31.8.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 288/1

Relatora:

Catelijne MULLER

1.1

A inteligência artificial (IA) está atualmente a protagonizar uma série de importantes avanços, que encontram rapidamente aplicação na sociedade. A dimensão do mercado da IA eleva-se a cerca de 664 milhões de dólares e deverá atingir os 38,8 mil milhões de dólares até 2025. Dado que a IA pode ter um impacto tanto negativo como positivo na sociedade, o CESE propôs-se acompanhar de perto a evolução do setor, não só do ponto de vista técnico, mas também, expressamente, de uma perspetiva ética, social e de segurança.

1.2

Enquanto representante da sociedade civil europeia, o CESE orientará, centralizará e encorajará o debate social sobre a IA no futuro próximo, promovendo a participação de todas as partes interessadas pertinentes: responsáveis políticos, indústria, parceiros sociais, consumidores, ONG, estabelecimentos de ensino, instituições de prestação de cuidados, peritos e académicos de diferentes disciplinas, nomeadamente IA, segurança, ética, economia, ciências do trabalho, direito, ciências do comportamento, psicologia, filosofia, etc.

1.3

Embora seja importante, o debate sobre a superinteligência é atualmente dominante e está a eclipsar o debate sobre o impacto das atuais aplicações da IA. A função e o objetivo deste processo consistirão, por isso, entre outras coisas, em desenvolver e alargar os conhecimentos sobre a IA e contribuir assim para um debate informado e equilibrado, sem cenários apocalípticos ou relativização extrema. Nesse contexto, o CESE empenhar-se-á na promoção de um desenvolvimento da IA que beneficie a humanidade. No entanto, uma outra função e um outro objetivo importantes deste processo consistirão em reconhecer, designar e acompanhar as repercussões disruptivas da evolução da IA, a fim de as enfrentar de forma adequada e atempada. Daí resultarão uma maior participação, uma maior confiança e um maior apoio por parte da sociedade em relação ao desenvolvimento e à aplicação sustentáveis da IA.

1.4

A IA tem um impacto transfronteiriço, pelo que importa definir igualmente quadros de política supranacionais. O CESE recomenda que a UE assuma um papel de liderança a nível mundial na definição de quadros de política de âmbito mundial e inequívocos para a IA, de harmonia com os valores e os direitos fundamentais europeus. O CESE pode e está disposto a contribuir para esse processo.

1.5

O CESE assinala 11 domínios nos quais a IA suscita atualmente desafios sociais: ética; segurança; privacidade; transparência e explicabilidade; trabalho; educação e competências; (des)igualdade e inclusividade; legislação e regulamentação; governação e democracia; guerra; superinteligência. O CESE formula as recomendações que se seguem.

1.6

O CESE defende uma abordagem da IA em que os seres humanos mantenham o controlo ( human-in-command ), cujas condições-quadro sejam o desenvolvimento responsável, seguro e útil da IA e em que as máquinas permaneçam máquinas e estejam constantemente sob o controlo de humanos.

1.7

O CESE preconiza a elaboração de um código de ética para o desenvolvimento, a aplicação e a utilização da IA, para que os sistemas de IA sejam compatíveis, ao longo de todo o seu processo de exploração, com os princípios da dignidade, da integridade e da liberdade do ser humano, assim como com a diversidade cultural e de género e com os direitos humanos fundamentais.

1.8

O CESE exorta ao desenvolvimento de um mecanismo de normalização para a verificação, a validação e o controlo dos sistemas de IA, com base num amplo espetro de normas no domínio da segurança, da transparência, da compreensibilidade, da explicabilidade e dos valores éticos.

1.9

O CESE defende uma infraestrutura europeia de IA, composta por ambientes de aprendizagem de fonte aberta e respeitadores da privacidade, por ambientes de teste em situações reais e por conjuntos de dados de elevada qualidade para o desenvolvimento e a formação de sistemas de IA. O CESE recorda as vantagens (concorrenciais) que podem advir para a UE nos mercados mundiais graças ao desenvolvimento e à promoção de «sistemas de IA europeus responsáveis», acompanhados de uma certificação e de um rótulo europeus de IA.

1.10

A UE, as autoridades nacionais e os parceiros sociais devem determinar em conjunto que setores do mercado de trabalho serão influenciados pela IA, em que medida e a partir de quando, assim como procurar soluções para o seu impacto no emprego, no conteúdo do trabalho, nos sistemas de proteção social e na (des)igualdade. Importa igualmente investir nos setores do mercado de trabalho em que a IA tem pouca ou nenhuma influência.

1.11

O CESE recomenda que estes intervenientes invistam em conjunto em sistemas de IA complementares e na sua implementação conjunta no local de trabalho, como, por exemplo, equipas homem-máquina, em que a IA completa e melhora as prestações humanas. Devem investir igualmente na aprendizagem formal e informal, no ensino e em ações de formação que permitam a todos trabalhar com a IA, mas também desenvolver aptidões que não possam ou não devam ser assumidas pela IA.

1.12

É agora necessária uma apreciação concreta da legislação e da regulamentação da UE no âmbito dos seis domínios identificados pela Unidade de Estudos Científicos Prospetivos (STOA) do Parlamento Europeu, que poderão ter de ser revistos ou adaptados. O CESE pode e está disposto a desempenhar um papel neste processo. O CESE é contra a introdução de uma forma de personalidade jurídica para os robôs ou a IA, que comprometeria o efeito preventivo e corretivo da responsabilidade civil, criaria um risco moral no desenvolvimento e na utilização da IA e geraria possibilidades de utilização indevida.

1.13

O desenvolvimento de aplicações de IA que beneficiem a sociedade, promovam a inclusividade e melhorem a vida das pessoas deve ser ativamente encorajado e estimulado, tanto pelo setor público como pelo setor privado. A Comissão Europeia deve financiar, no âmbito dos seus programas, a investigação sobre o impacto social da IA e das inovações de IA financiadas pela UE.

1.14

O CESE apoia o apelo da Human Rights Watch e outras organizações no sentido da proibição de sistemas de armamento autónomos. Acolhe favoravelmente o debate anunciado sobre esta questão no quadro das Nações Unidas, mas considera que a utilização da IA na guerra cibernética também deveria ser incluída nesse debate.

2.1

Não existe uma definição unívoca e consensual de IA. É um termo genérico que engloba um vasto número de domínios e subdomínios, tais como a computação cognitiva (algoritmos com capacidade de raciocínio e compreensão a um nível mais elevado — mais humano), a aprendizagem automática (algoritmos que aprendem por si sós a realizar tarefas), a inteligência aumentada (cooperação entre o ser humano e a máquina) e a robótica inteligente (IA integrada em robôs). Porém, o objetivo central da investigação sobre a IA e do seu desenvolvimento é a automatização de comportamentos inteligentes, incluindo a capacidade de raciocinar, recolher informações, planear, aprender, comunicar, manipular, assinalar e até criar, sonhar e apreender a realidade.

2.2

De um modo geral, é possível distinguir dois tipos de IA: a «IA estrita» (narrow AI) e a «IA geral» (general AI). A IA estrita tem capacidade para executar tarefas específicas. A IA geral tem capacidade para executar todas as tarefas intelectuais que um ser humano é capaz de executar.

2.3

Nos últimos tempos, tem havido progressos significativos no domínio da IA estrita, em particular devido ao crescimento da capacidade de processamento informático (computer processing power), à disponibilidade de grandes volumes de dados e ao desenvolvimento da aprendizagem automática (machine learning). A aprendizagem automática consiste na capacidade dos algoritmos de aprenderem sozinhos tarefas específicas sem serem programados para tal. Este método consiste no processamento de dados de teste, com base nos quais o algoritmo aprende a reconhecer padrões e a estabelecer regras. A aprendizagem profunda (deep learning), um tipo de aprendizagem automática, utiliza estruturas («redes neuronais») baseadas, em traços gerais, no cérebro humano e que desenvolvem a aprendizagem através da prática e do retorno de informação. Como resultado destes progressos, os sistemas de IA (através de algoritmos) são agora capazes de ser autónomos e adaptáveis e de aprender sozinhos.

2.4

O principal foco da investigação e do desenvolvimento da IA é, desde há algum tempo, o raciocínio, a aquisição de conhecimentos, o planeamento, a comunicação e a perceção (visual, auditiva e sensorial), permitindo desenvolver um número considerável de aplicações de IA: assistentes virtuais, veículos autónomos, agregação automática de notícias, reconhecimento de voz, programas de tradução, programas de conversão de texto em discurso, transações financeiras automatizadas, deteção eletrónica no domínio da investigação judicial (e-discovery), etc.

2.5

O CESE observa que o número de aplicações da IA e o investimento neste domínio aumentaram exponencialmente nos últimos tempos. A dimensão do mercado da IA eleva-se atualmente a cerca de 664 milhões de dólares e deverá atingir os 38,8 mil milhões de dólares até 2025.

3.1

A IA pode indiscutivelmente ter grandes benefícios para a sociedade: basta pensar nas aplicações com vista a uma agricultura sustentável, estradas mais seguras, um sistema financeiro mais seguro, processos de produção mais respeitadores do ambiente, melhores cuidados médicos, maior segurança no trabalho, um ensino mais personalizado, uma justiça melhor ou uma sociedade mais segura. Pode até, eventualmente, contribuir para erradicar as doenças e a pobreza. A IA também pode dar um contributo importante ao crescimento da indústria e à melhoria da competitividade da UE.

3.2

No entanto, como qualquer tecnologia de rutura, a IA também comporta riscos e desafios complexos para as políticas em matéria de segurança e verificabilidade, aspetos socioeconómicos, ética e privacidade, fiabilidade, etc.

3.3

Este é um momento crucial para definir as condições(-quadro) para o desenvolvimento e a implantação atuais e futuros da IA. Estes benefícios da IA só podem ser alcançados de forma sustentável se os desafios associados à IA forem enfrentados de forma adequada. Para o efeito, há que fazer escolhas políticas.

a)

Ética

3.4

O desenvolvimento da IA levanta uma série de questões éticas. Qual a influência da IA autónoma (com capacidade de autoaprendizagem) nas nossas integridade pessoal, autonomia, dignidade, independência, igualdade, segurança e liberdade de escolha? Como podemos garantir que os nossos valores, normas e direitos humanos fundamentais são respeitados e salvaguardados?

3.5

Acresce que o desenvolvimento da IA ocorre atualmente num ambiente homogéneo composto essencialmente por homens jovens e brancos, o que leva (conscientemente ou não) à introdução de disparidades culturais e de género na IA, nomeadamente porque os sistemas de IA aprendem com base em dados de teste. Estes dados devem ser corretos, mas também de elevada qualidade, variados, suficientemente aprofundados e imparciais. Há uma tendência geral para acreditar que os dados são, por definição, objetivos, o que é um equívoco. Os dados são fáceis de manipular, podem ser tendenciosos, refletir preconceitos e preferências culturais e de género, entre outros, e conter erros.

3.6

Os sistemas de IA que estão atualmente a ser desenvolvidos não incluem normas éticas. É a nós, seres humanos, que compete dotar dessas normas éticas os sistemas de IA e os ambientes em que são utilizados. O desenvolvimento, a aplicação e a utilização dos sistemas da IA (públicos ou comerciais) devem respeitar os limites dos nossos valores, normas, liberdades e direitos humanos fundamentais. O CESE apela, por conseguinte, para o desenvolvimento e a definição de um código de ética uniforme à escala mundial para o desenvolvimento, a implantação e a utilização da IA.

b)

Segurança

3.7

É indiscutível que a utilização da IA no mundo real levanta questões de segurança. É possível distinguir entre segurança interna e segurança externa.

3.8

O CESE é de opinião que os sistemas de IA só devem poder ser utilizados se cumprirem requisitos específicos em termos de segurança interna e externa, os quais devem ser definidos em conjunto pelos responsáveis políticos, pelos especialistas em IA e segurança, pelas empresas e pelas organizações da sociedade civil.

c)

Transparência, compreensibilidade, verificabilidade, explicabilidade

3.9

A aceitação e o desenvolvimento e a aplicação sustentáveis da IA dependem da possibilidade de compreender, verificar e explicar o funcionamento, as ações e as decisões dos sistemas de IA, sobretudo também a posteriori.

3.10

As ações e as decisões dos sistemas de IA (através de algoritmos inteligentes) afetam cada vez mais a vida das pessoas. A título de exemplo cite-se a utilização da IA na atividade policial orientada pela informação, na avaliação dos pedidos de hipoteca ou no processo de aprovação dos seguros. Para esse efeito, a compreensibilidade, a verificabilidade e a explicabilidade do processo de decisão de um sistema de IA são cruciais.

3.11

Atualmente, muitos sistemas de IA já são de muito difícil compreensão para os utilizadores, como também, cada vez mais, para quem desenvolve os sistemas. Em particular, as redes neuronais são muitas vezes «caixas negras» onde decorrem processos (de decisão) que se tornaram incompreensíveis e para os quais não existem mecanismos de explicação.

3.12

O CESE apela para sistemas de IA transparentes, compreensíveis e verificáveis, cujo funcionamento possa ser explicado igualmente a posteriori. Além disso, importa determinar quais os processos de decisão que podem ser confiados a sistemas da IA e quais não, assim como os casos em que a intervenção humana é recomendável ou necessária.

d)

Privacidade

3.13

A privacidade dos sistemas de IA constitui um motivo de preocupação. Muitos produtos (de consumo) dispõem já de IA incorporada: eletrodomésticos, brinquedos para crianças, automóveis, aparelhos de monitorização da saúde, telemóveis inteligentes. Todos esses produtos transmitem dados (muitas vezes pessoais) para as plataformas dos seus fabricantes baseadas na nuvem. Sobretudo agora que o comércio de dados está a crescer, o que implica que os dados gerados não permanecem com o fabricante mas são vendidos a terceiros, a questão de saber se a privacidade está ou não suficientemente garantida suscita apreensão.

3.14

Além disso, a IA é capaz de influenciar as opções dos indivíduos em muitos domínios (das escolhas comerciais às eleições e aos referendos) através da análise de uma diversidade de dados (muitas vezes) pessoais. As crianças são um grupo particularmente vulnerável. O CESE expressa a sua inquietude em relação às aplicações de IA explicitamente concebidas para influenciar o comportamento e as vontades das crianças.

3.15

Há que prevenir que a aplicação da IA aos dados pessoais limite a liberdade dos indivíduos, real ou subjetiva. O Regulamento Geral da Proteção de Dados (GDPR) da UE prevê uma proteção significativa da privacidade dos dados pessoais recolhidos digitalmente. Importa acompanhar de forma adequada, face à evolução da IA, se está suficientemente garantido na prática o direito dos indivíduos ao consentimento informado e à liberdade de escolha quando comunicam os seus dados, assim como ao acesso, à adaptação e ao controlo dos dados comunicados.

e)

Regras, normas e infraestruturas

3.16

Há que desenvolver novos mecanismos de normalização para a verificação e validação dos sistemas de IA, com base num vasto leque de normas, a fim de poder avaliar e controlar a segurança, a transparência, a compreensibilidade, a explicabilidade e a responsabilidade ética dos sistemas de IA.

3.17

O CESE defende que a UE desenvolva a sua própria infraestrutura de IA, composta por ambientes de aprendizagem de fonte aberta e respeitadores da privacidade e por conjuntos de dados de elevada qualidade para o desenvolvimento e a formação de sistemas de IA. A UE pode, além disso, derivar vantagens (concorrenciais) nos mercados mundiais graças à promoção de «sistemas de IA europeus responsáveis». O CESE recomenda, a este respeito, que sejam exploradas as possibilidades de uma certificação e de um rótulo europeus de IA.

f)

Impacto no trabalho, no emprego, nas condições de trabalho e nos sistemas sociais

3.18

As opiniões diferem quanto ao ritmo e à medida em que tal ocorrerá, mas é evidente que a IA terá um impacto no emprego, assim como na natureza e no caráter de um grande número de atividades profissionais e, por conseguinte, nos regimes sociais.

3.19

Erik Brynjolfsson e Andrew McAfee, do MIT, designam os atuais progressos tecnológicos (incluindo a IA) de «segunda era das máquinas». Contudo, há duas diferenças importantes: 1) as máquinas «antigas» substituíram sobretudo a força muscular, ao passo que as novas máquinas substituem as capacidades intelectuais e cognitivas, o que afeta não apenas os postos de trabalho de profissionais com baixo nível de escolaridade (trabalhadores manuais), mas também de profissionais com níveis de escolaridade médio e elevado (trabalhadores administrativos); 2) a IA é uma tecnologia de interesse genérico, com um impacto em praticamente todos os setores ao mesmo tempo.

3.20

A IA pode ter grandes vantagens quando usada para tarefas perigosas, pesadas, exaustivas, sujas, desagradáveis, repetitivas ou aborrecidas. Mas a IA também pode efetuar cada vez mais o trabalho rotineiro, o tratamento ou a análise de dados ou o trabalho em que o planeamento e a previsão assumam um papel importante, tarefas amiúde realizadas por trabalhadores com um nível de qualificações elevado.

3.21

A maior parte dos empregos consiste, porém, numa variedade de atividades. A probabilidade de todas as tarefas realizadas por um indivíduo poderem vir a ser efetuadas pela IA ou por robôs é mínima. Contudo, praticamente toda a gente se verá confrontada com a automatização de partes das suas funções. O tempo assim ganho poderá ser consagrado a outras tarefas, desde que os poderes públicos e os parceiros sociais se empenhem nesse sentido. A esse propósito, é necessário ter em conta as repercussões que essa evolução poderá acarretar para os profissionais e os gestores e promover a sua participação, para lhes permitir dominar a evolução, em vez de apenas sofrerem o seu impacto.

3.22

Além disso, serão criados igualmente novos postos de trabalho. Ninguém pode, porém, prever quais ou quantos serão e a que ritmo tal acontecerá. Empresas como a Google e a Facebook conseguem gerar um enorme valor com um número de trabalhadores relativamente reduzido. Acresce que os novos postos de trabalho nem sempre serão de qualidade. A questão preocupante é saber se, com o futuro desenvolvimento da IA, não restarão apenas «minitarefas» mal remuneradas para um grupo crescente de trabalhadores flexíveis.

3.23

A IA afetará não só a quantidade de trabalho disponível no mercado, mas também a natureza desse trabalho. Os sistemas de IA proporcionam cada vez mais possibilidades de seguir e monitorizar os trabalhadores, o que levanta a questão da autonomia e da privacidade. O trabalho já é hoje frequentemente determinado e dividido por algoritmos, sem intervenção humana, o que influencia a natureza e as condições de trabalho. E há um risco de diminuição da qualidade do trabalho, bem como da perda de competências importantes devido ao uso de sistemas de IA.

3.24

O que é certo, porém, é que não estamos a ser «conquistados» pela tecnologia. Os governos e os parceiros sociais têm a possibilidade de determinar a forma como a IA virá a ser desenvolvida e aplicada no processo de trabalho, e devem fazê-lo com determinação. Nesse contexto, importa não nos focarmos apenas no que a IA pode fazer, mas sim naquilo que as pessoas são capazes de fazer (criatividade, empatia, cooperação), naquilo que queremos que as pessoas continuem a fazer, e procurarmos formas de melhorar a cooperação entre o ser humano e a máquina (complementaridade).

3.25

A inteligência aumentada (complementaridade), que consiste na cooperação e no reforço mútuo entre homem e máquina, é a aplicação mais interessante da IA, porque o ser humano trabalha com a máquina, e não em vez da máquina. Contudo, a implementação conjunta é extremamente importante: os trabalhadores devem participar no desenvolvimento deste tipo de sistemas de IA complementares, para garantir que os sistemas de IA funcionem e que o trabalhador mantenha autonomia e controlo suficientes (human-in-command), realização e satisfação no trabalho.

g)

Educação e competências

3.26

A manutenção, ou aprendizagem, de competências digitais é necessária a fim de proporcionar às pessoas a possibilidade de se adaptarem à rápida evolução no domínio da IA. A Comissão Europeia está firmemente empenhada no desenvolvimento de competências digitais, através da sua «Coligação para a criação de competências e emprego na área digital». Contudo, nem todos estarão interessados na codificação de dados ou na programação informática, ou terão capacidade para tal. Os recursos políticos e financeiros deverão, por conseguinte, incidir também na educação e no desenvolvimento de competências em áreas que não são suscetíveis de ameaça por sistemas de IA (por exemplo, tarefas para as quais a interação humana é essencial, em que o ser humano e a máquina trabalham em conjunto ou que queremos que continuem a ser executadas por seres humanos).

