31.8.2017   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 288/1

Sprawozdawca:

Catelijne MULLER

1.1.

Sztuczna inteligencja przechodzi obecnie wiele istotnych zmian i w szybkim tempie znajduje zastosowania w życiu społeczeństwa. Wielkość rynku sztucznej inteligencji wynosi około 664 mln USD i oczekuje się jego wzrostu do 38,8 mld USD do 2025 r. Jako że sztuczna inteligencja może nieść zarówno pozytywne, jak i negatywne skutki dla społeczeństwa, EKES wyraźnie zobowiązał się do uważnego śledzenia rozwoju sytuacji w dziedzinie sztucznej inteligencji nie tylko z technicznego, lecz również etycznego i społecznego punktu widzenia, a także pod kątem bezpieczeństwa.

1.2.

EKES, jako przedstawiciel zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego UE, będzie w najbliższym czasie nadawać kształt społecznej debacie na temat sztucznej inteligencji, centralizować ją i stymulować, angażując wszystkie zainteresowane strony: decydentów politycznych, przedstawicieli przemysłu, partnerów społecznych, konsumentów, organizacje pozarządowe, placówki oświatowe i zakłady opieki zdrowotnej, ekspertów i nauczycieli akademickich z różnych dziedzin (w tym takich, jak sztuczna inteligencja, bezpieczeństwo, etyka, ekonomia, nauki o pracy, nauki prawne, nauki behawioralne, psychologia, filozofia).

1.3.

O ile dyskusja na temat superinteligencji jest ważna, to jednak obecnie dominuje i przyćmiewa debatę nad skutkami dzisiejszych zastosowań sztucznej inteligencji. Zadaniem i celem tego procesu będzie zatem m.in. pogłębienie i poszerzenie wiedzy o sztucznej inteligencji, a tym samym przyczynienie się do opartej na faktach, wyważonej debaty, w której będzie można uniknąć zarówno uprawiania czarnowidztwa, jak i skrajnej relatywizacji. EKES tym samym wniesie wkład w promowanie rozwoju sztucznej inteligencji służącej ludzkości. Niemniej jednak ważnym zadaniem i celem tego procesu będzie również rozpoznawanie, nazywanie i śledzenie przełomowych zmian w rozwoju sztucznej inteligencji i związanych z tym rozwojem, tak by móc się nimi zająć w odpowiedni sposób i w odpowiednim czasie. Powinno to doprowadzić do zwiększenia społecznego zaangażowania, zaufania i wsparcia na rzecz dalszego zrównoważonego rozwoju i wdrażania sztucznej inteligencji.

1.4.

Wpływ sztucznej inteligencji ma charakter transgraniczny, zatem należy też ustalić ramy polityczne wykraczające poza poziom krajowy. EKES zaleca, by UE przyjęła rolę światowego lidera w ustalaniu jednolitych, globalnych ram polityki w odniesieniu do sztucznej inteligencji, zgodnych z europejskimi wartościami i prawami podstawowymi. EKES może i chce wnieść wkład w ten proces.

1.5.

EKES wskazuje na 11 dziedzin, w których sztuczna inteligencja stwarza obecnie wyzwania społeczne: etyka; bezpieczeństwo; prywatność; przejrzystość i możliwość wyjaśnienia; praca; kształcenie i umiejętności; (nie)równość i włączenie społeczne; ramy prawne i regulacyjne; sprawowanie rządów i demokracja; prowadzenie wojen; superinteligencja. EKES przedstawia następujące zalecenia.

1.6.

EKES zaleca przyjęcie podejścia do sztucznej inteligencji opartego na ludzkiej kontroli ( human-in-command ), obejmującego zwłaszcza odpowiedzialne, bezpieczne i pożyteczne rozwijanie sztucznej inteligencji oraz zakładającego, że maszyny pozostają maszynami, a człowiek jest cały czas w stanie zachować nad nimi kontrolę.

1.7.

EKES wzywa do opracowania kodeksu etycznego w zakresie rozwoju, wdrażania i stosowania sztucznej inteligencji, tak by systemy sztucznej inteligencji w całym procesie operacyjnym były zgodne z zasadami godności człowieka, integralności, wolności, prywatności, różnorodności kulturowej i płciowej oraz podstawowych praw człowieka.

1.8.

EKES wzywa do opracowania procedur standaryzacji w celu weryfikacji, walidacji i kontroli systemów sztucznej inteligencji w oparciu o szeroki wachlarz norm dotyczących bezpieczeństwa, przejrzystości, zrozumiałości i możliwości wyjaśnienia funkcjonowania, a także wartości etycznych.

1.9.

EKES opowiada się za europejską infrastrukturą sztucznej inteligencji, składającą się z opartych na otwartym oprogramowaniu i zapewniających poszanowanie prywatności środowisk uczenia się, środowisk testowych w rzeczywistych warunkach i zbiorów wysokiej jakości danych do tworzenia i treningu systemów sztucznej inteligencji. EKES wskazuje na przewagę (konkurencyjną) na rynku globalnym, jaką UE mogłaby uzyskać dzięki opracowaniu i promowaniu europejskich odpowiedzialnych systemów sztucznej inteligencji, wyposażonych w europejskie certyfikaty i znakowanie odnoszące się do sztucznej inteligencji.

1.10.

UE, rządy krajowe i partnerzy społeczni powinni wspólnie określić, na jakie sektory rynku pracy, w jakim stopniu i w jakim terminie wywrze wpływ sztuczna inteligencja, oraz poszukiwać rozwiązań mających na celu złagodzenie skutków w zakresie zatrudnienia, charakteru pracy, systemów socjalnych i (nie)równości. Przy tym należy inwestować w te sektory rynku pracy, na które sztuczna inteligencja ma niewielki wpływ lub nie ma żadnego wpływu.

1.11.

EKES zaleca, by te zainteresowane podmioty wspólnie zaangażowały się na rzecz komplementarnych systemów sztucznej inteligencji i ich współtworzenia w miejscu pracy, np. zespołów człowiek–maszyna, w ramach których sztuczna inteligencja uzupełnia i ulepsza pracę człowieka. Zainteresowane podmioty muszą też inwestować w uczenie się, kształcenie i szkolenie formalne i nieformalne, aby każdy mógł pracować ze sztuczną inteligencją, a także rozwijać umiejętności, których sztuczna inteligencja nie przejmie lub nie będzie w stanie przejąć.

1.12.

Już teraz konieczna jest konkretna ocena ustawodawstwa i uregulowań UE w sześciu dziedzinach wskazanych przez STOA (Grupa Weryfikacji Rozwiązań Naukowych i Technologicznych), które mogą wymagać przeglądu lub dostosowania. EKES może i pragnie odgrywać pewną rolę w tym procesie oceny. EKES jest przeciwny wprowadzeniu formy osobowości prawnej dla robotów lub sztucznej inteligencji. Podkopano by w ten sposób zapobiegawcze, korygujące działanie prawa odpowiedzialności cywilnej; istniałaby też pokusa nadużycia, zarówno przy opracowywaniu sztucznej inteligencji, jak i korzystaniu z niej, a zarazem stworzono by możliwości nadużyć.

1.13.

Należy aktywnie promować i wspierać, zarówno ze środków publicznych, jak i prywatnych, rozwój zastosowań sztucznej inteligencji, które służą społeczeństwu, promują integrację społeczną i polepszają jakość życia ludzi. Komisja Europejska powinna w ramach swoich programów finansować badania nad skutkami społecznymi sztucznej inteligencji, jak również finansowanych przez UE innowacji w zakresie sztucznej inteligencji.

1.14.

EKES popiera apel Human Rights Watch i innych organizacji o wprowadzenie zakazu stosowania autonomicznych systemów broni. Z zadowoleniem przyjmuje zapowiadane konsultacje na ten temat na forum ONZ, aczkolwiek uważa, że ich przedmiotem powinny stać się także zastosowania sztucznej inteligencji w wojnach cybernetycznych.

2.1.

Nie istnieje powszechnie przyjęta, precyzyjna definicja sztucznej inteligencji. Pojęcie to obejmuje cały szereg (pod)dziedzin, takich jak: „ucząca się” architektura systemów obliczeniowych (cognitive computing – algorytmy rozumujące i rozumiejące na wyższym, tzn. bardziej ludzkim, poziomie), uczenie maszynowe (algorytmy, które same uczą się wykonywać zadania), rozszerzona inteligencja (augmented intelligence – współpraca między człowiekiem i maszyną), robotyka oparta na sztucznej inteligencji (sztuczna inteligencja wbudowana w roboty). Głównym celem badań i rozwoju w zakresie sztucznej inteligencji jest jednak automatyzacja inteligentnych zachowań, takich jak rozumowanie, gromadzenie informacji, planowanie, uczenie się, komunikacja, manipulowanie, sygnalizowanie, a nawet tworzenie, marzenie i postrzeganie.

2.2.

Zasadniczo rozróżnia się dwa rodzaje sztucznej inteligencji: wąską sztuczną inteligencję (narrow AI) i ogólną sztuczną inteligencję (general AI). Wąska sztuczna inteligencja jest w stanie wykonywać konkretne zadania. Ogólna sztuczna inteligencja jest zdolna wykonać każde zadanie umysłowe, jakie może wykonać człowiek.

2.3.

W ostatnim czasie poczyniono znaczne postępy na polu wąskiej sztucznej inteligencji, w szczególności dzięki wzrostowi mocy obliczeniowej komputerów, dzięki dostępności wielkich zbiorów danych i rozwojowi uczenia maszynowego (machine learning). Uczenie maszynowe obejmuje algorytmy, które same mogą uczyć się wykonywania konkretnych zadań, a przy tym nie muszą zostać do tego celu zaprogramowane. Metoda ta polega na przetwarzaniu danych treningowych, na podstawie których algorytm uczy się rozpoznawać wzorce i określać zasady. Uczenie głębokie, rodzaj uczenia maszynowego, wykorzystuje struktury (neural networks – sieci neuronowe), których działanie jest zbliżone do działania ludzkiego mózgu i które uczą się dzięki ćwiczeniu i informacjom zwrotnym. Dzięki tej ewolucji systemy sztucznej inteligencji (za pośrednictwem algorytmów) mogą stać się autonomiczne i zdolne do samodzielnego uczenia się i dostosowywania się.

2.4.

Od pewnego czasu badania naukowe i rozwój w dziedzinie sztucznej inteligencji koncentrują się przede wszystkim na takich procesach, jak rozumowanie, gromadzenie wiedzy, planowanie, komunikacja i percepcja (wzrokowa, słuchowa i sensoryczna). Doprowadziło to do opracowania bardzo licznych zastosowań sztucznej inteligencji, jak np. wirtualni asystenci, samochody autonomiczne, automatyczna agregacja wiadomości, rozpoznawanie mowy, oprogramowanie tłumaczeniowe, oprogramowanie do syntezy mowy (text-to-speak), zautomatyzowane transakcje finansowe, przedprocesowe przedstawienie dowodów elektronicznych w sądownictwie (e-discovery) itd.

2.5.

EKES zwraca uwagę, że w ostatnim czasie liczba zastosowań i inwestycji w dziedzinie sztucznej inteligencji rośnie w tempie wykładniczym. Wielkość rynku sztucznej inteligencji wynosi obecnie około 664 mln USD i oczekuje się jego wzrostu do 38,8 mld USD w 2025 r.

3.1.

Niemal nikt nie wątpi, że sztuczna inteligencja może przynieść społeczeństwu znaczne korzyści. Wystarczy pomyśleć o zastosowaniach, które pozwolą osiągnąć zrównoważone rolnictwo, bezpieczniejszy ruch drogowy, bezpieczniejszy system finansowy, bardziej przyjazne środowisku procesy produkcyjne, postępy w medycynie, większe bezpieczeństwo w miejscu pracy, bardziej zindywidualizowane kształcenie, lepsze sądownictwo czy bezpieczniejsze społeczeństwo. Sztuczna inteligencja przyczyni się nawet może do wykorzenienia chorób i ubóstwa. Może także istotnie przyczynić się do rozwoju przemysłu i poprawy konkurencyjności UE.

3.2.

Podobnie jak każda technologia przełomowa, sztuczna inteligencja niesie jednak z sobą także zagrożenia i złożone wyzwania polityczne w kontekście takich zagadnień, jak bezpieczeństwo i możność zachowania kontroli, aspekty społeczno-ekonomiczne, etyka i prywatność, niezawodność itp.

3.3.

Znaleźliśmy się w kluczowym momencie, w którym trzeba określić warunki (konieczne) obecnego i przyszłego rozwoju i wdrażania sztucznej inteligencji. Te korzyści mogą być trwałe tylko pod warunkiem, że należycie stawi się czoła związanym ze sztuczną inteligencją wyzwaniom. W tym celu należy dokonać wyborów politycznych.

a)

Etyka

3.4.

Rozwój sztucznej inteligencji pociąga za sobą cały szereg kwestii etycznych. W jaki sposób autonomiczna (samoucząca się) sztuczna inteligencja wpływa na naszą osobistą integralność, autonomię, godność, niezależność, równość, bezpieczeństwo, wolność wyboru? Jak zadbać o to, by nasze podstawowe normy, wartości i prawa człowieka były nadal respektowane i gwarantowane?

3.5.

Należy dodać, że obecnie sztuczna inteligencja jest rozwijana w jednorodnym środowisku złożonym przeważnie z młodych, białych mężczyzn, przez co wpisuje się w nią (świadomie czy nie) różnice kulturowe i związane z płcią społeczno-kulturową, między innymi dlatego, że systemy sztucznej inteligencji uczą się na podstawie danych treningowych. Dane te muszą być prawidłowe, a także cechować się wysoką jakością i bezstronnością oraz być zróżnicowane i wystarczająco gruntowne. Powszechnie sądzi się, że dane są z definicji obiektywne, jest to jednak mylne wyobrażenie. Łatwo jest nimi manipulować, mogą być tendencyjne, odzwierciedlać uprzedzenia i preferencje kulturowe, płciowe i inne oraz zawierać błędy.

3.6.

Opracowywane dziś systemy sztucznej inteligencji nie mają w sobie wartości etycznych. To my, ludzie, musimy wprowadzić je do tych systemów i do środowiska, w którym są wykorzystywane. Rozwój, wdrażanie i stosowanie systemów sztucznej inteligencji (tak publicznych, jak komercyjnych) powinny mieć miejsce w granicach naszych podstawowych norm, wartości, swobód i praw człowieka. W związku z tym EKES wzywa do opracowania i ustanowienia jednolitego globalnego kodeksu etycznego w zakresie rozwoju, wdrażania i stosowania sztucznej inteligencji.

b)

Bezpieczeństwo

3.7.

Wykorzystywanie sztucznej inteligencji w świecie realnym pociąga za sobą bez wątpienia kwestie bezpieczeństwa. Można dokonać rozróżnienia między bezpieczeństwem wewnętrznym i zewnętrznym.

3.8.

EKES uważa, że systemy sztucznej inteligencji mogą być wprowadzane do użytku tylko wtedy, gdy spełniają szczegółowe wymogi dotyczące bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego. Te wymagania powinny zostać wspólnie określone przez decydentów politycznych, specjalistów od sztucznej inteligencji i bezpieczeństwa, przedsiębiorstwa i organizacje społeczeństwa obywatelskiego.

c)

Przejrzystość, zrozumiałość, kontrolowalność i możliwość wyjaśnienia funkcjonowania systemów sztucznej inteligencji

3.9.

Akceptacja oraz trwały rozwój i stosowanie sztucznej inteligencji zależą od możliwości rozumienia, kontrolowania i wyjaśnienia funkcjonowania, działań i decyzji systemów sztucznej inteligencji, również po fakcie.

3.10.

Działania i decyzje systemów sztucznej inteligencji (w oparciu o inteligentne algorytmy) w coraz większym stopniu wpływają na życie ludzi. Przykładem jest wykorzystanie sztucznej inteligencji w działaniach policji w oparciu o dane wywiadowcze, w ocenie wniosków o pożyczki hipoteczne lub w procesie udzielania zgody na objęcie ubezpieczeniem. Kluczowe znaczenie mają tutaj zrozumiałość, kontrolowalność i możliwość wyjaśnienia procesu decyzyjnego funkcjonowania systemu sztucznej inteligencji.

3.11.

Już teraz wiele systemów sztucznej inteligencji jest bardzo trudnych do zrozumienia dla użytkowników. Coraz częściej jednak w tej samej sytuacji znajdują się także twórcy systemów. W szczególności sieci neuronowe często stanowią swoiste czarne skrzynki, gdzie zachodzą procesy (decyzyjne), których nie da się już zrozumieć i dla których nie istnieją mechanizmy wyjaśniające.

3.12.

EKES opowiada się za przejrzystymi, zrozumiałymi i kontrolowalnymi systemami sztucznej inteligencji, których funkcjonowanie można także wyjaśnić po fakcie. Ponadto należy ustalić, jakie procesy decyzyjne można powierzyć sztucznej inteligencji, a jakie nie, oraz kiedy powinna być pożądana lub wymagana interwencja człowieka.

d)

Prywatność

3.13.

Ochrona prywatności w przypadku systemów sztucznej inteligencji dostarcza powodów do niepokoju. Wiele produktów (konsumpcyjnych) posiada już wbudowaną sztuczną inteligencję: urządzenia gospodarstwa domowego, zabawki, samochody, monitory zdrowia, smartfony. Wszystkie te produkty przekazują dane (często dane osobowe) do opartej na chmurze obliczeniowej platformy producenta. Biorąc zwłaszcza pod uwagę, że handel danymi dzisiaj kwitnie, co oznacza, że generowane dane nie pozostają u producenta, lecz są sprzedawane osobom trzecim, rodzi się problem, czy prywatność podlega dostatecznej ochronie.

3.14.

Sztuczna inteligencja może również dzięki analizie ogromnej ilości danych (często) osobowych wpływać na decyzje ludzi w wielu dziedzinach (od decyzji zakupowych po decyzje wyborcze i referenda). Szczególnie podatną grupą są dzieci. EKES jest szczególnie zaniepokojony zastosowaniami sztucznej inteligencji, które wyraźnie nakierowane są na wpływanie na zachowanie i pragnienia dzieci.

3.15.

Należy zapobiec sytuacji, w której zastosowanie sztucznej inteligencji w odniesieniu do danych osobowych ograniczyłoby rzeczywistą lub postrzeganą swobodę jednostek. Ogólne rozporządzenie UE o ochronie danych przewiduje znaczący poziom ochrony prywatności danych osobowych dostarczanych drogą elektroniczną. Należy jednak uważnie monitorować, czy wobec rozwoju sztucznej inteligencji dostatecznie zagwarantowane jest w praktyce prawo zainteresowanych osób do świadomej zgody i swobody wyboru w przypadku przekazywania danych, a także prawo dostępu do przekazanych danych, ich modyfikacji i weryfikacji.

e)

Normy, standardy i infrastruktura

3.16.

W oparciu o szeroki wachlarz standardów należy opracować nowe procedury standaryzacji w celu weryfikacji i walidacji systemów sztucznej inteligencji, aby można było oceniać i kontrolować bezpieczeństwo, przejrzystość i zrozumiałość systemów sztucznej inteligencji, możliwość wyjaśnienia ich funkcjonowania oraz ich odpowiedzialność etyczną.

3.17.

EKES opowiada się za tym, by UE opracowała własną infrastrukturę sztucznej inteligencji, składającą się z opartych na otwartym oprogramowaniu i zapewniających poszanowanie prywatności środowisk uczenia się i zbiorów wysokiej jakości danych do tworzenia i treningu systemów sztucznej inteligencji. Dzięki promowaniu europejskich odpowiedzialnych systemów sztucznej inteligencji UE mogłaby również uzyskać przewagę (konkurencyjną) na rynku globalnym. Komitet zaleca, by zbadać przy okazji możliwość utworzenia europejskiego systemu certyfikacji i znakowania sztucznej inteligencji.

f)

Wpływ na pracę, zatrudnienie, warunki pracy i systemy zabezpieczenia społecznego

3.18.

Opinie są podzielone w kwestii tego, jak szybko i w jakim zakresie wpływ ten się zaznaczy, jednak jest rzeczą oczywistą, że sztuczna inteligencja wpłynie na wielkość zatrudnienia oraz na rodzaj i charakter wielu miejsc pracy, a tym samym również na systemy zabezpieczenia społecznego.

3.19.

Erik Brynjolfsson i Andrew McAfee z MIT nazywają współczesne przemiany technologiczne (obejmujące też sztuczną inteligencję) drugim wiekiem maszyny. Są jednak dwie istotne różnice: (i) „dawne” maszyny zastępowały przede wszystkim siłę mięśni, tymczasem nowe zastępują potencjał umysłowy i umiejętności poznawcze, zatem dotknięte zostaną nie tylko osoby nisko wykwalifikowane („niebieskie kołnierzyki”), średnio i wysoko wykwalifikowane („białe kołnierzyki”); (ii) sztuczna inteligencja to technologia o ogólnym przeznaczeniu, która oddziałuje na prawie wszystkie sektory równocześnie.

3.20.

Sztuczna inteligencja może przynosić znaczne korzyści, kiedy będzie wykorzystywana do wykonywania niebezpiecznej, ciężkiej, wyczerpującej, brudnej, nieprzyjemnej, powtarzalnej lub nudnej pracy. Ale systemy sztucznej inteligencji mogą też w coraz większym stopniu wykonywać pracę, która może podlec rutynizacji, pracę polegającą na przetwarzaniu i analizie danych lub pracę, w której dużą rolę odgrywa planowanie lub przewidywanie – tzn. prace, które często wykonywane są przez ludzi wysoko wykwalifikowanych.

3.21.

Większość miejsc pracy obejmuje jednak działania różnego typu. Prawdopodobieństwo, że sztuczna inteligencja lub roboty mogłyby przejąć wszystkie zadania jakiejś osoby, wydaje się niewielkie. Wszelako praktycznie każdy zostanie skonfrontowany z automatyzacją niektórych części swojej funkcji. Czas, jaki się w ten sposób zyska, można przeznaczyć na inne zadania, pod warunkiem że władze publiczne i partnerzy społeczni podejmą niezbędne wysiłki w tym kierunku. Należy przy tym mieć na uwadze wpływ, jaki te zmiany mogą wywrzeć na menedżerów i specjalistów, i zwiększać ich zaangażowanie, tak by nie padali ofiarą zmian, lecz w dalszym ciągu nad nimi panowali.

3.22.

Ponadto pojawią się też nowe miejsca pracy. Nikt nie jest jednak w stanie przewidzieć, jakie to będą stanowiska, ile ich będzie ani jak szybko to nastąpi. Spółkom takim jak Google i Facebook udaje się tworzyć gigantyczną wartość z pomocą stosunkowo małej liczby pracowników. Poza tym nowe miejsca pracy nie zawsze cechują się wysoką jakością. Można się obawiać, że wraz z dalszym rozwojem sztucznej inteligencji wkrótce pozostaną już tylko nisko płatne minizadania dla coraz liczniejszej grupy elastycznych pracowników (flex workers).

3.23.

Sztuczna inteligencja będzie miała wpływ nie tylko na ilość dostępnej pracy, lecz także na rodzaj istniejącej pracy. Systemy sztucznej inteligencji oferują coraz więcej możliwości w zakresie śledzenia i monitorowania pracowników, co stawia pod znakiem zapytania autonomię i prywatność. Praca już teraz często jest określana i rozdzielana za pomocą algorytmów, bez interwencji człowieka, co wpływa na charakter i warunki pracy. Przy korzystaniu ze sztucznej inteligencji istnieje także ryzyko zubożenia wykonywanych czynności i utraty kluczowych umiejętności.

3.24.

Faktem pozostaje jednak, że technika nie przejmuje nad nami kontroli. Rządy i partnerzy społeczni mają możliwość określania sposobu, w jaki sztuczna inteligencja będzie dalej rozwijana i stosowana w procesie pracy, powinni więc w pełni wykorzystywać tę możliwość. Zarazem trzeba skupiać się nie tylko na tym, co może sztuczna inteligencja, lecz także właśnie na tym, co potrafią ludzie (kreatywność, empatia, współpraca) i jakie zadania sami chcemy dalej wykonywać, oraz należy poszukiwać możliwości ulepszania współpracy między człowiekiem i maszyną (komplementarność).

3.25.

Inteligencja rozszerzona (augmented intelligence – komplementarność), w ramach której człowiek i maszyna współpracują ze sobą i wzajemnie się wzmacniają, jest najciekawszym zastosowaniem sztucznej inteligencji, ponieważ chodzi tutaj o człowieka wraz z maszyną, w przeciwieństwie do człowieka zamiast maszyny. Bardzo ważne jest jednak współtworzenie: w rozwój takich komplementarnych systemów sztucznej inteligencji należy włączyć pracowników, aby były one użyteczne i aby pracownik zachował wystarczającą autonomię i kontrolę (human-in-command) oraz odczuwał dostateczne spełnienie i przyjemność w pracy.

g)

Kształcenie i umiejętności

3.26.

Aby umożliwić ludziom dostosowywanie się do szybkich przemian zachodzących na polu sztucznej inteligencji, niezbędne jest utrzymanie lub zdobycie umiejętności cyfrowych. Komisja Europejska zdecydowanie zaangażowała się na rzecz rozwoju kompetencji cyfrowych, inicjując Koalicję na rzecz umiejętności cyfrowych i zatrudnienia. Jednak nie każdy będzie w stanie programować bądź zostać programistą lub też nie każdego będzie to interesowało. Dlatego powinna istnieć możliwość ukierunkowania polityki i środków finansowych także na kształcenie i rozwój umiejętności w dziedzinach, które nie będą zagrożone przez systemy sztucznej inteligencji (np. zadania, w przypadku których kluczowe znaczenie ma ludzka interakcja bądź człowiek i maszyna współpracują ze sobą lub w przypadku których chcielibyśmy, aby nadal wykonywał je człowiek).

3.27.

