27.6.2014   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 198/1

1.

1.1.

1.2.

1.3.

2.

2.1.

2.1.1.

2.1.2.

2.2.

2.2.1.

2.2.2.

2.3.

3.

4.

4.1.

4.1.1.

4.1.2.

4.2.

4.2.1.

4.2.2.

4.3.

4.3.1.

4.3.2.

4.4.

4.4.1.

4.4.2.

4.5.

4.5.1.

4.5.1.1.

4.5.1.2.

4.5.1.3.

4.5.1.4.

4.5.2.

4.6.

4.6.1.

4.6.1.1.

4.6.1.2.

4.6.1.3.

4.6.2.

4.6.3.

4.6.3.1.

4.6.3.2.

4.7.

5.

6.

7.

8.

1.

Volgens artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna „het Verdrag” genoemd) is staatssteun in beginsel verboden. Dit moet beletten dat overheidssubsidies de mededinging op de interne markt verstoren en het handelsverkeer tussen lidstaten zodanig veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. In bepaalde gevallen kan staatsteun echter met de interne markt verenigbaar zijn en wel op grond van artikel 107, leden 2 en 3, van het Verdrag.

2.

Het bevorderen van onderzoek, ontwikkeling en innovatie (hierna „O&O&I” genoemd) is een belangrijke doelstelling van de Unie, die is vastgelegd in artikel 179 van het Verdrag. Daarin is bepaald: „De Unie heeft tot doel haar wetenschappelijke en technologische grondslagen te versterken door de totstandbrenging van een Europese onderzoeksruimte waarbinnen onderzoekers, wetenschappelijke kennis en technologieën vrij circuleren, tot de ontwikkeling van het concurrentievermogen van de Unie en van haar industrie bij te dragen en de onderzoeksactiviteiten te bevorderen die […] nodig worden geacht.” In de artikelen 180 tot en met 190 van het Verdrag is bepaald welke activiteiten in dat verband moeten worden ontplooid en worden de reikwijdte en de tenuitvoerlegging van het meerjarenkaderprogramma bepaald.

3.

De Europa 2020-strategie (1) noemt onderzoek en ontwikkeling (hierna „O&O” genoemd) een cruciale factor om de doelstellingen van slimme, duurzame en inclusieve groei te behalen. Met het oog daarop heeft de Commissie voor 2020 de nominale doelstelling bepaald dat 3 % van het bruto binnenlands product (bbp) van de Unie in O&O moet worden geïnvesteerd. Om de nodige vooruitgang op het gebied van O&O&I te helpen boeken, is binnen de Europa 2020-strategie met name het vlaggenschipinitiatief „Innovatie-Unie” (2) naar voren geschoven. Dit initiatief moet de randvoorwaarden en de toegang tot financiering voor onderzoek en innovatie helpen te verbeteren, om ervoor te zorgen dat innovatieve ideeën kunnen worden omgezet in producten en diensten die voor groei en banen zorgen (3). De Europa 2020-mededeling onderstreepte dat het staatssteunbeleid „de[ze] doelstellingen […] dichterbij [kan] brengen door initiatieven voor innovatievere, efficiëntere en groenere technologie te stimuleren en ondersteunen. Het moet gemakkelijker worden om overheidssteun te krijgen voor investeringen, durfkapitaal en financiering voor onderzoek en ontwikkeling.”

4.

Wordt algemeen erkend dat concurrerende markten doorgaans doelmatige uitkomsten opleveren in termen van prijzen, productie en gebruik van hulpbronnen, dan kan, wanneer marktfalen speelt (4), overheidsinterventie de markten beter helpen te functioneren en zodoende bijdragen aan slimme, duurzame en inclusieve groei. Bij O&O&I kan marktfalen bijvoorbeeld spelen omdat marktspelers meestal geen rekening houden met de (positieve) externaliteiten die ontstaan voor andere spelers in de economie, en daarom, uit maatschappelijk oogpunt, te weinig O&O&I-activiteiten ontplooien. Ook kunnen O&O&I-projecten geconfronteerd worden met onvoldoende toegang tot financiering (als gevolg van informatieasymmetrie) of met problemen inzake coördinatie tussen bedrijven. Daarom kan O&O&I-steun verenigbaar zijn met de interne markt wanneer mag worden verwacht dat daarmee marktfalen wordt gemitigeerd doordat de uitvoering van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang wordt ondersteund of doordat de ontwikkeling van bepaalde economische activiteiten wordt bevorderd, en wanneer de verstoring van de mededinging en het handelsverkeer die daarvan het gevolg is, niet schadelijk is voor het gemeenschappelijk belang.

5.

O&O&I-steun zal in hoofdzaak worden verantwoord op grond van artikel 107, lid 3, onder b) en c), van het Verdrag. Volgens die bepalingen kan de Commissie als verenigbaar met de interne markt beschouwen steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

6.

In haar mededeling over de modernisering van het EU-staatssteunbeleid (SAM) (5) kondigde de Commissie aan dat zij met de modernisering van het staatssteuntoezicht inzette op drie doelstellingen:

7.

Met name pleitte die mededeling ervoor om bij de herziening van de verschillende richtsnoeren en kaderregelingen een gemeenschappelijke benadering te hanteren, met het oog op het versterken van de interne markt, het bevorderen van een doeltreffender gebruik van publieke middelen door staatssteun beter te laten bijdragen aan doelstellingen van gemeenschappelijk belang, en een diepgaander onderzoek uit te voeren van het stimulerende effect, van de vraag of steun tot het minimum beperkt blijft, en van de eventuele negatieve effecten van steun op de mededinging en het handelsverkeer. De verenigbaarheidsvoorwaarden die in dit steunkader worden uiteengezet, zijn op die gemeenschappelijke benadering gebaseerd.

