Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o poročilu Komisije – Poročilo o politiki konkurence za leto 2010

COM(2011) 328 konč.

2012/C 43/06

Poročevalec: Paulo BARROS VALE

Evropska komisija je 10. junija 2011 sklenila, da v skladu s členom 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Poročilo Komisije – Poročilo o politiki konkurence za leto 2010

COM(2011) 328 konč.

Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo, odgovorna za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 10. novembra 2011.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 476. plenarnem zasedanju 7. in 8. decembra 2011 (seja z dne 7. decembra) s 116 glasovi za in 7 vzdržanimi glasovi.

1.   Povzetek in sklepi

1.1   EESO vsako leto oceni poročilo Komisije o politiki konkurence in hkrati predstavi svoje ugotovitve in priporočila, ki jih kasneje oblasti tudi upoštevajo, kar je na podlagi nekaterih sprememb privedlo do večje učinkovitosti. Tokratna ocena poteka v trenutku, ko se EU sooča s številnimi izzivi, saj obstaja nevarnost razdrobljenosti, po mnenju številnih pa je ogrožen celo obstoj izjemne integracije, ki smo jo dosegli v dobrega pol stoletja. V obdobju dveh generacij so Evropejci zaživeli v miru in blagostanju na podlagi solidarnosti med državami in regijami ter dolgega procesa ustvarjanja skupnih politik. Pri preučevanju različnih evropskih politik, zlasti politike konkurence, moramo imeti v mislih naslednjo izbiro: ali bomo nazadovali, in nihče ne ve, v kolikšni meri, ali pa bomo dosegli zgodovinski napredek. Morebitna renacionalizacija politik zaradi krize in morebitnih sporov med državami članicami ter posredovanje vlad v gospodarstvo s protekcionističnimi ukrepi bi resno ogrozili notranji trg in politiko konkurence, ki se je vsaj znotraj EU izkazala kot koristna.

1.2   To zadnje poročilo je že 40. po vrsti, v njem pa so opisani glavni dosežki na področju politike konkurence in njihov pomen za doseganje ciljev EU: vzpostavitev enotnega trga in njegove prednosti za potrošnike kot skupine, ki ima od tega največjo korist, ter konkurenčno socialno-tržno gospodarstvo. EESO čestita Komisiji za to poročilo in dosežke v zadnjih 40 letih, vendar opozarja, da deluje dokument kot hvalospev dela Komisije, ki – kakor je poudarjeno v poročilu – ne obravnava tekočih problemov. Dokument je vsekakor dober, lahko pa bi bil bolj koristen, če bi bili opravljeni analiza in ocena pozitivnih in negativnih vidikov opravljenega dela, na podlagi česar bi bilo mogoče izvesti primerjalno analizo držav članic EU in drugih večjih držav, namesto da samo poveličujemo sami sebe. Ta 40. obletnica bi bila lahko za Komisijo odlična priložnost, da na podlagi analize preteklosti predlaga modernizacijo in razširitev politike konkurence ter oceni spremembe, nastale zaradi vse večje globalizacije, pa tudi negativne posledice, ki jih ima brezmejno izkoriščanje človeških virov, surovin in okolja za Evropo zaradi sprememb in selitev proizvodnje v dele sveta, ki nimajo enakih vrednot kot evropska družba, izkoriščajo pa kupno moč, ki jo je Evropa do zdaj zagotavljala svojim državljanom.

1.3   Posledice gospodarske in finančne krize so bile močno vidne tudi v letu 2010, poleg tega pa je prišlo še do krize državnega dolga. EESO poudarja, da lahko zaradi nadaljevanja krize in začasnih ukrepov za njeno reševanje pride do izkrivljanj konkurence, zato je treba to stanje budno spremljati in čim prej ustrezno ukrepati. Izvajanje nacionalnih programov za oživitev gospodarstva in njihov vpliv na konkurenco je treba spremljati in ocenjevati sprejete ukrepe – to je edini način, da zagotovimo, da bodo odločitve o prihodnosti protikriznih ukrepov, ki so še v veljavi, premišljene.