W przypadku gdy stawia się na komplementarność człowieka i sztucznej inteligencji (rozszerzona inteligencja), należy zapewnić każdemu, i to od najmłodszych lat, kształcenie w zakresie obchodzenia się i współpracy ze sztuczną inteligencją, tak aby człowiek mógł zachować w swojej pracy autonomię i kontrolę (human-in-command). Szczególnie ważna jest przy tym edukacja w dziedzinie etyki i prywatności, dlatego że sztuczna inteligencja ma znaczny wpływ w tych obszarach.

h)

Dostępność, (nie)równość społeczna, włączenie społeczne, dystrybucja

3.28.

Lwia część procesów rozwoju sztucznej inteligencji i wszystkie powiązane z tym elementy (platformy rozwoju, dane, wiedza, know how) znajdują się w rękach pięciu wielkich firm technologicznych (Amazon, Apple, Facebook, Google, Microsoft). Choć spółki te opowiadają się za otwartym rozwojem sztucznej inteligencji, a niektóre z nich udostępniają swoje platformy rozwoju sztucznej inteligencji jako otwarte oprogramowanie, nie gwarantuje to pełnej dostępności systemów sztucznej inteligencji. UE, decydenci międzynarodowi i organizacje społeczeństwa obywatelskiego mają tutaj do odegrania ważną rolę polegającą na dopilnowaniu, by systemy sztucznej inteligencji były dostępne dla wszystkich i by ich rozwój odbywał się w otwartym środowisku.

3.29.

Uprzywilejowujące kapitał przemiany technologiczne, w ramach których innowacje oferują korzyści przede wszystkim właścicielom innowacji, pogarszają pozycję siły roboczej względem kapitału. Zmiana technologiczna może również prowadzić do nierówności (w zakresie dochodów) między ludźmi (zarówno na poziomie lokalnym, jak i regionalnym i ogólnoświatowym). Sztuczna inteligencja może jeszcze te trendy wzmocnić.

3.30.

Ważne jest, by uważnie śledzić te trendy i odpowiednio na nie reagować. Postuluje się już opodatkowanie sztucznej inteligencji, dywidendę od sztucznej inteligencji lub podział własności systemów sztucznej inteligencji między pracowników i pracodawców. Coraz częściej mówi się też o potrzebie bezwarunkowego dochodu podstawowego.

3.31.

EKES we wcześniejszej opinii (1) wspominał już o możliwości wprowadzenia dywidendy cyfrowej i jej równego podziału w celu osiągnięcia pozytywnych skutków dla wzrostu gospodarczego. EKES przywiązuje dużą wagę do badań naukowych nad wszystkimi tymi rozwiązaniami, w których trzeba znaleźć równowagę miedzy rozwojem sztucznej inteligencji służącym człowiekowi a ewentualnymi utrudnieniami będącymi skutkiem tych rozwiązań. Trzeba też wyeliminować pokusę nadużycia polegającą na tym, że odpowiedzialność za systemy sztucznej inteligencji byłaby przesuwana na podmiot, którego nie można by skutecznie pociągnąć do odpowiedzialności.

i)

Ramy prawne i regulacyjne

3.32.

Sztuczna inteligencja ma poważne implikacje dla istniejących ram prawnych i regulacyjnych. Grupa Weryfikacji Rozwiązań Naukowych i Technologicznych (STOA) Parlamentu Europejskiego opublikowała w czerwcu 2016 r. zestawienie aktów ustawodawczych i regulacji, na które wywrą wpływ przemiany zachodzące w sferze robotyki, systemów cyberfizycznych i sztucznej inteligencji. STOA wskazuje sześć obszarów – transport, systemy podwójnego zastosowania, swobody obywatelskie, bezpieczeństwo, zdrowie, energia – w odniesieniu do których być może trzeba będzie zmienić lub dostosować łącznie aż 39 unijnych rozporządzeń, dyrektyw, deklaracji i komunikatów, obok Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Należy szybko i zdecydowanie zająć się tym przeglądem, a EKES może i pragnie odgrywać istotną rolę w tym procesie.

3.33.

Wiele dyskutuje się o tym, kogo można pociągnąć do odpowiedzialności w sytuacji, gdy system sztucznej inteligencji spowoduje szkodę; zwłaszcza w wypadku, gdy chodzi o system samouczący się, który po wprowadzeniu do użytku dalej się uczy. Parlament Europejski przedstawił zalecenia dotyczące przepisów prawa cywilnego w zakresie robotyki, proponując m.in. zbadanie możliwości wprowadzenia tzw. e-osobowość dla robotów, w związku z czym mogłyby one ponosić odpowiedzialność cywilną za szkody przez siebie spowodowane. EKES sprzeciwia się wszelkim formom osobowości prawnej dla robotów i (systemów) sztucznej inteligencji, jako że niesie to ze sobą niedopuszczalną pokusę nadużycia. Prawo odpowiedzialności cywilnej ma korygujące, zapobiegawcze działanie, które jednak może zniknąć z chwilą, gdy producent przestanie ponosić ryzyko odpowiedzialności cywilnej, ponieważ to zostanie przeniesione na robota (czy na system sztucznej inteligencji). Istnieje ponadto ryzyko niewłaściwego stosowania i nadużywania takiej formy prawnej. Porównanie z ograniczoną odpowiedzialnością spółek jest nieuzasadnione, ponieważ w tym wypadku odpowiedzialna jest ostatecznie zawsze osoba fizyczna. Należy w związku z tym przeanalizować, w jakim stopniu obowiązujące krajowe i unijne prawodawstwo, regulacje i orzecznictwo w dziedzinie odpowiedzialności (za produkt i na zasadzie ryzyka) i własnej winy adekwatnie odpowiadają na to pytanie, a jeśli konkluzje będą negatywne, to jakie rozwiązania prawne byłyby tutaj pożądane.

3.34.

Aby można było przyjąć właściwe podejście do prawodawstwa i regulacji w zakresie sztucznej inteligencji, trzeba ponadto uzyskać jasne wyobrażenie tego, co sztuczna inteligencja potrafi już dziś robić, czego nie potrafi oraz do czego prawdopodobnie będzie zdolna w krótkim, średnim i długim okresie.

3.35.

Sztuczna inteligencja wykracza poza granice. Ważne jest zatem, aby zbadać konieczność wprowadzania ogólnoświatowych regulacji, jako że przepisy regionalne nie wystarczą, a nawet prowadziłyby do niepożądanych skutków. Zważywszy na sprawdzony unijny system norm dotyczących bezpieczeństwa i produktów, protekcjonistyczne zakusy na innych kontynentach, wysoki poziom wiedzy w Europie, system europejskich praw podstawowych i wartości społecznych oraz dialog społeczny, EKES zaleca, by UE przejęła wiodącą rolę w ustanawianiu światowych, jednolitych ram politycznych w dziedzinie sztucznej inteligencji oraz by przyspieszała ten proces.

j)

Sposób sprawowania rządów i demokracja

3.36.

Zastosowania sztucznej inteligencji mogą przyczynić się do większego zaangażowania obywateli w politykę władz publicznych i do większej przejrzystości procesu podejmowania decyzji. EKES wzywa UE i rządy krajowe do wykorzystywania sztucznej inteligencji w tym celu.

3.37.

EKES wyraża zaniepokojenie z powodu ukierunkowanego korzystania z systemów sztucznej inteligencji (w postaci inteligentnych algorytmów) do agregacji wiadomości, np. w mediach społecznościowych, co, jak się wydaje, doprowadziło do ograniczenia przepływu informacji i pogłębienia podziału społeczeństwa (przykładem bańki filtrujące – filter bubbles – i fałszywe wiadomości na Twitterze i Facebooku w czasie wyborów prezydenckich w Stanach Zjednoczonych).

3.38.

EKES jest również zaniepokojony sygnałami, że systemy sztucznej inteligencji mogły zostać wykorzystane do wywierania wpływu na zachowania (wyborcze) ludzi. Za pomocą inteligentnych algorytmów można przewidywać preferencje i zachowania ludzi i na nie w ukierunkowany sposób wpływać. Stanowi to zagrożenie dla sprawiedliwej i otwartej demokracji. W dzisiejszych czasach polaryzacji oraz demontażu instytucji międzynarodowych precyzja i moc tego rodzaju technologii na usługach propagandy może w szybkim tempie pogłębić dezorganizację społeczeństwa. Jest to jeden z powodów, dlaczego konieczne są normy przejrzystości i kontrolowalności (inteligentnych) algorytmów.

k)

Prowadzenie wojen

3.39.

Strony konwencji Narodów Zjednoczonych o zakazie lub ograniczeniu użycia pewnych broni konwencjonalnych postanowiły zwrócić się do ekspertów, by w 2017 r. omówili między sobą konsekwencje związane z istnieniem broni autonomicznej. EKES przyjmuje ten fakt z zadowoleniem i popiera apel Human Rights Watch i innych organizacji o wprowadzenie zakazu stosowania systemów broni autonomicznej. EKES jest zdania, że należy poważnie przeanalizować i rozważyć taki zakaz. Jednak nie wystarczy odpowiednio zająć się problemem, jaki przedstawia możliwość stosowania sztucznej inteligencji w sytuacjach wojen lub konfliktów. Przedmiotem tych konsultacji na forum ONZ powinny być także zastosowania sztucznej inteligencji w wojnach cybernetycznych.

3.40.

Ponadto nie wolno dopuścić, by sztuczna inteligencja dostała się w ręce osób lub reżimów, których celem jest użycie jej do działań terrorystycznych.

l)

Superinteligencja

3.41.

Pojawia się wreszcie pytanie, jakie możliwości i zagrożenia wiążą się z rozwojem superinteligencji. Zdaniem Stephena Hawkinga, stworzenie ogólnej sztucznej inteligencji będzie oznaczało koniec ludzkości. Od tego momentu sztuczna inteligencja będzie się rozwijać w tempie, za którym ludzie nie będą już w stanie nadążyć. Dlatego też niektórzy eksperci opowiadają się za tym, by przewidzieć wyłącznik awaryjny (kill switch) lub przycisk ponownego uruchomienia (reset button), za pomocą których moglibyśmy zdezaktywować lub ponownie uruchomić pozbawiony kontroli lub superinteligentny system sztucznej inteligencji.

3.42.

EKES zaleca przyjęcie podejścia opartego na ludzkiej kontroli (human-in-command), obejmującego zwłaszcza odpowiedzialne i bezpieczne rozwijanie i wdrażanie sztucznej inteligencji oraz zakładającego, że maszyny pozostają maszynami, a człowiek jest cały czas w stanie zachować nad nimi kontrolę. Dyskusja na temat superinteligencji jest w tym kontekście ważna, jednak obecnie przyćmiewa debatę nad skutkami dzisiejszych zastosowań sztucznej inteligencji.

4.1.

Duże podmioty gospodarcze podjęły już różne inicjatywy na rzecz otwartego, bezpiecznego i społecznie odpowiedzialnego rozwoju sztucznej inteligencji (takie jak OpenAI). Jednakże decydenci polityczni nie mogą pozostawiać tego zadania przedsiębiorstwom i mają w tym zakresie swoją rolę do odegrania. Konieczne są celowe środki działania i wsparcie na rzecz badań naukowych nad wyzwaniami społecznymi związanymi ze sztuczną inteligencją oraz na rzecz rozwoju bezpiecznych i odpornych systemów sztucznej inteligencji.

4.2.

Do stawienia czoła temu wyzwaniu doskonale nadają się programy UE, m.in. „Horyzont 2020”. EKES doszedł do wniosku, że finansowanie w ramach zwłaszcza filaru „Wyzwania społeczne” programu „Horyzont 2020” pozostaje na niższym poziomie niż finansowanie z pozostałych dwóch filarów „Doskonała baza naukowa” i „Wiodąca pozycja w przemyśle” i jest stopniowo zmniejszane. EKES apeluje, aby w ramach filaru „Wyzwania społeczne” przyznano istotne miejsce badaniom naukowym nad poważnymi wyzwaniami społecznymi związanymi ze sztuczną inteligencją i nad jej społecznymi zastosowaniami.

4.3.

Ponadto trzeba zająć się potencjalnymi horyzontalnymi skutkami sztucznej inteligencji. Równolegle z finansowaniem prac nad przełomowymi innowacjami w dziedzinie sztucznej inteligencji należy finansować łagodzenie społecznych skutków tych innowacji i badania nad nimi.

4.4.

Badania i rozwój w dziedzinie sztucznej inteligencji służącej człowiekowi wymagają też całego wachlarza publicznie dostępnych, wysokiej jakości danych treningowych i testowych oraz środowisk testowych w rzeczywistych warunkach. Jak dotąd infrastruktura sztucznej inteligencji i liczne konkretne dane są dostępne tylko w obrębie ograniczonej liczby prywatnych podmiotów i dla nich i istnieją przeszkody uniemożliwiające testowanie sztucznej inteligencji w sferze publicznej, co utrudnia stosowanie sztucznej inteligencji w innych dziedzinach. Opracowywanie wysokiej jakości, publicznie dostępnych danych i europejska infrastruktura sztucznej inteligencji mają zasadnicze znaczenie dla stworzenia bezpiecznej, odpornej i pożytecznej sztucznej inteligencji.

5.1.

Nie da się jeszcze w pełni ocenić ogólnego wpływu społecznego sztucznej inteligencji. Niewątpliwie jednak będzie znaczny. Obecnie przemiany na polu sztucznej inteligencji następują szybko po sobie, co wymaga krytycznego monitorowania z szerokiej perspektywy, tak aby można było odpowiednio i w porę reagować na ważne i przełomowe zmiany (game-changers), zarówno technologiczne, jak i społeczne, w dziedzinie sztucznej inteligencji i w sferach z nią powiązanych.

5.2.

Do technologicznych czynników przełomowych można zaliczyć uderzające lub znaczące skoki w rozwoju umiejętności sztucznej inteligencji, które mogą zwiastować bliskie urzeczywistnienie ogólnej sztucznej inteligencji. Wśród społecznych czynników przełomowych można wymienić np. znaczną redukcję miejsc pracy bez perspektyw na nowe miejsca pracy, które by je zastąpiły, niebezpieczne sytuacje, awarie systemu, niespodziewane okoliczności na scenie międzynarodowej itp.

5.3.

Decydenci polityczni, przedstawiciele przemysłu, partnerzy społeczni, konsumenci, organizacje pozarządowe, placówki oświatowe i zakłady opieki zdrowotnej oraz nauczyciele akademiccy i specjaliści z różnych dziedzin – w tym takich, jak (stosowana) sztuczna inteligencja, etyka, bezpieczeństwo, ekonomia, nauki o pracy, nauki prawne, nauki behawioralne, psychologia, filozofia itd. – powinni wspólnymi siłami uważnie śledzić przemiany związane ze sztuczną inteligencją i sukcesywnie identyfikować te czynniki przełomowe, aby mogli w stosownym momencie przedsięwziąć właściwe środki działania, w formie strategii politycznych, ustawodawstwa, uregulowań, samoregulacji i dialogu społecznego.

5.4.

EKES, jako przedstawiciel zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego UE, będzie w najbliższym czasie nadawać kształt tej debacie na temat sztucznej inteligencji z udziałem wielu zainteresowanych stron, centralizować ją i stymulować.

31.8.2017   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 288/10

Sprawozdawca:

John BRYAN

1.1.

EKES uważa, że wspólna polityka rolna (WPR) jest zasadniczą polityką UE, odpowiedzialną za zapewnienie europejskim obywatelom i sektorowi rolnictwa prawdziwie wspólnej strategii politycznej, która zrealizowała swoje główne cele określone w traktacie rzymskim. Podczas gdy tematem opinii rozpoznawczej jest przekształcenie WPR, EKES przywiązuje wagę do tego, by w interesie zaangażowanych stron dalszy rozwój WPR odbywał się w ostrożny i naturalny sposób. Do dalszego rozwoju WPR trzeba podejść w sposób pozytywny, a budżet WPR musi być wystarczający do stawienia czoła obecnym i nowym wymaganiom wobec gospodarki rolnej i w zakresie kwestii społecznych i środowiskowych.

1.2.

Przekształcona WPR musi sprostać potrzebom związanym z nowymi wyzwaniami, przed jakimi stoi Europa, w tym zobowiązaniom UE w ramach celów zrównoważonego rozwoju Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz zobowiązaniom dotyczącym zmiany klimatu podjętym w ramach 21. Konferencji Stron (COP 21), a także potrzebom związanym z dwustronnymi umowami handlowymi i zmiennością rynku.

1.3.

WPR musi silnie wspierać europejski model rolnictwa, który charakteryzują tradycyjne rodzinne gospodarstwa rolne, spółdzielnie i spółki rolnicze, a także korygować znaczne nierówności w dochodach między obszarami miejskimi i wiejskimi oraz w ramach sektora rolnictwa z udziałem organizacji sektora rolnego.

1.4.

Dzięki zapewnianiu zrównoważonych dostaw wysokiej jakości bezpiecznej żywności dla ponad 500 mln obywateli UE oraz faktowi, że eksport o wartości 131 mld EUR stanowi 7,5 % całkowitego eksportu UE, budżet WPR o wysokości 38 % łącznego budżetu UE musi zapewnić zrównoważony stosunek kosztów do korzyści. Przyszłe finansowanie musi być wystarczające do zaspokojenia dodatkowych potrzeb finansowych wynikających z Brexitu oraz do sprostania presji na dochody gospodarstw i rosnącemu zapotrzebowaniu na dobra publiczne.

1.5.

EKES popiera utrzymanie dwufilarowej struktury WPR, czyli płatności bezpośrednie w filarze 1, które muszą wspierać dochody rolników i finansować środki zarządzania rynkiem oraz zwiększone dostarczanie dóbr publicznych, jak również płatności na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w filarze 2, które powinny być ukierunkowane na programy gospodarcze, środowiskowe i społeczne zgodne z celami określonymi w deklaracji Cork 2.0 z myślą o wspieraniu regionów i sektorów znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, a także zapewniać ukierunkowane podejście do dostarczania dóbr publicznych.

1.6.

Cenny wkład, jaki rolnictwo wnosi na rzecz środowiska, jest niedoceniany. Trzeba uwzględniać, chronić i wzmacniać – w ramach zarówno pierwszego, jak i drugiego filaru WPR – pochłaniacze dwutlenku węgla w ramach użytków zielonych, leśnictwa, torfowisk i żywopłotów.

1.7.

Trzeba wdrożyć solidne ukierunkowane programy skupiające się na młodych rolnikach, zwłaszcza kobietach, i na kwestiach związanych z przechodzeniem na emeryturę, aby zająć się ważną kwestią wymiany pokoleń. Ponadto należy przyjąć programy mające na celu ogólne zwiększenie roli kobiet w rolnictwie.

1.8.

Uproszczenie powinno być kluczowym elementem przekształconej WPR. Należy przy tym wykorzystać nowoczesną technologię, by zracjonalizować i zmniejszyć stale rosnące obciążenia biurokratyczne dla rolników. Należy wprowadzić zmiany w procesie audytu/kontroli, obejmujące model korekt po zakończeniu kontroli, system „żółtej kartki”, ograniczone wymogi co do wzajemnej zgodności i większy zakres tolerancji. Wszystkie te zmiany powinny skupiać się na uproszczeniu i lepszej realizacji płatności.

1.9.

Przekształcona WPR powinna zachować zasadę preferencji wspólnotowej i zrównoważonej terytorialnie suwerenności żywnościowej odnośnie do żywności unijnej dla obywateli UE. We wszelkich dwustronnych czy wielostronnych porozumieniach handlowych trzeba podkreślić potencjał rolnictwa, nie poświęcając tego sektora, aby uzyskać korzyści w innych dziedzinach Cała żywność przywożona do UE musi – oprócz przestrzegania zasady zgodności – w pełni spełniać normy UE dotyczące warunków sanitarnych i fitosanitarnych (SPS), warunków pracy i ochrony środowiska.

1.10.

Trzeba wzmocnić pozycję rolnika w łańcuchu dostaw żywności. Należy przyjąć i wdrożyć pozytywne zalecenia Grupy Zadaniowej UE ds. Rynków Rolnych. Kluczowe znaczenie ma dalsze, jeszcze intensywniejsze promowanie ukierunkowanej na sektory i regiony współpracy między producentami, spółdzielniami i organizacjami producentów, zwłaszcza małymi. Należy zwłaszcza położyć szczególny nacisk na sektory i regiony o słabo rozwiniętej współpracy.

1.11.

Zarówno silny pierwszy, jak i drugi filar WPR ma podstawowe znaczenie dla przekształconej WPR z elastycznymi programami rozwoju obszarów wiejskich dostępnymi we wszystkich państwach członkowskich, w tym na obszarach o szczególnych ograniczeniach naturalnych, i ukierunkowanymi na regiony i sektory znajdujące się w niekorzystnej sytuacji.

1.12.

Konieczne jest dalsze ujednolicenie wielkości pomocy bezpośredniej wypłacanej rolnikom w poszczególnych państwach członkowskich, by stworzyć równe warunki działania dla rolników we wszystkich państwach członkowskich i zapewnić harmonijny rozwój obszarów wiejskich w całej UE.

2.1.

Rolnictwo jest najbardziej zintegrowanym sektorem gospodarki w UE. Jest to jedyny duży sektor gospodarki, dla którego istnieje wspólna polityka, finansowana centralnie z budżetu UE. Rolnictwo i sektor rolno-spożywczy to niezwykle ważny pracodawca w gospodarce, z 11 mln rolników, 22 mln pracowników rolnych oraz dalszymi 22 mln powiązanych miejsc pracy w przetwórstwie spożywczym, detalicznej sprzedaży żywności i usługach (1). Wiele takich miejsc pracy znajduje się w biedniejszych regionach wiejskich. Rolnictwo przyczynia się do istnienia działalności gospodarczej we wszystkich państwach członkowskich i we wszystkich regionach. W ciągu ostatnich 10 lat wartość eksportu produktów rolno-spożywczych i napojów z UE rosła średnio o 8 % rocznie, osiągając 131 mld EUR w 2016 r. (2)

2.2.

WPR jest kluczową polityką UE zapewniającą zrównoważone dostawy bezpiecznej żywności wysokiej jakości po przystępnych cenach dla 500 mln obywateli UE. WPR musi też a) zapewniać dochody w rozsądnej wysokości dla rolników w UE i b) przyczyniać się do rozwoju społecznego, ekologicznego i gospodarczego na obszarach wiejskich. Rolnicy i leśnicy zagospodarowują ponad 82 % powierzchni lądowej UE (3), przez co stanowią zasadniczy element zrównoważonej gospodarki rolnej, którą musi posiadać wielofunkcyjny charakter.

2.3.

WPR wyposażona w budżet w wysokości 59 mld EUR zapewnia istotne wsparcie dla rolników i ich przedsiębiorstw poprzez płatności bezpośrednie, środki wspierania rynku i programy rozwoju obszarów wiejskich. Należy jednak zauważyć, że wsparcie w ramach WPR związane jest z dostarczaniem dóbr publicznych i spełnianiem wyższych norm europejskich. Te płatności bezpośrednie z pierwszego filaru związane z działaniami z zakresu wzajemnej zgodności i wymogów podstawowych w zakresie zarządzania dotyczącymi bezpieczeństwa żywności, norm zdrowia i dobrostanu zwierząt i roślin, a także kontrole środowiskowe są mianowicie niezbędne, by pomóc rolnikom ustabilizować dochody i radzić sobie ze zmiennością rynku. Obecnie 30 % płatności bezpośrednich jest powiązanych z wymogami w zakresie zazieleniania, koncentrującymi się na jakości gleby, różnorodności biologicznej i pochłanianiu dwutlenku węgla. W dalszym jednak ciągu występują problemy środowiskowe oraz socjalne, które trzeba rozwiązać. Środki rynkowe zostały poważnie ograniczone w ramach ostatniej reformy WPR, ale są nadal ważne, zwłaszcza w sytuacjach kryzysu rynkowego. Potrzebne są nowe środki, by stawiać czoła zmienności. Współfinansowany program rozwoju obszarów wiejskich to istotny fundusz w ramach drugiego filaru na potrzeby programów gospodarczych, środowiskowych i społecznych realizowanych zarówno na szczeblu poszczególnych gospodarstw rolnych, jak i na całych obszarach wiejskich.

2.4.

W ciągu ostatnich sześciu dziesięcioleci WPR, mimo swych wad, przynosiła istotne korzyści obywatelom, producentom, konsumentom, podatnikom i całemu społeczeństwu UE. Jednakże na niektórych obszarach pojawiły się problemy związane z różnorodnością biologiczną, środowiskiem i krajobrazami, które trzeba rozwiązać. WPR wykazała się elastycznością i zdolnością dostosowania się do wymogów czasów. Wyjątkowa struktura pierwszego i drugiego filaru WPR umożliwiła zmianę polityki i skoncentrowanie się na innych celach, przy zachowaniu jej ogólnego celu, jakim jest promowanie europejskiego modelu rolnictwa i rolnictwa rodzinnego.

2.5.

Płatności rekompensacyjne w ramach WPR uległy ogromnym przemianom na przestrzeni lat, od wsparcia głównie rynkowego i cenowego do wsparcia niezwiązanego z wielkością produkcji obejmującego istotny element środowiskowy. Filar 2 został wprowadzony w celu wspierania podatnych na zagrożenia regionów i sektorów. Zapewnia on umieszczenie w centrum unijnej polityki rolnej inteligentnego i zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Rolnictwu niezbędna jest zintegrowana polityka rozwoju obszarów wiejskich.

2.6.

Produkcja rolna i rolnictwo w ramach pozytywnie przekształconej, unowocześnionej i uproszczonej WPR ma do odegrania istotną rolę w realizacji europejskich celów dotyczących zrównoważonego rozwoju, środowiska i przyrody, konkurencyjności, inwestycji, wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy.

2.7.

Przekształcona WPR musi zachować pozytywne aspekty dotychczasowej polityki i obejmować nowe rozwiązania pozwalające radzić sobie z nowymi wyzwaniami, w tym takimi jak oczekiwania społeczne dotyczące dostarczania dóbr publicznych, zobowiązania UE w ramach celów zrównoważonego rozwoju Organizacji Narodów Zjednoczonych, zobowiązania w dziedzinie zmiany klimatu podjęte w ramach COP 21, dwustronne umowy handlowe oraz niestabilność rynku. Przekształcona WPR musi także zapewnić właściwą równowagę między potrzebami konsumentów, podatników i producentów.

