен може да се тества още с настоящите програми на ЕС за финансиране в рамките на наличните ресурси.

Мерките ще се основават на някои подходящи за целта подходи и действия, които вече се прилагат, като например схемата на ЕСИ за финансиране на прехода, различните направления на EUDIS по линия на ЕФО като поканите за представяне на предложения за вторични отбранителни и космически разработки, възможността за предоставяне на подкрепа чрез InvestEU на дружествата с дейност в областта на изделията с двойна употреба и въвеждането на допълнително задължение за използване в Европа на резултатите от действия в областта на критичните технологии, както в случая с поканите за представяне на предложения във връзка с COVID-19 в рамките на „Хоризонт Европа“. Също така този вариант ще се опира на използването в граждански приложения на резултатите от научни изследвания в областта на отбраната, например чрез покани за представяне на предложения за вторични граждански разработки.

Евентуалното договаряне на общо определение на понятието „технологии с потенциал за двойна употреба“ между Комисията и групата на Европейската инвестиционна банка, включително ЕИБ и Европейския инвестиционен фонд, би създало условия за съвместни инвестиции в технологии с потенциал за двойна употреба в сферата на военната мобилност, екологичния преход, устойчивостта на критичната инфраструктура, включително критичните комуникации, нововъзникващите или революционните технологии и иновациите в областта на отбраната, както и при космическите изследвания. Подобна договореност следва да се търси в рамките на едно цялостно преразглеждане на политиката на ЕИБ, изключваща отбраната, което намалява потенциала на групата за съвместни инвестиции. Комисията и групата на ЕИБ следва да продължат да обменят редовно мнения и да обсъждат възможностите, които разкриват новите инициативи на ЕС, за възможни общи действия в една съвместно договорена рамка.

Мерките може да се прилагат чрез изменени параметри за изпълнение, когато това е необходимо, в рамките на правните разпоредби на съществуващите програми, без да се създава ненужна тежест за Комисията/изпълнителните агенции и заявителите/бенефициерите. Въпросните параметри, които могат да се прилагат и сега в рамките на действащите правни разпоредби и да се използват и занапред с оглед и на други варианти, може да включват:

Øразширяване използването на проекти за НИРД и на резултатите от тях в приложения с двойна употреба (както при НИРД за граждански цели, така и при НИРД за отбраната), ползвайки наличната информация в базите данни на ЕС за търсене на въпросните резултати и наблюдавайки текущите проекти за НИРД;

Øпо-нататъшно развитие на синергии, като ранния обмен на информация и по-добрата координация на (части от) работните програми при НИРД за граждански цели и НИРД в областта на отбраната, включително възможностите за подкрепа на обществени поръчки в предпазарен стадий за услуги в областта на НИРД по различни програми, подобряването на достъпа до резултатите от проекти и докладването по проекти, както и обмена на мнения по конкретни теми с участието както на гражданския сектор, така и на сектора на отбраната;

Øобмисляне на възможността за въвеждане в съответните части на работната програма на допълнително задължение за използване на резултатите в ЕС (въз основа на член 39 от Регламент (ЕС) 2021/695 за „Хоризонт Европа“), както и на покани за представяне на предложения, насочени към възловите технологични области, посочени в препоръката на Комисията от 3 октомври 2023 г., въз основа на резултата от колективната оценка на риска, започната съгласно посочената препоръка;

Øвъвеждане на предупредителен механизъм за наличие на двойна употреба (напр. означение на равнище покани за представяне на предложения или на равнище проекти), чрез който да се сигнализира за допълнителен потенциал за двойна употреба, както и на покани за представяне на предложения за вторични отбранителни и космически разработки/вторични граждански разработки въз основа на вече установената практика при темите на работната програма в рамките на специфичните програми на „Хоризонт Европа“;

Øпредоставяне, според случая, на допълнителни насоки и подкрепа на бенефициерите, които работят в областта на технологиите с потенциал за двойна употреба. В тази връзка може да се използват насоките на ЕС за научните изследвания, зясягащи изделия с двойна употреба, за да се гарантира ефективно отчитане на рисковете от страна на органите и научноизследователските организации 31 , а може да се използва и предложението за препоръка на Съвета относно повишаване на сигурността на научните изследвания.

