Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om värdepapper med statsobligationer som underliggande tillgångar

(COM(2018) 339 final – 2018/0171 [COD])

(2019/C 62/18)

Föredragande:

Daniel MAREELS

Remiss	Europaparlamentet, 5.7.2018 Europeiska unionens råd, 6.7.2018
Rättslig grund	Artiklarna 114 och 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Ansvarig facksektion	Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning
Antagande av facksektionen	3.10.2018
Antagande vid plenarsessionen	17.10.2018
Plenarsession nr	538
Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster)	201/3/8

1.   Slutsatser och rekommendationer

1.1

EESK välkomnar förslagen om SBBS-värdepapper, som läggs fram i ett bredare sammanhang, nämligen fullbordandet av bankunionen och uppbyggnaden av en kapitalmarknadsunion. Kommittén har tidigare förklarat sig vara en stark anhängare och förespråkare av dessa båda unioner. Dessutom kan förslagen också innebära ett positivt bidrag till den finansiella stabiliteten och motståndskraften.

1.2

Tanken är att SBBS-värdepapperen ska ta itu med det traditionellt starka bandet mellan bankerna och deras hemländer (”sovereigns”). Sedan den finansiella krisen har kommittén efterlyst åtgärder mot detta och starkt förespråkat en försvagning av detta band. Oaktat de ansträngningar som redan gjorts gläder sig EESK också över att man med det aktuella förslaget tar itu med detta.

1.3

SBBS-värdepapperen kan mycket riktigt leda till att banker minskar sin exponering för statsskulden i hemlandet och bättre diversifierar sina statsskuldsportföljer. Dessutom är det inte tal om någon delning av risker och förluster mellan medlemsstaterna i euroområdet. I förekommande fall ska dessa helt och hållet bäras av dem som investerar i SBBS-värdepapper.

1.4

I nuläget skulle SBBS-värdepapper vid tillämpningen av de rättsliga bestämmelserna betraktas som en form av ”värdepapperisering”, och detta skulle egentligen göra det mindre intressant för bankerna att investera i dem. För kommittén är det helt rimligt att denna situation åtgärdas. Likställandet av SBBS-värdepapper och nationella statsobligationer från euroområdet utfärdade i euro (exponering i statspapper) bör göra det möjligt för investerare från den finansiella sektorn att investera i SBBS-värdepapper på samma villkor som de gör i de underliggande statsobligationerna från euroområdet.

1.5

Förslagen är bara en ram som gör det möjligt för marknaden att utveckla SBBS-värdepapper. För kommittén är det mycket viktigt att denna ram under alla omständigheter är tydlig, verksam och effektiv. Den får inte heller ha några negativa eller ofördelaktiga konsekvenser.

1.6

När det gäller förslaget till regelverk har EESK vissa förbehåll. Vi instämmer med ett antal aspekter, t.ex. principen om att SBBS-värdepapper ska utfärdas av ett specialföretag. När det gäller andra aspekter, t.ex. att specialföretagen själva ska få intyga den underliggande portföljens sammansättning, verkar det däremot vara lämpligt med en skärpning. Med tanke på hur viktigt detta är verkar det i detta sammanhang vara lämpligt med strängare övervakning från Esmas sida och detta till och med på förhand.

1.7

Det finns också ett antal kvarstående frågor. Man kan t.ex. ställa sig frågan om huruvida SBBS-värdepapperen under alla omständigheter kommer att vara verksamma och effektiva. Och dessutom: Vad kommer att hända med dem i allmänna kristider eller vid en kris i en eller flera medlemsstater? Vilka konsekvenser får uppdelningen av emissionerna i trancher nu när det verkar som om man endast kommer att kunna lägga ut de högprioriterade trancherna (som innebär mindre risk) på marknaden om det finns tillräckligt många investerare för den lågprioriterade tranchen (som innebär mer risk)? Emissionerna verkar därmed bli slumpartade och osäkra, och denna svaghet kommer åtminstone att undergräva framgångsutsikterna för SBBS-värdepapperen.

1.8

Det är dessutom mycket viktigt att ”marknaderna” och andra viktiga berörda aktörer har en positiv inställning till SBBS-värdepapperen. De måste nämligen vara redo att ta sig an detta och göra så att detta instrument blir verklighet. När det gäller marknaderna och medlemsstaternas företrädare har de i de förberedande samråden med berörda aktörer yttrat sig ganska kritiskt. För kommittén förefaller det nödvändigt att inleda dialog och samråd med alla berörda aktörer för att tillsammans komma fram till konstruktiva lösningar.