2.8.

W ramach przekształconej WPR UE musi nadal zdecydowanie wspierać europejski model rolnictwa i zrównoważone rodzinne gospodarstwa rolne w przeciwieństwie do przemysłowego modelu produkcji rolnej rozwijanego w innych obszarach świata, np. w Mercosurze, w Stanach Zjednoczonych i Oceanii. Szczególną uwagę należy zwrócić na małe i średnie gospodarstwa. Jeśli chodzi o bezpieczeństwo żywności, europejscy rolnicy działają zgodnie z zasadą ostrożności, co stawia ich w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej w światowym handlu towarami rolnymi i żywnością w porównaniu z rolnikami z Ameryki Północnej czy Południowej, Oceanii i innych obszarów, którzy wykorzystują substancje zakazane w UE, takie jak hormony i substancje o działaniu ß-agonistycznym.

2.9.

Europejski model rolnictwa jest umową społeczną między rolnikami a społeczeństwem UE, zgodnie z którą rolnicy w sposób zrównoważony produkują wysokiej jakości żywność oraz wytwarzają inne dobra publiczne, zapewniając ochronę środowiska i zarządzanie krajobrazem. W zamian za to WPR powinna zapewnić wsparcie dla dalszego istnienia rodzinnych gospodarstw rolnych, spółdzielni i firm o zrównoważonych modelach działalności rolniczej oraz obszarów wiejskich Model ten, jako dostawca zróżnicowanej, zdrowej, bezpiecznej, przystępnej cenowo żywności wysokiej jakości, zapewnił europejskiemu społeczeństwu dobra o ogromnej wartości, przyczyniając się do równowagi terytorialnej, zachowując obszary wiejskie i pomagając chronić środowisko i krajobraz.

2.10.

Ponadto UE musi dołożyć więcej starań, aby zadbać o odpowiednie zrozumienie i wspieranie WPR i związanych z nią korzyści przez rolników i obywateli UE.

3.1.

Przez ostatnie 60 lat WPR dobrze służyła Europie i obywatelom UE, przynosząc sektorowi rolnemu znaczne korzyści, a podatnikom dobre wykorzystanie środków finansowych. Jednak w wielu krajach UE istnieją coraz większe widoczne nierówności dochodów między obszarami wiejskimi i miejskimi, a także w ramach sektora rolnictwa. Dochody gospodarstw rolnych są w większości państw członkowskich niewystarczające i znacznie niższe niż średnia krajowa lub regionalna. Ceny produktów rolnych nie rosły wraz ze wzrostem inflacji i cen nakładów takich jak nawozy i energia. W ostatnich latach wahania cen spowodowały, że gospodarstwa rolne miały problemy z dochodami.

3.2.

Obecna polityka rozwoju obszarów wiejskich z jej zróżnicowanymi elastycznymi instrumentami okazała się mieć zasadnicze znaczenie dla wspierania obszarów wiejskich, a zwłaszcza obszarów z ograniczeniami naturalnymi. Solidny plan rozwoju obszarów wiejskich określony w deklaracji Cork 2.0 Lepsze życie na obszarach wiejskich musi być kluczowym priorytetem przekształconej WPR. Inwestowanie w rentowność i witalność obszarów wiejskich, a także poprawa tworzenia miejsc pracy na obszarach gospodarczo słabych i na obszarach oddalonych i wspieranie dywersyfikacji w rolnictwie to istotne wyzwania dla przekształconej WPR (4).

3.3.

Wydatki na WPR jako odsetek PKB UE spadły z 65–75 % w latach 80. do 38 % w chwili obecnej. Tymczasem oczekuje się, że rolnictwo będzie wnosić coraz większy wkład w realizację celów UE w ramach COP 21 i celów zrównoważonego rozwoju, obok dostarczania przystępnej cenowo żywności wysokiej jakości. Wyjście Zjednoczonego Królestwa z UE stanowi poważne wyzwanie dla przyszłego finansowania WPR.

3.4.

Jako że zgodnie z prognozami liczba ludności na świecie wzrośnie z 7 mld do 9,5 mld w 2050 r., istnieje pilna potrzeba znacznego zwiększenia światowej produkcji żywności w nadchodzących latach. Jednym z podstawowych celów zrównoważonego rozwoju określonych przez Organizację Narodów Zjednoczonych jest radykalna redukcja częstości występowania niedożywienia, przy czym na podstawie badań przeprowadzonych przez Światową Organizację Zdrowia (WHO) szacuje się, że na świecie jedna osoba na siedem jest obecnie niedożywiona. Jest jasne, że światowa produkcja żywności będzie musiała rosnąć w sposób zrównoważony, aby zaspokoić zwiększony popyt na żywność i pomóc wyeliminować głód. UE i przekształcona WPR mają do odegrania kluczową rolę jako odpowiedzialna światowa potęga w produkcji żywności. WPR musi cechować się odpowiedzialnością również, jeśli chodzi o eksport, i nadal zachęcać kraje rozwijające się do poprawy produkcji krajowej.

3.5.

Rolnictwo i wspólna polityka rolna UE mają podstawowe znaczenie dla zobowiązań UE w odniesieniu do celów zrównoważonego rozwoju ONZ i ambitnych założeń UE w ramach globalnego porozumienia klimatycznego COP 21. Od 1990 r. emisje dwutlenku węgla w rolnictwie UE obniżyły się o 23 %, a występowanie azotanów w rzekach zmalało od 1992 r. o 17,7 % (5). Chociaż poczyniono znaczne postępy w ramach WPR, jeśli chodzi o wyniki dotyczące środowiska, nadal stoją przed nami dalsze wyzwania związane z przekształceniem WPR tak, by rolnictwo mogło wnosić większy wkład i odgrywać kluczową rolę, pomagając Europie w osiągnięciu celów wyznaczonych w ramach COP 21 i celów zrównoważonego rozwoju.

3.6.

Sektor rolnictwa dostarcza niezbędnych usług ekosystemowych, wnosi wkład w zarządzanie siedliskami, zachowanie różnorodności biologicznej, normy dobrostanu zwierząt, estetykę krajobrazów oraz ochronę gleby i wody. Niemniej należy zwrócić uwagę też na fakt, że sektor rolny powinien bardziej przyczyniać się do różnorodności biologicznej, ochrony środowiska naturalnego i krajobrazu. Znaczna część żywności UE jest produkowana przy wykorzystaniu wody naturalnej, która w przeciwnym razie by się zmarnowała. Duża część działalności rolniczej UE wiąże się ponadto z użytkami zielonymi i leśnictwem oraz obszarami torfowisk, które stanowią cenne pochłaniacze dwutlenku węgla. Wszystkie te istotne ekosystemowe cechy rolnictwa muszą być uwzględniane i wspierane w przekształconej WPR.

3.7.

WPR zapewnia obywatelom UE solidne bezpieczeństwo żywnościowe i obfite dostawy bezpiecznej żywności po przystępnych cenach. Odsetek dochodów przeznaczanych przez obywateli UE na żywność zmniejszył się z 50 % w okresie po drugiej wojnie światowej do 10 % obecnie, pomimo znacznego wzrostu kosztów produkcji. Przekształcona WPR musi zagwarantować, by konsumenci nadal mieli dostęp do przystępnej cenowo, bezpiecznej żywności o wysokiej jakości, produkowanej zgodnie z obowiązującymi europejskimi standardami.

3.8.

Ponieważ większość rolników osiągnęła wiek powyżej 55 lat, istotnym wyzwaniem jest przyciągnięcie młodych ludzi do rolnictwa. Sektor ten ma trudności związane z wymianą pokoleniową. Dostęp do finansowania i gruntów, niskie dochody oraz transfer wiedzy i dostęp do edukacji to praktyczne problemy dla młodych ludzi. Ponadto niskie dochody gospodarstw rolnych nie umożliwiają gromadzenia oszczędności emerytalnych. Na niektórych obszarach nasila się zjawisko zaprzestawania użytkowania gruntów, co ma oczywiste skutki społeczne i środowiskowe, zwłaszcza na obszarach oddalonych. Silne ukierunkowanie na wymianę pokoleniową, w tym młodych rolników, osoby rozpoczynające działalność rolniczą i wykwalifikowanych pracowników rolnych, zwłaszcza tych już pracujących w rolnictwie, oraz ułatwianie przechodzenia na emeryturę to niezbędne elementy przekształconej WPR.

3.9.

Kobiety odgrywają bardzo ważną rolę w sektorze rolnictwa. Wykonują wiele pracy w gospodarstwach rolnych i przejmują coraz większą część obciążeń biurokratycznych. W wielu przypadkach kobiety są niedostatecznie reprezentowane, jeśli chodzi o status własności gospodarstw rolnych. Kobiety wnoszą również ogromny wkład do rentowności przedsiębiorstwa rolnego poprzez dochody, jakie uzyskują poza gospodarstwem, w ramach pracy najemnej lub działając w charakterze niezależnych przedsiębiorców. W przypadku gdy współmałżonkowie pracują oboje w gospodarstwie w pełnym wymiarze czasu pracy, ten wkład powinien być odzwierciedlony w statusie własności gospodarstwa i wykorzystany jako bodziec.

3.10.

Rolnictwo i sektor rolno-spożywczy mogą odgrywać ważną rolę w zakresie włączenia imigrantów do siły roboczej oraz pomagania grupom znajdującym się w niekorzystnej sytuacji poprzez programy socjalne.

3.11.

W przekształcaniu WPR z myślą o przyszłości kluczowe znaczenie ma jej unowocześnienie i uproszczenie. Poprzednie reformy zwróciły uwagę na potrzebę uproszczenia, ale faktyczna rzeczywistość jest taka, że na poziomie gospodarstw rolnych WPR stała się jeszcze bardziej skomplikowana i zbiurokratyzowana. Dotyczy to w szczególności procesu kontroli i audytu oraz stosowania kwalifikowalności i wzajemnej zgodności w ramach wymogów podstawowych w zakresie zarządzania i norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

3.12.

EKES dostrzega, że handel produktami rolnymi i ich eksport tworzy znaczne korzyści i miejsca pracy. Jednakże wyzwanie związane z globalizacją i umowami handlowymi mogłoby poważnie zaszkodzić rolnictwu oraz narazić na szwank wysoki poziom norm UE w zakresie bezpieczeństwa i jakości żywności. Niezbędne jest znalezienie właściwej równowagi między otwarciem nowych rynków i szukaniem nowych możliwości a ochroną wrażliwych sektorów i obszarów oraz norm UE. Ponadto zasada preferencji wspólnotowej i suwerenności żywnościowej muszą zachować równowagę terytorialną (6).

3.13.

Istnieje poważny brak równowagi sił w łańcuchu dostaw żywności pomiędzy dużymi detalistami i przetwórcami a rolnikami, co wywiera presję na spadek cen, często poniżej kosztów produkcji. Trzeba wzmocnić pozycję rolnika w łańcuchu dostaw żywności za pomocą sprawnie działających spółdzielni zbytu. Należy stworzyć europejskie ramy prawne dotyczące zwalczania nieuczciwych praktyk handlowych sieci spożywczych i handlowych. Ponadto, w związku z ograniczonym wsparciem rynkowym UE i większym narażeniem na oddziaływanie rynków światowych i kryzysy geopolityczne, takie jak rosyjskie embargo, zmienność cen i dochodów stała się poważnym wyzwaniem dla rolników w UE. Należy pochwalić i kontynuować prace Grupy Zadaniowej UE ds. Rynków Rolnych w tej dziedzinie. Trzeba też zająć się nieuczciwymi praktykami handlowymi i sprzedażą poniżej kosztów.

3.14.

Uprawa i hodowla, rolnictwo i leśnictwo mają podstawowe znaczenie dla rozwoju gospodarczego i społecznego na obszarach wiejskich. Odgrywają także ważną rolę w innych, związanych z obszarami wiejskimi, formach działalności i usługach, takich jak turystyka wiejska, zatrudnienie czy działalność kulturalna. Przekształcona WPR z mocnym drugim filarem jest niezbędna do sprostania wyzwaniom w zakresie rozwoju obszarów wiejskich oraz utrzymania silnej produkcji rolnej i silnego rolnictwa we wszystkich regionach UE. Celem musi być utrzymanie jak największej liczby rolników.

4.1.

Przekształcona WPR, która zdecydowanie wspiera unijny model rolnictwa, musi pozostać wierna podstawowym celom wspólnej polityki rolnej zapisanym w traktacie rzymskim w 1957 r. Należy wprowadzić nowe cele obejmujące zobowiązania w ramach celów zrównoważonego rozwoju oraz COP 21. Art. 39 TFUE określa cele szczegółowe WPR:

4.2.

Przekształcona WPR powinna również uwzględniać zasadnicze wyzwania związane z ochroną środowiska naturalnego, łagodzeniem zmiany klimatu i ochroną różnorodności biologicznej.

4.3.

Najlepszym sposobem na osiągnięcie tych istotnych celów jest utrzymanie obecnej dwufilarowej struktury WPR. Pierwszy filar opiera się na płatnościach bezpośrednich dla rolników aktywnych zawodowo oraz dodatkowo na środkach zarządzania rynkiem, a filar drugi opiera się na działaniach dotyczących rozwoju obszarów wiejskich i przyjęciu strategii pozwalającej uwzględnić nowe wymogi w zakresie dostarczania dóbr publicznych. Płatności bezpośrednie w ramach pierwszego filaru mają zasadnicze znaczenie dla wspierania dochodów gospodarstw rolnych oraz pomagania im w radzeniu sobie ze zmiennością; są powiązane ze środkami z zakresu wzajemnej zgodności dotyczącymi bezpieczeństwa żywności, norm zdrowia i dobrostanu roślin i zwierząt oraz kontroli w zakresie ochrony środowiska. Środki w ramach drugiego filaru WPR zapewniają niezbędne dodatkowe gospodarcze, środowiskowe i społeczne programy wsparcia.

4.4.

Budżet WPR po 2020 r. musi być wystarczający do zaspokojenia dodatkowych potrzeb finansowych wynikających z decyzji w sprawie Brexitu, presji na dochody gospodarstw i rosnącego zapotrzebowania na dobra publiczne.

4.5.

Jeśli chodzi o system płatności podstawowej, proponuje się, by kraje, które przyjęły model inny niż system ryczałtowej płatności podstawowej, miały możliwość utrzymania tego modelu po 2020 r., ponieważ lepiej odpowiada on sytuacji w tych krajach. W niektórych państwach model płatności ryczałtowej nie odzwierciedla różnic w poziomie inwestycji, działalności rolnej i dostarczania dóbr publicznych.

4.6.

Konieczne jest dalsze ujednolicenie wielkości pomocy bezpośredniej wypłacanej rolnikom w poszczególnych państwach członkowskich, tak aby uwzględnić różnice w warunkach i w ten sposób stworzyć równe warunki działania dla rolników we wszystkich państwach członkowskich i zapewnić harmonijny rozwój obszarów wiejskich w całej UE.

4.7.

Płatności bezpośrednie powinni otrzymywać wyłącznie rolnicy aktywni zawodowo, którzy dostarczają dobra publiczne i usługi publiczne.

4.8.

Aby wspierać i chronić bezpośrednie płatności dla rolników filaru 1, w ramach przekształconej WPR aktywny rolnik realizowałby roczny lub wieloletni program, skupiający się na środowisku, zmianie klimatu i bioróżnorodności, który mógłby obejmować narzędzie pomagające ograniczać emisje dwutlenku węgla oraz plan gospodarowania substancjami odżywczymi. Zawierałby również mierzalne wyniki w zakresie dostarczania dóbr publicznych i oferowałby rolnikom większą elastyczność. Wymierność musi opierać się na obiektywnych i zestandaryzowanych kryteriach na szczeblu UE,

4.9.

Płatności bezpośrednie w ramach pierwszego filaru powinny być ograniczone do sprawiedliwego i rozsądnego poziomu dla jednego rolnika (np. do poziomu odpowiadającego porównywalnemu dochodowi pracownika wykwalifikowanego). Powinna istnieć możliwość dostosowań, należy też uwzględnić partnerstwa, spółdzielnie, przedsiębiorstwa i liczbę pracowników wymagających ubezpieczenia.

4.10.

Płatności bezpośrednie związane z produkcją powinny się koncentrować na sektorach i regionach znajdujących się w niekorzystnej sytuacji. Powinny zarówno zapobiegać porzucaniu gruntów, jak i chronić różnorodność biologiczną, głównie poprzez utrzymanie hodowli zwierząt i podupadających sektorów.

4.11.

W obecnej WPR 30 % płatności przeznacza się na zazielenianie, a 70 % na 15 wymogów podstawowych w zakresie zarządzania i 5 norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, które muszą być spełnione w celu zakwalifikowania. W celu ułatwienia prawdziwego uproszczenia WPR pożądane byłoby powiązanie pełnych płatności w ramach filaru 1 z dostarczaniem dóbr publicznych. Aby osiągnąć ten cel, konieczne jest dokonanie właściwej oceny zazieleniania i wymogów podstawowych w zakresie zarządzania, tak aby zachować najbardziej skuteczne i wykonalne rozwiązania, a także wprowadzić nowe cele, dotyczące zmiany klimatu i potrzeby zwiększenia sekwestracji dwutlenku węgla w glebie.

4.12.

Te programy wzajemnej zgodności dotyczące wymogów podstawowych w zakresie zarządzania obejmowałyby mierzalne wyniki powiązane z ochroną środowiska, łagodzeniem zmiany klimatu i ochroną różnorodności biologicznej na podstawie właściwego bieżącego wdrażania wzajemnej zgodności.

4.13.

Przekształcona WPR powinna uwzględniać koncepcję inteligentnego rolnictwa, które zapewnia podwójne korzyści w postaci poprawy sprawozdań z gospodarstw rolnych i jednoczesnego generowania korzyści dla środowiska. Wiązałoby się to z wykorzystaniem transferu wiedzy i technologii do wspierania rolnictwa precyzyjnego w celu obniżenia zużycia wody, energii, nawozów przemysłowych i innych nakładów, takich jak pestycydy, zwłaszcza fungicydy i insektycydy.

4.14.

Należy utrzymać środki rynkowe, w tym interwencje i dopłaty do prywatnego przechowywania. Wartości progowe dla uruchomienia tych środków muszą zostać ustalone na realistycznym poziomie, tak by w razie potrzeby zapewniały znaczące wsparcie dochodów producentów.

4.15.

Najskuteczniejszą ochronę przed wahaniami dochodów stanowią pewne i odpowiednie płatności bezpośrednie z pierwszego filaru i narzędzia zarządzania rynkiem. Jednakże w okresach niezwykle dużych wahań cen inne narzędzia są niezbędne i trzeba je rozważyć, w tym systemy ograniczania produkcji. Należy ułatwić możliwość wykorzystania finansowania z drugiego filaru na środki takie jak dobrowolne systemy ubezpieczeń.

4.16.

Od 140 lat spółdzielnie producentów wyraźnie pokazują, że są bardziej odporne na zawirowania na rynkach rolnych oraz starają się przeciwdziałać delokalizacji produkcji rolnej. W związku z tym kluczowe znaczenie ma dalsze, jeszcze intensywniejsze promowanie ukierunkowanej na sektory i regiony współpracy między producentami a istniejącymi spółdzielniami i organizacjami producentów, zwłaszcza małymi. Należy zwłaszcza położyć szczególny nacisk na sektory i regiony o słabo rozwiniętej współpracy.

4.17.

Trzeba osiągnąć postępy w odniesieniu do kluczowych elementów wskazanych przez Grupę Zadaniową UE ds. Rynków Rolnych: poprawy pozycji rolników w łańcuchu dostaw, zwiększenia przejrzystości, obowiązkowej sprawozdawczości cenowej, środków zarządzania ryzykiem, rozwiązania problemu nieuczciwych praktyk handlowych itd. Przepisy w tych dziedzinach muszą zostać przyjęte i w pełni włączone do przekształconej WPR. Proponuje się przyjęcie bardziej rygorystycznych uregulowań, aby zakazać nieuczciwych praktyk handlowych i sprzedaży poniżej kosztów oraz wprowadzić obowiązkową sprawozdawczość dotyczącą cen na poziomie producenta, przetwórcy i detalisty. Ponadto należy wzmocnić pozycję rolników poprzez wsparcie tworzenia silnych organizacji producentów.

4.18.

U podstaw przekształconej WPR musi leżeć utrzymanie skutecznego i właściwie funkcjonującego jednolitego rynku UE. Najnowsze tendencje do renacjonalizacji na całym jednolitym rynku są powodem do poważnych obaw i przyczyną większego zróżnicowania cen i rynków. Ponadto w przypadkach braku przepisów należy wprowadzić zasady dotyczące obowiązkowego oznakowania i pochodzenia produktów rolnych i spożywczych, które to przepisy są niezbędne w celu uniknięcia nieuczciwych praktyk i umożliwienia konsumentom dokonania świadomego wyboru, właśnie po to, by nie osłabiać i hamować swobodnego przepływu towarów na jednolitym rynku UE.

4.19.

Brexit stanowi poważne zagrożenie dla UE i będzie miał znaczny wpływ na WPR i jednolity rynek. Ewentualny niedobór w budżecie WPR w wyniku Brexitu musi zostać w pełni zrekompensowany przez państwa członkowskie. Ponadto istotne jest utrzymanie bezcłowego handlu produktami rolnymi i żywnością między Unią Europejską a Zjednoczonym Królestwem oraz równorzędnych norm w zakresie zdrowia zwierząt, dobrostanu zwierząt i środowiska, jak również stosowanie wspólnej taryfy zewnętrznej w odniesieniu do przywozu zarówno do UE, jak i do Zjednoczonego Królestwa.

4.20.

Podstawowym celem WPR musi być preferencja wspólnotowa – żywność z UE dla obywateli UE. Kluczową zasadą musi być utrzymanie i ochrona standardów unijnych dotyczących identyfikowalności, bezpieczeństwa żywności, kontroli zdrowia zwierząt i roślin oraz ochrony środowiska naturalnego, a także pełne zabezpieczenie chronionych oznaczeń geograficznych (ChOG). Z punktu widzenia unijnych konsumentów, w każdych negocjacjach handlowych UE musi wymagać, by wszystkie importowane produkty żywnościowe spełniały takie same standardy. Ponadto we wszelkich przyszłych negocjacjach handlowych UE musi zachować silną i odpowiednią ochronę celną dla sektorów wrażliwych oraz obszarów znajdujących się w niekorzystnej sytuacji.

4.21.

Istotną cechą nowej przekształconej WPR musi być wymiana pokoleń. Proponuje się utrzymanie obecnych większych płatności z pierwszego filaru WPR dla młodych rolników w wieku do 40 lat. Proponuje się także, by ponownie rozważyć zasadę pięciu lat w celu usunięcia braku elastyczności uniemożliwiającego młodym rolnikom dostęp do wyższych płatności. Ponadto mogłyby obowiązywać wyższe stawki płatności dla młodych rolników w ramach ogólnych środków programu rozwoju obszarów wiejskich. Poziomy płatności z programów dotacji strukturalnych dla młodych rolników powinny wzrosnąć do 70 %. Trzeba zapewnić również odpowiednie wsparcie dla młodych rolników i pracowników w partnerstwach, spółdzielniach i przedsiębiorstwach. Bardzo ważna jest skuteczna rezerwa krajowa, aby umożliwić młodym i nowym rolnikom dostęp do wsparcia na bieżąco. Należy zapewnić opcję wdrożenia skutecznego programu emerytalnego w ramach filaru 2. Państwa członkowskie powinny mieć możliwość wprowadzenia dodatkowych środków na rzecz młodych rolników, zwłaszcza kobiet. Niezbędny jest silny nacisk na edukację i podnoszenie umiejętności. Aby wzmocnić pozycję kobiet w rolnictwie, należy udostępnić im podobne zachęty, jak te skierowane do młodych rolników, aby zagwarantować rzeczywistą równość w dostępie do ziemi, kredytu, szkoleń i statusu.

4.22.

Pozytywne uproszczenie w ramach wzajemnej zgodności/norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i wymogów podstawowych w zakresie zarządzania można by osiągnąć poprzez odejście od podejścia opartego na audycie/kontroli na rzecz szerszego korzystania z technologii. System ten powinien zostać przyjęty wraz z listą kontrolną obejmującą ujemne i dodatnie punkty za zgodność. Wnioskodawcy, którzy spełniają podstawowe wymagania i zgromadzą minimalną liczbę punktów, byliby dopuszczani do płatności bez żadnych kar. Oznaczałoby to rozszerzenie już wprowadzonego nowego systemu „żółtej kartki”. Liczba wymogów wzajemnej zgodności i wymogów podstawowych w zakresie zarządzania powinna zostać zmniejszona poprzez usunięcie niektórych wymogów podstawowych, które nie są już odpowiednie lub istotne. Dobrym przykładem mogłoby być usunięcie konieczności sprawdzania identyfikacji zwierząt w gospodarstwach i przeprowadzanie kontroli z wykorzystaniem technologii w punktach sprzedaży, takich jak zakłady mięsne, punkty gromadzenia i targi zwierząt gospodarskich.

4.23.

System kontroli wymogów wzajemnej zgodności powinien ponadto przewidywać prawo do korekty po zakończeniu kontroli, w określonym czasie i bez ponoszenia kary. Należy stosować bardziej proporcjonalne i sprawiedliwe podejście odnośnie do kar i poziomu tolerancji. Uproszczenie nie powinno oznaczać spadku ambicji, zwłaszcza jeśli chodzi o ochronę środowiska (zazielenianie) lub środki sanitarne i fitosanitarne.

4.24.

Kontrole nie powinny wstrzymywać płatności i powinna obowiązywać polityka nakładania kar w następnym roku w odniesieniu do wszystkich wymogów kwalifikowalności i wzajemnej zgodności/wymogów podstawowych w zakresie zarządzania.

4.25.