Вариант 1 е осъществим при настоящата многогодишна финансова рамка. Ще е необходимо да се разработи все пак един по-рационализиран подход с договорени механизми, за да се търсят последователно полезните взаимодействия и взаимното обогатяване между гражданския и отбранителния сектор. Ще е нужно и едно по-добро съгласуване при изготвянето на съответните програми, например чрез споделяне на отделните пътни карти за технологиите, за да се насърчават инициативите, които ще спомогнат за развитието на гражданските и военните технологии, като разработването им бъде донякъде споделено, доколкото това е целесъобразно.

4.2.Вариант 2: премахване на изключителната насоченост към гражданските приложения в избрани части на програмата приемник на „Хоризонт Европа“ 

Този вариант би осигурил нова насока за съдържанието и изпълнението на някои части от бъдещата многогодишна рамкова програма за научни изследвания и иновации.

Той може да бъде осъществен чрез замяна на понятието „изключителна насоченост“ с понятието „насоченост“ само в избрани части на програмата приемник на „Хоризонт Европа“, например там, където технологиите с потенциал за двойна употреба са най-важни. Всички останали части на програмата ще продължат да са насочени изключително към граждански приложения. Съответно този вариант би осигурил възможност в рамките на програмата приемник на „Хоризонт Европа“ да се запазят основни черти на политиката в „Хоризонт Европа“, като например вече утвърдената отвореност на рамковите програми за трети държави в области от взаимен интерес, и едновременното да се въведе възможност за ограничения в избрани части, включващи технологии с потенциал за двойна употреба.

Този вариант би позволил по отделни части на програмата да се подкрепят стратегически нововъзникващи технологии независимо от областта на приложение, чрез което ще се избегне отхвърлянето на отлични предложения, които не са насочени изключително към граждански приложения.

Що се отнася до разграничаването от бъдещите действия за иновации в областта на отбраната по програмата приемник на ЕФО, този вариант би позволил директно в програмата приемник на „Хоризонт Европа“ да се програмират покани за представяне на предложения за вторични отбранителни и космически разработки, включващи резултати от свързани с отбраната проекти, а програмата приемник на ЕФО на свой ред ще осигури последващо финансиране за развитие на отбранителните способности на най-обещаващите резултати от проекти в гражданската сфера. Този подход най-вероятно ще привлече повече заинтересовани страни от промишлеността като потенциални участници в проекти за НИРД, което ще допринесе за взаимното обогатяване на гражданската и отбранителната промишленост.

От друга страна, общността на заинтересованите страни от гражданската сфера може да изпита опасения по отношение на участието си в покани за представяне на предложения в конкретна част на програмата, която не е насочена изключително към граждански приложения.

При този нов подход евентуалното въздействие върху други програми ще трябва да се оценява в зависимост от избраните области. От друга страна, при изготвянето на предложенията на Комисията и въз основа на опита от други програми на ЕС, някои основни параметри вероятно вече може да се имат предвид, особено ако те имат отношение към условията в областта на сигурността. Те включват:

Øпланирането и програмирането на приоритетите на програмите по време на изпълнението въз основа на надеждни механизми, например на основата на режимите на управление по „Хоризонт Европа“ и ЕФО;

Øопределянето на областите с потенциал за двойна употреба;

Øусловията за разпределяне на бюджета с оглед на подреждането по приоритет на поканите за представяне на предложения и темите;

Øвидовете партньори на национално равнище, включително национални министерства и други органи;

Øвзаимното допълване с националните приоритети, които могат да се разширят, за да бъдат доразвити резултатите от действията на ЕС;

Øкръга на потенциалните (нови) бенефициери въз основа на техния капацитет за извършване на различни видове научни изследвания;

Øобработката на чувствителна и класифицирана информация, предоставена от заявителите и генерирана от бенефициерите;

Øоценката на безвъзмездните средства, критерии и процедури за допустимост, преглед на етичните аспекти и сигурността;

Øчуждестранния контрол върху отговарящите на условията субекти и контрола на правата върху интелектуална собственост;

Øдопустимостта и категориите разходи и тяхното възстановяване;