1.4   EESO pozdravlja spremembe v mednarodnem sodelovanju, vendar znova opozarja, da je treba nujno zagotoviti pravično zunanjo trgovino in preprečiti, da bi imele tretje države korist zaradi liberalizacije trga ter socialnega in okoljskega dumpinga. Zagotoviti je treba spoštovanje mednarodnih pravil pravične trgovine in temeljnih okoljevarstvenih načel ter svobode do ustanavljanja in povezovanja podjetij, pri čemer ima Evropa ključno vlogo. Evropska unija mora zagotoviti tudi dosledno spoštovanje vseh predpisov STO, ki prepovedujejo dejanja, ki bi lahko onemogočila dostop evropskih podjetij do določenih trgov; oblikovati bi morala pravila v zvezi s spodbujanjem enakih možnosti ne glede na velikost podjetij, njihovo lokacijo ali davčno ureditev, ki zanje velja. Politika konkurence EU mora preiti v novo fazo ter določiti nove prednostne naloge, oblikovati nove instrumente in sprejeti učinkovitejše ukrepe na področju trgovine z državami zunaj EU. EESO je razočaran, da njegovi dosedanji predlogi s tega področja niso bili upoštevani in niso privedli do modernizacije in razširitve pristopa EU na tem področju.

1.5   Zagotoviti je treba strogo spoštovanje vseh vidikov temeljnih konvencij ILO o sindikalnih pravicah in svoboščinah, delu otrok, nečloveških delovnih pogojih in pravici do stavke. Znotraj EU pa je treba uskladiti vse nacionalne zakonodaje s področja zaposlovanja in enakih možnosti, da bi preprečili izkrivljanje konkurence. Posebno pozornost je treba nameniti trgu dela, ki ga je kriza hudo prizadela, da bi dosegli cilj vključujoče rasti, ki ima v strategiji Evropa 2020 prednostni pomen, s spodbujanjem ohranjanja in ustvarjanja delovnih mest ter poklicne mobilnosti.

1.6   V povezavi s strategijo Evropa 2020 je nakazanih precej sprememb; v poročilu so predstavljeni instrumenti in tendence strategije za posamezne sektorje. Predstavljena so tveganja, povezana z liberalizacijo energetskega sektorja, tako z vidika kakovosti in trajnosti oskrbe kot cen. V zvezi z digitalno agendo je poudarjen pomen povečanja znanja upraviteljev in uporabnikov storitev elektronskih komunikacij, da bi lahko čim bolj izkoristili napredek na tem področju.

1.7   Špekulacije v zvezi s cenami surovin so imele posledice, vendar v poročilu o tem ni niti besede. Trg je treba nujno podpreti z oblikovanjem ali uporabo instrumentov, ki lahko obvladujejo nihanje cen in ublažijo posledice za konkurenco.

1.8   EESO izraža zaskrbljenost, ker nacionalni organi za konkurenco niso zmožni opravljati svoje vloge regulatorja v določenih sektorjih, kjer cene močno nihajo zaradi sprememb cen surovin in kjer te cene neposredno in takoj vplivajo na končno ceno, vendar pa njihovo znižanje pa ne bi imelo podobnega učinka. Nacionalni organi za konkurenco bi morali biti zaradi svoje povezanosti s trgom glavni posredniki politike konkurence in se osredotočiti na regionalne trge.

1.9   Poudariti je treba pomen nadzorne vloge nacionalnih organov za konkurenco v sektorju veleprodaje, kjer lahko pogajalska moč velikih gospodarskih skupin privede do resnega izkrivljanja konkurence zaradi zlorabe prevladujočega položaja. Podjetja lahko sicer svobodno odločajo o distribuciji svojih proizvodov, vendar obstaja razlog za bojazen, da v praksi ceno določajo veliki kupci, s čimer očitno kršijo pravila o ravnovesju v pogajanjih, kar postopno uničuje proizvodni sektor ter majhne grosiste in trgovce na drobno.