Silny, wzmocniony i bardziej skuteczny drugi filar, który zaspokaja gospodarcze, środowiskowe i społeczne potrzeby regionów, jest niezwykle ważny dla nowej, przekształconej WPR skupiającej się na rentowności i witalności obszarów wiejskich oraz tworzeniu miejsc pracy. Musi mieć to oparcie w celach określonych w deklaracji Cork 2.0. Ponadto państwa członkowskie powinny odpowiednio współfinansować wszystkie środki w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich, w tym płatności z tytułu gospodarowania na obszarach z ograniczeniami naturalnymi.

4.26.

Wraz z nasileniem się wyzwań związanych z realizacją zobowiązań UE podjętych w ramach celów zrównoważonego rozwoju i COP 21 trzeba poszerzać i ukierunkowywać rozbudowane środki ochrony środowiska w ramach drugiego filaru oraz za nie płacić. Dlatego trzeba zachować obecny przydział środków budżetowych w ramach filara 2, ale zarazem trzeba dopilnować, by przyszły podział środków budżetowych pomiędzy państwa członkowskie również odzwierciedlał tę ambicję.

4.27.

Większe środki i płatności z drugiego filaru WPR w zakresie ochrony środowiska, zmiany klimatu i różnorodności biologicznej można by ukierunkować na świadczenie lepszych usług ekosystemowych przez rolników, koncentrując się na następujących kwestiach:

4.28.

Płatności z tytułu gospodarowania na obszarach z ograniczeniami naturalnymi mają kluczowe znaczenie dla rolników w uboższych i bardziej odizolowanych regionach UE.

4.29.

Zapewnienie taniego finansowania jest niezbędne w celu pobudzenia wzrostu w sektorze rolnictwa, a w szczególności w celu wspierania młodych rolników, którzy mają podstawowe znaczenie dla wymiany pokoleń.

4.30.

Przekształcona WPR powinna mieć charakter uzupełniający wobec kompleksowej polityki żywnościowej łączącej zrównoważone rolnictwo, zrównoważony rozwój terytorialny, zdrowe odżywianie się, zatrudnienie i handel. Nie można przecenić znaczenia zdrowego odżywiania się dla konsumentów oraz związanych z tym korzyści dla społeczeństwa pod względem jakości życia, zdrowego trybu życia, zwalczania problemu otyłości i mniejszych kosztów opieki zdrowotnej. Potrzebne są większe środki i wzmocnione programy, aby przekazać to przesłanie konsumentom, oraz programy mające na celu zwalczanie marnotrawstwa żywności i wspieranie recyklingu.

4.31.

Aby osiągnąć unijny cel polegający na zwiększeniu wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych do co najmniej 27 % do 2030 r., trzeba przyjąć środki zapewniające stabilność i pewność prawa. Trzeba też wprowadzić płatności ukierunkowane na wspieranie inwestycji w energię słoneczną, biomasę i energetykę wiatrową oraz programy w zakresie efektywności energetycznej i oszczędzania energii.

4.32.

Dla utrzymania konkurencyjności niezbędne jest, by sektor rolnictwa miał dostęp, na poziomie gospodarstw, do najnowszych badań i innowacji. Należy udostępnić i wspierać skuteczny transfer wiedzy, edukację, najlepsze praktyki oraz programy i usługi doradcze w zakresie rozszerzania działalności.

4.33.

W związku z powszechniejszym wykorzystywaniem technologii w rolnictwie, w szczególności na potrzeby inteligentnego rolnictwa i uproszczenia, niezbędna jest łączność szerokopasmowa na wszystkich obszarach wiejskich.

4.34.

W nowej inteligentnej gospodarce rolnej, szerzej wykorzystującej technologię, bardzo ważna jest ochrona indywidualnych danych rolników i poufność. Ponadto rolnicy muszą zachować pełne prawa do wszystkich indywidualnych danych przechowywanych w odniesieniu do ich działalności.

4.35.

Gospodarka o obiegu zamkniętym może odegrać istotną rolę w zmniejszaniu ilości odpadów we wszystkich sektorach. Tradycyjne modele rolnictwa są idealnym przykładem nie powodującej odpadów, zasobooszczędnej gospodarki o obiegu zamkniętym. Rolnictwo ma do odegrania pozytywną rolę w sektorze ponownego wykorzystywania i recyklingu, w tym oszczędnego gospodarowania glebą, wodą i powietrzem.

4.36.

Potrzebny jest rozsądny okres przejściowy miedzy 2020 r. a wprowadzeniem nowej przekształconej WPR, zwłaszcza w celu uwzględnienia kwestii budżetowych związanych z Brexitem i innych decyzji politycznych (7).

31.8.2017   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 288/20

Sprawozdawca:

Erik SVENSSON

Współsprawozdawczyni:

Ariane RODERT

1.1.

EKES przyjmuje z zadowoleniem inicjatywę Komisji Europejskiej (KE) na rzecz przedsiębiorstw typu start-up i przedsiębiorstw scale-up, a także zaproponowane działania mające na celu usunięcie największych przeszkód, lecz podkreśla, że nie wszystkie przedsiębiorstwa o dużym wzroście są zaawansowane technologicznie i że potrzebne są działania we wszystkich sektorach.

1.2.

EKES jest zdania, że istotniejsze byłoby zaktualizowanie i ponowne ożywienie programu Small Business Act dla Europy, w ramach którego wszystkie inicjatywy zebrano by w jeden program i poprawiono by widoczność i spójność.

1.3.

EKES apeluje o przyjęcie skoordynowanego podejścia do przedsiębiorstw typu start-up i przedsiębiorstw scale-up, które uwzględniałoby różnorodność modeli przedsiębiorczości, i przyjmuje z zadowoleniem konkretne działania na rzecz przedsiębiorstw społecznych. Jednak wszelkie inicjatywy muszą dążyć do ogólnej poprawy klimatu przedsiębiorczości, umożliwiając podejmowanie ryzyka i eksperymentowanie w ramach procesu innowacji.

1.4.

Obciążenia administracyjne i biurokracja są nadal główną barierą dla przedsiębiorstw typu start-up i przedsiębiorstw scale-up. EKES nalega zatem, by KE w pełni wdrożyła i wyegzekwowała inicjatywy podjęte w tym obszarze.

1.5.

EKES podkreśla wagę zaangażowania strukturalnego partnerów społecznych, a także egzekwowania zgodności z przepisami UE w sprawie warunków pracy, prawa pracy i układów zbiorowych.

1.6.

EKES przyjmuje z zadowoleniem proponowane działania w dziedzinie innowacji, lecz apeluje o uproszczenie przepisów i warunków, wziąwszy pod uwagę ograniczone środki MŚP i mikroprzedsiębiorstw.

1.7.

Wzmocnienie partnerstw i budowanie wspólnot zasobów ma kluczowe znaczenie dla osiągnięcia sukcesu. KE powinna promować tworzenie sieci kontaktów, w tym powoływanie pośredników, mediatorów oraz akceleratorów i zakładanie inkubatorów.

1.8.

By uwolnić potencjał wzrostu przedsiębiorstw typu start-up i przedsiębiorstw scale-up, konieczne jest opracowanie dopasowanego finansowania z dostępem do rozwiązań opartych zarówno na kapitale własnym, jak i kapitale pożyczkowym, zapewnienie dostępu do umów w sprawie zamówień publicznych i poprawienie środowiska fiskalnego. EKES przeanalizował stosowne działania w swych opiniach.

1.9.

Kluczowe znaczenie ma rozwijanie umiejętności, w związku z czym trzeba położyć nacisk na edukacyjne programy przedsiębiorczości na wszystkich poziomach, na wczesnym etapie systemu kształcenia. Ponadto konieczne jest zachęcanie do programów mentoringu, szkolenia w miejscu pracy oraz uczenia się nieformalnego i pozaformalnego, a także ich propagowanie.

1.10.

Należy podjąć działania w celu obniżenia wysokiego obecnie poziomu niechęci do ryzyka w UE poprzez dokonanie przeglądu zasady drugiej szansy oraz zapewnienie wsparcia rozwoju, takiego jak zdobywanie wiedzy i edukacji finansowej.

1.11.

EKES apeluje, by KE ujęła wszystkie obecne i nowe inicjatywy na rzecz wsparcia przedsiębiorstw społecznych w komunikacie zawierającym plan działania na rzecz gospodarki społecznej, co byłoby zgodne z konkluzjami Rady w sprawie propagowania gospodarki społecznej jako siły napędowej rozwoju gospodarczego i społecznego w Europie z 7 grudnia 2015 r.

2.1.

W komunikacie w sprawie przyszłych liderów Europy „Przedsiębiorstwa typu start-up i przedsiębiorstwa scale-up” stwierdza się:

2.2.

W komunikacie Komisja proponuje szereg działań, które należy podjąć w celu ograniczenia lub usunięcia tych przeszkód.

2.2.1.

Usunięcie barier:

2.2.2.

Pomoc w kontakcie z odpowiednimi partnerami:

2.2.3.

Dostęp do finansowania:

3.1.

Niniejsza opinia jest odpowiedzią na komunikat Komisji Europejskiej (KE) w sprawie: „Przyszli liderzy Europy: inicjatywa na rzecz przedsiębiorstw typu start-up i przedsiębiorstw scale-up”, w którym zaproponowano środki służące uwolnieniu pełnego potencjału przedsiębiorstw o dużym wzroście. Jednak EKES postanowił poszerzyć zakres opinii i rozważyć wspomniane działania z punktu widzenia wszystkich form przedsiębiorstw typu start-up, w tym potencjalnych przedsiębiorstw typu start-up i przedsiębiorstw scale-up.

3.2.

EKES przyjmuje z zadowoleniem tę inicjatywę, a także wysiłki zmierzające do usunięcia największych barier. Pragnie podkreślić rozległe prace podejmowane we wcześniejszych opiniach mające na celu stworzenie warunków sprzyjających różnym formom przedsiębiorczości w UE (3), a także swój wcześniejszy postulat w sprawie wzmożenia działań dotyczących programu przedsiębiorczości (4).

3.3.

Ze względu na to, że inicjatywa Komisji Europejskiej (KE) na rzecz przedsiębiorstw typu start-up i przedsiębiorstw scale-up jest rozwinięciem i przedłużeniem programu Small Business Act dla Europy, EKES uważa, że skuteczniejsze byłoby rozważenie aktualizacji i ponownego uruchomienia tego programu zamiast dalszego inicjowania oddzielnych środków. Przyjmuje z zadowoleniem i popiera tę i inne inicjatywy mające na celu wsparcie przedsiębiorstw typu start-up i przedsiębiorstw scale-up, lecz trudne jest uzyskanie wglądu w cały program bez zebrania różnych inicjatyw we wspólny i kompleksowy program polityczny.

3.4.

EKES podkreśla potrzebę ogólnego skutecznego pakietu politycznego, który uwzględniałby różnorodność przedsiębiorstw, zatem popiera dążenie KE do promowania skoordynowanego podejścia w ramach wszystkich kierunków polityki UE.

3.5.

EKES zwraca uwagę KE na sporządzaną obecnie opinię, w której zawarł szereg zaleceń bardzo istotnych dla przedsiębiorstw typu start-up i przedsiębiorstw scale-up:

3.6.

Ponadto w opinii z grudnia 2016 r. (5) EKES zachęca KE do promowania przedsiębiorstw o dużym wzroście poprzez:

3.7.

Szczególnie istotne jest uznanie ogromnego potencjału istniejących już mikroprzedsiębiorstw, z których wiele ma charakter rodzinny, a także możliwości rozwoju sfery przedsiębiorstw społecznych. EKES apeluje ponadto do KE, by uwzględniła fakt, że nie wszystkie przedsiębiorstwa o dużym wzroście należą do sektora zaawansowanych technologii i że takie sektory jak sektor usług, branża mody i handel elektroniczny, a także inne sektory innowacyjne również potrzebują uwagi i wsparcia.

3.8.

EKES zwraca się również do KE, by zadbała o uwzględnienie – we wszelkich inicjatywach – nowych zjawisk w dziedzinie biznesu, takich jak gospodarka dzielenia się (6). Wszystkie one napotykają podobne i dodatkowe przeszkody na etapie rozpoczynania i poszerzania działalności na jednolitym rynku.

3.9.

EKES przyjmuje z zadowoleniem działania mające na celu wprowadzenie jednolitego portalu cyfrowego w celu poprawienia dostępu do informacji, lecz stoi na stanowisku, że będzie on miał ograniczony wpływ na zmniejszenie uciążliwości przepisów i regulacji. Proponuje również, by jednolity portal cyfrowy obejmował portal internetowy dotyczący badań i rozwoju. Współpraca strukturalna z organizacjami pośredniczącymi bardzo skutecznie przyczynia się do poprawy sposobu informowania przedsiębiorstw typu start-up.

3.10.

KE porusza kwestię niektórych z przeszkód, których usunięcie jest sprawą najbardziej niecierpiącą zwłoki, zwłaszcza w zakresie obciążeń regulacyjnych, podatkowych i administracyjnych. Pragnie podkreślić, że MŚP, w tym mikroprzedsiębiorstwa, przedsiębiorstwa rodzinne lub społeczne, często dysponują niewielkimi umiejętnościami lub też w ogóle ich nie posiadają, jeżeli chodzi o bardzo złożone uregulowania biurokratyczne i obciążenia administracyjne, w związku z czym kluczowe znaczenie ma uproszczenie.

3.11.

EKES popiera proponowane wzajemne oceny w celu wymiany dobrych praktyk i rozpoznania różnic między państwami członkowskimi i lepszej harmonizacji inicjatyw. By być skuteczne, wyniki wzajemnych ocen muszą być przejrzyste i rozpowszechnione wśród zainteresowanych stron.

3.12.

EKES popiera decyzję KE o poszerzeniu usług doradczych Europejskiej Sieci Przedsiębiorczości o wyspecjalizowanych doradców ds. zakładania i zwiększania skali działalności gospodarczej, udzielających informacji na temat odpowiednich przepisów krajowych i europejskich, możliwości uzyskania finansowania, nawiązywania partnerstw i sposobu uzyskania dostępu do transgranicznych zamówień publicznych. Pragnie ponadto podkreślić znaczenie bardziej zorganizowanej współpracy z organami pośredniczącymi i zaangażowanymi organizacjami, a także korzyści z niej wynikające, również w ramach gospodarki społecznej.

3.13.

EKES popiera zamiar KE, by przedsiębiorstwa typu start-up i scale-up uwzględnić w międzynarodowych umowach handlowych, gdyż ich rosnąca liczba musi szybko znaleźć się na światowym rynku (często w bardzo ograniczonym segmencie).

3.14.

EKES uznaje i popiera wyrażone w omawianej inicjatywie zaangażowanie KE na rzecz egzekwowania przestrzegania przepisów UE w sprawie warunków pracy, prawa pracy i układów zbiorowych, a także dążenie do wysokiej jakości miejsc pracy.

3.15.

EKES pragnie zająć stanowisko w sprawie następującego sformułowania w komunikacie KE: „w tym możliwość bardziej elastycznych i nowoczesnych form zatrudnienia”. Może ono prowadzić do nieporozumienia i potencjalnego nadużycia.

3.16.

Jak EKES podkreślił w kilku opiniach (7), udział strukturalny partnerów społecznych ma kluczowe znaczenie i należy do niego zachęcać w celu zagwarantowania uczciwej konkurencji przedsiębiorstw, a także uniknięcia ryzyka dumpingu socjalnego.

3.17.

EKES pragnie poruszyć kwestię obecnego procesu blokowania geograficznego (8). Mogłaby to być nowa, spora przeszkoda dla przedsiębiorstw typu start-up i przedsiębiorstw scale-up, które nie mają możliwości, by wejść równocześnie na rynek kilku krajów, w których używa się różnych języków. Niezbędne jest zasygnalizowanie różnicy między sprzedażą czynną i bierną. Przestrzeganie przepisów krajowych jest konieczne wyłącznie w wypadku tych krajów, do których kierowane są aktywne działania promocyjne.

3.18.

EKES popiera propozycję poprawy dostępu MŚP, zwłaszcza przedsiębiorstw scale-up, do programów „Horyzont 2020”. Europejska Rada ds. Innowacji oraz radar innowacji mogą być skuteczne, pod warunkiem że nie będą zbyt uciążliwe i że uda im się faktycznie osiągnąć założone cele MŚP. EKES zaleca ponadto, by w ramach tych inicjatyw zwrócono szczególną uwagę na innowacje społeczne, które często stanowią siłę napędową nowych modeli biznesowych.

3.19.

EKES przyjmuje również z zadowoleniem wzmiankę o inicjatywie na rzecz rozpoczęcia i zwiększenia skali działalności, jeżeli chodzi o gospodarkę społeczną i przedsiębiorstwa społeczne. Jest to dziedzina, w której posiada specjalne know-how i w której sporządził opinie (9).

3.20.

EKES odnotowuje z zadowoleniem, że KE uznaje duże trudności MŚP w ochronie praw własności intelektualnej. Dla małego przedsiębiorstwa koszty, w tym koszty egzekwowania praw, są bardzo wysokie, co oznacza, że prawie żadne przedsiębiorstwo typu start-up lub przedsiębiorstwo scale-up nie może im podołać. EKES apeluje do KE, by znalazła realne rozwiązanie tego problemu.

4.1.1.

Podstawą wzrostu i innowacji jest ogólnie pozytywny klimat przedsiębiorczości. EKES jest zdania, że inicjatywa KE może się powieść wyłącznie wtedy, gdy będzie ukierunkowana na ogólną poprawę klimatu przedsiębiorczości, dopuszczającego podejmowanie ryzyka i eksperymentowanie jako część procesu innowacji.

4.1.2.

EKES zgadza się z KE, że bardzo istotne jest, by przedsiębiorstwa typu start-up, a zwłaszcza przedsiębiorstwa scale-up nawiązywały kontakty z odpowiednimi partnerami. Ze względu na to, że rynek europejski jest ogólnie bardziej tradycyjny pod względem podejmowania ryzyka, a także ma charakter przede wszystkim krajowy, konieczne jest podzielenie wysiłków w następujący sposób:

4.1.3.

EKES popiera plan KE na rzecz umocnienia obecnej inicjatywy Start-up Europe i koordynacji prac UE na rzecz powiązania klastrów i ekosystemów w całej Europie.

4.1.4.

EKES popiera fakt, że KE podkreśla tworzenie społeczności opartych na partnerstwach i dostosowanych ekosystemach jako kluczowy czynnik sukcesu przedsiębiorstw typu start-up i przedsiębiorstw scale-up. W tym kontekście pozytywnie odnosi się do faktu, że KE zwraca szczególną uwagę na przedsiębiorstwa społeczne, uznając ich specyfikę i wkład w społeczeństwo europejskie. Zatem ponownie nalega (10), by KE ujęła wszystkie obecne i nowe inicjatywy w spójnym planie działania UE na rzecz gospodarki społecznej, który zwiększyłby widoczność i powiązanie między rozmaitymi inicjatywami.

4.2.1.

EKES stanowczo popiera zamiar KE, by zwiększyć możliwości w zakresie zamówień publicznych dla przedsiębiorstw typu start-up i przedsiębiorstw scale-up. Oprócz proponowanych działań EKES apeluje, by KE ściśle monitorowała transpozycję i zastosowanie dyrektywy w sprawie zamówień publicznych na szczeblu państw członkowskich. Ma to kluczowe znaczenie dla zagwarantowania, że państwa członkowskie w pełni wykorzystają postanowienia dotyczące zwiększenia możliwości udziału MŚP, w tym przedsiębiorstw społecznych, w zamówieniach publicznych. EKES odsyła do swojej wcześniejszej opinii w sprawie udzielania zamówień (11).

4.2.2.

EKES przyjmuje z zadowoleniem fakt, że w komunikacie zwraca się szczególną uwagę na zamówienia publiczne i partnerstwo w dziedzinie innowacji. Jednak wymaga to uproszczonego pakietu regulacji. Zamówienia publiczne o charakterze innowacyjnym opisane w dyrektywie wydają się lepiej dostosowane do dużych przedsiębiorstw. Udział w partnerstwach innowacyjnych wymaga wyodrębnienia oddzielnego działu. Przedsiębiorstwa typu start-up i przedsiębiorstwa scale-up nie mogą się do nich zakwalifikować, gdyż przedsiębiorstwa typu start-up zazwyczaj nie mają specjalnego działu.

4.2.3.

EKES pragnie podkreślić, że wprowadzenie narzędzia KE (oświadczenia własnego z wykorzystaniem jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia) mającego na celu wsparcie udziału MŚP w zamówieniach publicznych przyniosło w wielu wypadkach przeciwny skutek i jest postrzegane jako utrudnienie udziału w zamówieniach publicznych. Przedsiębiorstwa typu start-up i przedsiębiorstwa scale-up mają trudności z uzyskaniem wszystkich niezbędnych informacji i wymaganych formularzy. Dlatego też konieczne jest wsparcie, które musi być upowszechniane przez organizacje pośredniczące (organizacje MŚP i inne powiązane organizacje).

4.3.1.

EKES zgadza się, że nowy europejski program na rzecz umiejętności, który koncentruje się na jakości i umiejętnościach mających znaczenie dla rynku pracy, dotyczy pewnych najważniejszych wyzwań. Zakończy się on sukcesem wyłącznie, jeżeli inicjatywy dotrą do najistotniejszych grup docelowych, co wymaga wdrażania, monitorowania i działań następczych w celu zapewnienia skuteczności.

4.3.2.

EKES podkreśla, że Nowy europejski program na rzecz umiejętności, a zwłaszcza przyszła inicjatywa dotycząca koalicji na rzecz cyfrowych umiejętności i miejsc pracy będzie bardzo istotna i może być podstawą przyszłości.

4.3.3.

Przedsiębiorstwa społeczne odpowiadają na nowe potrzeby społeczne bądź też na potrzeby społeczne, które nie zostały wystarczająco uwzględnione, i są pionierami innowacji społecznej. Zatem oprócz inicjatyw na rzecz umiejętności cyfrowych przedsiębiorcy działający w ramach gospodarki społecznej (i inni) sygnalizują potrzebę działania w innych obszarach umiejętności, takich jak rozwój biznesu i gotowość inwestycyjna. Umiejętności te są równie istotne dla pomyślnego rozpoczęcia działalności.

4.3.4.

EKES nalega, by KE zachęcała państwa członkowskie do stworzenia programów edukacyjnych dla przedsiębiorców i udzieliła im pomocy w tej dziedzinie, a także ułatwiała wymianę dobrych praktyk między państwami członkowskimi a zainteresowanymi stronami. Wskazane jest przyjęcie takich programów na wczesnym etapie kształcenia, gdyż istnieją dowody na to, że jest to skuteczniejsze.

4.3.5.

Ponadto na wczesnym etapie i na etapie zwiększania skali działalności niezbędne są inkubatory i usługi świadczone w ramach punktu kompleksowej obsługi (takie jak rozwój, mentoring i wsparcie finansowe). KE powinna propagować najlepsze praktyki w tej dziedzinie i się nimi dzielić.

4.4.1.

EKES podziela obawę KE, że opodatkowanie może stanowić znaczną przeszkodę dla przedsiębiorstw typu start-up i przedsiębiorstw scale-up. Do kluczowych kwestii, którymi należy się zająć, należą wysokie koszty przestrzegania przepisów, zwłaszcza koszty spowodowane różnorodnością krajowych systemów opodatkowania.

4.4.2.

EKES apeluje, by KE rozważyła możliwość nienakładania ograniczeń, jeżeli chodzi o maksymalną wielkość lub okres przenoszenia na kolejne okresy strat ponoszonych na etapie zakładania działalności lub zwiększania jej skali.

4.4.3.

EKES z zadowoleniem przyjmuje również możliwość skorzystania przez MŚP z systemu wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych przedstawionej w komunikacie KE.

4.4.4.

Ponadto podatek konsumpcyjny w systemie VAT jest bardzo złożony dla MŚP. Przedsiębiorstwa typu start-up muszą ponadto podołać dodatkowym obciążeniom, jeżeli chodzi o uzyskanie informacji, jaka stawka VAT odnosi się do danego towaru lub usługi w państwie członkowskim. Prowadzi to do wysokich kosztów, które ostatecznie zniechęcają do handlu transgranicznego. EKES popiera zatem zamiar stworzenia przez KE jednolitego unijnego obszaru VAT, a także pakiet uproszczeń w dziedzinie VAT dla MŚP, w tym przedsiębiorstw typu start-up, w ramach którego usunięta zostanie ta poważna przeszkoda dla mikroprzedsiębiorstw.

4.4.5.

Opodatkowanie przychodów z inwestycji na szczeblu indywidualnym w wielu państwach członkowskich również zniechęca do inwestycji w przedsiębiorstwa typu start-up i przedsiębiorstwa scale-up, zwłaszcza jeżeli inne możliwości inwestycyjne wiążą się z niższym lub zerowym obciążeniem podatkowym. Opodatkowanie opcji na akcje może w tym względzie wymagać szczególnej uwagi. EKES popiera zatem ciągłe monitorowanie przez KE reżimów/zachęt podatkowych państw członkowskich przy dokonywaniu inwestycji w przedsiębiorstwa typu start-up lub przedsiębiorstwa scale-up.

4.4.6.

Przedsiębiorstwa społeczne muszą mieć możliwość korzystania z przestrzeni fiskalnej, która umożliwiłaby im osiągnięcie pełnego potencjału gospodarczego na równi z uwzględnieniem ich celów społecznych i środowiskowych, a także z poszanowaniem zasad wolnej konkurencji. Możliwe są różne środki:

4.5.1.

Przedsiębiorstwa typu start-up i przedsiębiorstwa scale-up polegają na dostępie do kapitału własnego i kapitału pożyczkowego. W swych wcześniejszych opiniach (12) EKES odnotował, że dostęp do kapitału wysokiego ryzyka jest w UE znacznie mniejszy niż w USA, co jest spowodowane głównie dużym rozdrobnieniem sektora venture capital UE (skoncentrowanego w niektórych państwach członkowskich). Odnotowuje, że KE zajmuje się tą kwestią, tworząc ogólnoeuropejski fundusz venture capital, i apeluje do KE, by wzięła pod uwagę propozycje EKES-u (13) i ściśle monitorowała wykorzystanie i oddziaływanie tego funduszu.

4.5.2.