3.27

Quando for implantada a complementaridade entre o ser humano e a IA (inteligência aumentada), será necessária formação para todos, e desde a mais tenra idade, sobre o tratamento e o manuseamento de sistemas de IA para preservar a autonomia e o controlo que os utilizadores exercem no seu trabalho (human-in-command). A esse nível, também é importante a formação sobre ética e privacidade, uma vez que a IA tem um impacto significativo nesses domínios.

h)

Acessibilidade, (des)igualdade social, inclusividade, repartição

3.28

A grande maioria do desenvolvimento da IA e todos os elementos correlatos (plataformas de desenvolvimento, dados, conhecimentos, perícia) está nas mãos de cinco grandes empresas tecnológicas (Amazon, Apple, Facebook, Google e Microsoft). Embora estas empresas sejam favoráveis a um desenvolvimento aberto da IA, e algumas delas disponibilizem as suas plataformas de desenvolvimento da IA em código de fonte aberta, isso não basta para assegurar a acessibilidade total dos sistemas da IA. A UE, os responsáveis políticos internacionais e as organizações da sociedade civil têm um papel crucial a desempenhar a este nível, assegurando que estes sistemas sejam acessíveis a todos, mas também que o seu desenvolvimento decorra em condições abertas.

3.29

Os progressos tecnológicos que privilegiam o capital, cujas inovações beneficiam sobretudo os seus proprietários, deterioram a posição do trabalho em relação à do capital. A evolução tecnológica pode também conduzir a desigualdades (de rendimento) entre as pessoas (tanto a nível local como a nível regional e mundial). A IA pode reforçar ainda mais essa tendência.

3.30

É importante acompanhar de perto estas tendências e reagir de forma adequada. Há quem defenda já um imposto sobre a IA, dividendos da IA ou a repartição da propriedade da IA entre os trabalhadores e os empregadores. Fala-se também cada vez mais na necessidade de um rendimento básico incondicional.

3.31

O CESE referiu num parecer anterior (1) a possibilidade de um dividendo digital e da sua repartição equitativa, a fim de alcançar efeitos de crescimento positivos. O CESE atribui importância à procura de todas as soluções deste tipo, que devem refletir um equilíbrio adequado entre o desenvolvimento da IA benéfica para o ser humano e eventuais entraves resultantes dessas soluções. Importa igualmente prevenir o risco moral de uma transferência da responsabilidade pelos sistemas de IA para uma entidade que, na prática, não possa ser responsabilizada.

i)

Legislação e regulamentação

3.32

A IA tem grandes implicações para as disposições legislativas e regulamentares vigentes. Em junho de 2016, a Unidade de Estudos Científicos Prospetivos (STOA) do Parlamento Europeu divulgou o panorama geral das disposições legislativas e regulamentares da UE que serão afetadas pela evolução da robótica, dos sistemas cibernéticos e da IA. A STOA indica seis domínios de destaque — transportes, sistemas de dupla utilização, liberdades cívicas, segurança, saúde, energia — em relação aos quais 39 regulamentos, diretivas, declarações, comunicações e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia poderão ter de ser revistos ou adaptados. Esta avaliação deve ser efetuada de forma rápida e contínua, e o CESE pode e está disposto a desempenhar um papel neste processo.

3.33

A questão de quem pode ser responsabilizado em caso de danos causados por um sistema de IA é alvo de numerosos debates, sobretudo nos casos em que o sistema é autónomo e capaz de continuar a sua autoaprendizagem depois de entrar em funcionamento. O Parlamento Europeu apresentou recomendações quanto às normas de direito civil em matéria de robótica, e em particular uma proposta para examinar a chamada «personalidade eletrónica» para os robôs, para que possam ser responsabilizados pelos danos que causem. O CESE opõe-se a qualquer forma de personalidade jurídica para os robôs ou para os sistemas de IA, pois tal acarreta um risco moral inaceitável. Caso venha a concretizar-se, os efeitos preventivos e corretivos decorrentes da responsabilidade civil poderão desaparecer, uma vez que o fabricante deixará de assumir o risco da responsabilidade, que terá sido transferido para o robô (ou para o sistema de IA). Por outro lado, há o risco de utilização indevida e de abuso de uma forma jurídica desse tipo. Não faz qualquer sentido estabelecer uma comparação entre esta situação e a responsabilidade limitada das sociedades, já que neste último caso existe sempre uma pessoa singular que é responsável em última análise. A este respeito, há que examinar em que medida as atuais regulamentações, leis e jurisprudências a nível nacional e europeu no domínio da responsabilidade (do produto e do risco) e do risco próprio são suficientes para responder a esta questão e, não o sendo, que tipo de soluções jurídicas podem ser apresentadas.

3.34

Para uma abordagem eficaz da legislação e da regulamentação no domínio da IA, é também essencial uma compreensão adequada do que a IA pode e não pode fazer, a curto, médio e longo prazos.

3.35

A IA não conhece fronteiras. Por conseguinte, importa investigar a necessidade de uma regulamentação mundial, uma vez que a regulamentação regional não será suficiente e poderá mesmo ter efeitos indesejáveis. O CESE exorta a UE a assumir um papel de liderança na definição de quadros de política mundiais e inequívocos para a IA e a promover este processo à escala mundial, dado que dispõe já de um conjunto comprovado de normas aplicáveis aos produtos e normas de segurança e que os outros continentes tendem para o protecionismo, e atendendo ao elevado nível de conhecimentos disponível na Europa, ao seu sistema de direitos fundamentais e valores sociais e ao seu diálogo social.

j)

Governação e democracia

3.36

As aplicações de IA podem contribuir para associar melhor os cidadãos às políticas públicas e para um processo de decisão mais transparente. O CESE insta a UE e os governos nacionais a utilizar a IA para este efeito.

3.37

O CESE está apreensivo quanto ao uso específico dos sistemas de IA (sob a forma de algoritmos inteligentes) para agregar informações, nomeadamente nas redes sociais, o que parece levar à restrição do fluxo de informação e a uma maior fragmentação da sociedade (por exemplo, as «bolhas de filtro» — filter bubbles — e as «notícias falsas» no Twitter e no Facebook durante as eleições norte-americanas).

3.38

O CESE está igualmente preocupado com as indicações de que tenham sido usados sistemas de IA para influenciar o comportamento (e as opções eleitorais) dos cidadãos. Graças a algoritmos inteligentes, terá sido possível antecipar e orientar as preferências e o comportamento das pessoas, o que representa uma ameaça a uma democracia justa e aberta. Na época atual, caracterizada pela polarização e pelo enfraquecimento das instituições internacionais, a precisão e o poder de uma tecnologia de propaganda desse tipo podem rapidamente exacerbar ainda mais as perturbações sociais. Esta é uma das razões pelas quais é necessário dispor de normas de transparência e controlabilidade dos algoritmos (inteligentes).

k)

Situações de guerra

3.39

A Convenção das Nações Unidas sobre Certas Armas Convencionais decidiu promover um diálogo em 2017 entre especialistas sobre as implicações das armas autónomas. O CESE acolhe favoravelmente esta iniciativa e apoia o apelo da Human Rights Watch e de outras organizações no sentido da proibição dos sistemas de armamento autónomos. Em seu entender, importa analisar e ponderar seriamente essa proibição. Todavia, tal não basta para abordar adequadamente as possibilidades de aplicação da IA nas situações de guerra e de conflito: esta consulta das Nações Unidas também deve examinar as aplicações da IA na guerra cibernética.

3.40

Por outro lado, importa prevenir que a IA acabe nas mãos de indivíduos ou regimes que pretendam utilizá-la para atividades terroristas.

l)

Superinteligência

3.41

Por último, coloca-se questão das perspetivas e dos riscos associados ao desenvolvimento da superinteligência. Segundo Stephen Hawking, o desenvolvimento da IA geral significará já o fim da humanidade. Nesse momento, de acordo com Hawking, a IA continuará a evoluir a um ritmo que os seres humanos não serão capazes de acompanhar. Há, por isso, especialistas que preconizam um «botão de paragem de emergência» (kill-switch) ou um «botão de reiniciar» (reset-button), que permitam desativar ou reiniciar um sistema de IA descontrolado ou superinteligente.

3.42

O CESE defende uma abordagem em que os seres humanos mantenham o controlo (human-in-command), cujas condições-quadro sejam o desenvolvimento e a utilização responsáveis e seguros da IA e em que as máquinas permaneçam máquinas e estejam constantemente sob o controlo de humanos. O debate sobre a superinteligência é importante nesse contexto, mas atualmente está a eclipsar o debate sobre o impacto das atuais aplicações da IA.

4.1

Grandes operadores comerciais lançaram já várias iniciativas com vista à evolução aberta, segura e socialmente responsável da IA (como a IA aberta). No entanto, os responsáveis políticos não podem deixar esta tarefa às empresas e devem desempenhar um papel neste contexto. Há que prever medidas e um apoio específicos à investigação sobre os desafios sociais ligados à IA e sobre o desenvolvimento de sistemas de IA seguros e sólidos.

4.2

Os programas da UE, como o Horizonte 2020, são particularmente adequados para enfrentar este desafio. O CESE constatou que o financiamento no quadro do pilar dos «Desafios societais» do programa Horizonte 2020 é inferior ao financiamento no quadro dos outros dois pilares («Excelência científica» e «Liderança industrial») e está a ser reduzido. O CESE apela para que a investigação sobre os grandes desafios sociais e as aplicações sociais da IA ocupe um lugar importante no pilar dos «Desafios societais».

4.3

Os potenciais efeitos horizontais da IA também devem ser abordados. Em simultâneo com o financiamento do desenvolvimento de inovações de IA disruptivas, importa financiar a investigação sobre o impacto social das inovações e a procura de soluções para esse impacto.

4.4

A investigação e o desenvolvimento da IA ao serviço da humanidade requerem igualmente uma variedade de dados de teste, de elevada qualidade e disponíveis publicamente, bem como ambientes de teste em situações reais. Até à data, a infraestrutura da IA e muitos dados específicos estão disponíveis apenas a um número limitado de operadores privados e há obstáculos à realização de testes no espaço público, o que dificulta a aplicação da IA noutros domínios. O desenvolvimento de dados especializados acessíveis a todos e de uma infraestrutura de IA europeia é essencial para criar uma IA segura, sólida e útil.

5.1

Ainda não é possível avaliar na sua totalidade o vasto impacto social da IA. Contudo, esse impacto será, indiscutivelmente, significativo. Os progressos no domínio da IA ocorrem atualmente a um ritmo acelerado, o que exige uma monitorização crítica a partir de uma perspetiva alargada para fazer face, adequada e atempadamente, a evoluções importantes e disruptivas («fatores decisivos»), tanto de caráter técnico como social, para o desenvolvimento da IA.

5.2

Os fatores decisivos de natureza técnica podem incluir avanços notáveis ou significativos na evolução das competências da IA, suscetíveis de levar à concretização da IA geral. Os fatores decisivos de natureza social podem incluir a perda considerável de postos de trabalho sem que se vislumbre a sua substituição, situações perigosas, falhas de sistemas, eventos internacionais imprevistos, etc.

5.3

Os responsáveis políticos, a indústria, os parceiros sociais, os consumidores, as ONG, os estabelecimentos de ensino, as instituições de prestação de cuidados e os académicos e especialistas em diferentes disciplinas — nomeadamente IA (aplicada), ética, segurança, economia, ciências do trabalho, direito, ciências do comportamento, psicologia, filosofia — devem acompanhar de perto e em conjunto a evolução da IA e identificar e manter atualizados esses fatores decisivos, para permitir que as medidas adequadas sejam tomadas na altura certa, sob a forma de políticas, de legislação e regulamentação, da autorregulação e do diálogo social.

5.4

Enquanto representante da sociedade civil europeia, o CESE orientará, centralizará e encorajará, no futuro próximo, este debate sobre a IA com diferentes partes interessadas.

31.8.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 288/10

Relator:

John BRYAN

1.1

O CESE considera que a política agrícola comum (PAC) é uma política essencial da UE, que deve proporcionar aos cidadãos europeus e ao setor agrícola uma política verdadeiramente comum e que alcançou os seus objetivos principais conforme estabelecidos no Tratado de Roma. Embora o pedido de parecer exploratório se refira a uma reformulação da PAC, o CESE considera fundamental que se prossiga o desenvolvimento da PAC com prudência e naturalidade, no interesse das partes interessadas. A prossecução do desenvolvimento da PAC deve ser abordada de forma positiva e o orçamento da PAC deve ser suficiente para atender às atuais e futuras exigências em termos de economia agrícola, bem como em termos de critérios sociais e ecológicos.

1.2

Esta reformulação da PAC deve satisfazer as necessidades colocadas pelos novos desafios enfrentados pela Europa, nomeadamente os compromissos assumidos pela UE ao abrigo dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) das Nações Unidas, bem como os compromissos relativos ao combate às alterações climáticas da 21.a Conferência das Partes (COP 21), os acordos de comércio bilaterais e a volatilidade do mercado.

1.3

A PAC deve apoiar vigorosamente o modelo agrícola europeu, caracterizado por explorações familiares tradicionais, cooperativas e sociedades agrícolas, bem como corrigir as grandes desigualdades de rendimento tanto entre as zonas rurais e urbanas como na agricultura, com a contribuição das organizações setoriais agrícolas.

1.4

Ao proporcionar um abastecimento sustentável de alimentos de qualidade e seguros a mais de 500 milhões de cidadãos da UE e exportações no valor de 131 mil milhões de euros, o que representa 7,5 % do total das exportações da UE, o orçamento da PAC, que corresponde a 38 % do orçamento total da UE, deve encontrar um equilíbrio que ofereça uma boa relação custo-benefício. O financiamento futuro deve ser suficiente para fazer face às exigências financeiras adicionais resultantes do Brexit, à pressão sobre os rendimentos agrícolas e à procura acrescida de bens públicos.

1.5

O CESE apoia a manutenção do modelo da PAC assente em dois pilares. Os pagamentos diretos no primeiro pilar têm de apoiar os rendimentos agrícolas, financiar as medidas de gestão do mercado e reforçar a oferta de bens públicos. Os pagamentos a título do desenvolvimento rural no segundo pilar devem ser centrados nos programas económicos, ambientais e sociais baseados nos objetivos estabelecidos na Declaração de Cork 2.0, a saber, apoiar as regiões e os setores vulneráveis e garantir uma abordagem orientada para a oferta de bens públicos.

1.6

O contributo precioso da agricultura para o ambiente é subestimado. Os sumidouros de carbono em pastagens, florestas, turfeiras e sebes devem ser tidos em conta, protegidos e reforçados ao abrigo do primeiro e segundo pilares da PAC.

1.7

Devem ser implementados programas específicos sólidos, centrados nos jovens agricultores, sobretudo nas mulheres, e nos pensionistas, a fim de abordar o problema fundamental da renovação geracional. Além disso, devem ser adotados programas destinados a reforçar o papel das mulheres na agricultura em geral.

1.8

A simplificação deve ser uma área fundamental numa PAC reformulada, utilizando-se tecnologia moderna para simplificar e reduzir os encargos administrativos cada vez maiores suportados pelos agricultores. Devem ser introduzidas mudanças no processo de auditoria/inspeção de modo a incluir um modelo de compensação, um sistema de cartões amarelos, requisitos reduzidos em matéria de condicionalidade e maiores tolerâncias, todas centradas na simplificação e na melhoria na realização dos pagamentos.

1.9

Uma PAC reformulada deve manter o princípio da preferência comunitária e soberania alimentar equilibrada do ponto de vista territorial, com produtos alimentares da UE para os seus cidadãos. Importa frisar o potencial da agricultura nos acordos comerciais bilaterais ou multilaterais, em vez de sacrificar o setor para obtenção de vantagens noutros domínios. Todas as importações de alimentos na UE devem, no respeito do princípio da conformidade, satisfazer as normas comunitárias em matéria de condições sanitárias, fitossanitárias, laborais e ambientais.

1.10

A posição do agricultor na cadeia alimentar deve ser reforçada. Devem ser adotadas e aplicadas as recomendações positivas do Grupo de Missão para os Mercados Agrícolas da UE. Além disso, é essencial reforçar e fomentar a promoção da cooperação de base regional e setorial entre os produtores e as cooperativas e organizações de produtores existentes, em especial as de pequena dimensão. Nomeadamente, há que dar ênfase especial aos setores e regiões em que a cooperação é escassa.

1.11

É essencial que a nova PAC reformulada tenha um primeiro e um segundo pilar sólido com programas de desenvolvimento rural flexíveis, disponibilizados em todos os Estados-Membros, incluindo nas zonas com condicionantes naturais, focados em setores e regiões vulneráveis.

1.12

O montante dos pagamentos diretos aos agricultores nos diferentes Estados-Membros deve ser objeto de uma maior harmonização, a fim de criar condições de concorrência equitativas para os agricultores em todos os Estados-Membros e proporcionar um desenvolvimento equilibrado das zonas rurais em toda a UE.

2.1

A agricultura está mais integrada na UE do que qualquer outro setor económico. É o único grande setor com uma política comum financiada a nível central pelo orçamento da UE. O setor agrícola e agroalimentar é um importantíssimo empregador da economia, contando com 11 milhões de agricultores, 22 milhões de trabalhadores agrícolas e outros 22 milhões de postos de trabalho na indústria de transformação de produtos alimentares, retalho e serviços alimentares (1). Muitos destes postos de trabalho situam-se em zonas rurais pobres. A agricultura contribui para a atividade económica em todos os Estados-Membros e todas as regiões. Nos últimos dez anos, o valor das exportações de produtos agroalimentares e bebidas da UE cresceu, em média, 8 % por ano, atingindo 131 mil milhões de euros em 2016 (2).

2.2

A PAC é uma política essencial da UE que proporciona um abastecimento sustentável de alimentos de qualidade e seguros a 500 milhões de cidadãos da UE a preços acessíveis. A PAC tem de igualmente a) assegurar um nível razoável de rendimentos a agricultores da UE e b) promover o desenvolvimento social, ambiental e económico nas zonas rurais. Os agricultores e os silvicultores gerem mais de 82 % da superfície agrícola da UE, pelo que são parte essencial de uma economia agrícola multifuncional orientada para a sustentabilidade (3).

2.3

Com um orçamento de 59 mil milhões de euros, a PAC fornece um apoio crucial aos agricultores e às suas empresas através de pagamentos diretos, medidas de apoio ao mercado e programas de desenvolvimento rural. É de assinalar que o apoio da PAC está ligado ao fornecimento de bens públicos e ao respeito de normas europeias muito rigorosas. Estes pagamentos diretos do primeiro pilar estão efetivamente relacionados com a condicionalidade e os requisitos legais de gestão (RLG), as medidas no domínio da segurança alimentar, as normas fitossanitárias e de saúde e bem-estar animais e os controlos ambientais e são essenciais para ajudar os agricultores a estabilizar os rendimentos e a lidar com a volatilidade do mercado. Atualmente, 30 % dos pagamentos diretos estão relacionados com os requisitos de ecologização centrados na qualidade dos solos, na biodiversidade e no sequestro de carbono. Todavia, continuam a existir problemas ecológicos e sociais que importa solucionar. As medidas de mercado, embora tenham sido severamente enfraquecidas na última reforma da PAC, continuam a ser importantes, especialmente em momentos de crise dos mercados. São necessárias novas medidas para dar resposta à volatilidade. O programa de desenvolvimento rural cofinanciado fornece um financiamento essencial do segundo pilar para os programas económicos, ambientais e sociais que são aplicados a nível de explorações agrícolas individuais, bem como nas zonas rurais.

2.4

Nas últimas seis décadas, não obstante as suas limitações, a PAC beneficiou significativamente os cidadãos, os produtores, os consumidores, os contribuintes e, em geral, a sociedade da UE. No entanto, algumas regiões enfrentam problemas que se prendem com a biodiversidade, o ambiente e as paisagens, problemas esses que têm de ser resolvidos. A PAC demonstrou ser adaptável e flexível face às exigências dos tempos. A estrutura singular do primeiro e do segundo pilar da PAC permitiu que a política mudasse e se centrasse em objetivos diferentes, mantendo simultaneamente o objetivo global de fomentar o modelo agrícola europeu e a agricultura familiar.

2.5

Ao longo dos anos, os pagamentos de compensação ao abrigo da PAC mudaram drasticamente de apoios essencialmente ao mercado e aos preços para ajudas dissociadas com um elemento ambiental significativo. O segundo pilar foi introduzido para apoiar as regiões e os setores vulneráveis e assegura que o desenvolvimento rural inteligente e sustentável está no cerne da política agrícola da UE. A agricultura deve ter uma política integrada de desenvolvimento rural.

2.6

No quadro de uma PAC positivamente reformulada, modernizada e simplificada, a agricultura desempenha um papel essencial para a realização dos objetivos europeus em matéria de sustentabilidade, ambiente e natureza, competitividade, investimento, crescimento e criação de emprego.

2.7

Uma PAC reformulada deve manter os aspetos positivos da atual política e adotar novas medidas para lidar com os novos desafios, que incluem as exigências societais em termos de oferta de bens públicos, os compromissos da UE ao abrigo dos ODS das Nações Unidas, os compromissos relativos ao combate às alterações climáticas da COP 21, os acordos comerciais bilaterais e a volatilidade do mercado. Uma PAC reformulada deve alcançar ainda o equilíbrio adequado entre as necessidades dos consumidores, dos contribuintes e dos produtores.

