Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru — Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovuje Program pre životné prostredie a ochranu klímy (LIFE) a zrušuje nariadenie (EÚ) č. 1293/2013

[COM(2018) 385 final — 2018/209 (COD)]

(2019/C 62/36)

Hlavný spravodajca:

Lutz RIBBE

Konzultácia	Európsky parlament, 14. júna 2018
	Rada, 2. júla 2018
Právny základ	články 192 ods. 1 a 304 Zmluvy o fungovaní Európskej únie
Rozhodnutie plenárneho zhromaždenia	22. mája 2018
Príslušná sekcia	sekcia pre poľnohospodárstvo, rozvoj vidieka a životné prostredie
Prijaté v sekcii	5. októbra 2018
Prijaté v pléne	18. októbra 2018
Plenárne zasadnutie č.	538
Výsledok hlasovania (za/proti/zdržalo sa)	133/7/2

1.   Závery a odporúčania

1.1.

Príroda a životné prostredie v EÚ sa ocitli vo vážnej kríze. Podľa názoru Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru (EHSV) program LIFE, ktorého finančné krytie je príliš nízke, nie je na to dostatočnou odpoveďou a súčasná kríza životného prostredia sa ním podstatne nezmení. EHSV však vo všeobecnosti rozhodne víta pokračovanie tohto programu.

1.2.

Okrem značného zvýšenia prostriedkov programu LIFE by však bol potrebný aj oveľa vyšší súlad medzi politikami EÚ. EHSV už viackrát kritizoval tento nesúlad, ktorý má negatívny vplyv na prírodu a životné prostredie, avšak bezvýsledne.

1.3.

Prístup zohľadňovania cieľov v oblasti životného prostredia a klímy vo všetkých politikách (začleňovanie), ktorý Komisia uprednostňuje, sa v uplynulých desaťročiach pri financovaní ochrany biodiverzity ukázal ako nevhodný. Preto EHSV trvá na svojom postoji, že program LIFE by sa mal rozšíriť tak, aby sa stal hlavným nástrojom na financovanie sústavy Natura 2000.

1.4.

V novom finančnom období by začleňovanie mohlo konečne fungovať, keďže minimálne 25 % prostriedkov EÚ má byť účelovo viazaných na opatrenia v oblasti klímy.

1.5.

EHSV osobitne víta, že nový program LIFE môže prispieť k financovaniu rozvoja a realizácie iniciatív zdola nahor v oblasti inovatívnych, decentralizovaných a udržateľných hospodárskych koncepcií.

1.6.

EHSV víta, že nové nariadenie LIFE je menej obmedzujúce a okrem iného umožňuje financovať projekty v plnom rozsahu. Súčasne víta skutočnosť, že sa umožňuje podpora organizácií, ktoré sú dôležité pre ďalší rozvoj a vykonávanie európskej politiky v oblasti životného prostredia.

2.   Kontext

2.1.

Komisia predložila svoje predstavy z hľadiska strednodobého finančného plánovania na obdobie rokov 2021 – 2027. Odchod Spojeného kráľovstva z EÚ, ako aj stanovenie nových priorít, výrazne ovplyvnia doterajšiu politiku podpory zo strany EÚ, a najmä určité programové oblasti.

2.2.

Napríklad v doterajšej štruktúre financovania v rámci viacročného finančného rámca bolo 58 rôznych programov, teraz sa má ich počet znížiť na 37.

2.3.

Programu LIFE sa tieto štrukturálne zmeny netýkajú, má naďalej zostať samostatným programom s vlastným rozpočtovým riadkom a podporovať rozvoj a používanie inovatívnych možností riešenia problémov v oblasti životného prostredia a klímy, napríklad energetickú transformáciu. LIFE bude v nadchádzajúcom rozpočte EÚ disponovať vlastnými prostriedkami vo výške 5,45 miliardy EUR.

3.   Všeobecné pripomienky

3.1.

EHSV v uplynulých rokoch neustále považoval program LIFE za cennú súčasť európskej politiky v oblasti ochrany prírody a životného prostredia, a preto víta skutočnosť, že zostane zachovaný ako samostatný program v novom finančnom období 2021 – 2027.