1.10   Glede na to, da v zvezi s pobudo iz bele knjige iz leta 2008 o odškodninskih tožbah zaradi kršitve protimonopolnih pravil ES ni bilo pomembnega napredka, so pravice potrošnikov na tem področju še slabše zaščitene: še pogosteje prihaja do kršitev, ki ostajajo nekaznovane. Zato je treba nujno pripraviti potrebne zakonodajne predloge EU na tem področju, da se zagotovi učinkovita odškodnina v primerih, ko nastane skupinska ali razpršena škoda. Pravična trgovina in pravična konkurenca sta za potrošnike bistvenega pomena. Da bi zagotovili spoštovanje pravic potrošnikov, je treba ponuditi ustrezne informacije o kakovosti proizvodov in storitev ter poenostaviti postopek za pritožbe.

1.11   EESO pozdravlja prizadevanja za uvedbo evropskega patenta, ki naj bi olajšal dostop do zaščite lastnine, kar je pomembno za spodbujanje naložb v raziskave in inovacije, in upa, da bo doseženo soglasje o sprejetju tega novega sistema za zaščito in lastništvo.

1.12   Samoregulacija je lahko učinkovito sredstvo za spodbujanje razvoja nekaterih trgov, ki se zavzemajo za pravično trgovino. Pri obvladovanju posledic sprememb na trge in njihove proizvode in storitve se je že izkazala za bolj učinkovito in prožno sredstvo kot nekateri zakoni. V poročilu Komisije o tem ni niti besede, čeprav bi bilo treba to preučiti in upoštevati.

1.13   Stroški prevoza, povezani z dostopom na osrednje trge, so pogosto ovira zdravi konkurenci med ponudniki iz oddaljenih ali otočnih regij EU ter ponudniki, ki so bolje locirani. Za te primere bi bilo treba predvideti kompenzacijo in instrumente za spodbujanje enakih možnosti.

1.14   EESO pozdravlja napoved Komisije, da se bo zavzela za spremembe v poročilu o konkurenci in da ne bo več navajala stvari, ki so splošno znane, temveč se bo odzvala na različne predloge Odbora. Poudariti je treba pomen bolj strateško obarvane vsebine poročila, kar bo omogočilo razpravo o politiki konkurence namesto o zakonodaji s področja konkurence.

1.15   EESO se sprašuje, zakaj v poročilu Komisije ni navedeno, da morajo tudi javni organi, ki sodelujejo pri javnih naročilih za zasebni sektor, spoštovati pravila konkurence, v skladu z ustanovnimi pogodbami.

2.   Vsebina poročila o konkurenci za leto 2010

2.1   Poročilo je razdeljeno na 6 poglavij: instrumenti politike konkurence, izvajanje politike konkurence po sektorjih, Evropska mreža za konkurenco in sodelovanje z nacionalnimi sodišči, mednarodne dejavnosti, dialog s potrošniškimi organizacijami in zainteresiranimi stranmi ter medinstitucionalno sodelovanje.

2.2   Instrumenti

2.2.1   Spremljanje izvajanja začasnega okvira za državno pomoč v kriznem obdobju

2.2.1.1   V odgovor na težave finančnega sektorja zaradi krize z državnim dolgom je bilo podaljšano obdobje uporabe podpornih ukrepov, da bi bankam olajšali dostop do sredstev. Pri tem so se kot učinkovito orodje izkazala državna poroštva.

2.2.1.2   Podaljšano je bilo tudi obdobje uporabe podpornih ukrepov za lažji dostop podjetij do posojil, čeprav je bilo število ukrepov omejeno in namenjeno samo MSP.

2.2.1.3   Nujno je treba ugotoviti posledice in koristi teh ukrepov, kar bi bila lahko podlaga za ugotavljanje prednosti in slabosti podeljevanja takšnih ugodnosti in njihov učinek na konkurenco ter smiselnost te pomoči tudi v letu 2012.

2.2.2   Programi gospodarske prilagoditve

2.2.2.1   V okviru programov gospodarske prilagoditve za Grčijo in Irsko so bili sprejeti ukrepi, povezani s konkurenco. V Grčiji je to pomenilo reformo grškega organa za konkurenco, liberalizacijo zaprtih poklicev in novo zakonodajo o naložbah, na Irskem pa zakonodajne spremembe za odpravo omejevanja trgovine in konkurence v sektorjih, ki so trenutno zaščiteni z nacionalno zakonodajo.

