Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi programa za okolje in podnebne ukrepe (LIFE) ter razveljavitvi Uredbe (EU) št. 1293/2013

(COM(2018) 385 final – 2018/209 (COD))

(2019/C 62/36)

Glavni poročevalec:

Lutz RIBBE

Zaprosilo	Evropski parlament, 14. 6. 2018
	Svet, 2. 7. 2018
Pravna podlaga	člena 192(1) in 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije
Sklep plenarne skupščine	22. 5. 2018
Pristojnost	strokovna skupina za kmetijstvo, razvoj podeželja in okolje
Datum sprejetja mnenja strokovne skupine	5. 10. 2018
Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju	18. 10. 2018
Plenarno zasedanje št.	538
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	133/7/2

1.   Sklepi in priporočila

1.1

Narava in okolje v EU sta v resni krizi. Po mnenju Evropskega ekonomsko-socialnega odbora (EESO) je program LIFE s svojim veliko preskromnim proračunom nezadosten odziv na sedanjo okoljsko krizo in ne bo mogel prispevati k temu, da bi se stvari bistveno spremenile. Kljub temu EESO načelno izrecno pozdravlja nadaljevanje tega programa.

1.2

Poleg znatnega povečanja sredstev programa LIFE bi bila potrebna veliko večja skladnost vseh politik EU. EESO je v preteklosti že večkrat opozoril na neskladnost, ki škodi naravi in okolju, vendar se ni v zvezi s tem nič spremenilo.

1.3

Pristop vključevanja, ki mu daje prednost Komisija, se je v zadnjih desetletjih izkazal za neprimernega za financiranje varstva biotske raznovrstnosti. EESO zato vztraja pri svojem predlogu, da bi bilo treba program LIFE nadgraditi v pravi finančni mehanizem za Naturo 2000.

1.4

V novem obdobju financiranja bi pristop vključevanja eventualno lahko deloval za podnebne ukrepe, saj naj bi se najmanj 25 % sredstev EU namenilo za ukrepe v zvezi s podnebnimi spremembami.

1.5

EESO zlasti pozdravlja dejstvo, da bo novi program LIFE lahko finančno podprl razvoj in izvajanje pobud od spodaj navzgor za inovativne, decentralizirane in trajnostne gospodarske modele.

1.6

EESO pozdravlja dejstvo, da je nova uredba LIFE manj omejevalna in med drugim omogoča tudi polno financiranje projektov. Obenem pozdravlja, da bo mogoče podpreti organizacije, pomembne za nadaljnji razvoj in izvajanje evropske okoljske politike.

2.   Razlogi za pripravo mnenja

2.1

Komisija je predstavila svoje predloge za srednjeročno finančno načrtovanje za obdobje 2021–2027. To bo imelo zaradi izstopa Združenega kraljestva iz EU in novih prioritet precejšen učinek na dosedanjo politiko financiranja EU, zlasti na nekatera programska področja.

2.2

Dosedanja struktura financiranja v sklopu večletnega finančnega okvira je na primer zajemala 58 različnih programov; ta številka naj bi se zmanjšala na 37.

2.3

Na program LIFE te strukturne spremembe ne vplivajo. Še naprej naj bi bil samostojen program z lastno proračunsko vrstico ter podpiral razvoj in uporabo inovativnih rešitev za okoljska in podnebna vprašanja, kot je na primer energetski prehod. V naslednjem proračunu EU bodo programu LIFE na voljo lastna sredstva v višini 5,45 milijarde EUR.

3.   Splošne ugotovitve

3.1

EESO je v preteklih letih vedno obravnaval program LIFE kot dragocen sestavni del evropske naravovarstvene in okoljevarstvene politike, zato pozdravlja njegov nadaljnji obstoj kot samostojni program v novem obdobju financiranja 2021–2027.

3.2

EESO v osnovi ugotavlja, da sta narava in okolje v EU v resni krizi. Po eni strani je to posledica dejstva, da imajo programi EU za financiranje varstva narave in okolja na voljo veliko preskromna sredstva. Po drugi strani pa je treba opozoriti na pomanjkljivo usklajenost različnih sektorskih politik EU. EESO Komisijo in Svet izrecno poziva, naj odpravita te pomanjkljivosti, na katere je sam že večkrat opozoril. V nasprotnem primeru bo imel program LIFE, v okviru katerega se nedvomno financirajo zelo dobri projekti, še naprej le simbolično vlogo.