3.2.

EHSV v zásade konštatuje, že sa príroda a životné prostredie v EÚ nachádzajú vo vážnej kríze. To na jednej strane súvisí s tým, že finančné programy EÚ na ochranu prírody a životného prostredia majú príliš nízke finančné krytie, na strane druhej treba kriticky uviesť, že rôzne sektorové politiky EÚ nie sú dostatočne zosúladené. EHSV naliehavo vyzýva Komisiu a Radu, aby odstránili tieto nedostatky, ktoré výbor už viackrát kritizoval. V opačnom prípade bude program LIFE, prostredníctvom ktorého sú financované bezpochyby veľmi dobré projekty, plniť svoju funkciu len naoko.

3.3.

EHSV konštatuje závažný rozpor medzi politickými prioritami uvádzanými vo vyhláseniach, stratégiách, koncepciách a právnych predpisoch na jednej strane a zohľadnením týchto údajných politických priorít v rozpočte na strane druhej. V zásade platí, že rozpočet je pravdivým obrazom skutočných politických priorít.

3.4.

EHSV sa k programu LIFE naposledy vyjadril v stanovisku na tému Hodnotenie programu LIFE v polovici jeho trvania (1) a predložil rôzne návrhy na jeho reštrukturalizáciu, ktoré však žiaľ v novom návrhu nariadenia neboli zohľadnené. Tieto návrhy sa týkali okrem iného rozsahu činnosti a finančného krytia programu LIFE.

Finančné krytie programu LIFE

3.5.

Ak si odmyslíme prostriedky vyčlenené na podprogram „Prechod na čistú energiu“, spočiatku imponujúce zvýšenie finančného krytia programu LIFE z 3,45 miliardy EUR (na obdobie 2014 – 2020) na 5,45 miliardy EUR (na celkové obdobie 2021 – 2027) sa razom relativizuje. Zohľadniť treba aj skutočnosť, že približne 2,6 miliardy EUR – teda takmer polovica pridelených prostriedkov – sú viazané rozpočtové prostriedky, ktoré by podľa súčasného plánovania mohli byť vyplatené až po roku 2027.

3.6.

V oblasti „Ochrana klímy“ je v aktuálnom programovom období vyčlenených 864 miliónov EUR, v nasledujúcom období to bude 1,95 miliárd EUR, vrátane 1 miliardy EUR na nový podprogram „Prechod na čistú energiu“, ktorý je v súčasnosti financovaný v rámci programu Horizont 2020. Skutočné zvýšenie v doterajšej programovej oblasti „Ochrana klímy“, ktoré predstavuje 100 miliónov EUR (na celých sedem rokov), je teda príliš nízke.

3.7.

V oblasti „Životné prostredie a efektívne využívanie zdrojov“ je v súčasnom programovom období k dispozícii 2,59 miliardy EUR, z čoho je 1,15 miliardy EUR vyčlenených na biodiverzitu. Tu sa v novom programovom období navrhuje výrazný nárast na 2,15 miliardy EUR (navýšenie o takmer 100 %), avšak aj tieto sumy treba vnímať relatívne.

3.8.

Ako totiž Komisia veľmi správne uvádza v odôvodnení (14), „jednou zo základných príčin nedostatočného vykonávania právnych predpisov Únie v oblasti ochrany prírody a stratégie pre biodiverzitu je nedostatok primeraného financovania“. Na nedostatočné financovanie ochrany biodiverzity osobitne poukázal aj Európsky dvor audítorov vo svojej osobitnej správe o sústave Natura 2000 (2).

3.9.

Tento problém sa plánovaným zvýšením ani zďaleka nevyrieši, práve naopak. EHSV je veľmi znepokojený vážnym nedostatkom financií, najmä na sústavu Natura 2000, ktorá má rozhodujúci význam pre ochranu európskej biodiverzity. Tento nedostatok sa v novom programovom období 2021 – 2027 podľa neho ešte ďalej prehĺbi tým, že sa znížia prostriedky na program EPFRV, ako aj na regionálny rozvoj.

3.10.