W tej samej opinii Komitet zwrócił uwagę na niewystarczający udział inwestorów prywatnych i zalecił zachęty do tworzenia partnerstw publiczno-prywatnych, w ramach których można by rozważyć fundusze asymetryczne (istnieją już w Finlandii, Zjednoczonym Królestwie, Grecji i Holandii). Przyjmuje z zadowoleniem podobne rozwiązanie, które umożliwiałoby prywatnym funduszom inwestycyjnym korzystanie z gwarancji publicznych dotyczących inwestycji w przedsiębiorstwa typu start-up i przedsiębiorstwa scale-up.

4.5.3.

EKES odnosi się również pozytywnie do propozycji zwiększenia budżetu na EFIS i COSME, by zapewnić dodatkowe finansowanie na skuteczną politykę dla przedsiębiorstw typu start-up i przedsiębiorstw scale-up z uwzględnieniem ich różnorodności.

4.5.4.

Istotne jest jednak podkreślenie, że większość przedsiębiorstw typu start-up jest finansowana z pożyczek bankowych powiązanych z gwarancjami osobistymi i rodzinnymi. Chociaż kredyty bankowe są powszechną praktyką, dostęp do kapitału własnego jako narzędzia finansowego jest również potrzebny, lecz nie rozwinął się wystarczająco w Europie z powodu represyjnych systemów podatkowych, braku kultury kapitału własnego, niewielkiej wiedzy finansowej i rozdrobnionych zasad postępowania w przypadku stwierdzenia niewypłacalności.

4.5.5.

EKES zachęca państwa członkowskie UE, by przy wsparciu KE propagowały alternatywne formy prawne prowadzenia działalności, a także ich poszukiwały, na przykład formę uproszczonej spółki akcyjnej posiadającą duży potencjał innowacji i wzrostu typowy dla przedsiębiorstw typu start-up (Francja i Słowacja).

4.5.6.

EKES zachęca również państwa członkowskie, by z pomocą KE uprościły i zharmonizowały prawo upadłościowe, w tym realizację zasady drugiej szansy zaproponowanej w opinii EKES-u w sprawie niewypłacalności przedsiębiorstw (14).

4.5.7.

W ramach procedury i prawodawstwa dotyczących niewypłacalności wyzwaniem jest odpowiednie wycenienie aktywów przedsiębiorstw typu start-up znajdujących się na progu upadłości. Jak EKES już wcześniej zaznaczył, w wielu wypadkach głównym aktywem jest wiedza fachowa, a nie środki trwałe (15).

4.5.8.

W swych wcześniejszych opiniach Komitet w pełni przeanalizował ekosystem finansowy (16) konieczny dla przedsiębiorstw społecznych. Podobnie jak w wypadku innych przedsiębiorstw typu start-up trzeba zapewnić mieszane rozwiązania kapitałowe obejmujące gwarancję, a także innowacyjne instrumenty na rzecz finansowania drugiego stopnia i edukacji finansowej, w tym dotyczącej gotowości do inwestycji. Szczególną cechą inwestowania w przedsiębiorstwa społeczne i ich finansowania jest to, że zwrot z inwestycji obejmuje oddziaływanie społeczne. KE powinna wspierać państwa członkowskie w podejmowaniu przedsięwzięć w tym kierunku.

5.1.

EKES przyjmuje z zadowoleniem fakt, że w komunikacie zwrócono szczególną uwagę na konkretne działania na rzecz sektora przedsiębiorstw gospodarki społecznej, a także przeanalizowano dalsze środki na rzecz powstających modeli biznesowych.

5.2.

W tym kontekście należy wspomnieć o powiązaniu między innowacjami społecznymi, rozpoczęciem działalności przez przedsiębiorstwa społeczne a nowymi modelami biznesowymi, które EKES wcześniej omawiał (17). Kluczowe znaczenie ma zrozumienie, że innowacje społeczne wykorzystują inny proces innowacji oparty na konkretnych kryteriach i zasadach. Wszelkie działania mające na celu wsparcie przedsiębiorstw społecznych typu start-up i nowych modeli biznesowych muszą się zatem wiązać z uznaniem kluczowych wartości, takich jak pomiar oddziaływania społecznego i środowiskowego, a także aspekty dotyczące wspólnej wartości i otwartego oprogramowania, które są związane z innowacją społeczną (18). Tylko w takim wypadku przedsiębiorstwa społeczne i nowo powstające formy przedsiębiorczości społecznej mogą wykorzystać środki wsparcia, być zrównoważone i skutecznie zwiększyć skalę działalności.

5.3.

Istotne jest również zrozumienie, czy i w jaki sposób przedsiębiorstwa społeczne i nowe formy przedsiębiorstw zwiększają skalę swej działalności (mogą podjąć decyzję o podzieleniu się dobrym pomysłem zamiast zwiększania skali swej działalności). Jak EKES wcześniej podkreślił, podstawą jest pełne włączenie zasad tych różnorodnych modeli przedsiębiorczości do wszelkich inicjatyw na rzecz przedsiębiorstw typu start-up i przedsiębiorstw scale-up, a także odpowiednie dostosowanie instrumentów wsparcia. Mechanizmy wsparcia często opierają się na tradycyjnym modelu przedsiębiorczości, który jest obecnie normą, a nie na tych modelach gospodarki społecznej lub nowo powstających modelach gospodarczych.

6.1.

EKES podkreśla nieustannie potrzebę zwiększenia widoczności, uznania i promowania różnych form przedsiębiorczości. Obejmuje to lepsze gromadzenie danych statystycznych, a także badanie różnych modeli biznesowych i ich specyficznej logiki występującej obecnie w UE.

6.2.

Bardzo pomocna mogłaby być baza danych na temat dobrych praktyk dotyczących środków promowania różnorodnych przedsiębiorstw typu start-up i przedsiębiorstw scale-up. Komisja jest odpowiednim organem, aby ułatwiać wymianę najlepszych praktyk państw członkowskich.

6.3.

Trzeba promować wartości i zasady przedsiębiorstw społecznych, a także przemawiające za nimi przesłanki, gdyż mogą być one inspiracją dla przedsiębiorców. Do innych modeli przedsiębiorstw można z łatwością przenieść doświadczenia i metody tego sektora, takie jak zasady partnerstwa i przynależności oparte na współtworzeniu wśród wszystkich sektorów i zainteresowanych stron, umowy licencyjne, budowanie zdolności, równoległość działań umożliwiająca wykorzystanie skali innych przedsiębiorstw, otwarte oprogramowanie służące szybkiemu rozpowszechnieniu rozwiązań, budowanie inteligentnych sieci w oparciu o wspólne, zbiorowe wartości oraz wyznaczenie nowych norm takich jak ruchy ukierunkowane na zmianę polityki. Przykładem tych ostatnich działań jest fakt, że innowacje społeczne prowadzą zazwyczaj do innowacji w zakresie polityki społecznej. Na tej samej zasadzie konwencjonalne przedsiębiorstwa mogą stanowić inspirację dla przedsiębiorstw gospodarki społecznej, na przykład w zakresie marketingu, sprzedaży i zarządzania przedsiębiorstwem, co ponownie ukazuje wartość wymiany najlepszych praktyk.

6.4.

EKES ma duży potencjał, by – reprezentując europejskie społeczeństwo obywatelskie – wziąć aktywny udział w promowaniu i intensyfikowaniu rozwoju przedsiębiorczości w UE na rzecz zatrudnienia, opieki społecznej i wzrostu. Oferuje zatem KE swe zdolności i umiejętności z myślą o realizacji dalszych inicjatyw dla MŚP, w tym dla przedsiębiorstw społecznych.

31.8.2017   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 288/29

Sprawozdawca:

Jorge PEGADO LIZ

1.1

EKES ubolewa, że Komisja nie postąpiła zgodnie z jego poprzednimi opiniami oraz że musiała na nowo rozpocząć negocjacje mające na celu dostosowanie niektórych aktów prawnych przewidujących stosowanie procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą do art. 290 i 291 TFUE.

1.2

EKES przypomina, że w swoich wcześniejszych opiniach określił podejście, które jego zdaniem w największym stopniu sprzyja zachowaniu wartości podstawowych, których dotyczy przedmiotowy proces dostosowania – w zakresie pewności prawa, poszanowania praw podstawowych oraz skutecznego, zrównoważonego i demokratycznego wykonywania uprawnień przez instytucje.

1.3

Zdaniem EKES-u zasady te powinny stanowić wytyczne dla nowego procesu dostosowania aktów prawnych związanych jeszcze ze stosowaniem procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą do nowego systemu aktów delegowanych i aktów wykonawczych przewidzianych w art. 290 i 291 TFUE.

1.4

Bez uszczerbku dla bardziej szczegółowej analizy podczas ponownego badania każdego aktu przedłożonego mu do zaopiniowania EKES przedstawia niniejszym zbiorczo uwagi, które uznaje za odpowiednie w odniesieniu do każdej z propozycji ustawodawczych przedstawionych we wniosku.

2.1

W swoim wniosku Komisja stwierdza, że znacząca liczba podstawowych aktów ustawodawczych podlegających procedurze określonej w decyzji Rady 2006/512/WE („decyzji dotyczącej procedury komitetowej”) musi zostać jeszcze dostosowana do art. 290 i 291 TFUE zgodnie z warunkami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 ustanawiającego przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję („rozporządzenia dotyczącego procedury komitetowej”).

2.2

Komisja zobowiązała się do ich dostosowania do 2013 r. i w tym celu zaproponowała w 2013 r. trzy dostosowania horyzontalne znane pod nazwą zbiorczych aktów prawnych I, II i III.

2.3

Po długiej debacie z PE i licznych poprawkach wprowadzonych do tych wniosków Rada odmówiła poparcia takiego automatycznego i zbiorczego dostosowania do aktów delegowanych wszystkich aktów zwanych aktami prawnymi związanymi ze stosowaniem procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą, ze względu na brak gwarancji, że na etapie przygotowywania aktów delegowanych przeprowadzano by systematyczne konsultacje z ekspertami państw członkowskich. W związku z impasem instytucjonalnym, który z tego wyniknął, Komisja wycofała swoje wnioski.

2.4

W następstwie przeglądu porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa i przyjęcia załączonego do niego wspólnego porozumienia w sprawie aktów delegowanych Komisja przedstawiła nowy wniosek stanowiący odpowiedź na zastrzeżenia Rady. W tym nowym wniosku zawarto zmiany wprowadzone na mocy nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego w zakresie konsultacji z ekspertami państw członkowskich podczas przygotowywania aktów delegowanych oraz w zakresie równoległej wymiany poglądów z PE.

2.5

Wniosek złożony jest z 13 rozdziałów załącznika, w którym znajduje się 168 aktów umieszczonych w porządku chronologicznym i pogrupowanych przez Komisję w 4 tabelach:

tabela 1 – zestawienie aktów prawnych, w odniesieniu do których proponuje się dostosowanie do aktów wykonawczych w zakresie niektórych uprawnień,

tabela 2 – zestawienie aktów prawnych, w odniesieniu do których przewidziano usunięcie niektórych uprawnień,

tabela 3 – wnioski przyjęte przez Komisję,

tabela 4 – akty prawne, w odniesieniu do których planowane jest przedstawienie wniosków ustawodawczych.

3.1

W lipcu 2013 r. EKES przyjął bardzo szczegółowy raport informacyjny, którego celem było „przedstawienie procedury legislacyjnej aktów delegowanych, wprowadzonej w traktacie z Lizbony”.

3.2

W raporcie tym EKES stwierdził, że „charakter prawny aktów delegowanych jest niejasny, interpretacja środków innych niż istotne przez Trybunał Sprawiedliwości różni się w zależności od dziedziny, a Komisja ma spory margines swobody, gdyż to do niej należy określanie zasięgu i czasu trwania przekazanych uprawnień”.

3.2.1

W raporcie tym EKES zwracał również uwagę na fakt, że istnieją „wątpliwości co do przejrzystości systemu uprzedniej konsultacji przewidzianego w niewiążącym prawnie dokumencie »Praktyczne ustalenia dotyczące stosowania aktów delegowanych« z dnia 4 kwietnia 2011 r.”.

3.2.2

W dokumencie tym EKES zauważał ponadto, że „stosowanie art. 290 TFUE zostało przewidziane w niewiążącym prawnie komunikacie Komisji do Parlamentu Europejskiego i do Rady z dnia 9 grudnia 2009 r., podczas gdy zasady dotyczące wykonywania uprawnień wykonawczych zostały ustalone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady z 16 lutego 2011 r., czyli w akcie prawnym o zasięgu ogólnym, wiążącym w całości i bezpośrednio stosowanym”.

3.2.3

W podsumowaniu EKES stwierdził, że utrzymują się „wątpliwości co do prostoty, faktycznego zrozumienia przez obywateli sedna sprawy, odpowiedniego wykorzystania tej możliwości oraz skuteczności mechanizmów kontroli”. W związku z powyższym EKES zaproponował, że opracuje opinię z inicjatywy własnej na ten temat, tak aby móc zająć stanowisko w sprawie obiektywnie przedstawionych uwag i wniosków zawartych w tamtym raporcie, z myślą o ewentualnej propozycji usprawnienia procesu ustawodawczego w UE.

3.3

W lipcu i wrześniu 2013 r. zwrócono się do EKES-u o konsultację w sprawie dwóch wniosków dotyczących rozporządzeń – jednego „dostosowującego do art. 290 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej niektóre akty prawne przewidujące stosowanie procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą” [COM(2013) 451 final] i drugiego „dostosowującego do art. 290 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej niektóre akty prawne w obszarze sprawiedliwości, przewidujące stosowanie procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą” [COM(2013) 452 final], a następnie zwrócono się do niego w dniach 18 listopada i 10 grudnia o konsultację w sprawie kolejnego wniosku – dotyczącego rozporządzenia „dostosowującego do art. 290 i 291 TFUE niektóre akty prawne przewidujące stosowanie procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą” [COM(2013) 751 final]. Rozporządzenia te nazywane były zbiorczymi aktami prawnymi I, II i III.

3.3.1

W swoich opiniach z dnia 16 października i z dnia 2 stycznia EKES podkreślał zwłaszcza, że takie „dostosowanie grupowe” ponad 165 instrumentów prawnych (rozporządzeń, dyrektyw i decyzji) należących do 12 różnych dziedzin, mimo iż jest konieczne, rodzi wiele pytań natury prawnej i praktycznej.

3.3.2

Przykładowo, „niektóre elementy procedury delegacji uprawnień pozostają nadal niejasne. […], należy w przyszłości zdefiniować pojęcie »elementów innych niż istotne«. Powinna również zostać przeprowadzona precyzyjna ocena funkcjonowania mechanizmu”.

3.3.3

EKES zwrócił ponadto uwagę, że „niektóre propozycje rozporządzenia zawierają opcje pomijające ramy ustalone przez podstawowe akty prawne, co prowadzi do przekazania uprawnień na czas nieokreślony lub wyznaczenia bardzo krótkiego terminu na kontrole Parlamentu i Rady”.

3.3.4

Po gruntownej analizie wszystkich wniosków EKES zalecił Komisji „realizację procesu grupowego dostosowania z dokładniejszym uwzględnieniem charakterystyki pewnych podstawowych aktów prawnych” oraz zalecił „Radzie i Parlamentowi zachowanie najwyższej czujności i szczegółową analizę wszystkich aktów objętych procesem dostosowania”.

3.3.5

W razie gdyby proces ten miał być dalej prowadzony w formie zaproponowanej przez Komisję, EKES podkreślał wagę:

3.3.6

Wreszcie, Komitet wnosił o przeprowadzenie oceny zastosowania nowych ram regulacyjnych i o składanie Parlamentowi, Radzie i jemu samemu sprawozdania okresowego na temat skuteczności, przejrzystości i rozpowszechniania informacji.

3.4

W międzyczasie Komisja opublikowała wniosek dotyczący wiążącego porozumienia międzyinstytucjonalnego na mocy art. 295 TFUE, który wpisywał się w ramy pakietu dotyczącego lepszego stanowienia prawa i obejmował kwestię aktów delegowanych w dwóch specjalnych załącznikach.

3.4.1

W swojej opinii z lipca 2015 r. EKES „z zadowoleniem odnosi się […] do wysiłków Komisji zmierzających do osiągnięcia równowagi między podstawowymi wartościami, jakimi są, z jednej strony, poszanowanie prawa, demokratyczne uczestnictwo, przejrzystość, bliski kontakt z obywatelami i prawo do uzyskania obszernej informacji na temat procedur ustawodawczych, a z drugiej, uproszczenie przepisów prawnych, elastyczne, lepiej dostosowane do przedmiotowych interesów przepisy, których aktualizacja i przegląd odbywa się w uproszczony sposób”.

3.4.2

EKES pozytywnie ocenił fakt, że „Komisja zobowiązuje się do gromadzenia, przed przyjęciem aktów delegowanych, niezbędnej wiedzy specjalistycznej, […] poprzez konsultacje z ekspertami z państw członkowskich i w ramach konsultacji społecznych oraz że proponuje stosowanie takiej samej procedury doradczej przy przyjmowaniu aktów wykonawczych”.

3.4.3

EKES obawiał się jednak, że wszystkie te konsultacje będą nadmiernie i niepotrzebnie przedłużać sporządzania aktów.

3.4.4

Nie popierał kazuistycznego podejścia przyjętego przy rozróżnianiu dziedzin, które powinny być objęte aktami delegowanymi lub aktami wykonawczymi, ponieważ zastosowane kryteria były niejednoznaczne i pozostawiały zbyt dużą swobodę interpretacyjną.

3.4.5

EKES wyraził sprzeciw przede wszystkim w kwestii:

3.4.6

EKES wyrażał życzenie, aby wytyczne wyraźnie przewidywały, że wszystkie elementy przekazania uprawnień są jasno określone, a mianowicie:

3.4.7

EKES podkreślał, że „brzmienie art. 290 i 291 TFUE można udoskonalić oraz że w przypadku zmiany Traktatów powinno zostać zmienione Należy również ustanowić lepsze ramy ich stosowania, tak aby uniknąć sytuacji, w której decyzje o wyborze instrumentu prawnego miałyby bardziej charakter polityczny niż techniczny”.

3.5

Z powodu braku porozumienia między Parlamentem i Radą w odniesieniu do procedury dostosowania grupowego, Komisja wycofała swoje wnioski i przedstawiła wniosek będący przedmiotem niniejszej opinii.

4.1

Biorąc pod uwagę swoje wcześniejsze opinie, EKES zastanawia się, jakie jest uzasadnienie dla ponad czteroletniego opóźnienia w tak newralgicznym obszarze.

4.2

W istocie EKES już wcześniej zaproponował następujące wyraźne kierunki działania:

4.3

EKES nie zgadzał się również z Komisją w kwestiach przywołanych w pkt 3.3.5 powyżej.

4.4

Pewną liczbę tych ocenionych negatywnie kwestii skorygowano w opiniowanym wniosku. Pozostały jednak pewne kwestie, co do których nie ma porozumienia:

31.8.2017   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 288/43

Sprawozdawca:

Arno METZLER

Współsprawozdawca:

Stefano PALMIERI

1.1.

EKES docenia i popiera wysiłki Komisji Europejskiej mające na celu pełne wykorzystanie potencjału jednolitego rynku w odniesieniu do sektora usług. Jednakże EKES pragnie zwrócić uwagę na fakt, że w obecnej sytuacji politycznej w wielu państwach członkowskich jakiekolwiek „interwencje” UE dotyczące ścisłego zakresu kompetencji państw członkowskich mogą wzbudzić kontrowersje polityczne. Tak więc nawet jeżeli istnieją przypadki, w których można zgodnie z prawem zastosować surowsze środki egzekwowania przestrzegania przepisów, podczas poważnego kryzysu politycznego może być to niestosowne. Dlatego zamiast stosowania środków egzekwowania EKES zaleca, by tam gdzie to możliwe przyjąć pozytywne podejście polegające na wdrażaniu najlepszych praktyk i na konsultacjach.

1.2.

EKES w pełni podziela cel Komisji, którym jest sprzyjanie dialogowi między UE a państwami członkowskimi na wczesnym etapie procesu legislacyjnego, aby zapobiec przyjmowaniu na szczeblu krajowym aktów prawnych, które hamują proces integracji europejskiej. EKES zaleca rozszerzenie tego dialogu i niekoncentrowanie się tylko na zgodności z dyrektywą usługową, ale również na zgodności z pierwotnym prawem UE, a w szczególności z Kartą praw podstawowych, aby zagwarantować sprawiedliwą równowagę w zakresie praw pracowników i ochrony konsumentów z jednej strony a swobodami gospodarczymi z drugiej. Należy dokładnie określić skład organu odpowiedzialnego za kontrolę przestrzegania przepisów, tak by zapewniał on pełne przestrzeganie wyżej wspomnianych przepisów i zasad.

1.2.1.

EKES proponuje wybór pozytywnego podejścia i ustanowienie zasady, zgodnie z którą tylko pozytywny wynik procedury konsultacyjnej wywiera skutki w postaci przyznania „gwarancji zgodności” w odniesieniu do projektu środka. W przypadku braku pozytywnej oceny zgodności decyzja Komisji nie powinna być wiążąca i należy wtedy zastosować już dostępne procedury po przyjęciu.

1.3.

EKES z zadowoleniem przyjmuje wprowadzenie szczegółowej i gruntownej analizy proporcjonalności, która jest dostępna dla państw członkowskich i opiera się na orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE. EKES uważa, że koncepcja ta mogłaby poprawić krajowe procedury dotyczące stosowania zasady proporcjonalności. EKES podkreśla, że kontrola proporcjonalności będzie wymagać ścisłej współpracy organów państw członkowskich i organizacji zawodowych.

1.3.1.

EKES uważa, że obowiązek przeprowadzenia analizy przed jakąkolwiek nową regulacją dotyczącą zawodów nie jest najlepszym podejściem do egzekwowania skutecznego i zaangażowanego przeprowadzania takiej analizy. Zaleca zatem wprowadzenie analizy wyłącznie jako oferty usług dla krajowych organów regulacyjnych.

1.4.

Komitet z zadowoleniem przyjmuje wysiłki mające na celu promowanie mobilności usługodawców i uważa, że prowadzenie badań i spełnienie krajowych wymogów w zakresie świadczenia usług w innym państwie członkowskim może być nadal trudne dla usługodawców. Jednak podejście polegające na przesunięciu głównej odpowiedzialności za procedurę na organy państwa członkowskiego pochodzenia jest sprzeczne z ustaloną zasadą dotyczącą przyjmującego państwa członkowskiego, zgodnie z którą działalność przedsiębiorstw i pracowników reguluje prawo kraju, w którym jest ona prowadzona.

1.4.1.

Komitet podkreśla konieczność zadbania o to, by zasada kraju pochodzenia nie została wprowadzona w żadnej formie. Podkreśla zatem, że e-karta usług wprowadziłaby kilka elementów opartych na zasadzie kraju pochodzenia poprzez umożliwienie usługodawcom utrzymywania kontaktów wyłącznie z państwem członkowskim pochodzenia jako pośrednikiem oraz zobowiązanie przyjmujących państw członkowskich do akceptowania decyzji państwa członkowskiego pochodzenia dotyczących autentyczności dokumentów, ograniczając mechanizmy kontroli i tym samym ujednolicając wymianę danych w oparciu o zasadę kraju pochodzenia.

1.4.2.

EKES podkreśla, że należy zagwarantować, by przyjmujące państwa członkowskie pozostały w pełni odpowiedzialne za podejmowanie decyzji dotyczących procedur, które należy stosować w celu zarejestrowania dodatkowego przedsiębiorstwa, w tym dotyczących aspektów uznawania kwalifikacji zawodowych. W pełni elektroniczna procedura w połączeniu z ograniczonymi możliwościami weryfikowania przez przyjmujące państwa członkowskie informacji przekazywanych do państwa członkowskiego pochodzenia za pośrednictwem e-karty usług ułatwi tworzenie firm przykrywek mających na celu unikanie opodatkowania i stosowanie dumpingu socjalnego.

1.4.3.

W celu zagwarantowania, że informacje zawarte w e-karcie usług są zawsze aktualne, i by zapobiec tworzeniu „cmentarzyska danych”, EKES zaleca ponowne rozważenie zasady jednorazowości i wprowadzenie ograniczeń czasowych na ważność e-karty usług.

1.4.4.

Zaleca także zrezygnowanie z restrykcyjnych procedur dotyczących cofnięcia e-karty, a zwłaszcza z konieczności wydawania przez sądy ostatecznej decyzji, tak by każde państwo członkowskie mogło skutecznie kontrolować działalność gospodarczą prowadzoną na swoim terytorium.

1.4.5.

We wniosku określono ścisłe terminy weryfikacji ważności informacji przedstawionych przez osobę składającą wniosek o wydanie e-karty usług. Należy je ponownie rozważyć, aby zapewnić organom tyle czasu, ile potrzeba do rozpatrzenia wniosków.

1.4.6.

We wniosku ustawodawczym powinno się wspomnieć o konieczności wprowadzenia skutecznych i odstraszających sankcji, zarówno dla państw członkowskich, jak i dla przedsiębiorstwa wnioskującego, w przypadku nadużywania europejskiej e-karty usług.

1.4.7.

EKES zaleca, by wyraźniej stwierdzono, że dyrektywa w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych ma pierwszeństwo przed nową e-kartą w odniesieniu do wszelkich aspektów uznawania kwalifikacji zawodowych. Należy jednoznacznie stwierdzić, że e-karta usług nie może zostać wydana specjalistom wykonującym zawód, który jest regulowany w państwie członkowskim pochodzenia i/lub w przyjmującym państwie członkowskim, bez względu na to, czy dany zawód jest praktykowany w formie samozatrudnienia, czy też w formie przedsiębiorstwa.

1.4.8.

EKES uważa, że by zapobiec nadużyciom związanym z e-kartą przez osoby fikcyjnie samozatrudnione, e-karty nie należy wydawać osobom fizycznym, które nie mają zorganizowanej zbiorowości osób i składników pozwalających na prowadzenie działalności gospodarczej.

1.4.9.