3.3

EESO opaža veliko protislovje med prednostnimi nalogami politike, kot se izražajo v izjavah, strategijah, konceptih in zakonodaji na eni strani, ter pomenom, ki se tem domnevnim političnim prednostnim nalogam priznava v proračunu, na drugi strani. Velja načelo, da proračun razkriva resnico o dejanskih prednostnih nalogah politike.

3.4

EESO je nazadnje izrazil svoje stališče o programu LIFE v svojem mnenju o vmesni oceni programa LIFE (1). Vanj je vključil več predlogov za preoblikovanje programa, ki v novem predlogu uredbe žal niso bili upoštevani; predlogi so med drugim zadevali področje uporabe programa LIFE in finančna sredstva za njegovo izvajanje.

Finančna sredstva za izvajanje programa LIFE

3.5

Ob pogledu na proračunska sredstva, odobrena za novi podprogram za prehod na čisto energijo, se v pravi luči pokaže sprva impresivno povečanje finančnih sredstev za program LIFE s 3,45 milijarde EUR (v finančnem obdobju 2014–2020) na 5,45 milijarde EUR (v obdobju 2021–2027). Ob tem je treba upoštevati tudi, da gre pri približno 2,6 milijarde EUR, tj. pri skoraj polovici tega zneska, za odobritve za prevzem obveznosti, ki bi bile po sedanjih načrtih lahko porabljene šele po letu 2027.

3.6

Za področje „podnebni ukrepi“ so v sedanjem programskem obdobju namenjena sredstva v višini 864 milijonov EUR. V novem obdobju bo ta znesek znašal 1,95 milijarde EUR, vključno z eno milijardo EUR za novi podprogram za prehod na čisto energijo, ki se trenutno financira v okviru programa Obzorje 2020. Povečanje sredstev za dosedanje programsko področje „podnebni ukrepi“ v višini približno 100 milijonov EUR (za obdobje sedmih let!) je v resnici torej premajhno.

3.7

V sedanjem obdobju financiranja so za področje „okolje in učinkovita raba virov“ na voljo sredstva v višini 2,59 milijarde EUR, od tega 1,15 milijarde EUR za biotsko raznovrstnost. V novem obdobju financiranja je bil ta znesek znatno povečan, na 2,15 milijarde EUR (torej za skoraj 100 %), vendar je treba tudi ta podatek vzeti z zrnom soli.

3.8

Kot je povsem pravilno navedla Komisija v uvodni izjavi 14, je „eden glavnih razlogov za nezadostno izvajanje zakonodaje Unije o naravi in strategije za biotsko raznovrstnost pomanjkanje ustreznega financiranja“. Na nezadostno financiranje varstva biotske raznovrstnosti je na poseben način opozorilo tudi Evropsko računsko sodišče v svojem posebnem poročilu o omrežju Natura 2000 (2).

3.9

Ta problem z načrtovanim povečanjem nikakor ne bo odpravljen, prej nasprotno. EESO je zelo zaskrbljen zlasti zaradi povsem nezadostnega financiranja omrežja Natura 2000, ki je ključnega pomena za varstvo biotske raznovrstnosti. Po oceni EESO se bo pomanjkanje sredstev v novem obdobju financiranja 2021–2027 še dodatno zaostrilo zaradi zmanjšanja proračunskih sredstev za program EKSRP in za regionalni razvoj.

3.10

Namesto povečanja proračunskih sredstev za program LIFE, ki bi bilo potrebno po mnenju EESO, Komisija predlaga okrepitev pristopa vključevanja, torej financiranje iz drugih proračunskih vrstic. EESO priznava, da pristop vključevanja lahko deluje, če so na drugem mestu na voljo ustrezna namenska sredstva. Pri tem opozarja zlasti na podnebno politiko, med drugim ker je Komisija predlagala, da se najmanj 25 % proračuna EU porabi za podnebne ukrepe (3).

3.11

Na področju varstva biotske raznovrstnosti je pristopu vključevanja, po katerem se omrežje Natura 2000 financira predvsem iz skladov EU za regionalni razvoj in iz drugega stebra skupne kmetijske politike, sicer klavrno spodletelo. Zato se je EESO v svojem mnenju o vmesni oceni programa LIFE z dne 23. februarja 2017 (4) zavzel za to, da bi moral „program LIFE […] postati osrednji instrument financiranja omrežja Natura 2000“. Pri tem opozarja na to (5) in druga mnenja ter se še naprej zavzema za ustrezno povečanje sredstev programa LIFE, ki morajo biti namensko dodeljena. Eden od predlogov za doseganje ambicioznih okoljskih ciljev bi lahko bil tudi, da se v primerih kršitev v okviru SKP morebitni neizplačani zneski preusmerijo na ukrepe za ohranitev biotske raznovrstnosti.