Øструктурите на консорциумите, като изборът ще зависи от националността на участниците и координаторите, видовете участници и споразуменията, с които се уреждат техните отношения;

Øправата на участниците, включително по отношение на закрилата на правата върху интелектуалната собственост, отворената наука и академичната свобода;

Øправилата за обществените поръчки със специфични критерии за допустимост и подбор;

Øрежимите на управление;

Øпредпазните мерки с цел избягване на изтичането на чувствителни технологии към проблемни дестинации;

Øначина на изпълнение и решенията за делегиране (или неделегиране) на правомощия на изпълнителни агенции за задачи по програмите и съответните решения за осигуряване на персонал с необходимите качества.

Варианти 2 и 3 се изключват взаимно.

4.3.Вариант 3: създаване на специален инструмент за НИРД с потенциал за двойна употреба

Този вариант може да приеме различни форми, като например:

Øспециален инструмент, предназначен за научните изследвания с потенциал за двойна употреба, който има собствен бюджет, собствени правила за участие и разпространение на резултатите, разпоредби относно комитологията/управлението, критерии за оценка и допустимост, структура на консорциумите и др.;

Øзасилване на подкрепата за навлизането на пазара на ЕС на технологии с потенциал за двойна употреба чрез специален механизъм или структура (например посредством изпълнителните агенции или чрез специално съвместно предприятие), или чрез обществени поръчки от установени в ЕС крайни потребители, които са свързани с нуждите на ЕС в областта на обществените поръчки (напр. IRIS2), или чрез инструменти за подкрепа на обществените поръчки (напр. за митническо оборудване или оборудване за наблюдение на границите). Може да се предвидят няколко подварианта в зависимост от това дали собственикът/крайният потребител („първият потребител“) е орган на ЕС, национален правителствен орган или търговска организация. За мерките, при които крайният потребител е на национално равнище, ще трябва да се разгледа предимството от европейското измерение на проекта (напр. улесняване на съвместното възлагане на обществени поръчки);

Øпланиране на водещи проекти с „двойна употреба още при проектирането“ 32 , които подпомагат разработването на критични технологии, задълбочават полезните взаимодействия с други политики и инструменти на ЕС и, по възможност, се изпълняват в координация с програмата на ЕИБ за двойна употреба. Тези проекти ще се основават на резултатите от подготвителната работа в рамките на Комисията или съвместно с държавите членки и ще определят ЕС като основен клиент за услугите от обществен интерес в отбранителната и гражданската сфера. Например може да става дума за технологии за бъдещите поколения космически системи на ЕС (за подкрепа на политики от областта на отбраната, сигурността и околната среда), за автономни превозни средства на ЕС (за подкрепа на политики от областта на отбраната и граничния контрол, морската или критичната инфраструктура) или за други проекти от общоевропейски интерес. Като се има предвид, че нуждите на крайните потребители може да се различават значително в зависимост от оперативните изисквания, от първостепенно значение е съответните заинтересовани страни да бъдат привлечени от самото начало.

Този вариант може да привлче вниманието към НИРД с двойна употреба като такава, но при него има опасност от допълнително усложняване на една вече достатъчно сложна рамка за подпомагане на НИРД. В сравнение с вариант 2 разпределянето на бюджета между дейностите за НИРД с двойна употреба и тези за НИРД с изключително гражданска насоченост би било по-ясно, тъй като то ще може да се постанови в основния акт за създаване на програмата приемник на „Хоризонт Европа“. Това обаче ще бъде за сметка на липсата на гъвкавост при разпределянето на ресурсите през програмния период. Освен това би съществувал риск от дублиране, който да засегне планирането и програмирането на приоритетите между дейностите за НИРД с двойна употреба и тези за НИРД с изключително гражданска насоченост, както и дейностите, извършвани изключително за приложения в областта на отбраната в рамките на приемника на ЕФО. Вероятно ще има и много малко случаи, в които двойната употреба е заложена още на етапа на разработване без това да се отрази на пазарната реализация на крайния продукт в гражданския или отбранителния сектор, които обикновено задават доста различни изисквания (вж. раздел 2). Като цяло има вероятност този вариант да доведе до допълнително усложняване както за заявителите, които ще трябва да подават заявления по още един механизъм/програма с различни изисквания, така и за Комисията, която ще трябва да координира НИРД с двойна употреба и други покани за представяне на предложения, подчинени на различни разпоредби относно комитологията и управлението.