2.8

Ao abrigo de uma PAC reformulada, a UE deve continuar a apoiar fortemente o modelo agrícola europeu e as explorações agrícolas familiares sustentáveis, por oposição ao modelo industrial de produção agrícola desenvolvido noutras regiões, como é o caso do Mercosul, dos EUA e da Oceânia. Importa prestar especial atenção às pequenas e médias explorações agrícolas. No que se refere à segurança alimentar, os agricultores europeus atuam de acordo com o princípio da precaução, o que os deixa numa situação de desvantagem competitiva no quadro do comércio internacional de produtos agrícolas de base e alimentares face aos agricultores da América do Norte, da América do Sul, da Oceânia e de outras regiões, que utilizam substâncias como hormonas e agonistas beta, que são proibidas na UE.

2.9

O modelo agrícola europeu é um contrato social entre os agricultores europeus e a sociedade, segundo o qual os agricultores produzem de forma sustentável alimentos de elevada qualidade e outros bens públicos, assegurando simultaneamente a proteção ambiental e a gestão paisagística. Em contrapartida, a PAC deve prestar apoio à preservação das explorações familiares, cooperativas e sociedades agrícolas com modelos sustentáveis e das zonas rurais. Este modelo tem proporcionado bens de enorme valor para a sociedade europeia, enquanto fornecedor de alimentos diversificados, saudáveis, seguros, acessíveis e de elevada qualidade, contribuindo para o equilíbrio territorial, a preservação das zonas rurais e a proteção do ambiente e da paisagem.

2.10

Além disso, a UE precisa de se esforçar mais para assegurar que os agricultores e os cidadãos da UE compreendem devidamente e apoiam a PAC e os respetivos benefícios.

3.1

A PAC tem sido útil à Europa e aos cidadãos da UE nos últimos 60 anos, trazendo benefícios substanciais ao setor agrícola e uma boa relação custo-benefício para os contribuintes. Contudo, em muitos países da UE, a desigualdade de rendimentos agrava-se cada vez mais nas zonas rurais, em comparação com as zonas urbanas, bem como no setor agrícola. Na maioria dos Estados-Membros, os rendimentos agrícolas são insuficientes e substancialmente inferiores à média nacional ou regional. A subida dos preços agrícolas não acompanhou a inflação, enquanto se verificaram aumentos dos preços dos insumos, como os fertilizantes e a energia. Nos últimos anos, a volatilidade dos preços tem constituído um problema para os rendimentos agrícolas.

3.2

A atual política de desenvolvimento rural, com o seu leque diversificado de instrumentos flexíveis, tem-se revelado essencial para apoiar as zonas rurais e sobretudo as zonas com condicionantes naturais. O forte plano de desenvolvimento rural estabelecido no âmbito da Declaração Cork 2.0, Uma Vida Melhor nas Zonas Rurais, deve constituir uma prioridade fundamental para a PAC reformulada. Investir na viabilidade e vitalidade rurais, bem como aumentar a criação de postos de trabalho em zonas economicamente desfavorecidas e remotas e apoiar a diversificação da agricultura são os principais desafios que se colocam a uma PAC reformulada (4).

3.3

Como percentagem do orçamento da UE, as despesas da PAC desceram de 65-75 %, na década de 1980, para 38 % no presente. No entanto, espera-se que a agricultura dê um contributo cada vez mais significativo para a concretização dos objetivos da UE assumidos no âmbito da COP 21 e dos ODS, além de fornecer alimentos de qualidade a preços acessíveis. A retirada do Reino Unido da UE representa um grande desafio para o financiamento futuro da PAC.

3.4

Com a previsão de aumento da população mundial de 7 mil milhões para 9,5 mil milhões até 2050, verifica-se uma necessidade premente de aumentar significativamente a produção mundial de alimentos nos próximos anos. Um dos principais ODS das Nações Unidas é reduzir drasticamente a prevalência da subnutrição, sendo que estudos da Organização Mundial de Saúde (OMS) estimam que, a nível mundial, uma em cada sete pessoas sofre atualmente de subnutrição. É evidente que a produção mundial de alimentos precisará de crescer de forma sustentável para satisfazer esta procura acrescida de alimentos e ajudar a erradicar a fome. A UE e uma PAC reformulada têm um papel crucial a desempenhar enquanto força mundial responsável na produção de alimentos. A PAC deve igualmente ser responsável em termos de exportações e continuar a incentivar os países em desenvolvimento a melhorar a produção interna.

3.5

A agricultura da UE e a PAC são fundamentais para os compromissos da UE no âmbito dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU e dos objetivos ambiciosos do acordo mundial sobre o clima da COP 21. Desde 1990, as emissões de carbono provenientes da agricultura na UE diminuíram 23 % e os nitratos em rios 17,7 % desde 1992 (5). Não obstante os progressos significativos realizados ao abrigo da PAC no plano ambiental, avistam-se desafios adicionais na reformulação da PAC para que a agricultura possa apresentar mais resultados e desempenhar um papel crucial em ajudar a Europa a alcançar as metas estabelecidas no âmbito da COP 21 e dos ODS.

3.6

O setor agrícola oferece serviços ecossistémicos vitais, contribui para a gestão dos habitats, a proteção da biodiversidade, as normas relativas ao bem-estar animal, a estética paisagística e a proteção do solo e da água. Há que reconhecer também que o setor agrícola deve contribuir mais no que diz respeito à biodiversidade, ao ambiente e à paisagem. Uma quantidade considerável dos alimentos na UE é produzida com água natural, que de outra forma seria desperdiçada. Existe ainda uma parte considerável da agricultura da UE dedicada ao pastoreio, à silvicultura e às turfeiras, todas elas constituindo sumidouros de carbono preciosos. Todas estas características ecossistémicas essenciais da agricultura devem ser mantidas e incentivadas no âmbito de uma reformulação da PAC.

3.7

Ao abrigo da PAC, os cidadãos da UE beneficiam de uma elevada segurança alimentar e de um abastecimento abundante de alimentos seguros a preços acessíveis. A percentagem de rendimentos gastos em alimentos pelos cidadãos da UE desceu de 50 %, no período após a Segunda Guerra Mundial, para 10 % nos dias de hoje, apesar do aumento significativo dos custos de produção. Uma PAC reformulada deve assegurar que os consumidores continuam a ter acesso a alimentos a preços acessíveis, de elevada qualidade e seguros, cuja produção respeita as normas europeias em vigor.

3.8

Tendo a maioria dos agricultores mais de 55 anos, um dos principais desafios consiste em atrair jovens para a agricultura, o que faz com que o setor padeça de problemas de renovação geracional. O acesso ao crédito e às terras, os baixos rendimentos, bem como a transferência de conhecimentos e o acesso à educação, constituem problemas de ordem prática para os jovens. Além disso, os baixos rendimentos agrícolas não proporcionam poupanças para a reforma. O abandono das terras está a aumentar nalgumas zonas, com consequências sociais e ambientais evidentes, particularmente em zonas remotas. Uma forte ênfase na renovação geracional, incluindo os jovens agricultores, os novos agricultores e os trabalhadores agrícolas qualificados, em especial os que já trabalham nas explorações, assim como a facilitação da aposentação, são ingredientes essenciais para uma PAC reformulada.

3.9

As mulheres desempenham um papel muito importante no setor agrícola, sendo que assumem uma fração considerável do trabalho nas explorações agrícolas e suportam uma parte crescente dos encargos administrativos. Em muitos casos, as mulheres encontram-se sub-representadas em termos de propriedade das explorações. As mulheres também contribuem significativamente para a viabilidade da exploração com receitas adicionais enquanto trabalhadoras por conta de outrem, ou como empresárias por conta própria. Nos casos em que ambos os cônjuges trabalham na exploração a tempo inteiro, esta contribuição deve refletir-se e ser incentivada na propriedade das explorações.

3.10

A agricultura e o setor agroalimentar podem desempenhar um papel importante na integração dos imigrantes no mercado de trabalho, bem como ajudar grupos desfavorecidos através de programas sociais.

3.11

A reformulação da PAC para o futuro exige a sua modernização e simplificação. As anteriores reformas identificaram a necessidade de simplificação, mas na realidade a PAC tornou-se muito mais complicada e burocrática ao nível das explorações. Esta situação verifica-se sobretudo em termos do processo de inspeção e auditoria e da aplicação da elegibilidade e da condicionalidade ao abrigo dos requisitos legais de gestão (RLG) e das boas condições agrícolas e ambientais (BCAA).

3.12

O CESE reconhece o emprego e os benefícios significativos criados pelo comércio agrícola e as exportações. No entanto, a ameaça proveniente da globalização e dos acordos comerciais poderão prejudicar seriamente a agricultura e comprometer o elevado nível de segurança alimentar e de padrões de qualidade da UE. É essencial encontrar o equilíbrio adequado entre a abertura de novos mercados e oportunidades e a proteção de setores e áreas sensíveis, bem como das normas da UE. Além disso, o princípio da preferência comunitária e da soberania alimentar deve manter um equilíbrio territorial (6).

3.13

Existe um grande desequilíbrio de poder na cadeia de abastecimento alimentar entre os grandes retalhistas e transformadores e o agricultor, o que resulta numa pressão descendente dos preços, muitas vezes abaixo dos custos de produção. A posição do agricultor na cadeia alimentar deve ser reforçada por meio de cooperativas de comercialização que funcionem bem. É conveniente elaborar um quadro normativo europeu de luta contra as práticas comerciais desleais nas indústrias agroalimentar e da distribuição. Além disso, com a redução das ajudas da UE ao mercado e uma maior exposição aos mercados mundiais e à crise geopolítica, como, por exemplo, o embargo russo, a volatilidade dos preços e dos rendimentos tornou-se um desafio considerável para os agricultores da UE. O trabalho desenvolvido pelo Grupo de Missão para os Mercados Agrícolas da UE nesta matéria é de louvar e deve ser promovido. Devem ser abordadas as práticas comerciais desleais e as vendas abaixo do custo.

3.14

A exploração agrícola, a agricultura e a silvicultura são fundamentais para o desenvolvimento económico e social nas zonas rurais. Desempenham, igualmente, um papel importante noutros empreendimentos e serviços económicos de cariz rural, como é o caso do turismo rural, do emprego ou das atividades culturais. Uma PAC reformulada com uma forte componente do segundo pilar é essencial para dar resposta aos desafios de desenvolvimento rural das zonas rurais, bem como para preservar uma atividade agrícola sólida em todas as regiões da UE. O objetivo deve ser manter o número máximo de agricultores.

4.1

Uma PAC reformulada, que apoie fortemente o modelo agrícola da UE, deve permanecer fiel aos objetivos fundamentais estabelecidos na política agrícola comum previstos no Tratado de Roma de 1957. Devem ser incorporados novos objetivos que envolvam os compromissos assumidos no âmbito dos ODS e da COP 21. O artigo 39.o do TFUE estabelece que os objetivos específicos da PAC são:

4.2

Uma PAC reformulada deve ainda acolher os desafios cruciais relacionados com a proteção ambiental, a atenuação das alterações climáticas e a proteção da biodiversidade.

4.3

Estes objetivos essenciais são mais bem alcançados através da manutenção da atual estrutura de um modelo da PAC, com o primeiro pilar da PAC baseado em pagamentos diretos aos agricultores ativos, apoiados por medidas de gestão do mercado, e o segundo pilar da PAC baseado em medidas de desenvolvimento rural, que adota uma política para responder às novas exigências relativas à oferta de bens públicos. Os pagamentos diretos do primeiro pilar são essenciais para apoiar os rendimentos agrícolas e ajudar nas questões da volatilidade relacionadas com as medidas de condicionalidade sobre as normas de segurança alimentar, as normas fitossanitárias e de saúde e bem-estar animais e os controlos ambientais. As medidas do segundo pilar da PAC disponibilizam importantes programas adicionais de apoio económico, ambiental e social.

4.4

O orçamento da PAC após 2020 deve ser suficiente para fazer face às exigências financeiras adicionais resultantes da decisão do Brexit, à pressão sobre os rendimentos agrícolas e à procura acrescida de bens públicos.

4.5

No modelo de pagamentos de base, é proposto que países que tenham adotado outro modelo, que não o do sistema de pagamentos de base fixos, devem poder manter este modelo após 2020, na medida em que se adeque melhor às circunstâncias destes países. Para alguns países, o modelo de pagamentos de base fixos não reflete as diferenças a nível de investimento, atividade agrícola e oferta de bens públicos.

4.6

O montante dos pagamentos diretos aos agricultores nos diferentes Estados-Membros deve ser objeto de uma maior harmonização, a fim de ter em conta os diferentes condicionalismos e, assim, criar condições de concorrência equitativas para os agricultores em todos os Estados-Membros e proporcionar um desenvolvimento equilibrado das zonas rurais em toda a UE.

4.7

Os pagamentos diretos devem ser concedidos apenas a agricultores ativos que fornecem serviços e bens públicos.

4.8

Para apoiar e proteger pagamentos diretos aos agricultores a título de um primeiro pilar reforçado, numa PAC reformulada os agricultores ativos deverão seguir um programa anual ou plurianual, centrado no ambiente, nas alterações climáticas e na biodiversidade e que poderá incluir um «sistema de navegação de carbono» e um plano de gestão dos nutrientes. Este programa anual ou plurianual incluirá a oferta mensurável de bens públicos e proporcionará mais flexibilidade aos agricultores. A mensurabilidade deve basear-se em critérios da UE objetivos e normalizados.

4.9

Os pagamentos diretos ao abrigo do primeiro pilar devem ser limitados a um nível justo e razoável por agricultor, com ajustamentos (comparável, por exemplo, ao rendimento de um trabalhador qualificado). Deve ser possível efetuar ajustes, e devem ser tidas em conta as parcerias, as cooperativas, as sociedades e o número de trabalhadores que precisam de seguro.

4.10

Os pagamentos diretos associados devem centrar-se em setores e regiões vulneráveis. Devem impedir o abandono das terras e proteger a biodiversidade, principalmente através da manutenção da exploração pecuária e de setores em declínio.

4.11

Na PAC atual, 30 % dos pagamentos do primeiro pilar estão relacionados com os requisitos de ecologização e 70 % com 15 requisitos legais de gestão e cinco boas condições agrícolas e ambientais, que têm de ser cumpridos a fim de serem elegíveis. A fim de facilitar uma simplificação efetiva da PAC, seria preferível ligar o pagamento integral do primeiro pilar à oferta de bens públicos. Para tal, é necessário avaliar adequadamente os requisitos de ecologização e os requisitos legais de gestão a fim de manter os requisitos de gestão mais eficientes e mais exequíveis e introduzir novos objetivos, tais como as alterações climáticas e a necessidade de aumentar o sequestro de carbono no solo.

4.12

Estes programas de condicionalidade dos RLG devem incluir resultados mensuráveis relacionados com a proteção ambiental, a atenuação das alterações climáticas e a proteção da biodiversidade, baseados na aplicação atual efetiva da condicionalidade.

4.13

Uma PAC reformulada deve abarcar o conceito de «agricultura inteligente», que proporciona o duplo dividendo de melhorar os lucros das explorações agrícolas, ao mesmo tempo que se obtêm benefícios ambientais. Trata-se de utilizar a transferência de conhecimentos e a tecnologia para apoiar a agricultura de precisão com o objetivo de reduzir a utilização de água, energia, adubos industriais e outros fatores de produção, como os pesticidas, em especial os fungicidas e inseticidas.

4.14

As medidas de mercado, nomeadamente a intervenção e a ajuda à armazenagem privada, devem ser mantidas. É essencial que os níveis de desencadeamento para estes apoios sejam fixados em níveis realistas a fim de fornecer uma ajuda significativa ao rendimento dos produtores, sempre que necessário.

4.15

A proteção mais eficaz contra a volatilidade dos rendimentos é garantir pagamentos diretos seguros e adequados ao abrigo do primeiro pilar, bem como instrumentos de gestão do mercado. No entanto, em tempos de extrema volatilidade dos preços, revelam-se necessários outros instrumentos, que devem também ser ponderados, incluindo mecanismos que visem a redução de produção. Deve ser facilitada a opção de utilizar fundos do segundo pilar para medidas como os regimes de seguro voluntário.

4.16

Há 140 anos que as cooperativas de produtores demonstram claramente que são mais resistentes às turbulências dos mercados agrícolas e ajudam a evitar a deslocalização da produção alimentar. Por conseguinte, é essencial reforçar e fomentar a promoção da cooperação de base regional e setorial entre os produtores e as cooperativas e organizações de produtores existentes, em especial as de pequena dimensão. Nomeadamente, há que dar ênfase especial aos setores e regiões em que a cooperação é escassa.

4.17

Devem ser promovidos os elementos principais identificados pelo Grupo de Missão para os Mercados Agrícolas da UE de melhorar a posição dos agricultores na cadeia de abastecimento, maior transparência, comunicação obrigatória dos preços, medidas de gestão do risco, abordagem às práticas de comércio desleais e outros assuntos. Devem ser adotados regulamentos em todos estes domínios e integralmente incorporados numa PAC reformulada. Propõe-se a adoção de uma regulamentação mais forte a fim de banir práticas comerciais desleais e as vendas abaixo do custo, introduzindo a comunicação obrigatória de preços ao nível da produção, da transformação e do retalho. Além disso, a posição dos agricultores deve ser reforçada através do apoio à criação de organizações de produtores mais fortes.

4.18

Manter um mercado único da UE eficaz e a funcionar de modo adequado deve ser um ponto fulcral para a reformulação da PAC. As tendências recentes de renacionalização no mercado único causam grande preocupação e originam uma maior discrepância a nível de preços e mercado. É também essencial introduzir regras, onde estas não existam, sobre a rotulagem obrigatória com a indicação da origem dos produtos agrícolas e alimentares, algo que é necessário para prevenir a fraude e permitir aos consumidores fazer escolhas informadas, precisamente para que essas regras não ponham em causa ou impeçam a liberdade de circulação de mercadorias no mercado único da UE.

4.19

O Brexit constitui uma importante ameaça à UE e terá um impacto considerável na PAC e no mercado único. Qualquer limitação orçamental resultante do Brexit deve ser integralmente colmatada pelos Estados-Membros. Além disso, é essencial que o comércio isento de pautas aduaneiras para os produtos agrícolas e alimentares seja mantido entre a UE e o Reino Unido, bem como normas equivalentes relativas à saúde e ao bem-estar animais, do ambiente e da aplicação da Pauta Exterior Comum para as importações da UE e do Reino Unido.

4.20

Um objetivo fundamental da PAC tem de ser a preferência comunitária, com produtos alimentares da UE para os seus cidadãos. Entre os princípios essenciais desta política devem constar a manutenção e a proteção das normas da UE relativas à rastreabilidade, à segurança alimentar, à fiscalização veterinária e fitossanitária e à proteção ambiental, bem como a proteção integral das indicações geográficas protegidas (IGP). Em quaisquer negociações de políticas comerciais, é essencial para os consumidores da UE que esta exija que todos os alimentos importados respeitem as mesmas normas. Adicionalmente, em quaisquer negociações comerciais futuras, é fundamental que a UE mantenha uma proteção aduaneira forte e adequada para setores sensíveis e regiões vulneráveis.

4.21

A renovação geracional deve ser uma característica fundamental da nova PAC reformulada. Propõe-se a continuação do atual aumento nos pagamentos do primeiro pilar da CAP aos jovens agricultores com menos de 40 anos. Propõe-se igualmente que a regra dos cinco anos seja reavaliada para remover as inflexibilidades que negam o acesso de jovens agricultores a níveis de pagamento mais elevados. Além disso, propõe-se a aplicação de taxas de pagamento mais elevadas para os jovens agricultores ao abrigo das medidas do regime geral dos planos de desenvolvimento rural. Os níveis de pagamento para programas de apoio estrutural a jovens agricultores devem ser aumentados para 70 %. Deverá ser disponibilizado um apoio semelhante a jovens agricultores e jovens profissionais em parcerias, cooperativas e empresas. É muito importante que uma reserva nacional eficaz permita o acesso dos jovens agricultores e dos novos agricultores a apoios numa base contínua. Deve ser disponibilizada a opção de implementar um programa de aposentação efetivo ao abrigo do segundo pilar. Os Estados-Membros devem ter flexibilidade para introduzir medidas adicionais para os jovens agricultores, em especial para as mulheres. É essencial criar uma forte tónica na educação e na melhoria das competências. Por forma a reforçar a posição das mulheres na agricultura e garantir igualdade de acesso a terras, créditos, formação e estatuto, devem estar acessíveis às mulheres incentivos semelhantes aos disponibilizados aos jovens agricultores.