Namiesto zvýšenia prostriedkov pre program LIFE, čo je podľa názoru EHSV potrebné, Komisia navrhuje zintenzívnenie prístupu založeného na začleňovaní, teda financovanie z iných rozpočtových riadkov. EHSV uznáva, že prístup založený na začleňovaní môže fungovať, ak sú príslušné účelovo viazané finančné prostriedky k dispozícii inde. Poukazuje v tejto súvislosti predovšetkým na ochranu klímy, čo súvisí okrem iného s tým, že Komisia navrhla, aby aspoň 25 % rozpočtu EÚ bolo vynaložených na opatrenia súvisiace so zmenou klímy (3).

3.11.

V prípade ochrany biodiverzity však prístup založený na začleňovaní, v rámci ktorého sa sústava Natura 2000 financuje predovšetkým prostredníctvom Európskeho fondu pre regionálny rozvoj a 2. piliera spoločnej poľnohospodárskej politiky, žalostne zlyhal. EHSV preto vo svojom stanovisku z 23. februára 2017 na tému Hodnotenie programu LIFE v polovici jeho trvania (4) navrhol, že „program LIFE by sa mal stať hlavným nástrojom financovania sústavy Natura 2000“. V tejto súvislosti poukazuje na toto a ďalšie svoje stanoviská (5) a zasadzuje sa aj naďalej za príslušné navýšenie účelovo viazaných prostriedkov v programe LIFE. Ďalším návrhom na dosiahnutie ambicióznych cieľov v oblasti životného prostredia by mohlo byť, aby sa v prípade akéhokoľvek zisteného porušenia v rámci SPP všetky zostávajúce finančné prostriedky previedli na opatrenia v oblasti zachovania biologickej rozmanitosti.

3.12.

Ak vychádzame z odhadovaných prostriedkov na financovanie sústavy Natura 2000 v Nemecku a prenesieme tento výpočet na EÚ-28, môžu očakávané finančné potreby dosiahnuť až 21 miliárd EUR ročne (!) (6). Zvýšenie rozpočtu programu LIFE v oblasti biodiverzity/ochrany prírody o 1 miliardu EUR na sedemročné obdobie predstavuje teda skutočne len kvapku v mori.

3.13.

Okrem toho sa veľká časť už spomínaných nákladov na sústavu Natura 2000 musí použiť na trvalé udržiavanie a riadenie viac ako 27 000 lokalít sústavy Natura 2000. Program LIFE však aj podľa nového návrhu ponúka len málo možnosti financovať trvalé udržiavanie lokalít sústavy Natura 2000, a preto napriek požiadavkám uvedeným v odôvodnení (14) podľa názoru EHSV nebude schopný dostatočnou mierou prispieť k riešeniu krízy v oblasti biodiverzity v EÚ.

3.14.

EHSV je preto mimoriadne sklamaný, že jeho návrhy neboli zohľadnené. Komisia síce vo svojom návrhu uvádza, že v posúdení vplyvu sa bralo do úvahy, „ako by mohol program LIFE hrať dôležitejšiu úlohu pri vykonávaní politiky Únie v oblasti ochrany prírody a biodiverzity. Možnosť veľkého fondu pre zdieľané riadenie […] bola posúdená ako neefektívna“, pre EHSV však nie je zjavné, ako sa má vyriešiť dramatická situácia nedostatočného financovania pre sústavu Natura 2000. EHSV mimochodom nikdy nepožadoval vytvorenie veľkého fondu so zdieľaným riadením prostriedkov, keďže takýto fond by sa skutočne len veľmi ťažko dal efektívne spravovať. Odporúčal však zásadne reštrukturalizovať program LIFE (ako európsky finančný nástroj pre životné prostredie) a následne z neho financovať záväzky, ktoré pre EÚ vyplývajú z uplatňovania príslušných smerníc o ochrane životného prostredia.

3.15.