3.12

Če se upoštevajo izračuni, ki so bili opravljeni v Nemčiji za financiranje izvajanja Nature 2000, in aplicirajo na EU-28, bi bila potrebna finančna sredstva do 21 milijard EUR letno (6). Povečanje sredstev, ki so v proračunu LIFE namenjena za varstvo narave/biotske raznovrstnosti, v višini ene milijarde EUR za obdobje sedmih let je zato le kaplja v morje.

3.13

Poleg tega bo treba velik del navedenih stroškov za omrežje Natura 2000 porabiti za trajno vzdrževanje in upravljanje več kot 27 000 območij Natura 2000. Program LIFE pa tudi po novem predlogu ponuja le omejene možnosti za financiranje stroškov trajnega vzdrževanja območij Natura 2000, zato v nasprotju z zahtevami iz uvodne izjave 14 po mnenju EESO ne bo mogel dovolj prispevati k reševanju krize biotske raznovrstnosti v EU.

3.14

EESO je zato zelo razočaran, da njegov predlog ni bil upoštevan. Komisija sicer v predlogu uredbe pojasnjuje, da je bilo v okviru ocene učinka pretehtano, „kako bi bilo mogoče okrepiti vlogo programa pri izvajanju politike Unije o naravi in biotski raznovrstnosti. […] štelo [se je], da možnost velikega sklada z deljenim upravljanjem v okviru programa LIFE ni učinkovita“, vendar EESO ni jasno, kako bo rešen problem eklatantnega pomanjkanja sredstev za Naturo 2000. Poleg tega se EESO nikoli ni zavzemal za sklad z deljenim upravljanjem, saj bi bilo tak sklad dejansko težko učinkovito upravljati. Namesto tega je predlagal, da se program LIFE (kot instrument EU za financiranje na področju okolja) povsem preoblikuje, nato pa iz njega financirajo obveznosti, ki jih ima EU pri izvajanju ustreznih direktiv o naravi.

3.15

Poleg tega je v uvodni izjavi 18 navedeno, da bi moral program LIFE v prihodnje podpirati tudi projekte, ki prispevajo k učinkovitemu izvajanju okvirne direktive o vodah (2000/60/ES). EESO to načeloma pozdravlja, vendar opozarja, da bo brez nadaljnjega povečanja sredstev prišlo do dodatnega pomanjkanja sredstev za druge pomembne podprograme. Enak pridržek ima tudi v zvezi s podporo projektom za izvajanje okvirne direktive o morski strategiji (2008/56/ES), ki se omenja v uvodni izjavi 19.

3.16

Presenečen je, da predlagana uredba LIFE samo na enem mestu in še tu le obrobno omenja revolucionarni koncept „zelene infrastrukture“. Glede na to, da se v večletnem finančnem okviru 2021–2027 ne omenja program financiranja TEN-G za „zeleno infrastrukturo“, predlagan v sporočilu Komisije (7) z dne 6. maja 2013, EESO predlaga, da bi moral program LIFE – z znatno večjim proračunom – izrecno podpirati tudi projekt zelene infrastrukture.

3.17

Že danes postaja jasno, da cilji, ki so bili dogovorjeni v EU na področju varstva biotske raznovrstnosti za leto 2020, ne bodo doseženi. Če bo v finančnem obdobju 2021–2027 na voljo še manj sredstev, obstaja nevarnost, da EU tudi do leta 2030 ne bo dosegla nobenih pomembnih izboljšav. Zaradi te hude krize biotske raznovrstnosti je treba bistveno povečati financiranje programa LIFE. Zato EESO Svet in Evropski parlament poziva, naj v nadaljnji razpravi o srednjeročnem finančnem načrtovanju obravnavata in upoštevata njegove zamisli.

4.   Posebne ugotovitve

4.1

V obrazložitvenem memorandumu k predlogu uredbe Komisija večkrat poudari majhen obseg financiranih projektov, po čemer se LIFE razlikuje na primer od Obzorja Evropa. Med drugim navaja, da bo program LIFE „državljanom [pomagal] ukrepati za podnebje in za svojo skupnost“. Po mnenju EESO je prav ta pristop, pri katerem se spodbujajo pobude od spodaj navzgor, torej pobude akterjev civilne družbe, zelo pomemben in ga je treba podpirati.