1.9

Rent generellt och med hänsyn till alla de synpunkter som framförs ovan anser kommittén att man endast genom att testa det nya finansiella SBBS-instrumentet på marknaden kan se om bankerna för sina investeringar kommer att övergå från sina hemländers obligationer till SBBS-värdepapper och om investerarna är beredda att köpa lågprioriterade trancher i tillräcklig mängd för att motivera skapandet av SBBS-värdepapper.

1.10

Slutligen anser kommittén att frågan om huruvida också privata sparare och konsumenter ska få förvärva SBBS-värdepapper också bör ägnas ytterligare eftertanke. Med tanke på att det å ena sidan handlar om en mycket komplex produkt och att produkten å andra sidan delas upp i trancher lutar kommittén mot uppfattningen att ett sådant förvärv endast bör kunna komma i fråga för högprioriterade trancher och inte för lågprioriterade trancher. Det är endast för den förstnämnda kategorin som risken är begränsad och innehavet kan jämföras med ett direkt innehav av statsobligationer av samma sparare och konsumenter.

2.   Bakgrund

2.1

Den 24 maj 2018 offentliggjorde kommissionen sitt förslag (1) om en marknadsstyrd utveckling av värdepapper med statsobligationer som underliggande tillgång, bättre kända under det engelska namnet ”sovereign bond-backed securities” eller, i förkortad form, ”SBBS”.

2.2

Detta förslag läggs fram i ett bredare sammanhang, nämligen fullbordandet av bankunionen och uppbyggnaden av en kapitalmarknadsunion. Det handlar framför allt om att ytterligare försvaga bandet mellan bankerna och deras nationella myndigheter (”sovereigns”) och är alltså inriktat på riskminskning och privat riskdelning. Genom sin gränsöverskridande karaktär ska det också bidra till mer integrerade och mer diversifierade finansiella statspappersmarknader på den inre marknaden.

2.3

Tidigare innehade bankerna i tämligen hög grad statsobligationer från sina egna nationella myndigheter (hemländer) men detta kan, såsom den finansiella krisen visade, innebära vissa risker. Sedan dess har det därför förespråkats att detta band bör försvagas.

2.4

SBBS-värdepapper ger banker möjlighet att geografiskt bättre sprida sina statsobligationsportföljer. På så sätt tar man också hänsyn till att utbudet av sådana obligationer minskar och till att de finansiella institutens efterfrågan på sådana tillgångar ökar, bland annat till följd av de nya lagstadgade kraven på tillräckliga buffertar i form av tillgångar med mycket hög likviditet.

2.5

SBBS-värdepapper är ett nytt slags finansiellt instrument och det aktuella förslaget syftar till att undanröja de hinder som hittills stått i vägen för utvecklingen av detta. I princip eftersträvas följande två mål med det möjliggörande regelverk som föreslås:

2.5.1

Att inrätta en lämplig allmän ram för SBBS-värdepapper. Det innebär att detta nya instrument ”standardiseras”, också i syfte att främja dess likviditet.

2.5.2

Att i samband med detta undanröja lagstiftningshinder för användning och förvärv av SBBS-värdepapper. I princip innebär detta att man kommer att tillämpa ett slags genomlysningsmetod gentemot de investerare som förvärvar detta slags SBBS-värdepapper. På så sätt kommer samma lagstadgade regler att gälla som om de själva innehade de underliggande statsobligationerna.

2.6

Ett specifikt och samtidigt väsentligt drag hos SBBS-värdepapperen är den underliggande portföljen. För att uppnå den geografiska spridning av riskerna i bankunionen och på den inre marknaden som avses ovan får denna portfölj uteslutande bestå av statsobligationer från alla medlemsstater i euroområdet. Ytterligare en begränsning är att endast emissioner i euro kommer i fråga. De tas med i SBBS-värdepapperen i proportion till den berörda medlemsstaternas ekonomiska vikt.

2.7

En annan ytterst specifik egenskap är att det är investerarna som får bära riskerna och förlusterna. I SBBS-värdepapperen skapas trancher och investerarna kan välja antingen högprioriterade (”senior”) eller lågprioriterade (”junior”) trancher som innebär mindre eller större risk. De underliggande portföljerna är för övrigt deras enda garanti nu när SBBS-värdepapper endast får utfärdas av särskilda enheter som inte får ägna sig åt någon annan verksamhet och som inte kan bli skadeståndsskyldiga (2).

2.8

Också för investerarna kommer det, såsom anges ovan, att tillämpas ett slags genomlysningsmetod vid den rättsliga behandlingen av SBBS-värdepapper. Detta innebär att man inte längre kommer att betrakta den juridiska ”förpackningen” av detta instrument som en ”värdepapperisering” (3), utan att man kommer att se till de underliggande tillgångarna i form av statspapper som ingår i SBBS-värdepapperen. I förekommande fall kommer investerare i fråga om kapitalkrav, koncentrations- och likviditetsgränser att få samma rättsliga behandling för sådana SBBS-värdepapper som uppfyller alla villkor som för de statspapper som de innehar direkt.