V odôvodnení (18) sa ďalej uvádza, že v rámci programu LIFE by sa mali v budúcnosti podporovať aj projekty, ktoré prispievajú k účinnému vykonávaniu rámcovej smernice o vode (2000/60/ES). Túto skutočnosť EHSV v zásade víta, aj v tejto súvislosti však upozorňuje, že bez ďalšieho navýšenia to povedie k ešte väčšiemu nedostatku prostriedkov na financovania iných dôležitých podprogramov. Rovnakú výhradu má EHSV aj v súvislosti s podporou projektov na uplatňovanie rámcovej smernice o morskej stratégii (2008/56/ES), ktoré sa spomína v odôvodnení (19).

3.16.

EHSV je prekvapený, že sa v predloženom nariadení o programe LIFE len na jednom mieste, a aj to len okrajovo, spomína priekopnícka myšlienka zelenej infraštruktúry. Keďže sa vo viacročnom finančnom rámci 2021 – 2027 nenachádza program financovania TEN-G pre ekologickú infraštruktúru, ktorý Komisia predložila vo svojom oznámení (7) zo 6. mája 2013, EHSV navrhuje, aby sa prostredníctvom programu LIFE (po výraznom zvýšení zdrojov) financovali výslovne aj projekty v oblasti zelenej infraštruktúry.

3.17.

Už dnes sa ukazuje, že dohodnuté ciele v oblasti ochrany biodiverzity v EÚ sa do roku 2020 nepodarí splniť. Ak bude v rozpočtovom období 2021 – 2027 k dispozícii skôr menej než viac prostriedkov, treba sa obávať, že samotná EÚ do roku 2030 nedosiahne žiadne výrazné zlepšenie. Táto závažná kríza v oblasti biodiverzity si vyžaduje masívne navýšenie prostriedkov programu LIFE. EHSV preto žiada Radu a Európsky parlament, aby jeho myšlienky prediskutovali a zohľadnili v rámci ďalšej diskusie o strednodobom finančnom plánovaní.

4.   Konkrétne pripomienky

4.1.

Komisia vo svojej dôvodovej správe k návrhu nariadenia viackrát zdôraznila, že podporované projekty sú malého rozsahu, čím sa program LIFE líši napríklad od programu „Európsky horizont“. Uvádza sa tu, že program LIFE „občanom umožní vykonávať činnosti v oblasti klímy a v prospech ich komunít“. EHSV sa domnieva, že presne tento prístup, teda podpora prístupu zdola nahor prostredníctvom aktérov občianskej spoločnosti, je mimoriadne dôležitý a treba ho naďalej podporovať.

4.2.

Musí však ísť o viac než len o to, čo Komisia uvádza v odôvodneniach (8) a (10). Samozrejme, že projekty, ktorých cieľom je „uľahčiť využívanie už dostupných technológií“, sú pozitívne, avšak úloha „ľudí“ ďaleko presahuje rámec využívania vyvinutých metód.

4.3.

Nielen Európska rada pre inováciu spomínaná v návrhu nariadenia totiž môže, ako uvádza Komisia, poskytovať „podporu na rozšírenie a komercializáciu nových priekopníckych myšlienok“, „ktoré sa môžu následne uplatniť vo veľkom rozsahu a financovať z iných zdrojov“.

4.4.

To dokážu okrem iných aj MSP, malé a väčšie iniciatívy organizovaných občianskych skupín, odbory, súkromné osoby alebo obce. A práve ony už rozvíjajú (sčasti veľmi jednoduché) nápady, postupy alebo inovatívne, prispôsobené technológie, na ktoré sčasti dosiaľ neprišli alebo o nich nechcú vedieť ani politika/verejná správa, ani etablovaní hospodárski aktéri.

4.5.

Program LIFE by mal spolu s inými prispieť aj k podpore tejto úlohy, pretože práve tieto ad hoc štruktúry často len ťažko hľadajú podporu pre svoje inovácie.

4.6.

To sa dá dobre znázorniť na dvoch príkladoch, ktoré by mohli zapadnúť do podprogramu „Prechod na čistú energiu“:

4.6.1.