4.2

Zajemati pa bi moral več, kot navaja Komisija v uvodnih izjavah 8 in 10. Projekti, katerih cilj je „olajšati prevzem tehnologije“, so zagotovo dobrodošli, vendar vloga državljanov močno presega izvajanje že razvitih postopkov.

4.3

Nenazadnje Evropski svet za inovacije, omenjen v predlogu uredbe, ni edino telo, ki lahko – po besedah Komisije – „podpre širitev ali komercializacijo novih prelomnih zamisli“.

4.4

To lahko med drugim storijo tudi mala in srednja podjetja, majhne in velike civilnodružbene iniciative, sindikati, fizične osebe ali občine. Dejansko že sedaj razvijajo (včasih zelo preproste) ideje, prakse ali inovativne, uporabne tehnologije, ki jih doslej niso hoteli ali znali zasnovati ne oblikovalci politik ali javni organi ne uveljavljena podjetja.

4.5

Program LIFE bi moral podpirati prav ta prizadevanja, zlasti ker prav ti neuveljavljeni akterji pogosto zelo težko pridobijo podporo za inovacije.

4.6

To je mogoče ponazoriti z naslednjima primeroma, ki bi lahko ustrezala novemu podprogramu za prehod na čisto energijo:

4.6.1

Znano je, da je razvoj infrastrukture za polnjenje električnih vozil pomembna naloga, ki se je je treba lotiti tudi na ravni politike. Državljanske pobude gredo vse bolj v smeri neposredne, decentralizirane uporabe na primer električne energije, proizvedene v zadružnih vetrnih elektrarnah, za skupnostno upravljanje polnilnih postaj ali za oskrbo zasebnih polnilnih postaj doma, v stanovanjski soseski ali na delovnem mestu. Številne izkušnje s solarnimi polnilnimi postajami (tj. avtomobilskimi nadstreški, opremljenimi s fotovoltaičnimi napravami) bi se tako lahko prenesle na vetrne elektrarne. S tem bi se ustvarile povsem nove priložnosti za udeležbo akterjev civilne družbe, kar bi bilo pomembno tako za regionalni gospodarski razvoj kot tudi za sprejetje nove strukture oskrbe, ki jo je še treba vzpostaviti (8). To bi dalo tudi nov zagon ambiciji EU, da bi bili državljani v središču energetskega prehoda. Vendar uveljavljeni akterji na področju oskrbe z električno energijo praviloma ne razvijajo takšnih novih konceptualnih pristopov. Potrebujejo začetno podporo, zlasti ker je treba v številnih primerih preučiti pravni okvir in podrobna tehnična vprašanja. Program LIFE bi moral nujno podpirati take inovacije, ki jih še ni mogoče tržiti.

4.6.2

Enako velja za inovativen pristop, ki so ga razvili v podlaškem mestu Łapy na Poljskem, ne morejo pa ga izvajati, ker kratko malo niso mogli pridobiti sredstev za potrebne poglobljene študije. Kot v številnih drugih občinah v državah srednje in vzhodne Evrope je tudi v tem mestu zrak obremenjen z visokimi emisijami, ki izhajajo iz komunalnih okrožnih sistemov ogrevanja na osnovi premoga. Izračuni so pokazali, da bi nadomestitev premoga z obnovljivimi viri energije (npr. z biomaso) ali nizkoemisijskimi energetskimi viri, kot je plin, povzročila zvišanje maloprodajnih cen, ki v družbi ne bi naletelo na razumevanje. Pristop, po katerem se vzpostavijo in upravljajo občinske vetrne elektrarne ter proizvedena električna energija s toplotnimi črpalkami pretvori v toploto, bi zelo verjetno prinesel nižje cene ogrevanja. Vendar občina nima sredstev za izvedbo tehničnih in pravnih predhodnih študij, ki so nujno potrebne za izvedbo takega vzorčnega projekta, niti ni mogla potrebnih sredstev pridobiti iz drugih virov.

4.7

Zato EESO pozdravlja dejstvo, da podprogram za prehod na čisto energijo prinaša nov poudarek na področju „podnebni ukrepi“ programa LIFE, ki bo v obdobju 2012–2027 s skoraj eno milijardo EUR dosegal skoraj 20 % skupnega proračuna v višini 5,45 milijarde EUR.

4.8

EESO meni, da bi bilo treba za program LIFE izbrati čim bolj preproste postopke za prijavo in izvajanje. Pozdravlja dejstvo, da si Komisija nenehno prizadeva za nadaljnje zmanjšanje administrativnih bremen pri prijavi in izvajanju projektov.