EKES wyraża wątpliwość, czy za aktualnymi zmianami w elektronicznym udostępnianiu danych nadąża istniejący system IMI w jego obecnym kształcie, który jest oparty na znormalizowanych pytaniach/formularzach wielojęzycznych i ręcznej wymianie danych na wniosek państw członkowskich, a jego funkcjonowanie warunkowane jest optymalną współpracą między państwami członkowskimi. Dlatego też Komitet uważa, że system IMI trzeba ocenić pod kątem zagwarantowania możliwie najlepszych wyników, zgodności i komplementarności z istniejącymi krajowymi systemami wymiany danych i/lub systemami stosowanymi przez partnerów społecznych, w tym z inicjatywami sektorowymi, takimi jak inicjatywa dotycząca społecznych kart identyfikacyjnych.

1.4.10.

Wniosek wprowadza zharmonizowany europejski system uprzedniej notyfikacji dla pracowników delegowanych, oparty na dobrowolnym udziale państw członkowskich. Ma to utorować drogę do jego obowiązkowego rozszerzenia na późniejszym etapie, co nie jest ani pożądane, ani zgodne z przepisami dyrektywy 2014/67 UE (1). W związku z tym EKES proponuje, by ponownie rozważyć wdrożenie takiego systemu.

1.4.11.

Na podstawie zgłoszonych wątpliwości i faktu, że wymienione wymogi gwarancyjne mogą być niemożliwe do spełnienia z wykorzystaniem obecnego systemu wymiany danych, EKES uważa, że stosowanie e-karty w obecnym kształcie mogłoby prowadzić do opisanych w niniejszej opinii negatywnych i nieproporcjonalnych skutków i zniweczyć korzyści karty. EKES sugeruje zatem bardziej szczegółowe konsultacje na temat konfiguracji tego systemu z zainteresowanymi stronami i jego dostosowanie w celu zagwarantowania skutecznej współpracy między państwami członkowskimi przed kontynuacją stosownych procedur. EKES mógłby zostać poproszony o zainicjowanie dyskusji w celu znalezienia alternatywnego rozwiązania dla e-karty usług w celu skuteczniejszego uwzględnienia już istniejących systemów rejestracji i kwalifikacji.

1.5.

EKES podkreśla, że różnice między koncepcjami prawnymi same w sobie nie wskazują na potrzebę reform. Z zadowoleniem przyjmuje nowy wskaźnik restrykcyjności opracowany przez Komisję Europejską, ponieważ pozwala on osiągnąć wyższy standard analizy niż PMR OECD. Należy jednak wyraźnie stwierdzić, że wskaźnik restrykcyjności jest neutralny i nie przesądza o wartości lub uzasadnieniu regulacji.

1.6.

EKES odnotowuje, że pakiet usługowy nie proponuje podejścia do usług elektronicznych, choć jego zdaniem jest to nowa, wciąż powstająca dziedzina przedsiębiorczości, która wymaga szczególnej uwagi. Zważywszy, że potencjał mobilności jest w tym sektorze bardzo duży, konsumentom szczególnie trudno jest zweryfikować kwalifikacje oraz spełnienie wymogów prawnych i minimalnych wymogów dotyczących jakości, gdyż może to wymagać specjalnych narzędzi. Mile widziana byłaby zatem inicjatywa dotycząca rynku wewnętrznego dla usług elektronicznych. Konieczne jest zapewnienie nowych elementów, na których można by budować osobiste zaufanie, nie znając osobiście usługodawcy.

1.7.

Jeżeli chodzi o kwestię wzajemnego zaufania, które jest istotnym aspektem dyskusji zwłaszcza w sprawie pakietu usług i e-karty usług, EKES proponuje dokonanie oceny istniejących systemów rejestracji specjalistów i przedsiębiorstw, a także powiązanych z nimi mechanizmów akredytacji i zapewnienia jakości. Ze względu na to, że wewnętrzny rynek usług nadal wzbudza znaczne obawy w państwach członkowskich, EKES przyjąłby z zadowoleniem inicjatywę zmierzającą do zebrania większej ilości informacji na temat wpływu wzmożonej działalności transgranicznej. Dotyczyłaby ona skutków gospodarczych, lecz głównie koncentrowałaby się na innych kwestiach, takich jak zatrudnienie, warunki pracy i ochrona konsumentów. Jeżeli problemy zostałyby obiektywnie rozpoznane, można by je rozwiązać w celu zwiększenia zaufania państw członkowskich w dłuższej perspektywie. Bez wystarczającego wzajemnego zaufania wewnętrzny rynek usług nie zostanie nigdy skutecznie wdrożony.

2.1.

Usługi stanowią dwie trzecie gospodarki UE i odpowiadają za 90 % nowo tworzonych miejsc pracy. Pakiet środków ukierunkowanych na ułatwienie firmom i specjalistom świadczenia usług dla potencjalnej bazy klientów liczącej 500 milionów osób w UE będzie mieć pozytywny wpływ na sektor usług i pozwali na wykorzystanie jego pełnego potencjału.

2.2.1.

Surowsze wymogi dotyczące procedury notyfikacji dla środków związanych z dyrektywą usługową zapobiegną przyjmowaniu przez państwa członkowskie dyskryminujących, nieuzasadnionych i nieproporcjonalnych krajowych systemów zezwoleń lub wymogów związanych z usługami.

2.3.1.

Państwa członkowskie często mają uzasadnione powody do regulowania zawodów, w oparciu o potrzebę ochrony podstawowych celów interesu publicznego. Do każdego państwa członkowskiego należy indywidualna ocena, czy konieczne jest wprowadzenie ograniczeń w dostępie do działalności zawodowej i jej prowadzeniu.

2.3.2.

Aby zapobiec negatywnym skutkom, jakie niejednakowa ocena proporcjonalności regulacji zawodów w całej UE mogłaby mieć dla świadczenia usług i mobilności specjalistów, wprowadza się analizę proporcjonalności, która będzie przeprowadzana przez państwa członkowskie przed przyjęciem lub zmianą krajowych regulacji dotyczących zawodów.

2.3.3.

Dyrektywa ustanawia główne kryteria, które należy rozważyć przy ocenie, takie jak na przykład rodzaj zagrożeń, zakres zastrzeżonych rodzajów działalności, związek między kwalifikacjami i działalnością, ekonomiczny wpływ danego środka itd.

2.3.4.

W Traktatach uściśla się, że ustanawianie regulacji musi być proporcjonalne, jednak oprócz tego wybór dotyczący tego, czy i jak regulować dany zawód, należy do państw członkowskich.

2.4.1.

E-karta jest nową, w pełni elektroniczną procedurą dla osób prowadzących działalność na własny rachunek i firm działających w szeregu dziedzinach, takich jak sektor budowlany oraz usługi biznesowe i usługi w zakresie sprzątania i czyszczenia. Zastąpi ona formalności administracyjne w różnych językach, ponieważ usługodawca stosuje procedurę w języku państwa pochodzenia i kontaktuje się z administracją państwa pochodzenia.

2.4.2.

Procedura e-karty opiera się na współpracy między państwem członkowskim pochodzenia i przyjmującym państwem członkowskim, realizowanej za pośrednictwem istniejącego systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym (IMI). Nie zmienia ona istoty obowiązujących przepisów dotyczących delegowania pracowników na mocy dyrektyw 96/71/WE (2) i 2014/67/UE (3).

2.4.3.

Europejska karta e-usług jest podobna do europejskiej legitymacji zawodowej (European professional card – EPC). Ale o ile EPC ułatwia świadczenie usług poprzez uznawanie kwalifikacji zawodowych osób fizycznych, takich jak pracownicy i osoby świadczące usługi na własny rachunek, to e-karta odpowiada znacznie szerszym wymaganiom.

2.5.1.

Ze względu na fakt, że ustanawianie regulacji dotyczących zawodów regulowanych jest prerogatywą państw członkowskich, obowiązują różne modele regulacji. Niezależnie od modelu obowiązującego w każdym kraju lub regionie, celem komunikatu jest służenie państwom członkowskim pomocą w usunięciu pewnych nieuzasadnionych istotnych ograniczeń oraz stworzenie „prawej” świadomości regulacyjnej państw członkowskich.

2.5.2.

Zalecenia dotyczące reformy odnoszą się do szerokiego zakresu wymagań i zawierają szczegółową analizę przepisów mających zastosowanie do architektów, inżynierów lądowych, księgowych, prawników, rzeczników patentowych, agentów nieruchomości i przewodników turystycznych. Nie wszystkie z tych przepisów są uważane przez Komisję Europejską za naruszenie prawa unijnego.

2.5.3.

Komisja Europejska opracowała nowy wskaźnik restrykcyjności regulacji zawodowych w celu wspierania jakościowej analizy barier. Obejmuje on aspekty podejścia regulacyjnego, wymagania kwalifikacyjne, inne wymagania dotyczące dostępu i wymagania dotyczące stosowania.

3.1.

EKES docenia i popiera wysiłki Komisji Europejskiej mające na celu pełne wykorzystanie potencjału jednolitego rynku w odniesieniu do sektora usług. Wzajemnie powiązane środki w ramach pakietu usługowego są niewątpliwie wyrazem solidnego podejścia prowadzącego do tego celu. Jednakże EKES pragnie zwrócić uwagę na fakt, że podczas poważnego kryzysu politycznego w wielu państwach członkowskich jakiekolwiek „interwencje” UE dotyczące ścisłego zakresu kompetencji państw członkowskich mogą wzbudzić kontrowersje polityczne. Zarówno kompetencje ustawodawcze – na które, jak się wydaje, nowa procedura notyfikacji i obowiązkowa analiza proporcjonalności będą miały wpływ – jak i długoletnie tradycyjne systemy krajowych regulacji zawodów – są często uważane za fundament systemów krajowych, a zatem muszą być traktowane jako kwestie delikatne. Nawet w przypadkach, w których można zgodnie z prawem zastosować surowsze środki egzekwowania przestrzegania przepisów, w obecnej sytuacji może to być niestosowne. Skuteczniejsze może okazać się pozytywne podejście wdrażające najlepsze praktyki lub zastosowanie podejścia konsultacyjnego.

3.1.1.

EKES podkreśla potrzebę zwrócenia należytej uwagi na jakość i bezpieczeństwo usług świadczonych w Unii Europejskiej.

3.1.2.

EKES pragnie ponadto zwrócić uwagę na szczególną wrażliwość dziedziny zdrowia i ochrony pacjentów. Jeżeli działania podejmowane przez Komisję mogą być komplementarne wobec działań państw członkowskich, konieczne jest respektowanie ich pełnej odpowiedzialności, a także możliwości wprowadzenia bardziej restrykcyjnych środków ochrony pacjentów zgodnie z art. 168 TFUE.

3.2.

Zważywszy, że konieczne jest zapewnienie przestrzegania przez kluczowe zainteresowane strony nowych przepisów dotyczących ich zawodu, EKES proponuje, by z myślą o rzetelności i skuteczności uregulowań przeprowadzono konsultacje na temat praktycznego zastosowania planowanych środków z takimi zainteresowanymi stronami, jak organizacje branżowe, partnerzy społeczni, instytucje ochrony konsumentów i organizacje społeczeństwa obywatelskiego.

3.3.

Musimy mieć świadomość, że wprowadzenie w życie nowych obowiązków i środków egzekwowania w tym kontekście mogłoby wywołać wrażenie, że państwa członkowskie są ogólnie postrzegane jako niedostatecznie zdolne do zrozumienia wymogów dyrektywy usługowej i dyrektywy w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, podczas gdy w rzeczywistości takie narzędzia legislacyjne jak analizy proporcjonalności stanowią podstawowe wymagania każdej krajowej procedury ustawodawczej w większości państw członkowskich.

3.4.

Wiele przepisów pakietu usługowego stwarza ryzyko zatarcia rozdziału między swobodą świadczenia usług a swobodą przedsiębiorczości. Dlatego EKES podkreśla znaczenie zachowania tego rozdziału – jasno określonego zarówno przez dyrektywę usługową, jak i dyrektywę w sprawie kwalifikacji zawodowych, oraz przez orzecznictwo ETS – przy ocenie wyników analizy proporcjonalności stosowanej do nowych krajowych regulacji zawodów i przy wdrażaniu rozporządzenia i dyrektywy w sprawie europejskiej e-karty usług. W związku z tym należy zakazać środków dyskryminacyjnych oraz przestrzegać warunków pracy ustanowionych w drodze ustaw i układów zbiorowych w kraju przyjmującym, a także praw konsumentów i norm bezpieczeństwa i higieny pracy w celu zagwarantowania uczciwej konkurencji między przedsiębiorstwami.

3.5.

EKES odnotowuje, że rozwój sektora usług nie powinien się wiązać z dumpingiem społecznym i oszustwami (4). W związku z tym zwraca uwagę na brak wystarczających zabezpieczeń, aby utrzymać prawa pracownicze i ochronę konsumentów na wysokim poziomie we wszystkich państwach członkowskich. Wskazuje także na ryzyko wprowadzenia zasady kraju pochodzenia, która naruszyłaby podstawowe zasady, zgodnie z którymi działalność przedsiębiorstw i pracowników regulowana jest przez prawo państwa, w którym jest ona prowadzona.

3.6.

EKES podziela opinię zainteresowanych stron w sektorach objętych wnioskiem w sprawie europejskiej e-karty usług i kwestionuje wartość dodaną i przydatność tej inicjatywy ustawodawczej.

3.7.

Niestety proponowany pakiet dotyczący rynku wewnętrznego nie rozwiązuje rzeczywistych problemów, z którymi borykają się niektóre sektory objęte wnioskiem. EKES przywiązuje dużą wagę do ograniczenia możliwości dokonywania oszustw i nadużyć na rynku wewnętrznym przez przedsiębiorstwa mające złą opinię, by stworzyć równe warunki działania oraz wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi i różnymi zainteresowanymi stronami.

4.1.1.

EKES podziela cel Komisji, jakim jest sprzyjanie dialogowi między nią samą a państwami członkowskimi na wczesnym etapie procesu ustawodawczego, aby zapobiec przyjmowaniu standardów utrudniających funkcjonowanie jednolitego rynku. Należy nawet rozważyć rozszerzenie tego dialogu i skoncentrowanie się nie tylko na zgodności z dyrektywą usługową, ale również z pierwotnym prawem UE, a w szczególności z Kartą praw podstawowych, gdyż zagwarantowałoby to sprawiedliwą równowagę w zakresie praw pracowników i ochrony konsumentów z jednej strony a swobodami gospodarczymi z drugiej. Należy wyjaśnić skład organu odpowiedzialnego za kontrolę przestrzegania przepisów, który powinien zapewnić pełne przestrzeganie wyżej wspomnianych przepisów i zasad, a także jego reprezentatywność i niezależność.

4.1.2.

EKES pragnie jednak zwrócić uwagę na to, że wniosek wydaje się mieć istotny bezpośredni wpływ na krajowe procedury ustawodawcze.

4.1.3.

Wniosek poszerza zakres procedury notyfikacyjnej, którą reguluje dyrektywa usługowa, i jest dosyć złożony. W połączeniu z okresem zawieszenia utrudnia to krajowym ustawodawcom podejmowanie reform w krótkim czasie, nawet w przypadku niewielkich zmian legislacyjnych.

4.1.4.

Środki egzekwowania prawa, takie jak okres zawieszenia, mechanizm ostrzegania i decyzja Komisji zobowiązująca dane państwo członkowskie do wstrzymania się od przyjęcia projektu środka, znacznie spowolniają krajowe procesy ustawodawcze i stają się czynnikami istotnie ograniczającymi swobodę ustawodawcy krajowego. Aby zagwarantować demokratyczną procedurę ustawodawczą, konieczne jest zachowanie pełni władzy ustawodawczej parlamentów krajowych. EKES ma bardzo poważne wątpliwości co do proporcjonalnego charakteru – lub stosowności – ingerencji w krajowe procedury ustawodawcze poprzez wprowadzanie surowszych środków egzekwowania nawet w sprawach objętych zasadą pomocniczości, w przypadku gdy dostępne są całkowicie wystarczające procedury po przyjęciu.

4.1.5.

Negatywne decyzje dotyczące zgodności projektów krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych nie powinny być wiążące. EKES proponuje, aby tylko pozytywny wynik procedury konsultacyjnej wywierał skutki w postaci przyznania „gwarancji zgodności” w odniesieniu do projektu środka. Takie pozytywne podejście przyniosłoby znaczne korzyści państwom członkowskim i byłoby motywacją do pełnego zaangażowania się w przewidzianą procedurę konsultacji i zaakceptowania odnośnych działań. W przypadku braku pozytywnej oceny zgodności należy zastosować już dostępne procedury po przyjęciu.

4.1.6.

EKES podkreśla, że zgodnie z dyrektywą usługową procedura notyfikacyjna nie wpłynie na prawo do negocjowania, zawierania i egzekwowania układów zbiorowych.

4.2.1.

EKES z zadowoleniem przyjmuje wprowadzenie szczegółowej i gruntownej analizy proporcjonalności, która jest dostępna dla państw członkowskich i opiera się na orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Uważa, że koncepcja ta mogłaby poprawić krajowe procedury proporcjonalności.

4.2.2.

EKES podkreśla, że kontrola zgodności z zasadą proporcjonalności koncentrująca się na profesjonalnych wymogach będzie wymagać ścisłej współpracy władz państw członkowskich i organizacji branżowych posiadających kompetencje w zakresie zapewnienia jakości danego zawodu regulowanego. Powinna również uwzględniać prawo partnerów społecznych i organizacji ochrony konsumentów do konsultacji w celu zapewnienia pełnego przestrzegania praw pracowników i konsumentów. Struktury tych organizacji muszą pozostać ściśle w gestii państw członkowskich.

4.2.3.

EKES wątpi jednak, czy dyrektywa wprowadzająca obowiązek przeprowadzania analizy przed jakąkolwiek nową regulacją dotyczącą zawodów jest najlepszym sposobem na wdrożenie tej analizy. Z tego powodu preferowałby wprowadzenie wytycznych umożliwiających państwom członkowskim dostosowanie analizy, aby najlepiej pasowała do ich systemów ustawodawczych.

4.2.4.

Wiele spośród proponowanych kryteriów proporcjonalności, które należy wziąć pod uwagę, ma dość szeroki zakres i otwarty charakter, co pozwala na różne odpowiedzi w zależności od wybranego podejścia do analizy, osób/organów przeprowadzających analizę itd. Jako takie, są one użyteczne jako wytyczne wspierające, ale w mniejszym stopniu jako obowiązkowa procedura mająca znaczący wpływ na cały proces legislacyjny. Ponadto, aby uniknąć wrażenia, że wspomniane kryteria są generalnie uznawane za przeszkody, należy zagwarantować, by lista była neutralna bez oświadczenia o wartości lub uzasadnienia regulacji. W każdym przypadku, w miarę możliwości, kryteria powinny być możliwie konkretne i obiektywne, aby mogły funkcjonować jako punkty orientacyjne.

4.2.5.

W zdecydowanej większości państw członkowskich analizy proporcjonalności są już podstawowymi wymogami w każdej procedurze ustawodawczej na szczeblu krajowym. Harmonizacja kryteriów proporcjonalności zakłócałaby krajowe kompetencje legislacyjne i mogłaby doprowadzić do powstania w niektórych państwach członkowskich nieproporcjonalnych obowiązków i dalszych zakłóceń na rynku.

4.2.6.

Dyrektywa dotyczy jedynie regulacji ex ante (takich jak ochrona tytułu, obowiązkowa rejestracja, wymagania dotyczące kwalifikacji itp.), nawet jeśli regulacje ex post (takie jak systemy certyfikacji zawodowych, lokalne przepisy lub pozwolenia na budowę) mogą nakładać znaczne ograniczenia w odniesieniu do świadczenia usług. Z tego powodu trudne wydaje się obiektywne porównanie systemów regulacyjnych.

4.2.7.

Obowiązek składania sprawozdań na temat proporcjonalności w oparciu o dość złożony – a częściowo nawet naukowy – system analizy mógłby znacznie spowolnić, a nawet utrudnić wszelkie reformy w zakresie regulacji zawodowych.

4.2.8.

Choć Komisja Europejska podkreśla, że wybór dotyczący tego, czy i jak regulować dany zawód, należy do państw członkowskich, ta swoboda jest bardzo teoretyczna. Gdyby wynik obowiązkowej analizy był negatywny, i tak byłoby mało prawdopodobne, aby ustawodawca mógł bronić zgodności z dyrektywą usługową. Ponadto wniosek musi być rozpatrywany w związku z nową procedurą notyfikacji na mocy dyrektywy usługowej, ponieważ w przypadku regulacji zawodowych środki byłyby często objęte obiema dyrektywami. Swoboda ustawodawcy jest praktycznie zerowa, ponieważ obowiązek notyfikacji wymaga również dostarczenia informacji wykazujących zgodność z dyrektywą usługową, czyli – w wypadku takich nakładających się na siebie środków – wyników analizy proporcjonalności.

4.2.8.1.

W związku z tym EKES ma wątpliwości, czy negatywne skutki w postaci ograniczania ustawodawcy krajowego, wynikające z wprowadzenia obowiązku dokonywania zharmonizowanej analizy proporcjonalności – zwłaszcza w świetle proponowanej bardziej rygorystycznej procedury notyfikacji – można by uzasadnić związanymi z tym korzyściami. Uważa, że nieobowiązkowe wytyczne lub oferta konsultacji mogą prowadzić do podobnych efektów bez negatywnych skutków.

4.3.1.

EKES z zadowoleniem przyjmuje wysiłki mające na celu promowanie mobilności usługodawców i uważa, że prowadzenie badań i spełnienie krajowych wymogów w zakresie świadczenia usług w innym państwie członkowskim może być nadal trudne dla usługodawców.

4.3.2.

Jednakże podejście polegające na przesunięciu głównej odpowiedzialności za procedurę na organy państwa członkowskiego pochodzenia jest sprzeczne z ustaloną zasadą dotyczącą przyjmującego państwa członkowskiego. E-karta usług nie powinna uniemożliwiać ani utrudniać kontroli, które przyjmujące państwo członkowskie musi przeprowadzać odnośnie do działalności gospodarczej prowadzonej na swoim terytorium. W związku z tym proponowana e-karta usług nie zawiera elementów dotyczących zasady kraju pochodzenia. Niemniej EKES wyraża poparcie dla inicjatyw służących zwiększaniu zaufania między państwami członkowskimi, między innymi poprzez nakładanie wyraźnych zobowiązań dotyczących odpowiednich i prawidłowych systemów wymiany danych i kontroli.

4.3.3.

Istnieją powody, by przypuszczać, że niektóre elementy e-karty usług, takie jak zasada jednorazowości na potrzeby przekazywania informacji, nieograniczony okres ważności, zobowiązanie państw członkowskich do wykorzystania informacji zawartych w e-karcie usług bez możliwości ubiegania się o dowód ważności informacji przekazanych na późniejszym etapie oraz restrykcyjne procedury jej cofnięcia, które mogą wymagać podjęcia ostatecznej decyzji przez sądy, mogłyby istotnie zagrozić kontroli zgodności z prawem krajowym i egzekwowaniu praw pracowników i konsumentów.

4.3.4.

EKES podkreśla również, jak ważne jest zadbanie o to, by korzystanie z systemu IMI nie zmieniało istoty mających zastosowanie przepisów dotyczących delegowania pracowników na mocy dyrektywy 2014/67/UE. Równie istotne jest, by w ramach przeglądu dyrektywy w sprawie delegowania pracowników, rozpatrywanej obecnie przez Parlament Europejski i Radę, wyraźnie określono zasadę „równego wynagrodzenia za tę samą pracę wykonywaną w tym samym miejscu pracy” i by przestrzegano warunków pracy ustanowionych przez prawo i układy zbiorowe w przyjmującym państwie członkowskim oraz zasady dotyczące zdrowia i bezpieczeństwa oraz ochrony konsumentów i środowiska.

4.3.5.

Nie jest jasne, jakie byłyby konsekwencje wniosku w sprawie europejskiej e-karty usług dla społecznych kart identyfikacyjnych, które są obecnie stosowane w różnych sektorach na wniosek organów krajowych lub partnerów społecznych. Nie jest również jasne, jak współdziałałyby one z proponowanym rozszerzeniem systemu IMI. Ponadto istnieją dowody, w tym sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, sugerujące, że obecny system IMI ma pewne niedociągnięcia, którymi należy się zająć, na przykład ze względu na związane z nim obciążenie pracą oraz brak jasności odnośnie do odpowiedzi na tego rodzaju wnioski (5). Dlatego też EKES uważa, że system IMI wymaga ponownej oceny i obecnie nie jest jeszcze gotowy do zagwarantowania optymalnej współpracy między państwami członkowskimi. Usprawnienia systemu IMI należy wprowadzić z myślą o ułatwieniu lepszej kontroli w kraju, w którym odbywa się działalność gospodarcza, oraz o zapewnieniu komplementarności z istniejącymi systemami, a także z uwzględnieniem możliwości dzielenia się danymi w czasie rzeczywistym (bezpośredni dostęp do banków danych) oprócz ręcznej wymiany danych, która jest obecnie możliwa w ramach systemu IMI.

4.3.6.

EKES obawia się, że zasada kraju pochodzenia mogłaby zostać wprowadzona „tylnymi drzwiami”. E-karta usług wprowadziłaby kilka elementów opartych na zasadzie kraju pochodzenia poprzez umożliwienie usługodawcom utrzymywania kontaktów wyłącznie z państwem członkowskim pochodzenia jako pośrednikiem oraz zobowiązanie przyjmujących państw członkowskich do akceptowania decyzji państwa członkowskiego pochodzenia dotyczących ważności dokumentów i wiarygodności ich treści. Ograniczyłoby to mechanizmy kontroli i zharmonizowało wymianę danych na podstawie zasady kraju pochodzenia.

4.3.7.