Варианти 3 и 2 се изключват взаимно.

5.Заключения

Засилването на подкрепата за НИРД, включваща технологии с потенциал за двойна употреба, на равнище ЕС разкрива възможности, но крие и предизвикателства. Оптимизирането на синергиите между гражданския сектор и сектора на отбраната може да е полезно за европейската промишленост и да ускори внедряването на резултатите от научните изследвания и иновациите в икономиката. В същото време е трудно да се предвиди потенциалът за двойна употреба на НИРД, дори когато тя е предназначена само за граждански приложения или само за приложения в областта на отбраната. ЕС следва да положи усилия за насърчаване на взаимното обогатяване между гражданския сектор и сектора на отбраната, като същевременно се отчитат техните отличителни характеристики.

В контекста на измерението „насърчаване“ на европейската стратегия за икономическа сигурност ЕС се стреми да запази своето конкурентно предимство при критичните и нововъзникващите технологии, които са от значение за екологичния и цифровия преход, включително чрез по-доброто използване и оползотворяване на резултатите от финансираните от ЕС проекти за НИРД, били те в гражданската област или в областта на отбраната, като същевременно се укрепват измеренията „защита“ и „партньори“.

С настоящата Бяла книга Комисията започва широка консултация с публичните органи, гражданското общество, промишлеността и академичните среди относно възможностите за стратегическа подкрепа за технологиите с потенциал за двойна употреба. Взета е предвид действащата законодателна рамка, при която е налице взаимоизключваща се насоченост или към граждански приложения, или към приложения в областта на отбраната, както и липсата на съвместно договорено и концептуализирано определение, а също така са изведени възможностите, които предлагат настоящите или бъдещите програми за финансиране от ЕС, както и ключовите параметри, които изискват допълнителен анализ. Консултацията ще предостави възможност за задълбочен диалог с всички заинтересовани страни и Комисията ще използва информацията от него в своите бъдещи стъпки.

(1)

Това определение е в съответствие с определението за изделията с двойна употреба в Регламент (ЕС) 2021/821 от 20 май 2021 г. за въвеждане на режим на Съюза за контрол на износа, брокерската дейност, техническата помощ, транзита и трансфера на изделия с двойна употреба: „изделия с двойна употреба“ означава изделия, включително софтуер и технологии, които могат да се използват както за граждански, така и за военни цели.

(2)

Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Рамковата програма за научни изследвания и иновации „Хоризонт Европа“ и за определяне на нейните правила за участие и разпространение на резултатите (COM(2018) 435 final, 7.6.2018 г.).

(3)

Решение (ЕС) 2021/764 за създаване на специфична програма за изпълнение на Рамковата програма за научни изследвания и иновации „Хоризонт Европа“.

(4)

Регламент (ЕС) 2021/819 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2021 г. относно Европейския институт за иновации и технологии (преработен текст).

(5)

Регламент (ЕС) 2021/695 на Европейския парламент и на Съвета от 28 април 2021 г. за създаване на Рамковата програма за научни изследвания и иновации „Хоризонт Европа“, за определяне на нейните правила за участие и разпространение на резултатите и за отмяна на регламенти (EС) № 1290/2013 и (EС) № 1291/2013.

(6)

COM(2021) 70 от 22.2.2021 г.

(7)

SWD(2022) 362 от 10.11.2022 г.

(8)

COM(2022) 61 от 15.2.2022 г.

(9)

JOIN(2022) 24 от 18.5.2022 г.

(10)

COM(2022) 332 от 5.7.2022 г.

(11)

https://digital-strategy.ec.europa.eu/bg/library/2023-report-state-digital-decade

(12)

Съвместно съобщение до Европейския парламент и Съвета „Космическа стратегия на ЕС за сигурност и отбрана“ (JOIN(2023) 9 final).