2.9

De aktuella förslagen skapar förutsättningar och villkor för SBBS-värdepapperen och tillsynsbehandlingen av dem men i slutändan är det upp till ”marknaden” att utnyttja dem. Leverantörer och investerare kommer i slutändan att besluta huruvida detta nya finansiella instrument ska bli verklighet och, om så är fallet, hur mycket det kommer att användas.

3.   Kommentarer och anmärkningar

3.1

Kommittén välkomnar detta förslag om SBBS-värdepapper, som läggs fram i ett bredare sammanhang, nämligen fullbordandet av bankunionen och uppbyggnaden av en kapitalmarknadsunion. Kommittén har tidigare förklarat sig vara en stark anhängare och förespråkare av dessa båda unioner (4).

3.2

Närmare bestämt syftar dessa förslag till att ytterligare försvaga bandet mellan bankerna och deras hemländer. Sedan den finansiella krisen har kommittén starkt förespråkat en sådan försvagning och vi gläder oss därför över att man med det aktuella förslaget nu tar sig an detta och samtidigt tar hänsyn till att utbudet av statsobligationer minskar samtidigt som efterfrågan ökar.

3.3

SBBS-värdepapper skapar som ett nytt finansiellt instrument möjligheter till en bättre och bredare diversifiering i bankers och andra finansiella instituts exponering för statsobligationer (”sovereign bond holdings”). Detta bidrar utan tvekan till att riskerna i den finansiella sektorn reduceras.

3.4

Förslaget är bara en ram som gör det möjligt för marknaden att utveckla SBBS-värdepapper utan att själv gå så långt. När marknaden fångar upp den faktiska utvecklingen, kommer detta att leda till att det skapas ett nytt finansiellt instrument och en marknad för den. Kommissionen har bedömt effekterna av detta i två scenarier (5). Om det bara skapas SBBS-värdepapper i begränsad omfattning så talar vi om ett belopp på ungefär 100 miljarder euro, i bredare omfattning om över 1 500 miljarder euro, och då uppnår vi makroekonomisk relevans.

3.5

En bred spridning av SBBS-värdepapper möjliggör också mer integrerade finansiella marknader och skulle därmed bidra till att öka den finansiella stabiliteten och motståndskraften i det finansiella systemet.

3.6

För EESK är det viktigt att den möjliggörande ram som föreslås under alla omständigheter är tydlig, verksam och effektiv och inte får några negativa eller ofördelaktiga konsekvenser. Vid sidan av detta och för att öka framgångsutsikterna är det mycket viktigt att ”marknaderna” och andra viktiga berörda aktörer har en positiv inställning. De måste nämligen vara redo att ta sig an detta och göra så att SBBS-värdepapperen blir verklighet.

3.7

När det gäller marknaderna och medlemsstaternas företrädare har de i de förberedande samråden med berörda aktörer yttrat sig ganska kritiskt. Marknadsaktörerna har t.ex. framfört olika synpunkter i frågan om SBBS-värdepapperens genomförbarhet. ”Debt Management Officers” anser däremot att SBBS-värdepapperen inte kommer att bryta bandet mellan bankerna och deras hemländer och inte heller skapar tillgångar med låg risk. Företrädare för medlemsstaterna har nyligen också förklarat att de inte ser något omedelbart behov av SBBS-värdepapper (6). För kommittén förefaller det nödvändigt att inleda dialog och samråd med alla berörda aktörer för att tillsammans komma fram till konstruktiva lösningar.

3.8

Oavsett det som sägs ovan och nedan kan förslaget till regelverk för SBBS-värdepapper generellt sett räkna med kommitténs stöd, framför allt eftersom man nu sätter stopp för den bestraffning som i nuläget drabbar sådana instrument och samtidigt tillämpar en strategi med riktmärken.

3.9

Vi ställer oss bl.a. positiva till att genomförandet och emitteringen av SBBS-värdepapper ska skötas av företag ur den privata sektorn. Det förefaller rimligt att emittenten ska vara ett specialföretag (SPE) som inte får ägna sig åt någon annan verksamhet. Detta gör saker och ting klarare för alla.

3.10

Skyldigheten att ta med statsobligationer utfärdade i euro från samtliga medlemsstater i euroområdet i förhållande till ländernas ekonomiska vikt (7) leder till den spridning och diversifiering som avses i punkt 3.3. Dessutom gör detta vissa statsobligationer mer attraktiva för internationella investerare. Detta gäller framför allt för statsobligationer från vissa länder som annars utfärdas på små och mindre likvida marknader.