Szczególnie problematyczna wydaje się propozycja, by organ koordynujący musiał sprawdzać wymagania krajowe w możliwie najkrótszym czasie. Takie terminy powinny zostać ponownie rozważone, gdyż właściwe organy odpowiadające za e-kartę usług muszą skoordynować każdy przypadek z innymi właściwymi organami odnośnie do różnych aspektów wymogów prawnych. Ponadto należy bardziej precyzyjne stwierdzić, że jeśli chodzi o wszelkie aspekty dotyczące uznawanie kwalifikacji zawodowych związane z nową kartą elektroniczną, pierwszeństwo ma dyrektywa w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych.

4.3.8.

W pełni elektroniczna procedura w połączeniu z ograniczonymi możliwościami weryfikowania przez przyjmujące państwa członkowskie informacji przekazywanych do państwa członkowskiego pochodzenia za pośrednictwem e-karty usług ułatwi tworzenie firm przykrywek mających na celu unikanie opodatkowania i stosowanie dumpingu socjalnego. EKES uważa zatem, że procedura wymaga dalszych dostosowań w celu zagwarantowania możliwości zapobiegania takim sytuacjom.

4.3.8.1.

Ponadto we wniosku nie wyjaśniono, które elementy musi ocenić państwo pochodzenia w celu stwierdzenia, że dany usługodawca ma w nim zarejestrowaną siedzibę. Nie ma zwłaszcza odniesienia do faktycznych elementów wymienionych w dyrektywie 2014/67/UE, które umożliwiłyby stwierdzenie, czy dane przedsiębiorstwo naprawdę prowadzi znaczącą działalność w państwie członkowskim.

4.3.9.

Kluczowe znaczenie dla zapobiegania haniebnym i przestępczym przedsięwzięciom ma weryfikacja tożsamości i szczegółowa analiza oryginalnych dokumentów (podobna dyskusja zablokowała dyrektywę w sprawie SUP (6)). W związku z tym przyjmujące państwo członkowskie powinno być w pełni odpowiedzialne za procedurę wydawania europejskiej e-karty usług.

4.3.9.1.

Przyjmujące państwa członkowskie muszą być odpowiedzialne za podejmowanie decyzji w sprawie procedur, których należy przestrzegać w celu zarejestrowania dodatkowego przedsiębiorstwa, w tym aspektów uznawania kwalifikacji zawodowych. Angażowanie państw członkowskich pochodzenia w charakterze pośredników w postępowaniu mającym na celu utworzenie oddziału spowoduje dodatkowe obciążenie administracyjne dla organów państwa członkowskiego pochodzenia oraz organów przyjmującego państwa członkowskiego. Mogłoby to również uniemożliwić szczegółowe kontrole w kraju, w którym pojawiłyby się naruszenia np. praw pracowników i konsumentów.

4.3.10.

Chociaż w proponowanym rozporządzeniu stwierdza się, że systemy uprzednich powiadomień obejmujące delegowanych pracowników są wyłączone z zakresu jego stosowania, wniosek wprowadza zharmonizowany europejski system uprzedniej notyfikacji obejmujący pracowników delegowanych na podstawie dobrowolnego udziału państw członkowskich. Przygotowałoby to podstawę do obowiązkowego rozszerzenia na późniejszym etapie, co nie jest ani pożądane, ani zgodne z przepisami dyrektywy 2014/67/UE. W trakcie dyskusji politycznych na temat dyrektywy 2014/67/UE w sprawie egzekwowania jasno stwierdzono, że przyjmujące państwo członkowskie jest właściwym organem krajowym do ustanowienia narzędzi egzekwowania (art. 9 dyrektywy 2014/67).

4.3.11.

Procedury anulowania e-karty usług mogą wymagać ostatecznej decyzji sądu, aby stać się skuteczne i zapewnić usługodawcom szereg mechanizmów umożliwiających im kontynuowanie świadczenia usług w międzyczasie. Uniemożliwiłoby to skuteczne kontrole ex post przez przyjmujące państwo członkowskie, a tym samym utrudniłoby egzekwowanie praw pracowniczych oraz istniejących przepisów. Ponadto wspomniane wnioski ustawodawcze nie przewidują żadnych odstraszających sankcji – ani dla państwa członkowskiego, ani dla przedsiębiorstwa wnioskującego – w przypadku nadużywania europejskiej e-karty usług.

4.3.12.

Rozporządzenie uprawnia osoby fizyczne do ubiegania się o e-kartę usług. W niektórych sektorach istnieje duże ryzyko, że karta będzie nadużywana, co ułatwi fikcyjne samozatrudnienie.

4.3.13.

Biorąc pod uwagę fakt, że zakwalifikowanie osób do kategorii samozatrudnionych lub pracowników zależy od sposobu prowadzenia działalności, wydający organ państwa członkowskiego pochodzenia nie może wydać e-karty zawierającej stwierdzenie, że dana osoba działa jako samozatrudniona zgodnie z zasadami przyjmującego państwa członkowskiego.

4.3.14.

W niektórych przypadkach cofnięcie e-karty usług dla osób samozatrudnionych wymaga ostatecznej decyzji sądu. Uniemożliwiłoby to szybkie anulowanie w przypadkach nadużycia i mogłoby umożliwić fikcyjnie samozatrudnionym osobom kontynuowanie działalności do czasu wydania ostatecznej decyzji sądu. Mogłoby to stanowić poważną lukę, która zniechęciłaby do wysiłków na rzecz walki z pracą nierejestrowaną, takich jak te podejmowane przez europejską platformę na rzecz usprawnienia współpracy w zakresie przeciwdziałania pracy nierejestrowanej.

4.3.15.

EKES pragnie zwrócić uwagę na fakt, że na szczeblu UE podobna procedura wydawania formularzy PD A1 związanych z delegowaniem pracowników ujawniła już potencjalne problemy związane z powierzeniem poświadczenia danych dotyczących zagranicznych usługodawców, zwłaszcza w wypadku fikcyjnego samozatrudnienia, wyłącznie państwu członkowskiemu pochodzenia. Tutaj ocena wpływu dołączona do wniosku o zmianę dyrektywy 96/71/WE w sprawie delegowania pracowników sugeruje: „Nie można zagwarantować dokładności informacji zawartych w dokumentach PD A1, między innymi ze względu na brak formalnych kontroli prowadzonych przez władze państw wysyłających” (7).

4.3.16.

Wniosek wprowadza zharmonizowane narzędzie dla przekazywania informacji o pokryciu ubezpieczeniem. Ponieważ jednak będzie to związane z e-kartą usług, informacje będą musiały być dostarczone tylko raz, co sprawi, że inspekcje i mechanizmy kontroli w przyjmujących państwach członkowskich będą mniej skuteczne.

4.3.16.1.

Ponadto ubezpieczyciele będą zmuszeni do obliczania składek na podstawie historii w państwie członkowskim pochodzenia, co naruszyłoby prawo i odpowiedzialność zakładów ubezpieczeń w zakresie oceny ryzyka.

4.3.17.

Komisja zastrzega sobie szeroki zakres uprawnień wykonawczych do projektowania treści i parametrów technicznych e-karty usług. Jednakże harmonizacja w tej dziedzinie może ograniczyć zdolność państw członkowskich do przeprowadzania skutecznych kontroli przyszłych usługodawców w zakresie praw pracowników w dziedzinie zdrowia i bezpieczeństwa.

4.4.1.

EKES podkreśla, że różnice między koncepcjami regulacyjnymi same w sobie nie wskazują na potrzebę reform. Wiele regulacji opiera się na tradycjach i doświadczeniu. Są ważne dla ochrony klientów i muszą być zachowane. Zasada równoważności opiera się na istnieniu tych różnych systemów. EKES bierze pod uwagę fakt, że krajowe systemy zawodowe opierają się na długoletnich tradycjach. Projekt badawczy pokazuje zupełnie inne wyniki, jeśli chodzi o korzyści płynące ze środków deregulacji.

4.4.2.

EKES z zadowoleniem przyjmuje nowy wskaźnik restrykcyjności, ponieważ pozwala on osiągnąć wyższy standard analizy niż PMR OECD. Nadal istnieją kwestie szczegółowe warte ponownego rozważenia (np. niewłaściwe wydaje się wskazanie ustawicznego rozwoju zawodowego jako negatywnego ograniczenia). EKES pragnie podkreślić, że w celu zapewnienia niedyskryminacyjnego podejścia do różnych systemów regulacji konieczne byłoby włączenie nie tylko regulacji ex ante (np. ochrona tytułu, wymogi kwalifikacyjne), ale także regulacji ex post (np. wymogi zawarte w kodeksach budowlanych i pozwoleniach na budowę). Ponadto należy wyraźnie stwierdzić, że wskaźnik restrykcyjności jest neutralny bez oświadczenia o wartości lub uzasadnienia regulacji.

31.8.2017   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 288/52

Sprawozdawca:

Giuseppe GUERINI

1.1.

EKES popiera środki wprowadzone przez Unię Europejską w celu zwalczania wszelkich form oszustw podatkowych i uważa, że mechanizm odwrotnego obciążenia podatkiem od wartości dodanej (VAT) może stanowić przydatne narzędzie w zwalczaniu oszustw karuzelowych i uchylania się od płacenia podatku VAT.

1.2.

Jednakże nie można pozwolić na to, by stosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia, stanowiącego odstępstwo od ustalonych zasad dotyczących VAT, miało szkodliwy wpływ na rynek wewnętrzny. Jego stosowanie musi mieć charakter czasowy i podlegać odpowiedniej ocenie przez Komisję pod kątem ewentualnych negatywnych skutków dla rynku wewnętrznego. EKES wyraża zaniepokojenie w związku z ryzykiem ewentualnej fragmentacji systemu VAT w wyniku wprowadzenia proponowanych środków – także w świetle działań przewidzianych w pierwszym etapie realizacji planu działania Komisji w sprawie VAT. Obecnie plan ten ma się stosować jedynie do niektórych dostaw towarów, a nie do usług (1).

1.3.

W szczególności konieczne będzie przeprowadzenie analizy, czy korzyści wynikające ze zwalczania oszustw nie są równoważone przez potencjalne negatywne skutki dla spójności jednolitego rynku. Z tego względu Komisja powinna stale monitorować funkcjonowanie ogólnego mechanizmu odwrotnego obciążenia (GRCM) i zachować możliwość interweniowania w przypadku pojawienia się szkodliwych skutków.

1.4.

EKES zaleca, by zwrócić szczególną uwagę na zasadę proporcjonalności, jako że koszty przestrzegania przepisów związane z wprowadzeniem mechanizmu odwrotnego obciążenia mogą być w przypadku MŚP wysokie. Koszty te mogą także mieć wpływ na przepływ środków pieniężnych, co z kolei stwarzałoby dla MŚP ryzyko wystąpienia problemów z płynnością w wyniku stosowania GRCM.

1.5.

EKES zwraca uwagę na badania (2) wskazujące, że mechanizm odwrotnego obciążenia i mechanizm dzielonych płatności w dotychczasowych przypadkach ich wdrażania często stwarzają przedsiębiorstwom wypełniającym obowiązki podatkowe problemy z przepływem środków pieniężnych. Innymi słowy, wysiłki na rzecz zwalczania oszustw podatkowych popełnianych przez niewielką liczbę nieuczciwych przedsiębiorstw powodują poważne problemy w funkcjonowaniu podmiotów gospodarczych wypełniających zobowiązania podatkowe oraz tworzących miejsca pracy i bogactwo na rynku wewnętrznym.

1.6.

EKES podkreśla, że rozwiązania przyjęte w celu zwalczania oszustw związanych z VAT nie powinny nakładać nadmiernych i nieproporcjonalnych obciążeń na przedsiębiorstwa przestrzegające przepisów podatkowych, w szczególności na MŚP. Faktycznie, jak stwierdził wcześniej EKES w odniesieniu do planu działania Komisji w sprawie VAT, należy chronić przedsiębiorstwa działające w dobrej wierze; nie można nakładać na nie nowych nadmiernych środków (3).

1.7.

EKES odnotowuje, że krajowy wymiar zwalczania oszustw podatkowych wymaga, by wszystkie państwa członkowskie wzięły na siebie pełną odpowiedzialność za funkcjonowanie swoich systemów podatkowych. Powinny one także zapewnić takie instrumenty na rzecz zwalczania oszustw w zakresie podatku VAT, które nie szkodziłyby funkcjonowaniu systemów podatkowych innych państw członkowskich i nie wywierałyby na nie wpływu.

1.8.

Ogólnie rzecz biorąc, Komitet jest zdania, że proponowane środki nie powinny negatywnie wpływać na realizację celów określonych w planie działania w sprawie VAT ani utrudniać lub opóźniać jego pełnej i terminowej realizacji. Komitet uważa, że nadszedł odpowiedni czas, by zrobić milowy krok naprzód (dokonać przełomu) w tej dziedzinie, aby wspierać jednolity rynek i przyczynić się do pobudzania zatrudnienia, wzrostu, inwestycji i konkurencyjności. Ponadto dla Komitetu ważne jest, aby dążyć do realizacji wszystkich części planu działania jako jednej nierozerwalnej całości (4).

1.9.

Aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie omawianego wniosku ustawodawczego Komisji i by w przyszłości ograniczyć wszelką potrzebę stosowania dodatkowych odstępstw od ustalonych zasad i przepisów dotyczących systemu VAT w UE, państwa członkowskie, które zwróciły się o zastosowanie GRCM, powinny wprowadzić konkretne i wymierne wymogi w zakresie fakturowania elektronicznego w trosce o umożliwienie pełnego śledzenia płatności.

2.1.

W komunikacie z 7 kwietnia 2016 r. Komisja Europejska przedstawiła plan działania w sprawie podatku VAT. W 2017 r. Komisja ma przedstawić wniosek ustawodawczy mający na celu reformę i modernizację obecnych przepisów europejskich w sprawie VAT.

2.2.

Zarówno plan działania Komisji, jak i przewidywany na rok 2017 wniosek ustawodawczy, mają między innymi na celu zmniejszenie luki w podatku VAT, czyli różnicy między oczekiwanymi a realnymi wpływami z podatku VAT, poprzez ograniczenie liczby oszustw związanych z VAT.

2.3.

W oczekiwaniu na ukończenie reformy europejskiego systemu VAT, oraz w odpowiedzi na wniosek niektórych rządów krajowych, Komisja uznała pilną potrzebę umożliwienia niektórym państwom członkowskim tymczasowego wprowadzenia ogólnego mechanizmu odwrotnego obciążenia (GRCM).

2.4.

Ustanowienie GRCM reguluje wniosek Komisji dotyczący dyrektywy zmieniającej dyrektywę 2006/112/WE (2016/0406 – CNS), który jest przedmiotem niniejszej opinii.

2.5.

Mając na uwadze, że GRCM stanowi odstępstwo od jednej z podstawowych zasad prawodawstwa UE w zakresie VAT, a mianowicie od zasady płatności cząstkowych, Komisja postanowiła zezwolić państwom członkowskim na stosowanie tego mechanizmu jedynie pod określonymi warunkami.

2.6.

W szczególności: a) luka w podatku VAT danego państwa członkowskiego musi przekraczać średnią UE o 5 punktów procentowych; b) udział oszustw karuzelowych w całkowitej luce w podatku VAT danego państwa członkowskiego musi przekraczać 25 %; c) należy stwierdzić, że inne środki kontrolne są niewystarczające do zwalczania oszustw na terytorium danego państwa członkowskiego.

2.7.

Aby uniknąć sytuacji, w której wprowadzenie ogólnego mechanizmu odwrotnego obciążenia spowodowałoby fragmentację rynku wewnętrznego, na którą to możliwość zwracały już wcześniej uwagę niektóre państwa członkowskie, Komisja przewidziała możliwość ponownego rozważenia wprowadzenia tego mechanizmu, jeżeli okaże się, że ma on niekorzystny wpływ na rynek wewnętrzny, sprzeczny z ogólnymi celami Unii Europejskiej.

3.1.

Oszustwa związane z VAT są plagą na poziomie europejskim, którą należy zwalczać. Najbardziej podstępną formą oszustwa związanego z VAT są tzw. oszustwa karuzelowe, które ma powstrzymać mechanizm odwrotnego obciążenia VAT.

3.2.

Dlatego EKES z zadowoleniem przyjmuje wprowadzenie odpowiednich mechanizmów zwalczania oszustw podatkowych. Jednocześnie zauważa, że każde odstępstwo od jednolitych zasad europejskiego systemu VAT powinno mieć charakter czasowy, proporcjonalny i być przedmiotem należytej oceny pod kątem jego ewentualnych negatywnych skutków dla rynku wewnętrznego. Jest to szczególnie zasadne w świetle tego, że w art. 113 Traktatu, leżącym u podstaw wniosku ustawodawczego Komisji, przewidziano możliwość interweniowania poprzez środki harmonizacji w dziedzinie polityki fiskalnej, aby zapewnić właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego i uniknąć zakłóceń konkurencji.

3.3.

Ogólnie rzecz biorąc, proponowane środki nie powinny negatywnie wpływać na realizację celów określonych w planie działania w sprawie VAT ani utrudniać lub opóźniać jego pełnej i terminowej realizacji. Nadszedł czas, by zrobić milowy krok naprzód (dokonać przełomu) w celu wsparcia jednolitego rynku i przyczynienia się do pobudzania zatrudnienia, wzrostu, inwestycji i konkurencyjności.

3.4.

Ponadto ważne jest, by dążyć do realizacji wszystkich części planu działania jako jednej nierozerwalnej całości, gdyż umożliwiłoby to również zajęcie się w kompleksowy sposób lwią częścią oszustw związanych z VAT.

3.5.

Należy zatem zapewnić przestrzeganie zasady proporcjonalności, do której odwołuje się wniosek Komisji, i należycie uwzględnić konieczność pogodzenia rozmaitych interesów różnych grup społecznych, w tym interesu ogólnego, w myśl którego nie należy narażać na szwank harmonizacji krajowych systemów VAT, by umożliwić pełną konsolidację jednolitego rynku.

3.6.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że polityka zwalczania oszustw podatkowych, także w przypadku podatków zharmonizowanych, w dużej mierze pozostaje w gestii państw członkowskich, a organy podatkowe mają zdecydowanie krajowy charakter. Podobnie, zarówno znajomość danych statystycznych dotyczących tego zjawiska, jak i praktyki i formy uchylania się od opodatkowania oraz zwalczania tych zjawisk, są mocno osadzone w realiach krajowych.

3.7.

Z tej perspektywy mechanizm stanowiący odstępstwo od przepisów UE, uruchamiany przez dane państwo członkowskie w celu zwalczania oszustw podatkowych, jest spójny z rolą powierzoną państwom członkowskim w zwalczaniu oszustw podatkowych oraz z ich zadaniami w tym zakresie. W tym kontekście wniosek Komisji jest zgodny z zasadą pomocniczości, gdyż umożliwia państwom członkowskim podejmowanie działań na szczeblu krajowym, aby zwalczać nielegalne praktyki podatkowe.

3.8.

EKES odnotowuje jednak, że krajowy wymiar zwalczania oszustw podatkowych wymaga, by wszystkie państwa członkowskie wzięły na siebie pełną odpowiedzialność za funkcjonowanie swoich systemów podatkowych. Powinny one także zapewnić takie instrumenty na rzecz zwalczania oszustw związanych z VAT, które nie szkodziłyby funkcjonowaniu systemów podatkowych innych państw członkowskich i nie wywierałyby na nie wpływu.

3.9.

Odstępstwo przewidziane we wniosku Komisji za pośrednictwem mechanizmu odwrotnego obciążenia nie jest środkiem ogólnym, lecz podlega określonym warunkom. Państwa członkowskie mogą wnioskować o zastosowanie tego odstępstwa w ściśle określonych okolicznościach, ale stanowi to nadal opcję fakultatywną.

3.10.

Państwo członkowskie ubiegające się o skorzystanie z odstępstwa w postaci mechanizmu odwrotnego obciążenia powinno wykazywać lukę w podatku VAT przewyższającą średnią europejską o 5 punktów procentowych. Jeśli przyjmiemy, że średnia europejska w zakresie luki w podatku VAT wynosi 14 %, jej przekroczenie o 5 punktów procentowych wydaje się wystarczające, aby uznać, że zachodzą rzeczywiste i istotne przesłanki do wdrożenia nadzwyczajnych środków mających na celu zmniejszenie tejże luki (5).

3.11.

Podobnie, zaproponowany przez Komisję wymóg, by uzasadnieniem dla wprowadzenia GRCM był ponad dwudziestopięcioprocentowy udział oszustw karuzelowych w całkowitej luce w podatku VAT danego państwa członkowskiego, wydaje się być poparty wstępnymi dowodami, jeżeli porównamy te dane do średniej europejskiej wartości (24 %) (6).

3.12.

EKES popiera również ogólny przepis przewidujący, że uzasadnieniem dla wprowadzenia GRCM są napotykane przez dane państwo członkowskie trudności administracyjne w zwalczaniu oszustw związanych z VAT, gdyż wymóg ten potwierdza, iż wprowadzenie GRCM jest najskuteczniejszym i najbardziej proporcjonalnym środkiem umożliwiającym osiągnięcie celu związanego ze zmniejszeniem luki w podatku VAT, zgodnym z interesem publicznym zarówno UE, jak i państw członkowskich.

3.13.

Wniosek Komisji przewiduje, że mechanizm odwrotnego obciążenia stosuje się do transakcji o wartości powyżej 10 000 EUR. Komitet uznaje, że ta zasada de minimis jest do zaakceptowania, biorąc pod uwagę zróżnicowane i często diametralnie sprzeczne interesy, które należy równolegle uwzględnić w kontekście zwalczania zjawiska uchylania się od płacenia podatków, a także w kontekście harmonizacji systemów podatkowych oraz upraszczania obciążeń administracyjnych związanych z obowiązkami podatkowymi.

4.1.

Przeprowadzona przez Komisję ocena skutków przepisów pokazuje, że wprowadzenie GRCM nie musi rozwiązać wszystkich przypadków oszustw. Co więcej, możemy mieć do czynienia z nowymi rodzajami oszustw lub mogą się one pojawić w innych państwach członkowskich niż te, które są nimi obecnie dotknięte. Komisja powinna zatem należycie monitorować funkcjonowanie GRCM i zachować możliwość interweniowania w przypadku pojawienia się szkodliwych skutków dla funkcjonowania europejskiego jednolitego rynku.

4.2.

Aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie wniosku legislacyjnego będącego przedmiotem niniejszej opinii i by ograniczyć wszelką dalszą potrzebę stosowania dodatkowych odstępstw od ustalonych zasad i przepisów dotyczących systemu VAT w UE, państwa członkowskie, które zwróciły się o zastosowanie GRCM, powinny wprowadzić dla podatników konkretne wymogi w zakresie fakturowania elektronicznego, by zapewnić pełne śledzenie płatności.

4.3.

W tej kwestii EKES pragnie zwrócić szczególną uwagę na możliwość ograniczenia lub zlikwidowania mechanizmu odwrotnego obciążenia i mechanizmu płatności cząstkowych w przypadku powszechnego i właściwego stosowania fakturowania elektronicznego do poświadczania przychodów ze sprzedaży. Ten sposób fakturowania umożliwiałby zweryfikowanie poprawności płatności VAT w czasie rzeczywistym, co zapobiegłoby szkodliwym skutkom finansowym dla licznych przedsiębiorstw przestrzegających przepisów podatkowych.

4.4.

Walka z oszustwami w zakresie podatku VAT jest niewątpliwie celem, do którego osiągnięcia należy aktywnie dążyć poprzez opracowanie odpowiednich środków ustawodawczych przez państwa członkowskie. Należy jednak zauważyć, że stosowanie mechanizmów odwrotnego obciążenia w relacjach B2B między podmiotami prywatnymi, a także stosowanie mechanizmów płatności cząstkowych w relacjach między przedsiębiorcami a administracjami publicznymi może znacząco obciążać przedsiębiorstwa wypełniające obowiązki podatkowe.

4.5.

Po pierwsze, jak wynika z oceny skutków przedstawionej przez Komisję, koszty przestrzegania przepisów ponoszone przez MŚP w związku ze stosowaniem mechanizmu odwrotnego obciążenia będą bardzo wysokie w przypadku transakcji krajowych, i jeszcze wyższe w przypadku transakcji transgranicznych. Według oceny skutków Komisji, stosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia oznacza 43-procentowy wzrost ponoszonych przez przedsiębiorstwa kosztów przestrzegania przepisów (7). Chociaż oczekuje się, że stosowanie ogólnego odwrotnego obciążenia przyniesie niższe koszty przestrzegania przepisów niż stosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia ograniczonego do określonego sektora, to i tak można spodziewać się drastycznego wzrostu kosztów przestrzegania przepisów.

4.6.

Po drugie, badania (8) wykazały, że mechanizm odwrotnego obciążenia i mechanizm dzielonych płatności w dotychczasowych przypadkach ich wdrażania często stwarzają przedsiębiorstwom wypełniającym obowiązki podatkowe problemy z przepływem środków pieniężnych.

4.7.

Innymi słowy, wysiłki na rzecz zwalczania oszustw podatkowych popełnianych przez niewielką liczbę nieuczciwych przedsiębiorstw powodują poważne problemy w funkcjonowaniu podmiotów gospodarczych wypełniających zobowiązania podatkowe oraz tworzących miejsca pracy i bogactwo na rynku wewnętrznym.

4.8.

W związku z tym EKES przypomina Komisji i państwom członkowskim o konieczności uwzględnienia zasady proporcjonalności we wniosku Komisji i w poszczególnych krajowych systemach prawnych. Należy zagwarantować, że przyjęte środki są proporcjonalne do potrzeby zwalczania oszustw związanych z VAT i nie szkodzą rynkowi wewnętrznemu. Jednocześnie, zgodnie z tą samą zasadą, przyjęte rozwiązania powinny przeciwdziałać nielegalnej działalności bez nakładania nadmiernych i nieproporcjonalnych obciążeń na uczciwe przedsiębiorstwa, szczególnie MŚP.

4.9.

Wspomniane względy stanowią dodatkowy argument za tymczasowym charakterem ogólnego mechanizmu odwrotnego obciążenia. W przeciwnym razie będziemy świadkami niedopuszczalnego pogorszenia się obciążeń administracyjnych, zwłaszcza dla MŚP, a jednocześnie zakłóceń w dynamice europejskiego jednolitego rynku, gdyż istnieje poważne ryzyko zróżnicowania przepływów pieniężnych w przypadku przedsiębiorstw mających siedzibę w różnych państwach członkowskich.