2.2.2.2   Prevelika zadolženost držav je glavni vzrok za izkrivljanje konkurence, saj se spodbuja dejavnost samo nekaterih gospodarskih subjektov. Glede na to, da poleg tega za doseganje ravnovesja v javnih financah od državljanov zahtevamo še večje odrekanje, jih s tem v primerjavi z drugimi postavljamo v šibkejši položaj. Še naprej je treba podpirati Grčijo in Irsko, pa tudi Portugalsko, pri čemer je treba paziti, da ti ukrepi ne bi povzročili izkrivljanja konkurence.

2.2.3   Izvrševanje protimonopolnih pravil

2.2.3.1   Izvrševanje protimonopolnih pravil je bilo intenzivno, saj je Komisija sprejela spremembe uredb o skupinskih izjemah, tako vertikalnih kot horizontalnih.

2.2.3.2   Na podlagi bele knjige iz leta 2008 o odškodninskih tožbah zaradi kršitve protimonopolnih pravil ES – in v nasprotju s predlogom EESO v več mnenjih, da se uvede kolektivni odškodninski in kompenzacijski postopek (skupinske tožbe na ravni Skupnosti) – je bilo sklenjeno, da se začne še eno javno posvetovanje, ki pa po pričakovanjih ne bo prineslo skupnih načel, ki bi jih bilo treba upoštevati pri pripravi prihodnjih zakonodajnih predlogov v zvezi s kolektivnimi pravnimi sredstvi. Nujno je treba najti rešitve za zaščito potrošnikov in podjetij na tem področju.

2.2.3.3   Omeniti je treba, da je bilo po sprejetju sedmih sklepov proti kartelnim sporazumom kaznovanih kar 70 podjetij (27 več kot leta 2009) in da je bil sprejet prvi protimonopolni sporazum na področju zdravstvenih storitev.

2.2.3.4   Rezultat boja proti zlorabi prevladujočega položaja so štirje sklepi v energetskem sektorju in sprožitev več postopkov v sektorju IKT.

2.2.4   Nadzor nad združitvami

Zaradi gospodarske krize je bilo leta 2010 relativno malo združitev. Komisiji je bilo priglašenih 274 transakcij, sprejetih je bilo 16 sklepov o pogojni odobritvi, nobena združitev pa ni bila prepovedana.

2.2.5   Nadzor državnih pomoči

2.2.5.1   Večina pomoči, odobrene leta 2010, je bila povezana s horizontalnimi cilji skupnega evropskega interesa, kot so kultura in ohranjanje dediščine, regionalna kohezija, varstvo okolja, raziskave, razvoj in inovacije ter nadomestila za škodo zaradi naravnih nesreč.

2.2.5.2   Omeniti je treba pripravo priročnika z naslovom „Izvrševanje zakonodaje o državni pomoči EU na nacionalnih sodiščih“, da bi pomagali sodnikom v državah članicah pri obravnavanju vse večjega števila zadev na nacionalnih sodiščih v zvezi z državno pomočjo.

2.3   Razvoj dogodkov po sektorjih

2.3.1   V sektorju finančnih storitev je bilo z vidika konkurence najbolj pomembno izvajanje začasnega zakonodajnega okvira za ta sektor. Obravnavano je bilo manjše število združitev, povezanih s pogoji prestrukturiranja, določenimi za dodeljevanje državne pomoči. Prizadevanja za finančno stabilizacijo so ključnega pomena in se morajo nadaljevati, pri čemer ne smemo podcenjevati nevarnosti, ki jih prinašajo tržne špekulacije, če želimo preprečiti nastanek podobnih razmer kot v ZDA.

Komisija je na podlagi prej opravljenega dela kot pravno zavezujoče potrdila zaveze, ki jih je družba Visa predlagala v zvezi s svojimi večstranskimi medfranšiznimi provizijami (multilateral interchange fee, MIF).