3.11

Med tanke på vikten av att, såsom anges i föregående punkt, ta med statsobligationer från alla medlemsstater i förhållande till deras vikt har kommittén vissa frågor om det planerade systemet med eget intygande av emittenterna. Frågan är om man i samband med detta inte bör kräva en strängare förhandsövervakning från Esmas sida.

3.12

Det är också viktigt att det i detta nya instrument inte blir tal om delning av risker och förluster mellan medlemsstaterna i euroområdet. Riskerna och förlusterna ska helt och hållet bäras av dem som investerar i SBBS-värdepapper.

3.13

Som emittent utfärdar specialföretaget en rad värdepapper som innebär fordringar på intäkterna från den underliggande portföljen. Dessa värdepapper innebär olika grader av risk där högprioriterade trancher (”senior tranches”) (8) ska bära den lägsta risken och lågprioriterade trancher (”junior tranches”) den högsta. I praktiken verkar detta innebära att man endast kommer att kunna lägga ut de högprioriterade trancherna på marknaden om det finns tillräckligt många investerare för den lågprioriterade tranchen (9). Detta gör varje emission slumpartad och osäker. Denna svaghet undergräver framgångsutsikterna för SBBS-värdepapper.

3.14

För övrigt kan man också ställa sig frågan om huruvida SBBS-värdepapperen under alla omständigheter kommer att vara verksamma och effektiva. Vad kommer att hända med dem i allmänna kristider eller vid en kris i en eller flera medlemsstater? Detta är viktigt nu när händelser som inträffat nyligen än en gång visar att de finansiella marknaderna reagerar snabbt på situationer av detta slag.

3.15

Dessutom bör man klargöra effekterna av att det skapas en marknad för SBBS-värdepapper vid sidan av den redan befintliga marknaden för statsobligationer från enskilda medlemsstater. Detta ger anledning till flera frågor. Kommer det t.ex. under alla omständigheter att finnas tillräckliga mängder? Och om så inte är fallet? Kommer skapandet av ytterligare en marknad inte att leda till fragmentering och splittring?

3.16

Den rättsliga ramen gör det också möjligt för sparare och konsumenter att förvärva och inneha SBBS-värdepapper (10). Med tanke på att det handlar om mycket komplexa produkter skulle man kunna frestas att vägra dem den rätten. Men det krävs kanske mer nyansering och ett förbud skulle kanske bara behövas för lågprioriterade trancher, just eftersom dessa dessutom kan innebära stora risker. Det skulle kunna förhålla sig annorlunda med högprioriterade trancher, som innebär en låg risk och som säkerligen kan jämföras med ett direkt innehav av statsobligationer av samma sparare och konsumenter. Kommittén anser att denna fråga bör ägnas ytterligare eftertanke.

3.17

För kommittén är det slutligen helt rimligt att man för tillämpningen av lagstiftningen likställer SBBS-värdepapper och nationella statsobligationer från euroområdet utfärdade i euro (exponering i statspapper). Detta bör göra det möjligt för investerare från den finansiella sektorn att investera i SBBS-värdepapper på samma villkor som de gör i de underliggande statsobligationerna från euroområdet.

3.18

Rent generellt och med hänsyn till alla synpunkter som framförs ovan anser kommittén att skapandet av SBBS-värdepapper är en intressant idé på ett konceptuellt plan men att de förslag som utarbetats ger anledning till en mer nyanserad bild och väcker ett antal frågor. Dessutom får man inte lämna de kritiska synpunkterna och reaktionerna från marknadsaktörerna och andra viktiga berörda aktörer obesvarade. På det stora hela instämmer kommittén dock i kommissionens ståndpunkt att ett ”verkligt” svar i praktiken endast kan erhållas genom att man testar idén på de ”verkliga” marknaderna.

---

(1)  COM(2018) 339 final.

(2)  Förutom i exceptionella fall såsom vid missbruk av SBBS-beteckningen.

(3)  I detta fall skulle de lagstadgade kraven bli högre.

(4)  EUT C 81, 2.3.2018, s. 117, EUT C 237, 6.7.2018, s. 46 och EUT C 177, 18.5.2016, s. 21.

(5)  SWD(2018) 252 final, s. 70.

(6)  För närmare detaljer om dessa invändningar och kommentarer, se punkt 3 i motiveringen till förslaget till förordning (s. 6).

(7)  Se artikel 4.2 i förslaget till förordning, För siffrorna i fråga om de berörda medlemsstaternas ekonomiska vikt, se https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/capital/html/index.sv.html

(8)  De högprioriterade trancherna skulle utgöra den största delen av emissionerna och de lågprioriterade trancherna den minsta.

(9)  I utbyte mot denna högre risk ger de lågprioriterade trancherna i regel en högre avkastning.

(10)  Jämför artikel 3.6 i förslaget till förordning.