4.22

Pode ser introduzida uma simplificação positiva ao abrigo da condicionalidade/BCAA e RLG para agricultores, através do afastamento da abordagem das auditorias/inspeções e da adoção de uma maior utilização de tecnologia. O sistema deve ser adotado com uma lista de verificação com pontos positivos e negativos para efeitos de cumprimento. Os requerentes que satisfaçam os principais requisitos críticos e acumulem um número mínimo de pontos têm direito ao pagamento sem quaisquer penalizações. Esta seria uma extensão da nova abordagem de «cartão amarelo» já introduzida. O número de condicionalidades e RLG deve ser reduzido mediante a eliminação de algumas medidas dos RLG que já não são ajustadas ou pertinentes. Um bom exemplo disto seria a eliminação da necessidade verificar a identificação dos animais nas explorações e realizar verificações através de tecnologia em pontos de venda, como matadouros, zonas de montagem e mercados de gado.

4.23

O regime de inspeção ao abrigo dos requisitos de condicionalidade deve ainda prever o direito de retificação numa abordagem de compensação num determinado período de tempo, sem penalizações. Deve aplicar-se uma abordagem mais proporcionada e justa no que se refere às penalizações e tolerâncias. A simplificação não deve conduzir a uma diminuição das ambições, especialmente no domínio da proteção do ambiente («ecologização») ou das condições fitossanitárias.

4.24

As inspeções não devem atrasar os pagamentos e deve aplicar-se uma política de aplicação de penalidades no ano seguinte para toda a elegibilidade e condicionalidade/RLG.

4.25

Um segundo pilar forte, melhorado e mais eficaz, que satisfaça as necessidades económicas, ambientais e sociais das regiões, é extremamente importante para uma nova PAC reformulada e centrada na viabilidade, na vitalidade e na criação de postos de trabalho nas zonas rurais. Tal deve assentar nos objetivos fixados na Declaração Cork 2.0. Além disso, é importante que os Estados-Membros cofinanciem de forma adequada todas as medidas dos planos de desenvolvimento rural, nomeadamente os pagamentos às zonas com condicionantes naturais.

4.26

Com os desafios acrescidos do respeito dos compromissos da Europa assumidos no âmbito dos ODS das Nações Unidas e da COP 21, é necessário expandir, orientar e custear o aumento das medidas ambientais no âmbito do segundo pilar da PAC. Para que tal seja possível, respeitando ao mesmo tempo a presente dotação orçamental do segundo pilar, é importante traduzir esta ambição na repartição do futuro orçamento entre os Estados-Membros.

4.27

O aumento das medidas e dos pagamentos no âmbito do segundo pilar da PAC, relativos ao ambiente, às alterações climáticas e à biodiversidade, pode ser direcionado para a oferta pelos agricultores de serviços ecossistémicos reforçados, centrada nos seguintes aspetos:

4.28

Os pagamentos ao abrigo do programa para as zonas com condicionantes naturais são essenciais para os agricultores nas regiões mais pobres e isoladas da UE.

4.29

A disponibilização de financiamento a baixo custo é fundamental para o crescimento no setor agrícola e, especialmente, para apoiar os jovens agricultores que são cruciais para a renovação geracional.

4.30

Uma reformulação da PAC deve complementar uma política alimentar abrangente que reúna a agricultura sustentável, o desenvolvimento territorial equilibrado, uma dieta saudável, o emprego e o comércio. Nunca é demais salientar a importância de uma dieta saudável para os consumidores e os benefícios conexos para a sociedade em termos de qualidade de vida, vida saudável, combate à obesidade e redução dos custos com a saúde. São necessários mais programas e recursos para comunicar esta mensagem aos consumidores, em conjunto com programas para erradicar os desperdícios alimentares e incentivar a reciclagem.

4.31

Para concretizar o objetivo da UE de aumentar a utilização de energias renováveis para, pelo menos, 27 % até 2030, devem ser adotadas medidas para garantir a estabilidade e a segurança jurídica. Devem ser adotados pagamentos destinados a apoiar o investimento nas energias solar, da biomassa e eólica, bem como programas de eficiência e poupança energética.

4.32

A fim de manter a competitividade, é especialmente importante que o setor da agricultura reflita as últimas investigações e inovações e que estas sejam disponibilizadas ao nível das explorações agrícolas. É essencial disponibilizar e apoiar programas e serviços eficazes de transferência de conhecimentos, educação, boas práticas, aconselhamento e divulgação.

4.33

Com a utilização crescente das tecnologias na agricultura e, em particular, no âmbito da agricultura inteligente e do apoio à simplificação, é essencial a cobertura de banda larga em todas as zonas rurais.

4.34

Na nova economia da agricultura inteligente, com uma maior utilização de tecnologia, reveste-se de enorme importância a proteção da confidencialidade e dos dados individuais dos agricultores. Além disso, é essencial que os agricultores detenham a propriedade plena de todos os dados individuais relativos à sua empresa.

4.35

A economia circular pode desempenhar um papel importante na redução dos resíduos em todos os setores. Os modelos tradicionais de agricultura são o exemplo máximo de economias circulares, com zero resíduos e eficientes em termos de recursos. A agricultura tem um papel positivo a desempenhar no setor da reutilização e da reciclagem, incluindo no que diz respeito a uma gestão eficiente dos solos, da água e do ar.

4.36

É necessário um período de transição razoável, a partir de 2020, para a introdução de uma nova reformulação da PAC, sobretudo para ter em conta as questões orçamentais em torno do Brexit e outras decisões políticas (7).

31.8.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 288/20

Relator:

Erik SVENSSON

Correlatora:

Ariane RODERT

1.1

O CESE congratula-se com a iniciativa da Comissão Europeia a favor das empresas em fase de arranque e em expansão e com as ações propostas com vista a eliminar os principais obstáculos, mas salienta que nem todas as empresas de elevado crescimento são de alta tecnologia e que é necessário adotar medidas aplicáveis a todos os setores.

1.2

O CESE é de opinião que um relançamento atualizado da Lei das Pequenas Empresas (Small Business Act), que reunisse todas as iniciativas numa só agenda, seria mais pertinente e melhoraria a visibilidade e a coerência.

1.3

Insta a uma abordagem coordenada das políticas para as empresas em fase de arranque e em expansão, que tome em consideração a diversidade dos modelos empresariais, e congratula-se com as ações específicas para as empresas da economia social. Contudo, qualquer iniciativa deve procurar uma melhoria global do clima empresarial, permitindo a assunção de riscos e a experimentação como partes do processo de inovação.

1.4

Os encargos administrativos e a burocracia continuam a ser um obstáculo significativo às empresas em fase de arranque e em expansão. Por conseguinte, o CESE insta a Comissão a aplicar e a assegurar o cumprimento pleno das iniciativas tomadas neste domínio.

1.5

O CESE salienta a importância de implicar de forma estrutural os parceiros sociais e de assegurar o cumprimento das regras da UE em matéria de condições de trabalho, legislação laboral e convenções coletivas.

1.6

O CESE congratula-se com as ações propostas no domínio da inovação, mas insta à simplificação das regras e das condições, face aos recursos limitados das PME e microempresas.

1.7

O reforço das parcerias e a constituição de comunidades de recursos são fatores fundamentais para alcançar o êxito. A Comissão deve promover o trabalho em rede, incluindo a constituição de intermediários, facilitadores, aceleradores e incubadoras.

1.8

No sentido de aproveitar o potencial de crescimento das empresas em fase de arranque e em expansão, importa desenvolver soluções de financiamento à medida com acesso a capital próprio e a capital de dívida, garantir o acesso a contratos públicos e melhorar o enquadramento fiscal. O CESE já explorou ações adequadas em anteriores pareceres.

1.9

O desenvolvimento de competências é essencial, pelo que se deve dar ênfase a programas educativos de empreendedorismo a todos os níveis e numa fase inicial do sistema de ensino. Além disso, há que incentivar e promover programas de aconselhamento, de formação no local de trabalho e de aprendizagem informal e não formal.

1.10

É necessário tomar medidas para reduzir o atual nível elevado de aversão ao risco na UE, examinando o princípio da segunda oportunidade e prestando apoio ao desenvolvimento, por exemplo no âmbito da literacia/educação financeira.

1.11

O CESE insta a Comissão Europeia a reunir todas as iniciativas de apoio às empresas da economia social, quer sejam novas ou já existentes, emitindo uma comunicação com um Plano de Ação para a Economia Social. Esta recomendação está em consonância com as Conclusões do Conselho «A promoção da economia social como um fator essencial de desenvolvimento económico e social na Europa» (7 de dezembro de 2015).

2.1

A Comunicação — Os próximos líderes da Europa: a Start Up and Scale Up Initiative (Iniciativa a favor das empresas em fase de arranque e em expansão) afirma o seguinte:

2.2

Na sua comunicação, a Comissão propõe uma série de medidas para reduzir e/ou eliminar estes obstáculos.

2.2.1

Supressão dos obstáculos:

2.2.2

Ajuda para estabelecer ligação com os parceiros adequados:

2.2.3

Acesso ao financiamento:

3.1

O presente parecer constitui uma resposta à Comunicação da Comissão Europeia — Os próximos líderes da Europa: a Start Up and Scale Up Initiative (Iniciativa a favor das empresas em fase de arranque e em expansão), que propõe medidas para explorar plenamente o potencial das empresas de elevado crescimento. No entanto, o CESE decidiu alargar o âmbito do parecer e refletir sobre essas medidas na perspetiva de todas as formas de empresa nesta categoria, incluindo as potenciais empresas em fase de arranque e em expansão.

3.2

O CESE congratula-se com esta iniciativa e com o esforço de suprimir os principais obstáculos. Gostaria de salientar o trabalho exaustivo realizado em pareceres anteriores, cujo objetivo consistia em criar um ambiente favorável à diversidade de formas de empresas na UE (3), assim como o seu apelo anterior a mais ações no âmbito do empreendedorismo (4).

3.3

Uma vez que a iniciativa a favor das empresas em fase de arranque e em expansão representa um desenvolvimento e uma extensão da Lei das Pequenas Empresas, o CESE considera que seria mais eficiente ponderar-se um relançamento atualizado da mesma, em vez de se continuar a lançar medidas separadas. O CESE acolhe favoravelmente e apoia esta e outras iniciativas destinadas a apoiar as empresas em fase de arranque e em expansão, mas assinala que é difícil obter uma visão global da estratégia completa sem reunir as diversas iniciativas numa agenda política conjunta e abrangente.

3.4

O CESE sublinha a necessidade de adotar um conjunto de medidas estratégicas gerais eficazes que tenha em consideração a diversidade de empresas e, por conseguinte, apoia o objetivo da Comissão de promover uma abordagem coordenada entre as políticas da UE.

3.5

O CESE chama a atenção da Comissão para um parecer seu, em fase de elaboração, que inclui várias recomendações muito pertinentes para as empresas em fase de arranque e em expansão:

3.6

Além disso, no seu parecer de dezembro de 2016 (5), o CESE incentiva a Comissão a promover as empresas de elevado crescimento mediante:

3.7

Importa especialmente reconhecer o grande potencial das microempresas existentes, muitas das quais são empresas familiares, bem como as oportunidades de desenvolvimento na esfera das empresas da economia social. Além disso, o CESE exorta a Comissão a ter em conta que nem todas as empresas de elevado crescimento são de alta tecnologia e que há setores, como os serviços, a moda e o comércio eletrónico, para além de outros setores inovadores, que também necessitam de atenção e apoio.

3.8

O CESE insta igualmente a Comissão Europeia a garantir que eventuais iniciativas tenham também em consideração os novos fenómenos empresariais emergentes, como a economia colaborativa (6). Todos eles partilham obstáculos semelhantes e adicionais quando estão em fase de arranque ou em expansão no mercado único.

3.9

O CESE congratula-se com a iniciativa de introduzir um portal digital único que melhore o acesso à informação, mas considera que este instrumento terá um impacto limitado na redução do número de regras e regulamentações onerosas. O CESE propõe também que se inclua neste portal digital único um portal de Internet sobre investigação e desenvolvimento. A cooperação estrutural com organizações intermediárias é uma forma muito eficaz de melhorar a informação destinada às empresas em fase de arranque.

3.10

A Comissão analisa alguns dos obstáculos mais urgentes, designadamente no domínio dos encargos regulamentares, fiscais e administrativos. O CESE pretende salientar que as PME, incluindo as microempresas e as empresas familiares ou da economia social, dispõem frequentemente de muito poucas ou nenhumas competências nos seus quadros internos para gerir encargos regulamentares e administrativos muito complexos e burocráticos, motivo pelo qual a simplificação é essencial.

3.11

O CESE apoia a revisão pelos pares proposta para a partilha de boas práticas e a identificação das diferenças entre os Estados-Membros, com vista a harmonizar mais eficazmente as iniciativas. Para que sejam eficazes, os resultados da revisão pelos pares têm de ser transparentes e divulgados às partes interessadas.

3.12

O CESE apoia igualmente a decisão da Comissão de alargar os serviços de aconselhamento da rede europeia de empresas com conselheiros especializados em empresas em fase de arranque e em expansão, que prestem aconselhamento sobre normas nacionais e europeias, oportunidades de financiamento, parcerias e acesso aos contratos públicos transfronteiras. Neste contexto, o CESE gostaria de reiterar a importância e os benefícios de uma maior cooperação estrutural com os organismos intermediários e as organizações envolvidas, incluindo no âmbito da economia social.

3.13

O CESE apoia a intenção da Comissão de incluir as empresas em fase de arranque e em expansão em acordos comerciais internacionais, uma vez que um número cada vez maior destas empresas precisa de entrar rapidamente num mercado mundial (frequentemente num segmento muito limitado).

3.14

O CESE reconhece e apoia o empenho da Comissão, manifestado nesta iniciativa, em assegurar o cumprimento das regras da UE relativas a condições de trabalho, legislação laboral e convenções coletivas e em ambicionar postos de trabalho de elevada qualidade.

3.15

O CESE gostaria de chamar a atenção para a expressão «incluindo condições de trabalho mais flexíveis e modernas», na comunicação da Comissão, avisando que pode dar origem a mal-entendidos e a potenciais abusos.

3.16

A participação de forma estrutural dos parceiros sociais é crucial e deve ser incentivada, de modo a garantir uma concorrência leal entre empresas e evitar o risco de dumping social, como já salientado pelo CESE em vários pareceres (7).

3.17

O CESE gostaria de abordar o processo atual no que se refere ao bloqueio geográfico (8), já que este pode constituir um novo obstáculo de relevo para as empresas em fase de arranque e em expansão que não têm capacidade para entrar em simultâneo em vários países com idiomas diferentes. É fundamental transmitir a diferença entre vendas ativas e passivas. Só se exige o cumprimento da legislação nacional para os países que sejam alvo de uma abordagem ativa.

3.18

O CESE apoia a proposta de melhorar o acesso das PME, sobretudo das que estão em expansão, ao programa Horizonte 2020. O Conselho Europeu da Inovação e a iniciativa Radar da Inovação podem ser instrumentos eficazes, desde que não sejam demasiado onerosos, podendo efetivamente chegar às PME que se pretende atingir. O CESE recomenda, além disso, que estas iniciativas prestem uma atenção específica à inovação social, que muitas vezes dá origem a novos modelos de negócio.

3.19

O CESE congratula-se também com a menção específica de ações para permitir o arranque e a expansão da economia social e do empreendedorismo social, área em que o CESE dispõe de conhecimento específico e sobre a qual já emitiu pareceres (9).

3.20

O CESE observa com satisfação que a Comissão reconhece que as PME têm grandes dificuldades em defender os respetivos direitos de propriedade intelectual. O seu custo é extremamente elevado para uma pequena empresa e os custos da respetiva aplicação coerciva são igualmente elevados, o que significa que praticamente nenhuma empresa em fase de arranque ou em expansão dispõe de meios financeiros para o fazer. O CESE insta a Comissão Europeia a encontrar uma solução viável para resolver esta questão.

4.1.1

Um ambiente positivo geral para a atividade empresarial constitui uma pedra angular do crescimento e da inovação. O CESE entende que esta iniciativa da Comissão só poderá lograr se refletir esforços no sentido de uma melhoria global do clima empresarial, permitindo a assunção de riscos e a experimentação como partes do processo de inovação.

4.1.2

O CESE concorda com a Comissão em que é muito importante para as empresas em fase de arranque e, em especial, para as empresas em expansão, estabelecerem ligação com os parceiros adequados. Uma vez que o mercado europeu é, geralmente, mais tradicional no que toca à assunção de riscos, e também primordialmente de caráter nacional, torna-se necessário dividir os esforços em duas vertentes principais:

4.1.3

O CESE apoia o plano da Comissão de reforçar a atual iniciativa «Start-up Europe» e de coordenar o trabalho da UE para interligar clusters e ecossistemas em toda a Europa.

4.1.4

O CESE apoia o facto de a Comissão destacar a criação de comunidades com parcerias e ecossistemas adaptados como fatores essenciais para o sucesso das empresas em fase de arranque e em expansão. Neste contexto, o CESE congratula-se com a atenção específica que a Comissão dedica às empresas da economia social, reconhecendo as suas características e os seus contributos específicos para as sociedades europeias. Por conseguinte, o CESE insta uma vez mais (10) a Comissão a reunir todas as iniciativas, quer novas, quer existentes, num Plano de Ação para a Economia Social coerente, com o objetivo de melhorar a visibilidade e a interligação entre as diferentes iniciativas.

4.2.1

O CESE apoia veementemente a intenção da Comissão de melhorar as oportunidades de contratos públicos das empresas em fase de arranque e em expansão. Para além das ações propostas, o CESE insta a Comissão a acompanhar de perto a transposição e a aplicação da Diretiva Contratos Públicos ao nível dos Estados-Membros. Tal é fundamental para garantir que os Estados-Membros tirem pleno proveito das disposições destinadas a melhorar as oportunidades de contratos públicos para as PME, incluindo as empresas da economia social. O CESE remete para o seu parecer anterior sobre os contratos públicos (11).

4.2.2

O CESE congratula-se com o facto de a comunicação prestar uma atenção específica aos contratos públicos de inovação e à Parceria para a Inovação. Contudo, tal requer um conjunto simplificado de regulamentações. Os contratos públicos de inovação, tal como descritos na diretiva, afiguram-se mais adaptados a grandes empresas. A participação em parcerias para a inovação requer a identificação de uma unidade independente, o que impede as empresas em fase de arranque e em expansão de serem elegíveis, uma vez que, normalmente, não possuem um departamento especificamente dedicado a esta função.

4.2.3

O CESE deseja realçar que a introdução da ferramenta da Comissão [declaração sob compromisso de honra utilizando o Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP)] destinada a ajudar as PME a participarem em contratos públicos teve, em muitos casos, o resultado oposto, sendo considerada um obstáculo à participação na contratação pública. As empresas em fase de arranque e em expansão têm dificuldade em reunir todas as informações necessárias e todos os formulários exigidos. É por este motivo que o apoio é necessário e deve ser promovido por organizações intermediárias (organizações de PME e outras organizações conexas).

4.3.1

O CESE concorda que a Nova Agenda de Competências para a Europa, com a sua ênfase dupla na qualidade e nas competências pertinentes para o mercado de trabalho, responde a alguns dos desafios mais importantes. Contudo, só terá êxito se as iniciativas chegarem aos grupos-alvo mais importantes, o que requer aplicação, acompanhamento e seguimento para garantir a sua eficácia.

4.3.2

O CESE realça que a Nova Agenda de Competências para a Europa, e em particular a próxima iniciativa «Coligação para a criação de competências e emprego na área digital», será extremamente importante, podendo constituir um alicerce para o futuro.

4.3.3

As empresas da economia social dão resposta a necessidades sociais novas ou que não são adequadamente tidas em consideração e são pioneiras em matéria de inovação. Por conseguinte, para além de iniciativas associadas às competências digitais, os empresários da economia social (entre outros) manifestam a necessidade de iniciativas noutras áreas de competências, como o desenvolvimento do negócio e a preparação para o investimento. Trata-se de competências igualmente importantes para que uma empresa em fase de arranque seja bem-sucedida.

4.3.4

O CESE insta a Comissão a incentivar e a auxiliar os Estados-Membros na criação de programas educativos de empreendedorismo, mas também a facilitar a troca de boas práticas entre os Estados-Membros e as partes interessadas. É aconselhável adotar esse tipo de programas numa fase inicial do sistema de ensino, uma vez que tal tem dado provas de surtir maior efeito.

4.3.5

Além disso, as incubadoras e os serviços de balcão único (como desenvolvimento, aconselhamento e apoio financeiro) são muitas vezes fundamentais nas fases iniciais e de expansão das empresas. A Comissão deve promover e partilhar boas práticas neste domínio.

4.4.1

O CESE partilha da preocupação da Comissão de que a fiscalidade pode constituir um entrave considerável para as empresas em fase de arranque e em expansão. Um dos principais pontos a abordar são os elevados custos de conformidade, particularmente os que são originados pelas diferenças entre regimes fiscais nacionais.