2.3.2   Novembra 2010 je bila v okviru strategije Evropa 2020 predstavljena energetska strategija za naslednjih deset let, namenjena vzpostavitvi enotnega trga v energetskem sektorju. Oblikovanje odprtega in konkurenčnega trga v tem sektorju je nedvomno koristno za potrošnike, vendar pa se je treba posvetiti tudi njihovim pomislekom glede kakovosti in kontinuitete oskrbe z energijo, zlasti v primerih, ko storitve ponujajo podjetja iz druge države.

V skladu s podnebnimi oziroma energetskimi cilji iz strategije Evropa 2020 so se še vedno spodbujali ukrepi v zvezi s proizvodnjo energije iz obnovljivih virov, varčevanjem energije in sanacijo kontaminiranih območij.

2.3.3   Komisija je v okviru strategije Evropa 2020 objavila Evropsko digitalno agendo, katere cilj je predvsem vzpostavitev enotnega trga telekomunikacijskih storitev, pri čemer naj bi se posebej posvetili temu, da bi bile tarife za gostovanje in nacionalne tarife praktično enake ter da se za vse evropske državljane zagotovi širokopasovno omrežje. Pri tem je glavni problem najti ravnovesje na področju konkurence med ponudniki trgovine prek interneta in malimi podjetji ter zaščititi potrošnike pred nepoštenimi cenami. Spodbuditi je treba zaupanje potrošnikov v zakonitost ponudnikov, varnost plačil in zaščito osebnih podatkov.

2.3.4   Komisija se je na trgu IKT osredotočila na to, da oblikuje smernice o sporazumih o sodelovanju kot sredstvu za spodbujanje konkurence na trgu, s čimer bi prispevali k enemu od ciljev strategije Evropa 2020: ponudbi učinkovitih proizvodov in storitev. Na tem področju se je tudi v prihodnje treba posvečati usposabljanju ponudnikov in končnih uporabnikov, da bi izpopolnili njihovo znanje.

2.3.5   Na področju medijev je Komisija še naprej spremljala prehod z analogne na digitalno radiodifuzijo.

2.3.6   Glede na nujno potrebo po uvedbi patenta Skupnosti se nadaljujejo prizadevanja za uvedbo enotnega patentnega varstva na ravni EU za farmacevtsko industrijo. Napovedana je bila tudi revizija direktive o preglednosti, ki določa minimalna pravila za oblikovanje cen in postopke povračil za originalna zdravila.

2.3.7   Na področju storitev zdravstvenega varstva je bilo preučenih več pritožb, ki so jih vložili zasebni ponudniki zdravstvenih storitev zaradi domnevno nepoštene obravnave v primerjavi z javnimi ponudniki. Nič pa ni znanega o rezultatih teh pritožb.

2.3.8   Prometni sektor, ki ga je leta 2009 kriza resno prizadela, si je v letu 2010 opomogel in cene so se večinoma vrnile na raven pred krizo.

2.3.8.1   V zračnem prometu so postale zaveze družb British Airways, American Airlines in Iberia glede transatlantskih letov pravno zavezujoče in odobreni sta bili združitvi družb British Airways in Iberia ter družb United Airlines in Continental Airlines.

2.3.8.2   V železniškem in notranjem prometu je bil sprejet predlog za prenovitev prvega železniškega svežnja, da bi z uvedbo enotnega evropskega železniškega območja okrepili konkurenco.

2.3.8.3   V pomorskem prometu je bil na podlagi smernic za ta sektor in smernic za dopolnilno pomoč odobren projekt „morskih avtocest“, da bi zajeli cestni promet med Francijo in Španijo. Komisija se je odločila izvesti tudi študijo o delovanju pristanišč in javnem financiranju njihove infrastrukture.

2.3.9   Rok za popolno odprtje trga poštnih storitev je bil za 11 držav članic podaljšan, Komisija pa je še naprej spremljala liberalizacijo trga, da ponudniki javnih storitev ne bi imeli prednosti.