Je známe, že budovanie infraštruktúry na nabíjanie elektrických vozidiel je dôležitá úloha, s ktorou sa musí popasovať aj politika. Občianske iniciatívy sa začínajú zamýšľať nad tým, ako by sa dala elektrická energia získaná v spoločne prevádzkovaných veterných elektrárňach využívať priamo na mieste, a to na prevádzkovanie spoločne prevádzkovaných nabíjacích miest, resp. súkromných nabíjacích miest vo vlastnom dome, štvrti alebo na pracovisku. To, čo sa v súčasnosti už hojne uplatňuje v prípade „solárnych nabíjacích miest“ (teda nabíjacích miest vybavených fotovoltickými panelmi), by sa takto dalo preniesť aj na zariadenia na získavanie energie z vetra. Vytvorili by sa tým nové možnosti zapojenia pre aktérov z radov občianskej spoločnosti, ktoré by mali význam pre rozvoj regionálneho hospodárstva a zároveň boli dôležité aj pre akceptovanie nových štruktúr zásobovania, ktoré sa majú vytvoriť (8). Vďaka tomu by sa mohlo stať skutočnosťou to, čo si EÚ predsavzala: aby bol stredobodom energetickej transformácie občan. S takýmito novými koncepciami však obvykle neprichádzajú etablovaní aktéri v odvetví zásobovania energiou. Vyžadujú si prvotnú podporu, najmä keďže v mnohých prípadoch treba poriadne preskúmať právne rámcové podmienky a vyriešiť technické detaily. Program LIFE by mal takéto inovácie, ktoré ešte nie sú zrelé na uvedenie na trh, rozhodne podporovať.

4.6.2.

Rovnako je to aj v prípade inovatívneho prístupu, ktorý vytvorili v podleskom meste Łapy, avšak nemohli ho zaviesť do praxe, pretože sa jednoducho nepodarilo nájsť žiadne možnosti na financovanie potrebného dôkladnejšieho výskumu. Toto mesto, podobne ako mnohé iné obce v stredo- a východoeurópskych krajinách, trpí v dôsledku vysokých emisií pochádzajúcich z uhoľných mestských systémov vykurovania. Podľa prepočtov by nahradenie uhlia obnoviteľnými zdrojmi energie (napríklad biomasou) alebo zdrojmi energie s nižšími emisiami (napríklad plynom) viedlo k zvýšeniu cien pre spotrebiteľov, ktoré v spoločnosti nie je akceptovateľné. Keby sa vybudovala a prevádzkovala obecná veterná elektráreň a získaná elektrická energia premieňala v tepelných čerpadlách na teplo, mohlo by to pravdepodobne viesť k zníženiu cien za teplo. Na potrebné technické a právne zisťovanie, ktoré si realizácia takéhoto vzorového projektu nutne vyžaduje, chýbajú obci prostriedky, a dosiaľ sa jej nedostalo podpory ani z iných strán.

4.7.

Preto EHSV víta skutočnosť, že v rámci podprogramu „Prechod na čistú energiu“ sa stanovuje nová priorita programu LIFE v oblasti „Ochrana klímy“, na ktorú má byť v období 2021 – 2027 vyčlenená 1 miliarda EUR, teda zhruba 20 % z celkového rozpočtu 5,45 miliardy EUR.

4.8.

EHSV považuje za potrebné zvoliť pre program LIFE čo najjednoduchšie postupy podávania žiadostí a vykonávania. Víta skutočnosť, že Komisia sa neustále snaží ďalej znižovať administratívnu záťaž pri podávaní projektových žiadostí a pri vykonávaní projektov.

4.9.

Nové nariadenie LIFE obsahuje podstatne menej obmedzení než aktuálne platný program, a Komisia má tak oveľa väčšiu pružnosť pri výbere a financovaní projektov. To podľa názoru EHSV povedie k oveľa efektívnejšiemu využívaniu prostriedkov.

4.10.

Dobré a inovatívne projekty by nemali stroskotať len preto, že žiadatelia nemajú možnosť získať dostatočné spolufinancovanie. EHSV s potešením berie na vedomie, že nové nariadenie LIFE už neobsahuje článok, ktorý by vylučoval plné financovanie projektov (pozri staré nariadenie, článok 20)

4.11.