4.4.2

O CESE apela à Comissão para que pondere a possibilidade de não estabelecer qualquer limite em termos de volume ou de prazo para o reporte de perdas incorridas na fase inicial de arranque e expansão das empresas.

4.4.3

O CESE congratula-se também com a possibilidade de as PME serem capazes de optar por participar no sistema de matéria coletável comum consolidada, como indicado na comunicação da Comissão.

4.4.4

Além disso, a tributação do consumo no âmbito do regime do IVA é muito complexa para as PME. Impõe-se ainda um ónus adicional sobre as empresas em fase de arranque, que se prende com a identificação da taxa de IVA aplicável para cada bem ou serviço nos Estados-Membros e que se traduz em custos elevados que, em última análise, desincentivam o comércio transfronteiras. Por conseguinte, o CESE congratula-se com a intenção da Comissão de criar um espaço único do IVA e apoia o pacote de simplificação do IVA para as PME, incluindo as empresas em fase de arranque, que suprimirá um obstáculo grave para as microempresas.

4.4.5

Em muitos Estados-Membros, a tributação dos rendimentos do investimento ao nível individual também desincentiva o investimento em empresas em fase de arranque e em expansão, especialmente se outras alternativas de investimento forem alvo de uma menor carga fiscal ou não estiverem sequer sujeitas a tributação. A este respeito, a tributação de opções sobre ações poderá merecer uma atenção especial. Por conseguinte, o CESE apoia o acompanhamento contínuo, por parte da Comissão, dos regimes/incentivos fiscais dos Estados-Membros para investimentos em empresas em fase de arranque e em expansão.

4.4.6

As empresas da economia social devem poder beneficiar de um espaço fiscal que lhes permita atingir o seu pleno potencial económico, tendo em conta os seus objetivos sociais e ambientais e no respeito dos princípios da livre concorrência e da equidade de condições. Podem ser adotadas diversas medidas:

4.5.1

As empresas em fase de arranque e em expansão dependem do acesso a capital próprio e a capital de dívida. Em pareceres anteriores (12), o CESE observou que o acesso ao capital de risco na UE é consideravelmente inferior ao verificado nos EUA, devendo-se este fenómeno à elevada fragmentação do setor de capital de risco da UE (concentração em determinados Estados-Membros). O CESE reconhece que a Comissão aborda esta questão mediante a criação do fundo de capitais de risco pan-europeu, e insta-a a tomar nota das propostas por si apresentadas (13) e a acompanhar de perto a sua adoção e respetivos efeitos.

4.5.2

No mesmo parecer, o Comité realçou a insuficiente participação dos investidores privados e recomendou a criação de incentivos às parcerias público-privadas, área em que seria possível ponderar-se o recurso a fundos assimétricos (estes fundos já existem na Finlândia, no Reino Unido, na Grécia e nos Países Baixos). O CESE congratula-se agora com uma solução semelhante que permite aos fundos de investimento privados beneficiar de garantias públicas para os investimentos em empresas em fase de arranque ou em expansão.

4.5.3

O CESE saúda igualmente a proposta de aumentar o orçamento para o FEIE e o COSME, a fim de proporcionar financiamento adicional em prol de uma política eficaz para as empresas em fase de arranque e em expansão, que tenha em consideração a sua diversidade.

4.5.4

Contudo, importa realçar que a maioria das empresas em fase de arranque é financiada por empréstimos bancários associados a garantias pessoais e familiares. Embora os empréstimos bancários sejam uma realidade, o acesso a capital próprio enquanto instrumento financeiro também é necessário, mas não está suficientemente desenvolvido na Europa devido a regimes fiscais de caráter punitivo, falta de uma cultura de investimento com capital próprio, literacia financeira deficiente e regimes de insolvência fragmentados.

4.5.5

O CESE incentiva os Estados-Membros, com o apoio da Comissão, a promoverem e procurarem formas jurídicas alternativas de conduzir a atividade empresarial, por exemplo, a sociedade por ações simples com elevado potencial de inovação para o crescimento, típica das empresas em fase de arranque (França e Eslováquia).

4.5.6

O CESE incentiva igualmente os Estados-Membros, com o apoio da Comissão, a simplificarem e harmonizarem a legislação em matéria de falência, incluindo a aplicação do «princípio da segunda oportunidade» proposto no parecer do CESE sobre a insolvência de empresas (14).

4.5.7

No procedimento de insolvência e respetiva legislação, o desafio consiste em avaliar adequadamente os ativos das empresas em fase de arranque que estão em processo de falência. Em muitos casos, o principal ativo, mais do que os ativos fixos, é o saber-fazer, como salientou o CESE anteriormente (15).

4.5.8

Nos seus pareceres anteriores, o CESE explorou integralmente o ecossistema financeiro (16) necessário para as empresas da economia social. À semelhança de outras empresas em fase de arranque, estas têm necessidade de soluções de capital misto com um elemento de garantia, bem como de instrumentos inovadores para o financiamento de uma segunda fase e de educação financeira, nomeadamente a preparação para o investimento. Uma característica especial dos investimentos em empresas da economia social e do seu financiamento é o facto de o retorno do investimento incluir igualmente o seu impacto social. A Comissão deve apoiar os Estados-Membros em iniciativas neste sentido.

5.1

O CESE congratula-se com o facto de a comunicação realçar, em particular, ações específicas orientadas para o setor das empresas da economia social e explorar medidas adicionais para os modelos empresariais emergentes.

5.2

Neste contexto, afigura-se fundamental referir a ligação entre a inovação social e o arranque de empresas da economia social e de novos modelos de negócio, que o CESE explorou anteriormente (17). É essencial compreender que a inovação social assenta num processo de inovação diferente baseado em critérios e princípios específicos. Qualquer ação com vista a apoiar empresas em fase de arranque e novos modelos de negócio no setor da economia social deverá, por conseguinte, reconhecer os valores essenciais subjacentes, como a medição do impacto social e ambiental, o valor partilhado e aspetos de fonte aberta associados à inovação social (18). Só então poderão as empresas da economia social e estas novas formas emergentes de empresa social tirar partido das medidas de apoio, ser sustentáveis e expandir-se com êxito.

5.3

É também importante compreender se e de que modo as empresas da economia social e estas novas formas de empresas se expandem (podem optar por partilhar uma boa ideia e não por se expandirem). Como já foi realçado pelo CESE, é essencial integrar plenamente a lógica destes diversos modelos de empresa em qualquer iniciativa de arranque ou expansão de empresas e adaptar devidamente os instrumentos de apoio. Os mecanismos de apoio assentam frequentemente no modelo de empresa tradicional, que é hoje a norma, em vez de se centrarem nestes modelos económicos de economia social ou emergentes.

6.1

O CESE tem sublinhado continuamente a necessidade de aumentar a visibilidade e intensificar o reconhecimento e a promoção de diversas formas de empresa. Para tal, é necessário proceder a uma melhor recolha de estatísticas e a uma investigação sobre os diversos modelos de negócio atualmente existentes na UE e sobre as respetivas lógicas.

6.2

Seria muito útil criar uma base de dados de boas práticas relativas a medidas de promoção das empresas em fase de arranque e em expansão em toda a sua diversidade. A Comissão está bem posicionada para facilitar este intercâmbio de boas práticas dos Estados-Membros.

6.3

Importa promover os valores, os princípios e a razão de ser das empresas da economia social, pois podem servir de inspiração a empresários. É possível transferir facilmente para outros modelos empresariais as experiências e os métodos deste setor, como sejam os princípios de parceria e a filiação com base na cocriação entre setores e entre intervenientes, os acordos de licenciamento, a capacitação, o aproveitamento da escala de outras empresas, a fonte aberta para uma rápida difusão de soluções, as redes inteligentes assentes em valores partilhados e coletivos e a definição de novos padrões, como os movimentos que visam mudanças estratégicas. Para ilustrar este último exemplo, refira-se que a inovação social conduz geralmente à inovação nas políticas sociais. Da mesma forma, as empresas convencionais podem inspirar as empresas da economia social, por exemplo no marketing, nas vendas e na gestão do negócio, demonstrando uma vez mais o valor do intercâmbio de boas práticas.

6.4

O CESE está bem posicionado, enquanto representante da sociedade civil europeia, para participar ativamente na promoção e no reforço do desenvolvimento empresarial na UE, em prol do emprego, do bem-estar social e do crescimento. Por conseguinte, coloca as suas capacidades e competências à disposição da Comissão Europeia para novas iniciativas em prol das PME, incluindo as empresas da economia social.

31.8.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 288/29

Relator:

Jorge PEGADO LIZ

1.1

O CESE lamenta que a Comissão não tenha seguido os seus pareceres anteriores e que tenha tido de retomar as negociações com vista à adaptação de uma série de atos jurídicos que preveem o recurso ao procedimento de regulamentação com controlo aos artigos 290.o e 291.o do TFUE.

1.2

O CESE recorda que, nos seus pareceres anteriores, definiu a orientação que lhe parece mais adequada para preservar os valores fundamentais em jogo neste exercício, em termos de segurança jurídica, do respeito dos direitos fundamentais e do exercício efetivo, equilibrado e democrático dos poderes das instituições.

1.3

Na sua opinião, esses princípios devem orientar o exercício de alinhamento dos atos jurídicos que relevam ainda do procedimento de regulamentação com controlo com o novo regime de atos delegados e atos de execução previstos nos artigos 290.o e 291.o do TFUE.

1.4

Sem prejuízo de uma análise mais específica aquando da revisão de cada ato objeto do seu parecer, o CESE enuncia sinteticamente as observações que considera oportunas sobre cada uma das propostas legislativas apresentadas na proposta de regulamento.

2.1

Na sua proposta, a Comissão constata que um número significativo de atos legislativos de base abrangidos pelo regime da Decisão 2006/512/CE do Conselho («Decisão Comitologia») devem ser adaptados aos artigos 290.o e 291.o do TFUE nos termos do Regulamento (UE) n.o 182/2011 do Parlamento e do Conselho que estabelece as regras e os princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo pelos Estados-Membros do exercício das competências de execução pela Comissão («Regulamento Comitologia»).

2.2

A Comissão comprometeu-se a adaptá-los até 2013 e, nesse sentido, em 2013, apresentou três propostas de alinhamento horizontal (Regulamentos Omnibus I, II e III).

2.3

Após um longo debate com o Parlamento Europeu e um grande número de alterações a estas propostas, o Conselho recusou-se a apoiar este alinhamento automático e em bloco de todos os atos com procedimento de regulamentação com controlo com atos delegados, devido à ausência de garantias de que seriam sistematicamente consultados peritos dos Estados-Membros durante a elaboração de atos delegados. Face à estagnação a nível institucional daí resultante, a Comissão retirou as suas propostas.

2.4

No seguimento da revisão do Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor» e da adoção do Entendimento Comum sobre atos delegados a ele anexo, a Comissão apresentou uma nova proposta que responde às objeções do Conselho. Esta tem em conta as alterações introduzidas pelo novo acordo interinstitucional no que diz respeito à consulta de peritos dos Estados-Membros durante a preparação de atos delegados e à consulta sincronizada com o PE.

2.5

A proposta divide-se em 13 capítulos do anexo, onde os 168 atos estão inscritos por ordem cronológica e classificados pela Comissão em quatro quadros:

Quadro 1: Quadro recapitulativo de atos para os quais é proposto o alinhamento com atos de execução para determinadas habilitações.

Quadro 2: Quadro recapitulativo de atos para os quais está prevista a supressão de determinadas habilitações.

Quadro 3: Propostas adotadas pela Comissão.

Quadro 4: Atos para os quais estão planeadas propostas.

3.1

Em julho de 2013, o CESE adotou um relatório de informação muito pormenorizado que tinha por objetivo «pôr em evidência a realidade do procedimento legislativo delegado introduzido pelo Tratado de Lisboa».

3.2

Nele se constatava que «a natureza jurídica exata dos atos delegados é pouco clara, a interpretação da noção de “medida não essencial” pelo Tribunal de Justiça varia em função dos domínios e a Comissão parece ter ampla margem de manobra, na medida em que lhe compete propor o alcance e a duração da delegação».

3.2.1

Chamava a atenção para «várias interrogações quanto à transparência do sistema de consulta prévia consubstanciado no documento juridicamente não vinculativo intitulado “Entendimento Comum sobre os Atos Delegados” de 4 abril de 2011».

3.2.2

Notava ainda que «a aplicação do artigo 290.o do TFUE está prevista numa comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho de 9 de dezembro de 2009, que é um ato jurídico não vinculativo, ao passo que as regras relativas ao exercício das competências de execução resultam de um regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho de 16 de fevereiro de 2011, que é um ato jurídico de alcance geral, obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável».

3.2.3

Concluía que «persistem dúvidas quanto à […] simplicidade [do procedimento], à verdadeira perceção dos cidadãos europeus sobre aquilo que está em jogo, à utilização “adequada” deste procedimento e à eficácia dos mecanismos de controlo». Por conseguinte, seria conveniente elaborar um parecer de iniciativa sobre este assunto para que o CESE se pudesse pronunciar sobre as observações e conclusões formuladas de forma totalmente objetiva neste relatório, com vista a uma eventual proposta de melhoria do processo legislativo da UE.

3.3

Em julho e setembro de 2013, o CESE foi consultado sobre uma «Proposta de regulamento que adapta ao artigo 290.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia uma série de atos jurídicos que preveem o recurso ao procedimento de regulamentação com controlo» [COM(2013) 451 final] e uma «Proposta de regulamento que adapta ao artigo 290.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia uma série de atos jurídicos no domínio da justiça que preveem o recurso ao procedimento de regulamentação com controlo» [COM(2013) 452 final], e, posteriormente, em 18 de novembro e 10 de dezembro, foi novamente consultado sobre uma outra «Proposta de regulamento que adapta aos artigos 290.o e 291.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia uma série de atos jurídicos que preveem o recurso ao procedimento de regulamentação com controlo» [COM(2013) 751 final]. Estes regulamentos designaram-se Regulamentos Omnibus I, II e III.

3.3.1

Nos seus pareceres de 16 de outubro e 2 de janeiro, o CESE sublinhou, em particular, que, apesar de necessário, este «alinhamento em bloco» de 165 instrumentos jurídicos (regulamentos, diretivas e decisões) relativos a doze domínios diferentes levanta várias questões de ordem jurídica e prática.

3.3.2

Também «[d]eterminados elementos do procedimento de delegação são ainda obscuros [e] a noção de “elementos não essenciais” necessita ainda de ser definida. Importa igualmente proceder a uma avaliação precisa do funcionamento do mecanismo».

3.3.3

O Comité assinalou igualmente que «[a]lgumas propostas de regulamentos incluem opções que ignoram o quadro fixado pelos atos legislativos de base, chegando até a prever que a delegação será exercida durante um período indeterminado, ou fixam prazos demasiado curtos para o controlo pelo Parlamento e pelo Conselho».

3.3.4

Após uma análise sistemática de todas as propostas, o CESE recomendou que a Comissão «adapte o seu exercício de “alinhamento em bloco” e tenha em conta as especificidades de determinados atos jurídicos de base» e instou «o Conselho e o Parlamento a usarem da máxima vigilância e a avaliarem em detalhe todos os atos incluídos neste exercício de “alinhamento”».

3.3.5

Se o exercício fosse prosseguido tal como proposto pela Comissão, o CESE sublinhava a importância dos seguintes aspetos:

3.3.6

Por último, o Comité solicitou que se realizasse uma avaliação de impacto do novo quadro regulamentar, apresentando ao Parlamento, ao Conselho e ao próprio Comité um relatório periódico sobre a eficácia, a transparência e a difusão das informações.

3.4

Entretanto, a Comissão publicou uma proposta de acordo interinstitucional de caráter vinculativo, baseada no artigo 295.o do TFUE, que se inscreve no pacote «Legislar Melhor» e aborda os atos delegados em dois anexos específicos.

3.4.1

No seu parecer de julho de 2015, o CESE «[c]ongratula-se […] com os esforços envidados pela Comissão para estabelecer um justo equilíbrio entre valores fundamentais como o respeito da “regra de direito”, a participação democrática, a transparência, a proximidade aos cidadãos e o direito a informações completas sobre os procedimentos legislativos, por um lado, e a simplificação legislativa, a maior agilização e adaptabilidade da regulamentação aos interesses em causa, incluindo a sua atualização e revisão simplificadas, por outro».

3.4.2

Aplaudiu igualmente «o facto de a Comissão se comprometer “a reunir todos os conhecimentos técnicos necessários […] através da consulta de peritos dos Estados-Membros e consultas públicas” e propor o mesmo método consultivo para a adoção dos atos de execução».

3.4.3

O CESE receava, todavia, que todas essas consultas prolongassem a elaboração dos atos de forma excessiva e inútil.

3.4.4

Não subscreveu a abordagem casuística que distingue entre as matérias que devem ser objeto de atos delegados ou de atos de execução, uma vez que os critérios utilizados eram ambíguos e deixavam uma margem de interpretação discricionária demasiado ampla.

3.4.5

O CESE não concordou, em particular, com:

3.4.6

O CESE gostaria que as diretrizes mencionassem expressamente que as delegações são delimitadas em todos os seus elementos, a saber:

3.4.7

Defendeu que «a formulação dos artigos 290.o e 291.o do TFUE pode e, no caso de uma revisão dos Tratados, deve ser melhorada. A sua aplicação deve também ser mais bem enquadrada, a fim de evitar que as decisões sobre a escolha do instrumento jurídico sejam mais políticas do que técnicas».

3.5

Na ausência de um acordo entre o Parlamento e o Conselho sobre o processo de alinhamento em bloco, a Comissão foi obrigada a retirar as suas propostas e a apresentar a proposta em apreço.

4.1

Tendo em conta os seus pareceres anteriores, o CESE pergunta-se se um atraso de mais de quatro anos num domínio tão sensível se justifica.

4.2

Com efeito, o CESE tinha formulado claramente as seguintes recomendações:

4.3

Também não concordou com os aspetos da proposta da Comissão referidos no ponto 3.3.5 acima.

4.4

Vários desses aspetos negativos foram corrigidos na proposta em apreço. Persistem, no entanto, alguns pontos de discórdia:

31.8.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 288/43

Relator:

Arno METZLER

Correlator:

Stefano PALMIERI

1.1

O CESE valoriza e apoia os esforços da Comissão Europeia no sentido de libertar todo o potencial do mercado único no que respeita ao setor dos serviços. No entanto, gostaria de chamar a atenção para o facto de que, tendo em conta a atual situação política em muitos Estados-Membros, qualquer tipo de «intervenção» da UE relacionada com domínios da estrita competência dos Estados-Membros pode gerar controvérsia política. Deste modo, mesmo nos casos em que é possível, do ponto de vista jurídico, aplicar medidas mais rigorosas de controlo do cumprimento da Diretiva, tal pode não ser oportuno num momento de grave crise política. Por conseguinte, o CESE recomenda a adoção, sempre que possível, de uma abordagem positiva que garanta a aplicação das boas práticas e a realização de consultas, em vez de medidas de execução.

1.2

O CESE secunda inteiramente o objetivo da Comissão de fomentar o diálogo entre a UE e os Estados-Membros na fase inicial de qualquer processo legislativo, a fim de evitar a adoção de atos jurídicos a nível nacional que entravem o processo de integração europeia. O CESE recomenda que este diálogo seja alargado e que a tónica seja colocada no cumprimento, não só da Diretiva Serviços, mas também do direito primário da UE e, em particular, da Carta dos Direitos Fundamentais, de forma a garantir o justo equilíbrio entre os direitos dos trabalhadores e a defesa dos consumidores, por um lado, e as liberdades económicas, por outro. A composição do organismo responsável pelo controlo da conformidade deve ser especificada e plenamente conforme com a legislação e os princípios acima referidos.

1.2.1

O CESE propõe que se opte por uma abordagem positiva e se estabeleça o princípio segundo o qual só o resultado positivo de um procedimento de consulta produz efeitos, sob a forma de concessão de uma «garantia de conformidade» para o projeto de medida. Na ausência de uma avaliação da conformidade positiva, a decisão da Comissão não deve ser vinculativa e devem aplicar-se os procedimentos de pós-adoção que já existem.

1.3

O CESE congratula-se com a criação de um teste de proporcionalidade pormenorizado e aprofundado, colocado à disposição dos Estados-Membros e assente na jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE. O CESE considera que esta solução poderia melhorar os procedimentos nacionais em matéria de proporcionalidade. O CESE salienta que o controlo da proporcionalidade exigirá uma estreita cooperação entre as autoridades dos Estados-Membros e as organizações profissionais.

1.3.1

O CESE considera que a obrigação de utilizar o teste antes de qualquer nova regulamentação profissional não é a melhor forma de garantir a aplicação efetiva e diligente do mesmo. Assim, recomenda que o teste seja criado apenas sob a forma de oferta de serviços à disposição das entidades reguladoras nacionais.