2.3.10   V avtomobilski industriji je bilo z vidika konkurence glavno vprašanje nujno prestrukturiranje sektorja in spodbujanje razvoja bolj ekoloških avtomobilov.

Za poprodajne trge in za prodajo novih vozil je bila sprejeta uredba o skupinskih izjemah za vertikalne sporazume, ki se nanaša na proizvajalce avtomobilov in pooblaščene trgovce, servise in distributerje. V avtomobilskem sektorju je bilo poleg tega odobrenih 15 združitev.

2.3.11   V odgovor na težave na področju konkurence, ki nastajajo zaradi razlik v pogajalski moči dobaviteljev in kupcev v verigi preskrbe s hrano, je bil ustanovljen forum na visoki ravni za izboljšanje delovanja verige preskrbe s hrano.

V tem sektorju vse bolj prevladujejo velike skupine, kar nedvomno škodi tako malim podjetjem, ki z njimi ne morejo tekmovati v ceni, kot malim prodajalcem, proizvajalcem in distributerjem, katerih marža je vse manjša zaradi pritiska velikih skupin. Nacionalni organi za konkurenco storijo premalo, da bi preprečili morebitne zlorabe prevladujočega položaja v tem sektorju, kar ima hude posledice za trg. Ni dovolj navajati samo primere dobre prakse, pač pa je treba sprejeti tudi ukrepe za nadzor nad zlorabami prevladujočega položaja in njihovo kaznovanje.

2.4   Evropska mreža za konkurenco in sodelovanje z nacionalnimi sodišči

Evropska mreža za konkurenco je nadaljevala delo in se dokazala v razpravi in izmenjavi primerov dobre prakse o izvrševanju protimonopolnih pravil. Ustanovljena je bila delovna skupina za združitve in opravljen pregled uredb o skupinskih izjemah in spremljajočih smernic glede horizontalnih sporazumov in vertikalnih omejitev.

2.5   Mednarodne dejavnosti

2.5.1   Delo se je nadaljevalo tudi na področju mednarodnega sodelovanja v zvezi s konkurenco. Komisija je še naprej sodelovala v Mednarodni mreži za konkurenco in odboru OECD za konkurenco. Sodelovanje z organi iz ZDA je bilo intenzivno, začela pa so se tudi pogajanja s Švicarsko konfederacijo o konkurenci. Pomembno je tudi sodelovanje s Kitajsko, pa tudi razprave o protimonopolni zakonodaji ter sodelovanje med GD za konkurenco in Indijo na področjih omejevalnih sporazumov, zlorabe prevladujočega položaja in nadzora nad združitvami.

2.5.2   Začela so se tudi pristopna pogajanja s Hrvaško o poglavju konkurence, medtem ko je turški parlament sprejel zakon o državni pomoči.

2.6   Dialog s potrošniškimi organizacijami in zainteresiranimi stranmi

2.6.1   Na spletni strani GD za konkurenco je bila oblikovana stran za potrošnike, ki je na voljo v vseh uradnih jezikih in ki pojasnjuje vlogo politike konkurence ter njene najpomembnejše pobude in cilje.

2.6.2   Evropska posvetovalna skupina za potrošnike je izdala mnenje o odškodninskih tožbah, sodelovala pa je tudi pri vprašanju vertikalnih omejitev.

2.7   Medinstitucionalno sodelovanje

2.7.1   Oktobra je začel veljati nov okvirni sporazum med Evropskim parlamentom in Komisijo.

2.7.2   Evropski parlament je sprejel resolucije o poročilu o politiki konkurence za leto 2008, uredbi o skupinskih izjemah za motorna vozila, horizontalnih sporazumih in sklepu Sveta o državnih pomočeh za zaprtje nekonkurenčnih premogovnikov.

2.7.3   Komisija je Svet obveščala o pobudah s področja konkurence, zlasti o ukrepih državne pomoči v okviru krize.

2.7.4   EESO je k politiki konkurence prispeval z mnenji o poročilu o politiki konkurence za leto 2008, o nekonkurenčnih premogovnikih, o ladjedelništvu in o skupinskih izjemah za motorna vozila.