(13)

Съвместно съобщение до Европейския парламент, Европейския съвет и Съвета относно европейска стратегия за икономическа сигурност (JOIN(2023)20 final).

(14)

Препоръка C(2023) 6689 на Комисията от 3.10.2023 г. за допълнително оценяване с държавите членки на риска при възлови за икономическата сигурност на ЕС технологични области.

(15)

Вж. също заключенията на Европейския съвет от 14—15 декември 2023 г., в които се настоява „за засилване на ролята на групата на Европейската инвестиционна банка в подкрепа на европейската сигурност и отбрана съгласно стратегическата инициатива на банката за европейска сигурност“.

(16)

Програмна реч на председателя фон дер Лайен на годишната конференция на ЕАО през 2023 г. под надслов „Повече мощ за европейската отбрана“, 30.11.2023 г. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/bg/SPEECH_23_6207    

(17)

Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „План за действие относно синергии между гражданската, отбранителната и космическата промишленост“ (COM(2021) 70 от 22.2.2021 г.).

(18)

На разположение на адрес: Стратегическа инициатива за европейска сигурност (eib.org)

(19)

Регламент (ЕС) 2021/821 от 20 май 2021 г. за въвеждане на режим на Съюза за контрол на износа, брокерската дейност, техническата помощ, транзита и трансфера на изделия с двойна употреба.

(20)

Вж. резултатите от извършения от Комисията сравнителен анализ на инвестициите в обществени поръчки, свързани с иновации, и рамките на водените политики в цяла Европа, март 2023 г. (https://digital-strategy.ec.europa.eu/bg/library/benchmarking-innovation-procurement-investments-and-policy-frameworks-across-europe).

(21)

Решение (ЕС) 2021/764 на Съвета от 10 май 2021 г. за създаване на специфична програма за изпълнение на Рамковата програма за научни изследвания и иновации „Хоризонт Европа“ и за отмяна на Решение 2013/743/EC.

(22)

Член 7, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2021/695 на Европейския парламент и на Съвета от 28 април 2021 г. за създаване на Рамковата програма за научни изследвания и иновации „Хоризонт Европа“, за определяне на нейните правила за участие и разпространение на резултатите и за отмяна на регламенти (ЕС) № 1290/2013 и (ЕС) № 1291/2013.

(23)

Регламент (ЕС) 2021/697 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2021 г. за създаване на Европейски фонд за отбрана и за отмяна на Регламент (ЕС) 2018/1092.

(24)

Съображение 35 от Регламент (ЕС) 2021/697 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2021 г. за създаване на Европейски фонд за отбрана и за отмяна на Регламент (ЕС) 2018/1092.

(25)

Съображение 33 от Регламент (ЕС) 2021/697 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2021 г. за създаване на Европейски фонд за отбрана и за отмяна на Регламент (ЕС) 2018/1092.

(26)

Съгласно правилата на тази програма проектите, насочени към приложения в областта на отбраната, може да бъдат разглеждани в рамките на ЕФО.

(27)

COM(2021) 70 от 22.2.2021 г.

(28)

COM(2022) 61 от 15.2.2022 г.

(29)

Ако проектът преследва изцяло или най-вече това да допринесе за намаляване на неравенствата и за социалното сближаване на ЕС, той попада в обхвата на член 174 от ДЕС, също ако включва инвестиции в полза на дейности в областта на сигурността или отбраната.

(30)

По-специално Комисията трябва да гарантира съответствието на всеки от вариантите с ограничителните мерки на Европейския съюз в контекста на предоставянето на финансиране на трети страни. В тази връзка Комисията винаги трябва да търси решения, които не нарушават ограничителните мерки на Европейския съюз.

(31)

  EUR-Lex - 32021H1700 - BG - EUR-Lex (europa.eu)

(32)

Тези проекти биха могли също така да се основават на критични технологии и да се планират съгласувано с ЕИБ, в изпълнение на обявеното от Комисията в нейното съобщение относно анализа на недостига на инвестиции в отбраната: „Комисията ще работи по допълнителни мерки (например координирани покани за представяне на предложения по линия на съществуващи инструменти на ЕС и заеми от ЕС) в подкрепа на критичните технологии и промишления капацитет чрез разработване на стратегически проекти“.