1.4

O CESE congratula-se com os esforços envidados para promover a mobilidade dos prestadores de serviços e considera que estes ainda se deparam com dificuldades no tocante à averiguação e ao cumprimento dos requisitos nacionais para a prestação de serviços noutro Estado-Membro. No entanto, a abordagem de transferência da responsabilidade principal pelo procedimento para as autoridades do Estado-Membro de origem está em contradição com o princípio estabelecido do Estado-Membro de acolhimento, segundo o qual as atividades das empresas e dos trabalhadores são regidas pela legislação do país em que são exercidas.

1.4.1

O CESE salienta que é necessário garantir que o princípio do país de origem não é introduzido sob nenhuma forma. Sublinha, assim, que o cartão eletrónico de serviços introduziria vários elementos com base neste princípio, permitindo que os prestadores de serviços lidem exclusivamente com o Estado-Membro de origem enquanto intermediário e exigindo que os Estados-Membros de acolhimento aceitem as decisões dos Estados-Membros de origem sobre a autenticidade dos documentos, o que limita os mecanismos de controlo e harmoniza os intercâmbios de dados com base no princípio do país de origem.

1.4.2

O CESE salienta a necessidade de garantir que os Estados-Membros de acolhimento permaneçam plenamente responsáveis pela decisão sobre os procedimentos a seguir no registo do estabelecimento secundário, incluindo os aspetos do reconhecimento profissional. O procedimento totalmente eletrónico, combinado com as possibilidades limitadas de que dispõem os Estados-Membros de acolhimento para verificarem as informações fornecidas ao Estado-Membro de origem através do cartão eletrónico de serviços, facilitará o estabelecimento de empresas «de fachada» para efeitos de evasão fiscal e de dumping social.

1.4.3

A fim de garantir que as informações contidas no cartão eletrónico de serviços estão sempre atualizadas e evitar a criação de um «cemitério de dados», o CESE recomenda a revisão do princípio da transmissão única, bem como a introdução de prazos de validade para o cartão eletrónico de serviços.

1.4.4

O CESE recomenda igualmente a eliminação dos procedimentos de revogação restritivos, nomeadamente a necessidade de uma decisão final do tribunal, para que cada Estado-Membro possa exercer um controlo efetivo sobre as atividades económicas realizadas no seu território.

1.4.5

A proposta fixa prazos curtos para verificar a validade das informações fornecidas por um requerente de um cartão eletrónico de serviços, que devem ser reconsiderados, a fim de conceder às autoridades o tempo necessário para tratar os pedidos.

1.4.6

A proposta legislativa deve mencionar a necessidade de prever sanções eficazes e dissuasivas, tanto para o Estado-Membro como para a empresa requerente, em caso de utilização abusiva do Cartão Eletrónico Europeu de Serviços.

1.4.7

O CESE recomenda uma formulação mais clara da prioridade da Diretiva Qualificações Profissionais sobre quaisquer aspetos do reconhecimento profissional no que respeita ao novo cartão eletrónico. Importa explicitar claramente que o cartão eletrónico de serviços não pode ser atribuído a profissionais que exerçam uma profissão regulamentada no país de origem e/ou no Estado-Membro de acolhimento, independentemente de a mesma ser exercida por conta própria ou no quadro de uma empresa.

1.4.8

A fim de evitar que o cartão eletrónico seja alvo de abusos por falsos trabalhadores por conta própria, o CESE considera que este cartão não deve ser entregue a pessoas singulares que não dispõem de um conjunto organizado de pessoas e de ativos que permitam o exercício de uma atividade económica.

1.4.9

O CESE tem dúvidas de que, na sua forma atual, o Sistema de Informação do Mercado Interno (IMI) existente, assente em questões/formulários multilingues normalizados e em intercâmbios manuais de dados a pedido dos Estados-Membros, e dependente de uma cooperação otimizada entre eles, esteja em sintonia com a evolução mais recente em matéria de partilha eletrónica de dados. Por conseguinte, o CESE considera que o sistema IMI deve ser avaliado com vista a garantir o melhor desempenho possível, bem como a compatibilidade e a complementaridade com os sistemas de intercâmbio de dados existentes a nível nacional ou dos parceiros sociais, incluindo iniciativas setoriais como os cartões de identidade sociais.

1.4.10

A proposta cria um sistema europeu harmonizado de notificação prévia para os trabalhadores destacados assente na participação voluntária dos Estados-Membros, que lançaria as bases para um alargamento obrigatório posterior que não é desejável nem compatível com as disposições da Diretiva 2014/67/UE (1). Por conseguinte, o CESE propõe que se reconsidere a aplicação de tal sistema.

1.4.11

Com base nas preocupações suscitadas, e no facto de os requisitos de garantia mencionados poderem não ser alcançáveis mediante o sistema de intercâmbio de dados tal como atualmente concebido, o CESE considera que a utilização do cartão eletrónico na forma atual pode produzir os efeitos negativos indicados no presente parecer, os quais podem ser desproporcionais e superiores às vantagens. Por conseguinte, o CESE propõe uma consulta mais aprofundada com as partes interessadas sobre a configuração do sistema e que este seja ajustado por forma a garantir uma cooperação eficaz entre os Estados-Membros antes de se dar continuidade ao processo. O CESE poderia ser convidado a lançar um debate com o objetivo de encontrar uma solução alternativa para o cartão eletrónico de serviços, a fim de integrar mais eficazmente os sistemas de registo e qualificação já existentes.

1.5

O CESE gostaria de salientar que as diferenças entre os conceitos regulamentares não indicam, por si só, uma necessidade de reforma. O Comité congratula-se com o novo indicador do caráter restritivo concebido pela Comissão Europeia, uma vez que permite um nível de análise mais elevado do que o indicador da Regulamentação dos Mercados de Produtos (RMP) da OCDE. Não obstante, deve ser explicitado claramente que o indicador do caráter restritivo é neutro, e não representa um juízo de valor ou justificação das regulamentações.

1.6

O CESE assinala que o pacote «Serviços» não contempla uma abordagem para serviços eletrónicos, embora se trate de um novo domínio de atividade emergente que requer atenção especial. Tendo em conta que o potencial de mobilidade é extremamente elevado neste setor, para os consumidores é particularmente difícil avaliar a verificação das qualificações e o respeito dos requisitos legais aplicáveis e dos requisitos mínimos de qualidade, pelo que poderão ser necessários instrumentos especiais. Uma iniciativa centrada no mercado interno dos serviços eletrónicos seria, por conseguinte, acolhida com satisfação. São necessários novos elementos nos quais assentar a confiança entre as pessoas sem que se conheça pessoalmente o prestador do serviço.

1.7

No que diz respeito ao problema da confiança mútua, que é um aspeto importante do debate, nomeadamente sobre o pacote «Serviços» e o cartão eletrónico de serviços, o CESE recomenda que se avaliem os sistemas existentes de registo de profissionais e empresas e os respetivos mecanismos de acreditação e garantia da qualidade. Como o mercado interno de serviços ainda suscita preocupações assinaláveis junto dos Estados-Membros, o CESE acolheria com agrado uma iniciativa destinada a reunir mais informações sobre o impacto de uma intensificação das atividades transfronteiras. Esta iniciativa teria em conta os efeitos económicos, mas focar-se-ia principalmente noutros temas, como o emprego, as condições de trabalho e a defesa do consumidor. Caso fossem identificados problemas objetivos, os mesmos poderiam ser solucionados, a fim de reforçar a confiança dos Estados-Membros a longo prazo. Sem suficiente confiança mútua o mercado interno de serviços nunca será concretizado de forma eficaz.

2.1

O setor dos serviços representa dois terços da economia da UE e 90 % dos novos empregos criados. Um conjunto de medidas destinadas a facilitar a prestação de serviços por empresas e profissionais a uma base de potenciais clientes de 500 milhões de pessoas na UE dinamizará o setor dos serviços a fim de explorar todo o seu potencial.

2.2.1

O estabelecimento de requisitos mais rigorosos para o procedimento de notificação de medidas relacionadas com as diretivas relativas aos serviços impede os Estados-Membros de adotarem requisitos ou regimes de autorização nacionais relacionados com os serviços que sejam discriminatórios, injustificados e desproporcionados.

2.3.1

Os Estados-Membros têm, muitas vezes, boas razões para regulamentar as profissões, com base na necessidade de proteger objetivos essenciais de interesse público. Compete ao Estado-Membro avaliar caso a caso se é necessário impor restrições ao acesso e ao exercício de atividades profissionais.

2.3.2

Por forma a evitar um impacto negativo na prestação de serviços e na mobilidade dos profissionais causado pelas discrepâncias na avaliação da proporcionalidade da regulamentação das profissões em toda a UE, é criado um teste de proporcionalidade a realizar pelos Estados-Membros antes de adotarem ou alterarem as respetivas regulamentações nacionais das profissões.

2.3.3

A diretiva define os principais critérios a ter em conta na avaliação, tais como, por exemplo, a natureza dos riscos, o âmbito das atividades reservadas, a relação entre as qualificações e as atividades, o impacto económico de uma medida, etc.

2.3.4

Os Tratados preveem que a regulamentação deve ser proporcional, mas, à parte isso, a escolha das profissões a regulamentar e das respetivas modalidades continua a ser da competência dos Estados-Membros.

2.4.1

O cartão eletrónico é um novo procedimento totalmente eletrónico para trabalhadores por conta própria e empresas de diversos domínios, como o setor da construção, os serviços de limpeza ou os serviços empresariais. Substituirá as formalidades administrativas em diferentes línguas, uma vez que o prestador de serviços segue um procedimento na língua e com a administração do país de origem.

2.4.2

O procedimento do cartão eletrónico baseia-se na cooperação entre os Estados-Membros de origem e de acolhimento, estabelecida através do Sistema de Informação do Mercado Interno (IMI) existente. Este não altera a substância das regras aplicáveis ao destacamento de trabalhadores ao abrigo das Diretivas 96/71/CE (2) e 2014/67/UE (3).

2.4.3

O Cartão Eletrónico Europeu de Serviços é semelhante à carteira profissional europeia. Contudo, enquanto a carteira profissional europeia facilita a prestação de serviços através do reconhecimento das qualificações profissionais de pessoas singulares enquanto trabalhadoras por conta de outrem ou prestadoras de serviços por conta própria, o cartão eletrónico contempla uma gama de requisitos muito mais alargada.

2.5.1

Dado que a regulamentação dos serviços profissionais é uma prerrogativa dos Estados-Membros, estão em vigor diferentes modelos regulamentares. Independentemente do modelo aplicável em cada país ou região, o objetivo da comunicação é ajudar os Estados-Membros a eliminar restrições significativas específicas injustificadas e promover a criação de uma consciência regulamentar «virtuosa» por parte dos Estados-Membros.

2.5.2

As recomendações de reforma incidem numa ampla gama de requisitos e fornecem uma análise pormenorizada das regulamentações aplicáveis aos arquitetos, engenheiros civis, contabilistas, advogados, agentes de patentes, agentes imobiliários e guias turísticos. Nem todas são consideradas pela Comissão Europeia como violações do direito da União.

2.5.3

A Comissão Europeia definiu um novo indicador do caráter restritivo da regulamentação profissional, a fim de apoiar a análise qualitativa dos entraves, que abrange os seguintes aspetos: abordagem regulamentar, requisitos de qualificação, outros requisitos de acesso e requisitos relativos ao exercício.

3.1

O CESE valoriza e apoia os esforços da Comissão Europeia no sentido de libertar todo o potencial do mercado único no que respeita ao setor dos serviços. As medidas convergentes do pacote «Serviços» proporcionam, sem dúvida, uma abordagem sólida tendo em vista a realização deste objetivo. No entanto, o CESE gostaria de chamar a atenção para o facto de que, tendo em conta a grave crise política que se vive em muitos Estados-Membros, qualquer tipo de «intervenção» da UE relacionada com domínios da estrita competência dos Estados-Membros pode gerar controvérsia política. Quer os poderes legislativos, que poderão parecer restringidos pelo novo procedimento de notificação e pelo teste de proporcionalidade obrigatório, quer os sistemas tradicionais consolidados de regulamentação profissional nacional são frequentemente considerados alicerces dos sistemas nacionais e devem, por conseguinte, ser tratados como questões sensíveis. Mesmo que seja possível, do ponto de vista jurídico, aplicar medidas de controlo do cumprimento da Diretiva mais rigorosas, tal pode não ser judicioso dada a situação atual. Uma abordagem positiva que reforce as boas práticas ou que siga um modelo de consultoria poderia revelar-se mais eficaz.

3.1.1

O CESE sublinha que é necessário dedicar a devida atenção à qualidade e segurança dos serviços prestados na União Europeia.

3.1.2

Além disso, o CESE pretende assinalar que os domínios da saúde e da proteção dos doentes são particularmente sensíveis. Embora a ação da Comissão possa ser complementar à dos Estados-Membros, importa respeitar a plena responsabilidade que lhes cabe, bem como a possibilidade de porem em prática medidas mais exigentes em matéria de proteção dos doentes, tal como previsto no artigo 168.o do TFUE.

3.2

Uma vez que é essencial garantir que os principais intervenientes aderem à nova regulamentação da sua atividade profissional, o CESE propõe que, para assegurar uma regulamentação sólida e eficaz, se consultem as partes interessadas, tais como as organizações profissionais, os parceiros sociais, as instituições de defesa do consumidor e as organizações da sociedade civil, sobre a aplicação prática das medidas previstas.

3.3

Devemos estar cientes de que a introdução de novas obrigações e medidas de execução neste contexto pode dar a impressão de que se considera, de um modo geral, que os Estados-Membros não têm capacidade suficiente para compreender as exigências da Diretiva Serviços e da Diretiva Qualificações Profissionais, quando, na realidade, instrumentos legislativos como os testes de proporcionalidade constituem requisitos fundamentais de qualquer processo legislativo nacional na grande maioria dos Estados-Membros.

3.4

Muitas disposições do pacote «Serviços» podem dificultar a distinção entre a liberdade de prestação de serviços e a liberdade de estabelecimento. O CESE salienta, portanto, a importância de manter esta distinção — claramente definida na Diretiva Serviços e na Diretiva Qualificações Profissionais, bem como na jurisprudência do Tribunal de Justiça –, não só aquando da avaliação dos resultados de um teste de proporcionalidade aplicado às novas regulamentações nacionais das profissões mas também da execução do regulamento e da diretiva relativos ao Cartão Eletrónico Europeu de Serviços. Por conseguinte, a fim de garantir a concorrência leal entre as empresas, importa proibir as medidas discriminatórias e respeitar as condições de trabalho definidas pela legislação e pelas convenções coletivas do país de acolhimento, bem como os direitos dos consumidores e a regulamentação em matéria de saúde e segurança.

3.5

O CESE observa que o crescimento do setor dos serviços não deve dar azo ao dumping social e à fraude (4). Por conseguinte, o Comité sublinha a falta de salvaguardas suficientes para manter um elevado nível de direitos dos trabalhadores e de defesa dos consumidores em todos os Estados-Membros, e salienta que se corre o risco de introduzir o princípio do país de origem, que violaria as regras fundamentais segundo as quais as atividades das empresas e dos trabalhadores são reguladas pela legislação do país no qual são exercidas.

3.6

O CESE partilha da opinião das partes interessadas dos setores visados pela proposta de Cartão Eletrónico Europeu de Serviços e interroga-se quanto ao valor acrescentado e à utilidade desta iniciativa legislativa.

3.7

Infelizmente, o pacote de medidas relativas ao mercado interno proposto não aborda os problemas da vida real com que se deparam alguns dos setores visados pelas propostas. O CESE considera que é importante reduzir as possibilidades de fraude e abuso do mercado interno por empresas desonestas, a fim de criar condições de concorrência equitativas e instaurar um clima de confiança mútua entre os Estados-Membros e as diferentes partes interessadas.

4.1.1

O CESE partilha o objetivo da Comissão de fomentar o diálogo entre si e os Estados-Membros numa fase inicial do processo legislativo, a fim de evitar a adoção de normas que dificultem o funcionamento do mercado único. Deve, inclusivamente, ponderar-se o alargamento deste diálogo e colocar a tónica no cumprimento, não só da Diretiva Serviços, mas também do direito primário da UE e, em particular, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, já que tal garantiria o justo equilíbrio entre os direitos dos trabalhadores e a defesa dos consumidores, por um lado, e as liberdades económicas, por outro. A composição do organismo responsável pelo controlo da conformidade deve ser clarificada e plenamente conforme com a legislação e os princípios acima referidos e deve assegurar a sua representatividade e independência.

4.1.2

Contudo, o CESE chama a atenção para o facto de o impacto direto da proposta nos processos legislativos nacionais se afigurar considerável.

4.1.3

A proposta alarga o âmbito de aplicação do procedimento de notificação previsto pela Diretiva Serviços e também é muito complexa. Combinado com um período de statu quo, limita a possibilidade de os legisladores nacionais procederem a reformas num curto espaço de tempo, mesmo em casos de pequenas alterações legislativas.

4.1.4

As medidas de execução, tais como o período de statu quo, o mecanismo de alerta e a decisão da Comissão que exige que o Estado-Membro se abstenha da adoção do projeto de medida, atrasam consideravelmente os processos legislativos nacionais e transformam-se em importantes restrições à liberdade do legislador nacional. A fim de garantir um processo legislativo democrático, é necessário preservar plenamente o poder legislativo dos parlamentos nacionais. O CESE tem sérias dúvidas de que seja proporcionado, ou oportuno, interferir nos processos legislativos nacionais através da criação de medidas de execução mais rigorosas, mesmo em matérias abrangidas pelo princípio da subsidiariedade, quando existem procedimentos de pós-adoção perfeitamente adequados.

4.1.5

As decisões negativas relativas à conformidade dos projetos de disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais não devem ser vinculativas. O CESE propõe que apenas o resultado positivo de um procedimento de consulta produza efeitos, sob a forma de concessão de uma «garantia de conformidade» para o projeto de medida. Esta abordagem positiva proporcionaria benefícios consideráveis aos Estados-Membros e constituiria uma motivação para se empenharem plenamente no procedimento de consulta previsto e aceitarem os esforços envidados neste âmbito. Na ausência de uma avaliação de conformidade positiva, podem aplicar-se os procedimentos de pós-adoção que já existem.

4.1.6

O CESE sublinha que, tal como estabelecido pela Diretiva Serviços, o procedimento de notificação não afeta o direito de negociar, celebrar e aplicar convenções coletivas.

4.2.1

O CESE congratula-se com a introdução de um teste de proporcionalidade pormenorizado e aprofundado, colocado à disposição dos Estados-Membros, assente na jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, e considera que esta solução poderia melhorar os procedimentos nacionais em matéria de proporcionalidade.

4.2.2

O Comité salienta que o controlo da proporcionalidade centrado nos requisitos profissionais exigirá uma estreita cooperação entre as autoridades dos Estados-Membros e as organizações profissionais com competências para assegurar a qualidade das profissões regulamentadas em questão. Deve igualmente prever o direito de os parceiros sociais e as organizações de defesa do consumidor serem consultados, de modo a garantir o pleno cumprimento dos direitos dos trabalhadores e dos consumidores. A estrutura destas organizações deve ser da estrita responsabilidade dos Estados-Membros.

4.2.3

Não obstante, o CESE tem dúvidas de que uma diretiva que impõe uma obrigação de realizar o teste antes de qualquer nova regulamentação profissional seja a melhor forma de fazer aplicar este teste. Por este motivo, preferiria a formulação de orientações que permitissem aos Estados-Membros adaptar o teste para o integrar da melhor maneira nos seus sistemas legislativos.

4.2.4

Muitos dos critérios de proporcionalidade propostos que têm de ser tidos em conta são bastante amplos e abertos, permitindo várias respostas dependendo da abordagem de teste escolhida, do facto de serem testadas pessoas ou entidades, etc. Como tal, os testes são adequados enquanto orientações de apoio, mas menos como um procedimento obrigatório com um impacto considerável em todo o processo legislativo. Além disso, para evitar a impressão de que os critérios mencionados são considerados, de um modo geral, obstáculos, deve ser garantido que a lista é neutra, e não representa um juízo de valor ou justificação das regulamentações. De qualquer forma, sempre que possível, os critérios devem ser tão concretos e objetivos quanto possível a fim de funcionarem como indicadores.

4.2.5

Os testes de proporcionalidade já são requisitos básicos de qualquer processo legislativo nacional na grande maioria dos Estados-Membros. A harmonização dos critérios de proporcionalidade interferiria nas competências legislativas nacionais e poderia conduzir à criação de obrigações desproporcionadas em alguns Estados-Membros e a novas distorções no mercado.

4.2.6

A diretiva apenas abrange a regulamentação ex ante (como a proteção do título, o registo obrigatório, os requisitos de qualificação, etc.), embora a regulamentação ex post (tais como os regimes de certificação profissional, as regulamentações locais ou as licenças de construção) possa impor restrições significativas à prestação de serviços. Por este motivo, uma comparação objetiva dos sistemas reguladores afigura-se difícil.