4.9

Nova uredba LIFE vsebuje veliko manj omejitev kot trenutni program, kar daje Komisiji veliko več prožnosti pri izboru in financiranju projektov. Po mnenju EESO bo to prineslo veliko bolj učinkovito porabo sredstev.

4.10

Dobri in inovativni projekti ne bi smeli biti neuspešni samo zato, ker prijavitelj na primer nima zadostnih možnosti sofinanciranja. EESO z zadovoljstvom ugotavlja, da nova uredba LIFE ne vsebuje več člena, ki izključuje polno financiranje projektov (glej člen 20 stare uredbe).

4.11

Poleg tega pozdravlja načrte za nadaljnji razvoj programa LIFE ter dejstvo, da je zdaj v ospredju pospeševalna vloga, ki bi jo moral imeti program LIFE oziroma projekti, ki jih ta podpira. Vendar EESO ni jasno, kako bo ta pospeševalna vloga videti v praksi.

4.12

Lahko si predstavlja, da bi Komisija izbrala določen delež podprtih projektov, ki so še zlasti inovativna, in koordinatorja projekta pozvala, da v okviru manjšega nadaljevalnega projekta podrobneje opredeli okoliščine, ki so bile še posebej odločilne za uspeh ali neuspeh projekta. Trenutno veliko inovativnim idejam (glej točko 3.8) ne uspe na primer zaradi administrativnih ovir ali zaradi pomanjkljivega ali zaviralnega zakonodajnega okvira. Če se želi politika nekaj naučiti iz projektov, ki jih podpira LIFE, in priti do ustreznih spoznanj, mora natančno poznati dejavnike uspeha oziroma neuspeha.

4.13

V skladu z uvodno izjavo 17 je ozaveščenost javnosti o onesnaženosti zraka visoka, državljani pa „od organov pričakujejo ukrepanje“. To drži in program LIFE je lahko pri tem tudi v prihodnje v pomoč, če se ustrezna spoznanja, ki izhajajo iz projektov, uporabijo v praktičnih političnih ukrepih.

4.14

Ob tem je treba opozoriti, da program LIFE ne more in ne sme prevzeti vloge čistilca v smislu kompenzacije za nedejavnost javnih organov. Kakovost zraka bi se lahko v Evropi že znatno izboljšala, na primer če bi se: (a) dosledno upoštevale že določene mejne vrednosti, (b) dosledno izvajala obljubljena internalizacija zunanjih stroškov in (c) odpravile okolju škodljive subvencije, kot se obljublja že leta.

4.15

V uvodni izjavi 27 se zato povsem upravičeno omenjajo tudi vidiki izvajanja zakonodaje, vključno s postopki spremljanja in izdaje dovoljenj, kakovostjo okoljskih inšpekcijskih pregledov in mehanizmov za izvrševanje zakonodaje. Glede na njihov prispevek k tem ciljem bi se mreži Evropske unije za izvajanje in uveljavljanje okoljskega prava (IMPEL), Evropski mreži tožilcev za okolje (ENPE) in Forumu sodnikov Evropske unije za okolje (EUFJE) v skladu s členom 12 predloga lahko tudi „brez razpisa za zbiranje predlogov“ dodelila nepovratna sredstva, tj. institucionalna podpora. EESO pozdravlja takšno podporo in poudarja, da je treba razmeroma nebirokratsko podporo zagotoviti tudi drugim odločilnim družbenim akterjem, ki lahko prispevajo k politiki EU na področju okolja, kot je predvideno v členu 10(5) predloga.

---

(1)  UL C 173, 31.5 2017, str. 7.

(2)  Evropsko računsko sodišče (2017): Posebno poročilo št. 1/2017 „Za izkoriščanje celotnega potenciala omrežja Natura 2000 je potrebnih več prizadevanj“.

(3)  EESO meni, da je ta delež še vedno prenizek, in je pozval, da se zviša na 40 % (mnenje EESO o evropskem finančno-podnebnem paktu (glej stran 8 tega Uradnega lista).

(4)  UL C 173, 31.5 2017, str. 7.

(5)  Glej mnenje EESO NAT/681 o politiki EU na področju biotske raznovrstnosti (UL C 487, 28.12.2016, str. 14).

(6)  Glej mnenje EESO (UL C 129, 11.4.2018, str. 90).

(7)  COM(2013) 249 final.

(8)  Glej mnenje EESO o učinkih nove brezogljične, decentralizirane in digitalizirane strukture oskrbe z energijo (UL C 367, 10.10.2018, str. 1).