EHSV okrem toho víta, že sa program LIFE stále ďalej rozvíja a že sa vyzdvihuje úloha katalyzátora, ktorú by mali mať projekty programu LIFE alebo projekty spolufinancované z programu LIFE. Pre EHSV však nie je jasné, ako má táto úloha katalyzátora konkrétne prebiehať.

4.12.

EHSV by si vedel predstaviť, že Komisia vyberie určitú časť podporovaných projektov, ktoré sa zdajú byť osobitne inovatívne, a ich účastníkov požiada, aby v menšom nadväzujúcom projekte presnejšie popísali okolnosti, ktoré prispeli k úspechu alebo neúspechu daného projektu. Mnoho inovatívnych nápadov (pozri bod 3.8) dnes stroskotáva napríklad na administratívnych požiadavkách alebo na chýbajúcom, resp. obmedzujúcom, právnom rámci. Aby sa mohla politická úroveň z projektov podporovaných v rámci LIFE poučiť a vyvodiť z nich dôsledky, je dôležité presne poznať faktory úspechu, resp. neúspechu.

4.13.

V odôvodnení (17) sa uvádza, že verejnosť je veľmi dobre informovaná o znečistení ovzdušia a očakáva, že príslušné orgány niečo podniknú. To je pravda a program LIFE tu v budúcnosti môže byť prínosom, ak sa príslušné poznatky získané z projektov pretavia do praktickej politiky.

4.14.

Čo program LIFE robiť nedokáže a ani by nemal, je „naprávať“ nečinnosť orgánov. Udržiavanie čistoty ovzdušia v Európe sa už mohlo podstatne zlepšiť, keby napríklad a) už dohodnuté hraničné hodnoty boli dôsledne dodržiavané; b) sľúbená internalizácia externých nákladov bola dôsledne uplatňovaná a c) dotácie škodlivé pre životné prostredie boli, ako sa už roky sľubuje, odstránené.

4.15.

V odôvodnení (27) sa preto právom poukazuje aj na aspekty týkajúce sa právnych predpisov, vrátane monitorovacích a povoľovacích postupov, kvality environmentálnej inšpekcie a mechanizmov presadzovania práva. Vzhľadom na svoj prínos k týmto cieľom by Európska sieť pre implementáciu a vymáhanie environmentálneho práva (IMPEL), Európska sieť prokurátorov činných v oblasti ochrany životného prostredia a Fórum sudcov Európskej únie pre životné prostredie (EUFJE) mali byť oprávnené podľa článku 12 návrhu dostávať granty aj bez výzvy na predkladanie návrhov, teda dostať inštitucionálnu finančnú podporu. EHSV víta takúto podporu a zdôrazňuje, že je potrebné môcť relatívne nebyrokraticky podporovať aj iných významných spoločenských aktérov, ktorí môžu pomôcť dosiahnuť pokrok v politike EÚ v oblasti životného prostredia, ako sa to stanovuje v článku 10 ods. 5 návrhu.

---

(1)  Ú. v. EÚ C 173, 31.5.2017, s. 7.

(2)  Osobitná správa Európskeho dvora audítorov č. 1/2017: „Na vykonávanie sústavy Natura 2000 s plným využitím jej potenciálu je potrebné väčšie úsilie“.

(3)  EHSV považuje tento podiel aj tak za príliš nízky a žiadal 40 %. (Stanovisko EHSV na tému Európsky pakt financie – klíma) (pozri stranu 8 tohto úradného vestníka).

(4)  Ú. v. EÚ C 173, 31.5.2017, s. 7.

(5)  Pozri stanovisko EHSV NAT/681 na tému Politika EÚ v oblasti biodiverzity (Ú. v. EÚ C 487, 28.12.2016, s. 14).

(6)  Pozri stanovisko EHSV (Ú. v. EÚ C 129, 11.4.2018, s. 90).

(7)  COM(2013) 249 final.

(8)  Stanovisko EHSV na tému Vplyv novej, decentralizovanej a digitalizovanej štruktúry dodávok energie bez emisií CO2 na pracovné miesta a regionálne hospodárstvo (Ú. v. EÚ C 367, 10.10.2018, s. 1).