4.2.7

A obrigação de apresentar relatórios de proporcionalidade com base num sistema de testes bastante complexo e até, em parte, científico, poderia atrasar consideravelmente ou mesmo impedir qualquer reforma no âmbito da regulamentação profissional.

4.2.8

Embora a Comissão Europeia saliente que continua a ser da competência dos Estados-Membros decidir se e como regulamentam uma profissão, esta liberdade é muito teórica. De qualquer forma, se o resultado do teste obrigatório for negativo, dificilmente será possível ao legislador alegar a conformidade com a Diretiva Serviços. Além disso, a proposta deve ser vista no âmbito de um novo procedimento de notificação ao abrigo da Diretiva Serviços, uma vez que, no que se refere às regulamentações profissionais, as medidas se inscreveriam, na maior parte das vezes, no âmbito de ambas as diretivas. A margem de manobra do legislador é praticamente nula, uma vez que a obrigação de notificação exige igualmente a apresentação de informações que demonstrem a conformidade com a Diretiva Serviços, o que, no caso dessas medidas sobrepostas, equivaleria aos resultados do teste de proporcionalidade.

4.2.8.1

Por conseguinte, o CESE tem dúvidas de que os benefícios da introdução de uma obrigação de aplicar um teste de proporcionalidade harmonizado, em termos de restrição do legislador nacional — especialmente no quadro do procedimento de notificação mais rigoroso proposto — possam compensar o seu impacto negativo. Considera que se poderiam obter efeitos semelhantes, sem os impactos negativos, através do estabelecimento de orientações não obrigatórias ou de uma oferta de consultoria.

4.3.1

O CESE congratula-se com o esforço de promoção da mobilidade dos prestadores de serviços e entende que a averiguação e o cumprimento dos requisitos nacionais para a prestação de serviços noutro Estado-Membro podem ainda ser difíceis para os prestadores de serviços.

4.3.2

No entanto, a abordagem de transferência da responsabilidade principal pelo procedimento para as autoridades do Estado-Membro de origem está em contradição com o princípio estabelecido do Estado-Membro de acolhimento. O cartão eletrónico de serviços não deve impedir ou dificultar os controlos que o Estado-Membro de acolhimento deve levar a cabo sobre atividades económicas realizadas no seu território. Por conseguinte, o cartão eletrónico de serviços proposto não deve incluir elementos do princípio do país de origem. No entanto, o CESE manifesta o seu apoio a iniciativas destinadas a reforçar a confiança entre os Estados-Membros, nomeadamente através de compromissos claros relativos a sistemas de controlo e de intercâmbio de dados adequados e corretos.

4.3.3

Há razões para crer que algumas características do cartão eletrónico de serviços como, por exemplo, o «princípio da transmissão única» para a apresentação de informações, o seu período de validade indeterminado, a obrigação de os Estados-Membros utilizarem as informações contidas no cartão eletrónico de serviços sem haver a possibilidade de solicitar numa fase posterior provas da validade das informações prestadas, bem como os processos de revogação restritivos que podem exigir uma decisão final do tribunal, poderiam colocar significativamente em risco o controlo da conformidade com a legislação nacional e o respeito dos direitos dos trabalhadores.

4.3.4

O CESE salienta igualmente a importância de assegurar que a utilização do sistema IMI não altera a substância das regras aplicáveis ao destacamento de trabalhadores ao abrigo da Diretiva 2014/67/UE e que a revisão da Diretiva Destacamento de Trabalhadores, que está a ser analisada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, estabeleça claramente o princípio de «salário igual para trabalho igual no mesmo local», respeitando as condições de trabalho estabelecidas pela legislação e pelas convenções coletivas do Estado-Membro de origem, bem como a saúde e a segurança, a defesa do consumidor e a proteção do ambiente.

4.3.5

Não é claro qual o impacto que a proposta de um Cartão Eletrónico Europeu de Serviços teria nos cartões de identificação sociais existentes a nível setorial, criados pelas autoridades nacionais ou pelos parceiros sociais, e de que modo poderão interagir com o alargamento proposto do sistema IMI. Além disso, há dados, incluindo um relatório especial do Tribunal de Contas Europeu, que apontam para a existência de algumas lacunas no atual sistema IMI que importa colmatar, ligadas, por exemplo, à carga de trabalho associada e à falta de clareza das respostas aos pedidos (5). Por conseguinte, o CESE considera que o sistema IMI deve ser reavaliado e que, atualmente, ainda não está em condições de garantir uma cooperação ótima entre os Estados-Membros. As melhorias a introduzir no sistema IMI devem ter como finalidade favorecer a realização de controlos mais eficazes no país em que a atividade económica é exercida e a complementaridade com os sistemas existentes, e ter em conta as possibilidades de partilha de dados em tempo real (acesso direto aos bancos de dados) para além do intercâmbio manual de dados que já é possível no quadro do sistema IMI.

4.3.6

O CESE receia que o princípio do país de origem possa ser introduzido sub-repticiamente. O cartão eletrónico de serviços introduz vários elementos com base no princípio do país de origem, permitindo que os prestadores de serviços lidem exclusivamente com o Estado-Membro de origem enquanto intermediário e exigindo que os Estados-Membros de acolhimento aceitem as decisões dos Estados-Membros de origem sobre a validade dos documentos e a veracidade do seu conteúdo, o que limita os mecanismos de controlo e harmoniza os intercâmbios de dados com base no princípio do país de origem.

4.3.7

O facto de, tal como proposto, uma autoridade de coordenação ter de verificar os requisitos nacionais no mais curto prazo possível afigura-se particularmente problemático. Estes prazos deverão ser reexaminados uma vez que a autoridade competente pelo cartão eletrónico de serviços tem de tratar cada caso e as diferentes exigências legais que lhe estão associadas em coordenação com as demais autoridades competentes pertinentes. Por outro lado, deve ser indicado de forma mais clara que a Diretiva Qualificações Profissionais tem prioridade sobre quaisquer aspetos do reconhecimento profissional no que respeita ao novo cartão eletrónico.

4.3.8

O procedimento totalmente eletrónico, combinado com possibilidades limitadas para os Estados-Membros de acolhimento verificarem as informações fornecidas ao Estado-Membro de origem através do cartão eletrónico de serviços, facilitará o estabelecimento de empresas «de fachada» para efeitos de evasão fiscal e de dumping social. Por conseguinte, o CESE considera que o procedimento necessita de mais ajustamentos para garantir que tais consequências possam ser evitadas.

4.3.8.1

Além disso, a proposta não esclarece quais os elementos que devem ser avaliados pelo Estado-Membro de origem para declarar que um prestador de serviços está legalmente estabelecido no país. Em particular, não há qualquer referência aos elementos factuais enunciados na Diretiva 2014/67/UE para determinar se uma empresa exerce genuinamente atividades substanciais no Estado-Membro.

4.3.9

A verificação das identidades e o exame pormenorizado dos documentos originais são fundamentais para evitar a entrada de empresas desonestas e criminosas (um debate semelhante bloqueou a Diretiva relativa às sociedades unipessoais de responsabilidade limitada (6)). Por conseguinte, o Estado-Membro de acolhimento deve ser plenamente responsável pelo procedimento de emissão de um Cartão Eletrónico Europeu de Serviços.

4.3.9.1

Os Estados-Membros de acolhimento devem ser responsáveis pela decisão sobre os procedimentos a seguir para o registo dos estabelecimentos secundários, incluindo os aspetos ligados ao reconhecimento profissional. A participação dos Estados-Membros de origem como intermediários no âmbito de um procedimento para o estabelecimento de uma sucursal imporá uma carga administrativa adicional às autoridades do Estado-Membro de origem e do Estado-Membro de acolhimento e pode impedir a realização de controlos pormenorizados no país no qual se verificam os abusos — por exemplo, dos direitos dos consumidores e dos trabalhadores.

4.3.10

Embora a proposta de regulamento exclua do seu âmbito de aplicação os sistemas de notificação prévia dos trabalhadores destacados, estabelece um sistema europeu harmonizado de notificação prévia para os trabalhadores destacados com base na participação voluntária dos Estados-Membros. Tal abriria o caminho para uma expansão obrigatória posteriormente, o que não é nem desejável nem compatível com as disposições da Diretiva 2014/67/UE. Durante os debates políticos sobre a Diretiva de Execução 2014/67/UE, foi claramente acordado que o Estado-Membro de acolhimento era a autoridade nacional competente para criar instrumentos de execução (artigo 9.o da Diretiva 2014/67/UE).

4.3.11

Os procedimentos de cancelamento do cartão eletrónico de serviços podem exigir uma decisão definitiva de um tribunal para produzir efeitos e disponibilizam aos prestadores de serviços vários mecanismos para continuarem, entretanto, a prestar os seus serviços. Tal impede o Estado-Membro de acolhimento de realizar controlos ex post eficazes, prejudicando a aplicação dos direitos dos trabalhadores e da legislação em vigor. Além disso, as propostas legislativas não incluem sanções dissuasivas, nem contra o Estado-Membro nem contra a empresa requerente, em caso de utilização abusiva do Cartão Eletrónico Europeu de Serviços.

4.3.12

O regulamento autoriza as pessoas singulares a requererem um cartão eletrónico de serviços. Existe um risco significativo em alguns setores de o cartão ser utilizado de forma abusiva, facilitando assim o falso trabalho por conta própria.

4.3.13

Dado que o estatuto de trabalhador por conta própria ou de assalariado depende da forma como a atividade é exercida, a autoridade do Estado-Membro de origem não pode emitir um cartão eletrónico que declare que determinada pessoa exerce uma atividade de trabalhador por conta própria de acordo com as regras do Estado-Membro de acolhimento.

4.3.14

Em alguns casos, a revogação do cartão eletrónico de serviços para os trabalhadores por conta própria exige uma decisão definitiva de um tribunal. Tal impediria o rápido cancelamento em caso de utilização abusiva e permitiria que os falsos trabalhadores por conta própria continuassem a exercer a sua atividade até ser proferida uma decisão definitiva de um tribunal. Desta forma, criar-se-ia uma grande lacuna que comprometeria os esforços desenvolvidos no combate ao trabalho não declarado, como a Plataforma Europeia para reforçar a cooperação no combate ao trabalho não declarado.

4.3.15

O CESE gostaria de chamar a atenção para o facto de que, a nível da UE, um procedimento semelhante para a emissão de formulários para o documento portátil A1 no âmbito do destacamento de trabalhadores revelou já que basear-se exclusivamente no Estado-Membro de origem para validar dados relativos aos prestadores de serviços que são acolhidos pode ser problemático, especialmente no caso de falso trabalho por conta própria. A avaliação de impacto que acompanha a proposta de alteração da Diretiva 96/71/CE relativa ao destacamento de trabalhadores sugere que a exatidão das informações contidas nos documentos portáteis A1 não pode ser garantida devido, nomeadamente, à ausência de controlos formais pelas autoridades nos países de origem (7).

4.3.16

A proposta cria um instrumento harmonizado para fornecer informações sobre a cobertura de seguro. No entanto, uma vez que este será associado ao cartão eletrónico de serviços, as informações só terão de ser fornecidas uma vez, o que poderá tornar menos eficazes as inspeções e os controlos nos Estados-Membros de acolhimento.

4.3.16.1

Além disso, as seguradoras serão obrigadas a calcular os prémios com base no historial do Estado-Membro de origem, o que interferirá com o direito e a responsabilidade das companhias de seguros na avaliação dos riscos.

4.3.17

A Comissão reserva-se uma vasta gama de competências de execução para definir o conteúdo e os parâmetros técnicos do cartão eletrónico de serviços. No entanto, a harmonização neste domínio pode limitar a capacidade de os Estados-Membros controlarem eficazmente o respeito, pelos novos prestadores de serviços, dos direitos dos trabalhadores em matéria de saúde e segurança.

4.4.1

O CESE gostaria de salientar que as diferenças entre os conceitos regulamentares não indicam, por si só, uma necessidade de reforma. Muitas das regulamentações têm como base as tradições e a experiência. São importantes para a defesa do consumidor e devem ser preservadas. O princípio da «equivalência» assenta na existência desses sistemas diferentes. O CESE tem em consideração o facto de os sistemas profissionais nacionais se basearem em longas tradições. O projeto de investigação mostra resultados bastante diferentes em relação aos benefícios das medidas de desregulamentação.

4.4.2

O CESE congratula-se com o novo indicador do caráter restritivo, uma vez que permite um nível de análise mais elevado do que o indicador da Regulamentação dos Mercados de Produtos (RMP) da OCDE. Ainda há pormenores que devem ser reanalisados (por exemplo, não parece adequado considerar o desenvolvimento profissional contínuo como uma restrição negativa). O CESE gostaria de salientar que, a fim de proporcionar uma visão não discriminatória dos diferentes sistemas regulamentares, seria necessário incluir não só regulamentação ex ante (por exemplo, a proteção do título e requisitos de qualificação), como também regulamentação ex post (requisitos em códigos de construção e licenças urbanísticas). Além disso, deve ser explicitado claramente que o indicador do caráter restritivo é neutro, e não representa um juízo de valor ou uma justificação das regulamentações.

31.8.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 288/52

Relator:

Giuseppe GUERINI

1.1

O CESE congratula-se com as medidas tomadas pela União Europeia com vista a combater todas as formas de fraude fiscal e considera que o mecanismo de autoliquidação para a cobrança do IVA pode representar um instrumento útil na luta contra a fraude de tipo «carrossel» e a evasão ao IVA.

1.2

No entanto, a utilização do mecanismo de autoliquidação, com caráter derrogatório relativamente aos princípios consolidados em matéria de IVA, não pode prejudicar o mercado interno, devendo ser temporária e devidamente avaliada pela Comissão no que respeita às possíveis repercussões negativas para o mercado interno. O CESE manifesta a sua preocupação com o risco de uma eventual fragmentação do sistema de IVA decorrente das medidas propostas, tendo também em conta as medidas previstas na primeira fase do plano de ação da Comissão sobre o IVA, que atualmente é, em princípio, aplicável apenas a determinados fornecimentos de bens e não aos serviços (1).

1.3

Em particular, é necessário avaliar se os benefícios daí resultantes na luta contra a fraude não são anulados por eventuais efeitos adversos sobre a coesão do mercado único. Por este motivo, a Comissão deve acompanhar de forma permanente o funcionamento do mecanismo generalizado de autoliquidação (MGAL), mantendo a possibilidade de intervir em caso de desenvolvimentos negativos.

1.4

O CESE recomenda que seja dada especial atenção ao princípio da proporcionalidade, uma vez que o custo de conformidade associado à criação de um mecanismo de autoliquidação, para as pequenas e médias empresas, pode ser elevado e ter impacto nos fluxos de caixa, com o risco de problemas de liquidez, em particular para as PME, causados pelo MGAL.

1.5

O CESE chama a atenção para estudos (2) que demonstraram que os mecanismos de autoliquidação e de pagamento fracionado até agora criados têm, muitas vezes, conduzido a problemas de fluxos de caixa em empresas cumpridoras das suas obrigações fiscais. Por outras palavras, as tentativas de combater a fraude fiscal cometida por uma minoria de empresas desonestas causaram obstáculos operacionais significativos para os operadores económicos cumpridores das suas obrigações fiscais, que criam postos de trabalho e valor no mercado interno.

1.6

O CESE sublinha que as soluções adotadas para combater a fraude ao IVA não devem impor encargos excessivos e desproporcionados às empresas cumpridoras das suas obrigações fiscais, em especial as PME. Efetivamente, como já referido pelo CESE em relação ao plano de ação da Comissão sobre o IVA, as empresas de boa-fé devem ser protegidas, evitando impor-lhes novas medidas excessivas (3).

1.7

O CESE observa que a dimensão nacional da luta contra a fraude fiscal exige que cada Estado-Membro seja inteiramente responsável pelo funcionamento do seu próprio sistema fiscal e crie instrumentos de combate à fraude ao IVA que não prejudiquem ou afetem o funcionamento dos sistemas fiscais dos outros Estados-Membros.

1.8

De um modo geral, para o CESE, as medidas propostas não devem afetar negativamente os objetivos definidos no plano de ação sobre o IVA, nem prejudicar ou atrasar a sua realização completa e atempada. O Comité considera que é chegado o momento de dar um passo qualitativo neste domínio para apoiar o mercado único e contribuir para o emprego, o crescimento, o investimento e a competitividade. Além disso, no entender do Comité, é importante executar todos os elementos do plano de ação como partes integrantes de um todo indivisível (4).

1.9

Com vista ao bom funcionamento da proposta legislativa em apreço e a uma futura menor necessidade de recorrer a outras derrogações relativamente aos princípios e normas estabelecidos sobre o funcionamento do sistema de IVA da UE, os Estados-Membros requerentes da aplicação do MGAL devem impor obrigações concretas e específicas de faturação eletrónica a fim de garantir a rastreabilidade total dos pagamentos.

2.1

Na sua comunicação de 7 de abril de 2016, a Comissão Europeia apresentou o seu plano de ação sobre o IVA. A esta comunicação seguir-se-á, em 2017, uma proposta legislativa com vista a reformar e modernizar o atual quadro de normas europeias relativas ao IVA.

2.2

O plano de ação da Comissão e a futura proposta legislativa prevista para 2017 têm, entre outros, como objetivo a redução dos desvios do IVA — isto é, a diferença entre o que deve ser obtido em termos de receita do IVA e o que é efetivamente pago — através da limitação das fraudes cometidas no âmbito do imposto sobre o valor acrescentado.

2.3

Enquanto se aguarda a conclusão da reforma do sistema europeu de IVA e a pedido de alguns governos nacionais, a Comissão reconheceu a necessidade urgente de permitir temporariamente que alguns Estados-Membros implementem mecanismos generalizados de autoliquidação (MGAL).

2.4

A criação de um MGAL é regulamentada pela Comissão Europeia com a proposta de diretiva objeto do presente parecer (2016/0406 — CNS), que visa a alteração da Diretiva 2006/112/CE em vigor.

2.5

Considerando que o MGAL constitui uma derrogação de um dos princípios da regulamentação europeia em matéria de IVA — o dos pagamentos fracionados —, a Comissão decidiu permitir a aplicação de tal mecanismo por parte dos Estados-Membros em condições específicas.

2.6

Especificamente: a) o Estado-Membro tem de apresentar um desvio do IVA superior em 5 pontos percentuais à mediana europeia; b) a fraude de tipo «carrossel» tem de ser responsável por mais de 25 % do desvio do IVA do Estado-Membro; c) há que demonstrar que outras medidas de controlo não são suficientes para combater a fraude no território do Estado-Membro.

2.7

A fim de evitar que a aplicação generalizada do mecanismo de autoliquidação possa criar problemas em termos de fragmentação do mercado interno, tal como sublinhado por alguns Estados-Membros, a Comissão previu a possibilidade de reconsiderar a aplicação dos mecanismos no caso de estes terem um impacto negativo no mercado interno, indo contra os objetivos gerais da União Europeia.

3.1

A evasão ao IVA é uma epidemia europeia que deve ser combatida. A forma de fraude ao IVA mais insidiosa é a chamada fraude de tipo «carrossel», que o mecanismo de autoliquidação na gestão do IVA visa combater.

3.2

Por conseguinte, o CESE acolhe favoravelmente a introdução de mecanismos adequados de combate à fraude fiscal, observando, no entanto, que quaisquer derrogações relativamente à coerência do sistema de IVA europeu devem ser temporárias, proporcionadas e devidamente avaliadas no que respeita às possíveis repercussões negativas para o mercado interno. Isto é particularmente importante, dado que o artigo 113.o do Tratado, que está na base da proposta legislativa da Comissão, prevê a possibilidade de intervir em matéria fiscal através de medidas de harmonização destinadas a assegurar o correto funcionamento do mercado interno e a não distorção da concorrência.

3.3

De um modo geral, as medidas propostas não devem afetar negativamente os objetivos definidos no plano de ação sobre o IVA, nem prejudicar ou atrasar a sua realização completa e atempada. É chegado o momento de dar um passo qualitativo para apoiar o mercado único e contribuir para o emprego, o crescimento, o investimento e a competitividade.

3.4

Além disso, é importante procurar executar todos os elementos do plano de ação como partes integrantes de um todo indivisível, na medida em que tal permitirá resolver, de forma abrangente, uma grande parte das fraudes ao IVA.

3.5

O princípio da proporcionalidade mencionado na proposta da Comissão deverá, pois, ser respeitado, tomando devidamente em consideração, entre os vários interesses públicos a conciliar, o interesse geral de não prejudicar a harmonização dos sistemas de IVA nacionais, tendo em vista a plena consolidação do mercado interno.

3.6

Tendo em conta o que precede, é adequado reconhecer que a política de combate à evasão, incluindo a evasão aos impostos harmonizados, continua a ser predominantemente da competência dos Estados-Membros e que as administrações financeiras têm um forte caráter nacional. Simultaneamente, também as informações estatísticas sobre o fenómeno da fraude seguem lógicas nacionais, assim como os hábitos e as formas de evasão e de luta.