31.8.2017   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 288/56

Sprawozdawczyni:

Marjolijn BULK

1.1.

EKES z zadowoleniem przyjmuje rozpoczęcie procesu przeglądu dyrektywy w sprawie czynników rakotwórczych i jest gotów wnieść swój wkład do tej ważnej debaty.

1.2.

Komitet apeluje do Komisji o przeprowadzenie oceny skutków ewentualnego rozszerzenia zakresu stosowania dyrektywy w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów (CMD) na substancje działające szkodliwie na rozrodczość.

1.3.

Komitet zdecydowanie zaleca, by podczas przeglądu CMD i zaplanowanych na 2018 r. zmian zwrócić większą uwagę na narażenie kobiet na działanie rakotwórczych czynników podczas pracy.

1.4.

Zdaniem EKES-u Komisja powinna usprawnić wspólną metodykę przyjmowania wiążących dopuszczalnych wartości narażenia zawodowego (BOELV) w CMD w porozumieniu z partnerami społecznymi, państwami członkowskimi i innymi zainteresowanymi stronami.

1.5.

BOELV należy określić na podstawie dowodów naukowych i danych statystycznych, przy uwzględnieniu różnych czynników, takich jak wykonalność i możliwości pomiaru poziomów narażenia. Podejście oparte na ryzyku stosuje się w Niderlandach i Niemczech. Pomaga ono określić BOELV poprzez uwzględnienie poziomu ryzyka jako głównego wyznacznika kompromisu społecznego.

1.6.

Zdaniem EKES-u konieczne jest wprowadzenie programów w celu zaproponowania kontroli zdrowia przez całe życie wszystkich osób, które były narażone na działanie czynników rakotwórczych w miejscu pracy. Powinno się to odbywać w ramach krajowych systemów zabezpieczenia społecznego bądź publicznych systemów opieki zdrowotnej.

1.7.

Komitet podkreśla, że w celu poprawy ochrony w miejscu pracy przed czynnikami rakotwórczymi, mutagenami i substancjami działającymi szkodliwie na rozrodczość państwa członkowskie powinny dopilnować, by inspektoraty pracy posiadały wystarczające zasoby finansowe i ludzkie w celu wypełniania swoich obowiązków.

1.8.

EKES popiera wspólne stanowisko europejskich partnerów społecznych i zaleca przyjęcie BOELV dla formaldehydu.

1.9.

Komitet zaleca, by przy ustanawianiu definicji spalin z silników Diesla (DEE) Komisja wzięła pod uwagę dane zebrane na ten temat przez Komitet Naukowy ds. Dopuszczalnych Norm Zawodowego Narażenia na Oddziaływanie Czynników Chemicznych w Pracy (SCOEL).

2.1.

Rak jest główną przyczyną zgonów związanych z warunkami pracy. W 2013 r. odnotowano w UE ok. 1 314 mln zgonów z powodu nowotworów. Ponad 100 tys. zgonów w UE było wynikiem nowotworów pochodzenia zawodowego. Rak stanowi pierwszą przyczynę zgonów związanych z pracą w UE. Około 20 mln pracowników w UE jest narażonych na czynniki rakotwórcze w miejscu pracy. W badaniu opublikowanym w 2015 r. przez niderlandzki Krajowy Instytut Zdrowia Publicznego i Środowiska (1) szacuje się roczny koszt nowotworów pochodzenia zawodowego na 334 mld EUR.

2.2.

Przepisy dotyczące ochrony pracowników zajmują się nowotworami pochodzenia zawodowego w wielu dyrektywach. Ogólne obowiązki zawarte w dyrektywie ramowej (2) z 1989 r. dotyczą wszystkich rodzajów ryzyka i określają ogólne środki, które należy wdrożyć w miejscu pracy. Dyrektywa w sprawie środków chemicznych (3) ma zastosowanie do wszystkich niebezpiecznych produktów chemicznych. Dyrektywa w sprawie azbestu (4) uwzględnia pewne szczególne potrzeby dotyczące zapobiegania chorobom związanym z azbestem. Najważniejszym konkretnym aktem prawnym jest przyjęta w 1990 r. dyrektywa w sprawie czynników rakotwórczych.

2.3.

W dyrektywie CMD ustanowiono ogólne wymogi minimalne. Pracodawcy muszą identyfikować i oceniać ryzyko i zapobiegać narażeniu w przypadku wystąpienia ryzyka. Odpowiednie procesy lub czynniki chemiczne należy zastąpić procesami lub czynnikami chemicznymi, które nie będą stwarzały żadnego zagrożenia lub które będą stwarzały mniejsze zagrożenie, jeżeli jest to technicznie wykonalne. Jeżeli takie zastąpienie nie będzie technicznie wykonalne, chemiczne czynniki rakotwórcze muszą – stosownie do możliwości technicznych – być wytwarzane i wykorzystywane w ramach systemu zamkniętego, aby nie dopuścić do narażenia na ich działanie. Jeżeli wspomniane ograniczenie również okaże się niemożliwe ze względów technicznych, poziom narażenia pracowników na działanie tych czynników musi zostać zmniejszony do tak niskiego poziomu, na jaki pozwalają możliwości techniczne.

2.4.

Poza wprowadzeniem wspomnianych ogólnych minimalnych wymogów, w dyrektywie ustanowiono dopuszczalne wartości narażenia zawodowego (OELV) na działanie określonych czynników rakotwórczych i mutagenów jako integralną część mechanizmu ochrony pracowników. W załączniku III do CMD uwzględniono konkretne BOELV dla określonych czynników chemicznych. Obecnie definiuje on wiążące dopuszczalne wartości narażenia zawodowego jedynie dla 3 substancji bądź procesów powodujących kontakt z nimi. Obejmuje to zaledwie ułamek pracowników narażonych na działanie czynników rakotwórczych i mutagenów (CMR).

2.5.

W 2016 r. Komisja Europejska zapowiedziała, że dyrektywa zostanie poddana przeglądowi w trzech etapach. W maju 2016 r. przyjęto wstępny wniosek, który jest obecnie przedmiotem dyskusji w Parlamencie Europejskim i w Radzie Ministrów. Drugi wniosek przyjęto w styczniu 2017 r. a trzeci przewidziano na 2018 r.

2.6.

Przegląd CMD jest procesem w toku. W pierwszym wniosku dokonano przeglądu 2 istniejących wiążących dopuszczalnych wartości narażenia zawodowego i przyjęto 11 nowych. W sprawozdaniu Ulvskog (5) Parlament Europejski poparł przegląd CMD i wezwał m.in. do rozszerzenia zakresu dyrektywy na substancje działające szkodliwie na rozrodczość, wprowadzenia bardziej restrykcyjnych dopuszczalnych wartości narażenia zawodowego dla 6 substancji oraz ustalenia wartości przejściowych narażenia, tak aby dać pracodawcom dodatkowy czas na wdrożenie. Parlament podkreślił również, że planowane na 2017 i 2018 r. przeglądy załącznika III do dyrektywy 2004/37/WE powinny obejmować substancje, mieszaniny i procesy takie jak spaliny z silników Diesla, formaldehyd, kadm i jego związki, beryl i jego związki, związki niklu, arsen i jego związki oraz akrylonitryl, lecz nie ograniczać się wyłącznie do nich. Zdecydowana większość grup politycznych poparła kompromisowe rozwiązanie zaproponowane przez Parlament Europejski.

2.7.

Głównym celem drugiego wniosku jest przyjęcie 5 nowych BOELV. Choć mieszaniny WWA (wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych) i odpadowe oleje silnikowe zostały wymienione w załączniku określającym zakres dyrektywy, nie wprowadzono dla nich żadnych dopuszczalnych wartości. W oparciu o własne analizy Komisja zdecydowała, że na obecnym etapie nie należy podejmować żadnych działań w odniesieniu do 5 czynników rakotwórczych (6).

3.1.

Obecnie zakres stosowania CMD ogranicza się do czynników rakotwórczych i mutagenów; należałoby także rozważyć ewentualne rozszerzenie na substancje działające szkodliwie na rozrodczość. Zgodnie z EU-OSHA, „skutki narażenia zawodowego na układ rozrodczy mężczyzn i kobiet mogą się objawiać jako zmiany poziomu hormonów płciowych, zmniejszenie libido i potencji, zaburzenia cyklu menstruacyjnego, przedwczesna menopauza, opóźniona pierwsza miesiączka, dysfunkcja jajników, osłabienie jakości nasienia oraz zmniejszenie męskiej i żeńskiej płodności. Toksyczne poziomy narażenia mogą bezpośrednio uszkadzać komórki nasienia i jajeczka. Narażenie kobiet w ciąży może zaburzyć rozwój płodu (…). Toksyczne poziomy narażenia mogą wywołać wielorakie skutki, np. obumarcie płodu, hipotrofię wewnątrzmaciczną, przedwczesny poród, urazy okołoporodowe, śmierć noworodka, zaburzenia rozwoju kognitywnego oraz zmiany immunologiczne czy nowotwory wieku dziecięcego. Narażenie matek na substancje chemiczne w miejscu pracy może również powodować skażenie mleka. Niektóre substancje chemiczne wykazujące aktywność hormonalną, znane jako substancje zaburzające funkcjonowanie układu hormonalnego, mogą zmieniać działanie układu hormonalnego i tym samym niekorzystnie wpływać na reprodukcję, np. osłabiać jakość nasienia i uszkadzać tkanki rozrodcze u mężczyzn czy powodować pewne dolegliwości ginekologiczne u kobiet”.

3.1.1.

Na mocy rozporządzenia REACH i szeregu odrębnych aktów prawnych (w sprawie produktów kosmetycznych, biocydów i pestycydów) czynniki rakotwórcze, mutageny i substancje działające szkodliwie na rozrodczość są traktowane wspólnie jako substancje wzbudzające szczególnie duże obawy. Łączą je pewne wspólne cechy, wśród których wymienić można poważne skutki dla zdrowia, trudności w oszacowaniu ryzyka, ponieważ skutki narażenia często występują po długim okresie utajenia, trudności w zarządzaniu ryzykiem oraz problemy związane z oddziaływaniem różnych substancji występujących w połączeniu ze sobą, czyli narażeniem na działanie co najmniej dwóch różnych substancji czy procesów. W przepisach krajowych kilku państw członkowskich uwzględniono takie podejście przy poparciu partnerów społecznych na szczeblu krajowym. Komitet apeluje do Komisji o przeprowadzenie oceny skutków ewentualnego rozszerzenia zakresu stosowania dyrektywy w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów (CMD) na substancje działające szkodliwie na rozrodczość.

3.2.

W strategii UE dotyczącej nowotworów pochodzenia zawodowego należy zwrócić większą uwagę na kobiety.

3.2.1.

Schematy narażenia i umiejscowienia nowotworu mogą się różnić między mężczyznami i kobietami. Na przykład rak piersi niezwykle rzadko dotyka mężczyzn, zaś jest najczęściej występującym nowotworem wśród kobiet. Różne rodzaje narażenia zawodowego mogą przyczyniać się do rozwoju raka piersi.

3.2.2.

Komitet zdecydowanie wzywa Komisję do bardziej systematycznego uwzględnienia w ramach przeglądu dyrektywy i zmian planowanych na 2018 r. narażenia kobiet na substancje rakotwórcze podczas pracy. Wiele zawodów, w których przeważają kobiety (opieka zdrowotna, sprzątanie, usługi fryzjerskie itp.), wiąże się z narażeniem na pomijane substancje rakotwórcze. Trzeba określić kryteria identyfikacji i klasyfikacji substancji zaburzających funkcjonowanie układu hormonalnego, które przyczyniają się do niektórych chorób nowotworowych. Należy wzmocnić prewencję w odniesieniu do korzystania z produktów cytostatycznych (tj. chemioterapeutyki) w zawodach związanych ze służbą zdrowia. Chociaż promieniowanie jonizujące nie wchodzi w zakres niniejszej opinii, EKES zdecydowanie nalega na potrzebę wzmocnienia innych dyrektyw, a zwłaszcza dyrektywy 2013/59/Euratom.

3.3.

Między zainteresowanymi stronami panuje zgoda co do roli i znaczenia BOELV. BOELV są istotne, gdyż pomagają ograniczyć ryzyko, nawet jeżeli nie istnieje żaden bezpieczny poziom narażenia. Muszą one zostać określone na właściwym poziomie, z uwzględnieniem dowodów naukowych i aspektów związanych z wykonalnością.

3.3.1.

Niemniej nie ma jednolitej metody obliczania w UE wiążących dopuszczalnych wartości narażenia zawodowego. Obecnie Komisja podejmuje doraźne działania. W dużym stopniu można by poprawić przejrzystość i spójność. Niektóre BOELV są dobre, podczas gdy inne nie gwarantują wystarczającej ochrony. Zdaniem Komitetu tam, gdzie gra toczy się o ludzkie życie, poziom ambicji musi odpowiadać wyzwaniom.

3.3.2.

Kolejnym czynnikiem jest fakt, że państwa członkowskie stosują różne sposoby podejścia. Niektóre z nich określiły BOELV dla ponad 100 różnych substancji CMR, inne zaś dla mniej niż 10. Poziomy tych wartości mogą się różnić w poszczególnych krajach. Stwarza to trudności dla przedsiębiorstw działających w państwach o zróżnicowanych normach i w niektórych przypadkach może prowadzić do nieuczciwej konkurencji.

3.3.3.

Zdaniem EKES-u ważne jest zatem zdefiniowanie przez Komisję wspólnej metodologii ustalania BOELV w dyrektywie w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów. Proces taki powinien obejmować szeroko zakrojone konsultacje z partnerami społecznymi, państwami członkowskimi i innymi zainteresowanymi stronami, w tym organizacjami pozarządowymi. Krajowe doświadczenia pomagają określić dobre praktyki. Komitet sądzi, że należy rozważyć przede wszystkim dwa aspekty:

3.3.3.1.

Po pierwsze, zgodność BOELV, aby uniknąć sytuacji, w której pracownicy narażeni na pewne substancje stoją przed większym ryzykiem zachorowania na raka niż pracownicy narażeni na inne substancje. W Niemczech i Niderlandach partnerzy społeczni wspierają podejście oparte na ryzyku. Pomaga to określić BOELV poprzez uwzględnienie poziomu ryzyka jako głównego wyznacznika kompromisu społecznego.

3.3.3.2.

Po drugie, BOELV należy określać na podstawie wyników badań naukowych. Trzeba uwzględniać różne czynniki, takie jak wykonalność i możliwości pomiaru poziomów narażenia. Aby pomóc pracodawcom w ustaleniu priorytetów działań prewencyjnych, powinny się one wyraźnie odnosić do poziomu ryzyka związanego z poziomem narażenia.

3.4.

W większości przypadków istnieje długi okres utajenia pomiędzy narażeniem na działanie substancji a wystąpieniem nowotworu. EKES uważa zatem za konieczne ochronę narażonych pracowników lub pracowników, w przypadku których istnieje ryzyko narażenia, poprzez oferowanie wszystkim narażonym pracownikom kontroli zdrowia przez całe życie w ramach zabezpieczenia społecznego bądź krajowych systemów ochrony zdrowia.

3.5.

Komitet zaleca, by w większym stopniu koncentrować się na badaniach naukowych i statystycznych. Nowotwory pochodzenia zawodowego mogą również zostać wywołane przez stres, czynniki organizacyjne (np. praca w systemie zmianowym) itp. Trzeba zwrócić większą uwagę i przeznaczyć więcej środków na zbadanie konsekwencji i potencjalnej synergii połączonego narażenia na różne czynniki, np. chemikalia i czynniki biologiczne i fizyczne, chemikalia i organizacja pracy itp.

3.6.

Komitet podkreśla, że wzmocnienie kontroli nad wdrażaniem i stosowaniem CMD to jedna z głównych kwestii, jakimi należy się zająć w związku z ochroną pracowników w miejscu pracy przed czynnikami rakotwórczymi, mutagenami i substancjami działającymi szkodliwie na rozrodczość. Państwa członkowskie powinny dopilnować, by inspektoraty pracy posiadały wystarczające zasoby finansowe i ludzkie w celu wypełniania swoich obowiązków. Jednocześnie należy pomagać przedsiębiorstwom, zwłaszcza MŚP, w przestrzeganiu nowych przepisów. Państwa powinny także natężyć współpracę z Europejską Agencją ds. Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia w Miejscu Pracy, która opracowała różne narzędzia będące w stanie poprawić jakość prewencji w miejscu pracy. Jednym z nich jest platforma internetowa ds. interaktywnej oceny ryzyka (OiRA) umożliwiająca tworzenie narzędzi służących do sektorowej oceny ryzyka w dowolnym języku w łatwy i ujednolicony sposób.

4.1.

Drugi wniosek w sprawie CMD wprowadza BOELV dla 5 dodatkowych substancji rakotwórczych.

4.1.1.

Epichlorohydryna (ECH) jest czynnikiem rakotwórczym o działaniu bezprogowym. Liczbę narażonych pracowników w UE szacuje się na 43 813. Komisja proponuje BOELV na poziomie 1,9 mg/m3. 15 państw członkowskich będzie musiało wprowadzić (7) lub uaktualnić (8) dopuszczalne stężenie w środowisku pracy (OEL), aby osiągnąć poziom 1,9 mg/m3. Szacuje się, że w tych 15 państwach członkowskich jest czynnych zawodowo ok. 69 % narażonych pracowników, którzy skorzystaliby tym samym na lepszej ochronie prawnej w wyniku wprowadzenia BOELV. EKES uważa, że zaproponowana BOELV przyczyniłaby się do zmniejszenia obciążeń związanych z nowotworami pochodzenia zawodowego.

4.1.2.

Dibromek etylenu (EDB) jest genotoksycznym czynnikiem rakotwórczym o działaniu bezprogowym. Szacuje się, że w UE potencjalnie narażonych na działanie 1,2-dibromoetanu jest mniej niż 8 000 pracowników. Komisja proponuje BOELV na poziomie 0,8 mg/m3 (0,1 ppm). 20 państw członkowskich będzie musiało wprowadzić (11) lub uaktualnić (9) OEL, aby osiągnąć poziom 0,8 mg/m3. Szacuje się, że w tych 20 państwach członkowskich jest czynnych zawodowo ok. 81 % narażonych pracowników, którzy skorzystaliby tym samym na lepszej ochronie prawnej w wyniku wprowadzenia BOELV. Oczekuje się, że dodatkowe koszty dla przedsiębiorstw (wśród nich mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw) będą bardzo niskie. EKES uważa, że zaproponowana BOELV przyczyniłaby się do zmniejszenia obciążeń związanych z nowotworami pochodzenia zawodowego.

4.1.3.

Chlorek etylenu (EDC) jest klasyfikowany jako czynnik rakotwórczy kategorii 1B na mocy rozporządzenia CLP. Potencjalnie narażonych na działanie tego czynnika jest mniej niż 3 000 pracowników w Europie (7). Komisja proponuje BOELV na poziomie 8,2 mg/m3 lub 2 ppm. 23 państwa członkowskie będą musiały wprowadzić (5) lub uaktualnić (18) OEL, aby osiągnąć poziom 2 ppm, więc oczekuje się, że większość narażonych pracowników skorzysta z lepszej ochrony prawnej. EKES uważa, że zaproponowana BOELV przyczyniłaby się do zmniejszenia obciążeń związanych z nowotworami pochodzenia zawodowego.

4.1.4.

4,4’-metylenodianilina (MDA) jest genotoksycznym czynnikiem rakotwórczym. Szacuje się, że około 70–140 osób w przemyśle chemicznym jest narażonych na pyły MDA. Liczba osób odczuwających skutki narażenia przez skórę jest znacznie wyższa (szacunkowo między 390 tys. a 3,9 mln pracowników) (8). Komisja proponuje BOELV na poziomie 0,08 mg/m3. 23 państwa członkowskie będą musiały wprowadzić (12) lub uaktualnić (11) OEL, aby osiągnąć poziom 0,08 mg/m3. EKES uważa, że zaproponowana BOELV przyczyniłaby się do zmniejszenia obciążeń związanych z nowotworami pochodzenia zawodowego.

4.1.5.

Trójchloroetylen (TCE) jest klasyfikowany przez Międzynarodową Agencję Badań nad Rakiem (IARC) jako czynnik rakotwórczy grupy 2A, a na mocy unijnego rozporządzenia CLP jako substancja rakotwórcza kategorii 1B. Szacuje się, że na TCE narażonych jest potencjalnie ok. 74 tys. pracowników w UE. Komisja proponuje połączenie BOELV na poziomie 54,7 mg/m3 lub 10 ppm oraz dopuszczalnej wartości krótkoterminowego narażenia (STEL) na poziomie 164,1 mg/m3 lub 30 ppm. Z 22 państw członkowskich, które wprowadziły już krajową BOELV dla TWE, 16 przyjęło również STEL. 17 państw członkowskich będzie musiało wprowadzić (6) lub uaktualnić (11) BOELV, aby osiągnąć poziom 54,7 mg/m3 (10 ppm). Szacuje się, że w tych 17 państwach członkowskich czynnych zawodowo jest ok. 74 % narażonych pracowników, którzy skorzystaliby tym samym na lepszej ochronie prawnej w wyniku wprowadzenia OEL. EKES odnotowuje, że w szeregu państw członkowskich wprowadzono niższą BOELV dla trójchloroetylenu, co spotkało się z poparciem organizacji pracodawców i związków zawodowych. Należy dążyć do wprowadzenia niższej BOELV na szczeblu UE, aby zmniejszyć obciążenia związane z nowotworami pochodzenia zawodowego.

4.2.

Choć mieszaniny WWA (wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych) i odpadowe oleje silnikowe zostały wymienione w załączniku określającym zakres dyrektywy, nie wprowadzono dla nich żadnych dopuszczalnych wartości.

4.2.1.

Mieszaniny złożone z wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA) zawierające benzo[a]piren jako wskaźnik. WWA to szeroka kategoria związków organicznych. EKES uważa, że zaproponowany środek przyczyniłby się do zmniejszenia obciążeń związanych z nowotworami pochodzenia zawodowego.

4.2.2.

Oleje mineralne w postaci odpadowych olejów silnikowych. Narażenie na oleje mineralne w postaci odpadowych olejów silnikowych może powodować raka skóry. Liczbę narażonych pracowników szacuje się na 1 mln, głównie w sektorze konserwacji i naprawy pojazdów silnikowych. EKES uważa, że proponowany środek przyczyniłby się do zmniejszenia obciążeń związanych z nowotworami pochodzenia zawodowego.

5.1.

Formaldehyd (FA). Komisja nie zaproponowała BOELV dla formaldehydu. W 2009 r. IARC stwierdziła, że badania na ludziach dowiodły związku przyczynowego formaldehydu z białaczką szpikową. Dostępne informacje na temat FA wystarczają do wprowadzenia OEL, średniej ważonej w przeliczeniu na 8-godzinny okres odniesienia (TWA) i STEL. W oparciu o dostępne dane, SCOEL określa dopuszczalną wartość narażenia zawodowego wynoszącą 0,3 ppm (8h TWA), przy STEL wynoszącym 0,6 ppm. W związku z tym Komitet Doradczy ds. Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia w Miejscu Pracy (ACSHW) postanowił zalecić Komisji tę dopuszczalną wartość. W 2016 r. europejscy partnerzy społeczni zwrócili się do Komisji o uwzględnienie zaproponowanych przez SCOEL bezpiecznych dla zdrowia wartości jako BOELV dla tej substancji chemicznej (9). EKES popiera to wspólne stanowisko i sądzi, że należy przyjąć BOELV.

5.2.

Spaliny z silników Diesla (DEE) W 2012 r. Międzynarodowa Agencja Badań nad Rakiem (IARC) sklasyfikowała wszystkie emisje z silników wysokoprężnych jako rakotwórcze dla człowieka. Według Komisji ponad 3 mln pracowników w Unii Europejskiej jest narażonych na emisje z silników wysokoprężnych w miejscu pracy. Całkowita liczba pracowników narażonych na działanie oparów podczas co najmniej części kariery zawodowej wyniosła 12 mln w 2010 r. Szacuje się, że do roku 2060 wzrośnie do 20 mln. W przeprowadzonej przez Komisję ocenie skutków stwierdza się, że brak przepisów zakazujących narażenia na spaliny z silników Diesla w miejscu pracy będzie przyczyną 230 tys. zgonów w UE w latach 2010–2069.

5.2.1.

Głównym argumentem Komisji do wykluczenia DEE z załączników 1 i 3 do dyrektywy w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów jest postulowana trudność ze znalezieniem definicji prawnej rozróżniającej między nowymi i starymi silnikami. Zdaniem EKES-u celem dyrektywy nie jest zdefiniowanie norm technicznych dla silników, lecz ustanowienie definicji prawnej DEE jako procesu rakotwórczego w oparciu o badania naukowe i ocenę IARC. Pracownicy mogą być narażeni w miejscu pracy na spaliny z silników Diesla pochodzące z wielu różnych silników przestrzegających różnych norm dotyczących narażenia. Ważną rolę w charakterystyce narażenia odgrywają również inne czynniki, np. temperatury spalania oraz konserwacja i czyszczenie silników. Można by określić BOELV, który uwzględniałby stężenie węgla elementarnego w powietrzu. Zdaniem Komitetu należy wziąć pod uwagę wnioski SCOEL: „Mimo że dane toksykologiczne podpierają proponowany poziom (być może 0,02 mg DEP/m3 lub poniżej, co odpowiada 0,015 mg EC/m3), dane epidemiologiczne wskazują na znaczne ryzyko wystąpienia choroby nowotworowej już na poziomie narażenia lub nawet poniżej. W związku z tym, na podstawie dostępnych obecnie danych i analiz nie jest możliwe ustanowienie dopuszczalnej wartości narażenia zawodowego, która odpowiednio chroniłaby pracowników. Niemniej dalej gromadzone są i analizowane zarówno dane toksykologiczne, jak i dane epidemiologiczne dotyczące ludzi” (10).