3.7

Deste ponto de vista, um instrumento derrogatório relativamente às normas da UE desenvolvido com vista ao combate à evasão e ativado pelos Estados-Membros é conforme à prevalência de responsabilidade e apropriação, por parte dos governos nacionais, das funções de combate à fraude. Neste contexto, a proposta da Comissão respeita o princípio da subsidiariedade, permitindo aos Estados-Membros intervirem a nível nacional para combater os fenómenos ilícitos no domínio da fiscalidade.

3.8

Não obstante, o CESE observa que a dimensão nacional da luta contra a fraude fiscal exige também que cada Estado-Membro seja inteiramente responsável pelo funcionamento do seu próprio sistema fiscal e crie instrumentos de combate à fraude ao IVA que não prejudiquem ou afetem o funcionamento dos sistemas fiscais dos outros Estados-Membros.

3.9

A derrogação prevista na proposta da Comissão através do mecanismo de autoliquidação não é generalizada, estando antes sujeita a condições específicas e, em qualquer caso, é opcional para os Estados-Membros, que podem requerer a aplicação da derrogação em determinadas condições.

3.10

Os Estados-Membros que requerem a derrogação através do mecanismo de autoliquidação devem apresentar um desvio do IVA superior em 5 pontos percentuais à mediana europeia. Se se considerar que a mediana europeia é de 14 %, a superação de 5 pontos percentuais afigura-se substancial e suficiente para a adoção de medidas extraordinárias destinadas a reduzir esse desvio (5).

3.11

Do mesmo modo, o requisito proposto pela Comissão relativamente à fraude de tipo «carrossel» como causa dos desvios do IVA (superior a 25 %) é sustentado por provas de instrução adequadas, quando comparado com a mediana europeia (24 %) (6).

3.12

Do mesmo modo, o CESE considera aceitável a cláusula geral de que o Estado-Membro deve registar dificuldades administrativas no combate à fraude ao IVA, uma vez que esta condição mostra que um MGAL é a medida mais eficaz e proporcionada para alcançar o objetivo de redução dos desvios do IVA, em conformidade com o interesse público, tanto da UE como dos Estados-Membros.

3.13

A proposta da Comissão prevê que o mecanismo de autoliquidação seja aplicável a transações de valor superior a 10 000 EUR. O CESE considera a regra de minimis aceitável, dados os interesses diversos e muitas vezes diametralmente opostos a ter simultaneamente em consideração no âmbito da luta contra a evasão fiscal, da harmonização dos sistemas fiscais e da simplificação dos encargos administrativos relacionados com as obrigações fiscais.

4.1

A avaliação de impacto regulamentar realizada pela Comissão revela que a adoção de um MGAL não é necessariamente eficaz contra todas as fraudes possíveis e que, de facto, poderão surgir mais fraudes sob novas formas ou em outros Estados-Membros que não os mais afetados atualmente. Por conseguinte, a Comissão deve acompanhar de forma adequada o funcionamento do MGAL, intervindo em caso de desenvolvimentos negativos no funcionamento do mercado único europeu.

4.2

Com vista ao bom funcionamento da proposta legislativa em apreço e a uma futura menor necessidade de recorrer a outras derrogações relativamente aos princípios e normas estabelecidos sobre o funcionamento do sistema de IVA na UE, os Estados-Membros requerentes da aplicação do MGAL devem impor aos sujeitos passivos obrigações específicas de faturação eletrónica, a fim de garantir a rastreabilidade total dos pagamentos.

4.3

A este propósito, o CESE chama em particular a atenção para a possibilidade de reduzir ou eliminar mecanismos de autoliquidação e pagamento fracionado no caso de uma utilização correta e generalizada da faturação eletrónica para a certificação dos proventos da venda. Este tipo de faturação permitiria verificar em tempo real o correto pagamento do imposto sobre o valor acrescentado, evitando um impacto financeiro negativo sobre muitas empresas cumpridoras das suas obrigações fiscais.

4.4

A luta contra a fraude ao IVA é, sem dúvida, um objetivo a prosseguir convictamente e através da adoção de medidas legislativas adequadas pelos Estados-Membros. No entanto, importa observar que a criação de mecanismos de autoliquidação nas relações B2B entre entidades privadas e de mecanismos de pagamento fracionado nas relações entre empresas e entidades públicas pode penalizar significativamente as empresas cumpridoras das suas obrigações fiscais.

4.5

Em primeiro lugar, como revela a avaliação de impacto regulamentar proposta pela Comissão, o custo de conformidade relativo à implementação de um mecanismo de autoliquidação imposto às pequenas e médias empresas será muito elevado para as transações internas e ainda mais oneroso no que respeita às transações transfronteiras. De acordo com a avaliação de impacto da Comissão, o mecanismo de autoliquidação implica um aumento de 43 % do custo de conformidade para as empresas (7). Embora se espere que uma autoliquidação generalizada gere custos de conformidade inferiores aos de uma autoliquidação limitada a um determinado setor, esta situação não deixa de demonstrar que os custos de conformidade aumentarão significativamente.

4.6

Em segundo lugar, diversos estudos (8) demonstraram que os mecanismos de autoliquidação e de pagamento fracionado até agora implementados têm, muitas vezes, conduzido a problemas de fluxos de caixa para muitas empresas cumpridoras das suas obrigações fiscais.

4.7

Por outras palavras, as tentativas de combater a fraude fiscal cometida por uma minoria de empresas desonestas causaram obstáculos operacionais significativos para os operadores económicos cumpridores das suas obrigações fiscais, que criam postos de trabalho e valor no mercado interno.

4.8

Por esta razão, o CESE chama a atenção da Comissão e dos Estados-Membros para a necessidade de respeitar o princípio da proporcionalidade na proposta da Comissão e nos sistemas jurídicos nacionais individuais, garantindo que as medidas adotadas são proporcionais à necessidade de lutar contra a fraude ao IVA sem prejudicar o mercado interno. Ao mesmo tempo, de acordo com o mesmo princípio, as soluções adotadas devem combater atividades ilegais sem impor encargos excessivos e desproporcionados às empresas cumpridoras, em especial as PME.

4.9

Estas considerações reforçam as razões que sustentam o «caráter transitório» do mecanismo generalizado de autoliquidação. Caso contrário, assistir-se-á a um agravamento inaceitável dos encargos administrativos, particularmente para as PME, e a uma distorção concomitante das dinâmicas do mercado único europeu, uma vez que existe um risco sério de fluxos de caixa diferenciados em empresas sedeadas em diferentes Estados-Membros.

31.8.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 288/56

Relatora:

Marjolijn BULK

1.1

O CESE congratula-se com a abertura do processo de revisão da diretiva relativa aos agentes cancerígenos e está disposto a contribuir para este importante debate.

1.2

O CESE insta a Comissão a avaliar o impacto de um eventual alargamento do âmbito de aplicação da diretiva relativa aos agentes cancerígenos e mutagénicos às substâncias tóxicas para a reprodução.

1.3

O Comité recomenda vivamente que as revisões da diretiva relativa aos agentes cancerígenos e mutagénicos e as alterações previstas para 2018 concedam maior atenção à exposição profissional das mulheres a agentes cancerígenos.

1.4

O CESE considera importante que a Comissão melhore a metodologia comum para a adoção de valores-limite de exposição profissional vinculativos na diretiva relativa aos agentes cancerígenos e mutagénicos, em consulta com os parceiros sociais, os Estados-Membros e outras partes interessadas.

1.5

Os valores-limite de exposição profissional vinculativos têm de ser definidos com base em dados científicos e estatísticos, tendo em conta diferentes fatores, como a viabilidade e as possibilidades de medição dos níveis de exposição. Os Países Baixos e a Alemanha seguem uma abordagem baseada nos riscos, que facilita a definição dos valores-limite de exposição profissional vinculativos ao ter em conta o nível de risco como o principal fator determinante de um compromisso social.

1.6

O CESE reputa necessário criar programas para propor medidas de vigilância da saúde ao longo da vida de todas as pessoas que tenham sido expostas a agentes cancerígenos no local de trabalho, no âmbito dos regimes nacionais de segurança social ou dos sistemas nacionais de saúde pública.

1.7

O CESE sublinha que, tendo em vista a melhoria da proteção dos trabalhadores contra agentes cancerígenos, mutagénicos e substâncias tóxicas para a reprodução presentes no local de trabalho, os Estados-Membros devem assegurar que as inspeções de trabalho dispõem de recursos financeiros e humanos suficientes para levarem a cabo as suas tarefas.

1.8

O CESE apoia a posição comum dos parceiros sociais europeus e recomenda a adoção de um valor-limite de exposição profissional vinculativo para o formaldeído.

1.9

O CESE recomenda que a Comissão Europeia, ao definir juridicamente os gases de escape dos motores diesel, tenha em conta os resultados do estudo sobre estes gases realizado pelo Comité Científico em matéria de limites de exposição ocupacional a agentes químicos (SCOEL).

2.1

O cancro é a principal causa de mortalidade devida às condições de trabalho. Estima-se que, em 2013, tenham ocorrido 1 314 000 de mortes por cancro na UE. Mais de 100 000 mortes resultaram de cancro de origem profissional na UE, onde o cancro é a primeira causa de mortalidade ligada ao trabalho. Cerca de vinte milhões de trabalhadores da UE estão expostos a agentes cancerígenos durante o trabalho. Um estudo publicado em 2015 pelo Instituto Nacional Neerlandês para a Saúde Pública e o Ambiente (1) estima em 334 mil milhões de EUR o custo anual destes cancros de origem profissional.

2.2

A legislação relativa à proteção dos trabalhadores aborda o cancro profissional em várias diretivas. As obrigações gerais estabelecidas na diretiva-quadro (2) de 1989 são aplicáveis a todos os riscos e definem medidas gerais que têm de ser aplicadas no local de trabalho. A diretiva relativa aos agentes químicos (3) é aplicável a todos os produtos químicos perigosos. A diretiva relativa ao amianto (4) tem em conta algumas necessidades específicas para a prevenção das doenças relacionadas com o amianto. O ato legislativo específico mais importante é a diretiva relativa aos agentes cancerígenos adotada em 1990.

2.3

A diretiva relativa aos agentes cancerígenos e mutagénicos estabelece requisitos gerais mínimos. As entidades patronais devem identificar e avaliar os riscos e, caso existam, evitar a exposição aos mesmos. Quando tal for tecnicamente possível, é exigida a substituição por um processo ou agente químico sem perigo ou de menor perigo. Nos casos em que a substituição não for tecnicamente possível, os produtos químicos cancerígenos devem, na medida em que tal seja viável tecnicamente, ser fabricados e utilizados num sistema fechado, a fim de evitar a exposição. Se a técnica não o permitir, a exposição dos trabalhadores deve ser reduzida a um valor tão baixo quanto tecnicamente possível.

2.4

Para além destes requisitos mínimos gerais, a diretiva relativa aos agentes cancerígenos e mutagénicos fixa valores-limite de exposição profissional para determinados agentes cancerígenos e mutagénicos como parte integrante do mecanismo de proteção dos trabalhadores. No anexo III da diretiva relativa aos agentes cancerígenos e mutagénicos, são estabelecidos valores-limite de exposição profissional vinculativos concretos para agentes químicos específicos. Atualmente, este anexo define valores-limite de exposição profissional vinculativos para apenas três substâncias ou exposições resultantes de processos. Estes valores-limite de exposição profissional vinculativos abrangem apenas uma pequena percentagem dos trabalhadores expostos a agentes cancerígenos, mutagénicos e agentes químicos tóxicos para a reprodução.

2.5

Em 2016, a Comissão Europeia anunciou que a diretiva relativa aos agentes cancerígenos e mutagénicos seria revista em três fases. Em maio desse ano, adotou uma proposta inicial que está atualmente a ser debatida no Parlamento Europeu e no Conselho. Em janeiro de 2017, foi adotada uma segunda proposta, estando prevista uma terceira proposta para 2018.

2.6

A revisão da diretiva relativa aos agentes cancerígenos e mutagénicos é um processo em curso. Na primeira proposta foram revistos dois dos valores-limite de exposição profissional vinculativos existentes e adotados onze novos. No relatório elaborado pela relatora Marita Ulvskog (5), o Parlamento Europeu apoiou o processo de revisão da diretiva relativa aos agentes cancerígenos e mutagénicos e solicitou, entre outras medidas, o alargamento do respetivo âmbito de aplicação de forma a incluir as substâncias tóxicas para a reprodução, a introdução de valores-limite mais rigorosos para seis das substâncias e o estabelecimento de um valor-limite transitório de modo a conceder às entidades patronais mais tempo para a sua aplicação. O Parlamento Europeu salientou ainda que as revisões de 2017 e 2018 do anexo III da Diretiva 2004/37/CE devem incluir, sem a elas se limitar, substâncias, misturas e processos, como gases de escape dos motores diesel, formaldeído, cádmio e os seus compostos, berílio e os seus compostos, compostos de níquel, arsénio e os seus compostos, e acrilonitrilo. Uma ampla maioria dos grupos políticos apoiou o compromisso proposto pelo Parlamento Europeu.

2.7

A segunda proposta tinha como principal objetivo adotar cinco novos valores-limite de exposição profissional vinculativos. Embora as misturas complexas de hidrocarbonetos aromáticos policíclicos (HAP) e os óleos usados de motor figurem no anexo que define o âmbito de aplicação da diretiva, não foram fixados valores-limite para estes dois agentes cancerígenos. Baseando-se na sua própria análise, a Comissão decidiu que, nesta fase, não deve ser tomada qualquer medida em relação a cinco agentes cancerígenos (6).

3.1

Atualmente, o âmbito de aplicação da diretiva relativa aos agentes cancerígenos e mutagénicos está limitado aos agentes cancerígenos e mutagénicos, pelo que se deveria ponderar a possibilidade de o alargar às substâncias tóxicas para a reprodução. Segundo a Agência Europeia para a Segurança e Saúde no Trabalho, os efeitos da exposição profissional no sistema reprodutor dos homens e das mulheres podem manifestar-se como alterações nos níveis de hormonas sexuais, diminuição da libido e da potência sexual, perturbações do ciclo menstrual, menopausa precoce, menarca tardia, disfunção ovariana, diminuição da qualidade do esperma e redução da fertilidade masculina e feminina. A exposição a substâncias tóxicas pode provocar danos celulares diretos no esperma e óvulos em desenvolvimento. A exposição materna durante a gravidez pode perturbar o desenvolvimento do feto. A exposição a substâncias tóxicas pode provocar efeitos vastos, como, por exemplo, morte fetal, atraso de crescimento intrauterino, parto prematuro, defeitos de nascença, morte pós-parto, distúrbios no desenvolvimento cognitivo e alterações na sensibilidade imunológica ou cancro infantil. A exposição da progenitora a substâncias químicas no trabalho pode também provocar a contaminação do leite materno. Algumas substâncias químicas com atividade hormonal, os chamados desreguladores endócrinos, podem alterar o funcionamento do sistema endócrino e, consequentemente, causar efeitos adversos na reprodução, tais como diminuição da qualidade do esperma e danos dos tecidos reprodutores, no caso dos homens, e algumas patologias ginecológicas, no caso das mulheres.

3.1.1

No âmbito do Regulamento REACH e de vários atos legislativos específicos (relativos aos produtos cosméticos, biocidas e pesticidas), os agentes cancerígenos e mutagénicos e as substâncias tóxicas para a reprodução inscrevem-se num grupo global de substâncias que são uma fonte de enorme preocupação. Partilham algumas características comuns, entre as quais se incluem a elevada nocividade para a saúde, a dificuldade de perceção do risco (uma vez que as consequências da exposição se manifestam frequentemente após um longo período de latência), a dificuldade de gestão dos riscos e problemas associados aos «efeitos cocktail», ou seja, a exposição a duas ou mais substâncias ou processos diferentes. Em vários Estados-Membros, esta abordagem foi adotada na legislação nacional com o apoio dos parceiros sociais nacionais. O CESE insta a Comissão a avaliar o impacto de um eventual alargamento do âmbito de aplicação da diretiva relativa aos agentes cancerígenos e mutagénicos às substâncias tóxicas para a reprodução.

3.2

A estratégia da UE contra cancros relacionados com o trabalho deve conceder maior atenção às mulheres.

3.2.1

O padrão de exposição e o padrão de localização do cancro podem variar entre homens e mulheres. O cancro da mama, por exemplo, é uma doença muito rara nos homens, ao passo que, nas mulheres, é o tipo de cancro mais comum. São várias as exposições profissionais que podem contribuir para o cancro da mama.

3.2.2

O Comité insta veementemente a Comissão a, na revisão da diretiva e nas alterações previstas para 2018, ter em conta, de forma mais sistemática, a exposição das mulheres a agentes cancerígenos no trabalho. Muitos tipos de profissões com maior concentração de mulheres (cuidados de saúde, limpeza, atividades de cabeleireiro, etc.) envolvem exposições a substâncias cancerígenas que são negligenciadas. Há que definir critérios para a identificação e a classificação dos desreguladores endócrinos que contribuem para alguns tipos de cancro. A prevenção deve ser reforçada na exposição a produtos citostáticos (ou seja, agentes quimioterapêuticos) nas profissões do setor da saúde. Embora as radiações ionizantes não se insiram no âmbito do presente parecer, o CESE insiste firmemente na necessidade de reforçar outras diretivas e, em especial, a Diretiva 2013/59/Euratom.

3.3

Existe um amplo consenso entre as partes interessadas quanto ao papel e à importância dos valores-limite de exposição profissional vinculativos. Estes são importantes porque contribuem para reduzir o risco, mesmo quando não existe um nível de exposição seguro, e têm de ser fixados a um nível adequado, tendo em conta os dados científicos e os fatores de viabilidade.

3.3.1

No entanto, não existe na UE uma metodologia uniforme para a determinação dos valores-limite de exposição profissional vinculativos. Atualmente, a Comissão age numa base casuística, sendo que, na sua maior parte, a transparência e a coerência podem ser melhoradas. Alguns valores-limite de exposição profissional vinculativos são adequados, enquanto outros não proporcionam proteção suficiente. O CESE considera que, no que respeita à saúde e vida humanas, as ambições têm de estar à altura do desafio.

3.3.2

Outro fator a ter em consideração é o facto de os Estados-Membros terem abordagens diferentes. Alguns definiram valores-limite de exposição profissional vinculativos para mais de cem substâncias tóxicas para a reprodução, outros para menos de dez. O nível destes valores-limite pode diferir de país para país. Este facto cria dificuldades para as empresas que operam em diferentes países com normas variáveis e pode, em alguns casos, dar origem a concorrência desleal.

3.3.3

O CESE considera importante, por conseguinte, que a Comissão defina uma metodologia para a adoção de valores-limite de exposição profissional vinculativos na diretiva relativa aos agentes cancerígenos e mutagénicos. Tal processo deverá envolver uma consulta alargada dos parceiros sociais, dos Estados-Membros e de outras partes interessadas, incluindo ONG. A experiência nacional ajuda a definir boas práticas. Para o CESE, dois elementos devem ser objeto de especial atenção:

3.3.3.1

Em primeiro lugar, a coerência dos valores-limite de exposição profissional vinculativos, a fim de evitar uma situação em que os trabalhadores expostos a determinadas substâncias possam estar sujeitos a um risco de cancro muito mais elevado do que os trabalhadores expostos a outras substâncias. Na Alemanha e nos Países Baixos, os parceiros sociais apoiam uma abordagem baseada no risco, que facilita a definição dos valores-limite de exposição profissional vinculativos ao ter em conta o nível de risco como o principal fator determinante de um compromisso social;

3.3.3.2

Em segundo lugar, os valores-limite de exposição profissional vinculativos têm de ser definidos com base em dados científicos, devendo levar em linha de conta diferentes fatores, como a viabilidade e as possibilidades de medição dos níveis de exposição. A fim de ajudar as entidades patronais a estabelecer prioridades no que diz respeito às respetivas medidas de prevenção, os valores-limite de exposição profissional devem referir explicitamente o grau de risco associado ao nível de exposição.

3.4

Na maioria dos casos, existe um longo período de latência entre a exposição e o cancro. O CESE considera necessário, por conseguinte, proteger os trabalhadores expostos ou que estão em risco de exposição, assegurando a vigilância da saúde ao longo da vida no âmbito dos regimes de segurança social ou dos sistemas nacionais de saúde.

3.5

O CESE recomenda uma maior concentração de esforços no domínio dos estudos científicos e estatísticos. O cancro profissional pode também ser causado por stress e por fatores relacionados com a organização do trabalho, por exemplo, trabalho por turnos, etc. Importa dedicar mais atenção e disponibilizar mais financiamento para a investigação das consequências e potenciais sinergias da exposição combinada a diferentes fatores, como agentes químicos, biológicos ou físicos, produtos químicos, organização do trabalho, etc.