8.

De in dit steunkader uiteengezette beginselen zijn van toepassing op staatssteun voor O&O&I in alle sectoren die onder het Verdrag vallen. Het is dus ook van toepassing op de sectoren waarvoor bijzondere Unieregels inzake staatssteun van toepassing zijn, tenzij in die regels anders is bepaald.

9.

Centraal door de instellingen, agentschappen, gemeenschappelijke ondernemingen of andere instanties van de Unie beheerde Uniefinanciering die niet direct of indirect onder de controle van de lidstaten staat (6), vormt geen staatssteun. Wanneer dit soort Uniefinanciering wordt gecombineerd met staatssteun, zal alleen met deze steun rekening worden gehouden om te bepalen of aanmeldingsdrempels en de maximale steunintensiteiten in acht worden genomen, dan wel, in het kader van dit steunkader, op zijn verenigbaarheid moet worden getoetst.

10.

O&O&I-steun voor ondernemingen in moeilijkheden, als voor de toepassing van dit steunkader omschreven door de communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (7), als gewijzigd of vervangen, is van het toepassingsgebied van dit steunkader uitgesloten.

11.

Bij het beoordelen van O&O&I-steun ten behoeve van een begunstigde ten aanzien waarvan een bevel tot terugvordering uitstaat ingevolge een eerder besluit van de Commissie waarin steun onrechtmatig en onverenigbaar met de interne markt is verklaard, zal de Commissie rekening houden met het bedrag aan steun dat nog moet worden teruggevorderd (8).

12.

De Commissie heeft een aantal O&O&I-maatregelen geïdentificeerd die, onder specifieke voorwaarden, verenigbaar kunnen worden verklaard met de interne markt:

13.

Lidstaten moeten O&O&I-steun aanmelden overeenkomstig artikel 108, lid 3, van het Verdrag, met uitzondering van maatregelen die voldoen aan de voorwaarden die zijn vastgesteld in een groepsvrijstellingsverordening die de Commissie heeft vastgesteld op grond van artikel 1 van Verordening (EG) nr. 994/98 van de Raad (11).

14.

In dit steunkader worden de criteria uiteengezet voor de verenigbaarheid van O&O&I-steunregelingen en individuele steun waarvoor het aanmeldingsvereiste geldt en die moeten worden getoetst aan artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag (12).

15.

Voor de toepassing van dit steunkader wordt verstaan onder:

16.

In de regel vormt iedere maatregel die aan de criteria van artikel 107, lid 1, van het Verdrag voldoet, staatssteun. Hoewel in een afzonderlijke mededeling van de Commissie over het begrip „staatssteun” wordt duidelijk gemaakt hoe de Commissie het begrip „staatssteun” in het algemeen uitlegt, komen in dit deel situaties aan bod die zich doorgaans voordoen op het gebied van O&O&I-activiteiten, onverlet de uitlegging die het Hof van Justitie van de Europese Unie geeft.

17.

Organisaties voor onderzoek en kennisverspreiding (hierna „onderzoeksorganisaties” genoemd) en onderzoeksinfrastructuur zijn ontvangers van staatssteun indien de overheidsfinanciering die zij ontvangen, aan alle voorwaarden van artikel 107, lid 1, van het Verdrag voldoet. Zoals uiteengezet in de mededeling over het begrip „staatssteun” en overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie, moet de begunstigde als onderneming kwalificeren, maar hangt die kwalificatie niet af van de rechtsvorm (publiek- of privaatrechtelijke organisatie) of het economische karakter (al dan niet met winstoogmerk). Doorslaggevend voor de kwalificatie als onderneming is net de vraag of de organisatie een economische activiteit uitoefent, bestaande in het aanbieden van producten of diensten op een bepaalde markt (16).

18.

Wanneer een en dezelfde entiteit zowel economische als niet-economische activiteiten uitoefent, valt de overheidsfinanciering van de niet-economische activiteiten niet onder artikel 107, lid 1, van het Verdrag indien de beide soorten activiteiten en de kosten ervan, de financiering en inkomsten ervan duidelijk kunnen worden onderscheiden, zodat kruissubsidiëring van de economische activiteiten daadwerkelijk wordt vermeden. Het bewijs van een correcte toerekening van kosten, financiering en inkomsten kan worden geleverd door de financiële jaarrekeningen van de betrokken entiteit.

19.

De Commissie is van mening dat de volgende activiteiten doorgaans geen economisch karakter hebben:

20.

Wanneer een onderzoeksorganisatie of onderzoeksinfrastructuur voor zowel economische als niet-economische activiteiten wordt gebruikt, valt de overheidsfinanciering alleen onder de staatssteunregels voor zover daarmee kosten worden gedekt die met de economische activiteiten verband houden (22). Wanneer de onderzoeksorganisatie of onderzoeksinfrastructuur bijna uitsluitend voor een niet-economische activiteit wordt ingezet, kan de financiering ervan volledig buiten het toepassingsgebied van de staatssteunregels vallen, mits dat economische gebruik zuiver ondersteunend blijft, d.w.z. overeenstemt met een activiteit die rechtstreeks verband houdt met en noodzakelijk is voor het functioneren van de onderzoeksorganisatie of onderzoeksinfrastructuur of intrinsiek verband houdt met het niet-economische hoofdgebruik ervan, en die beperkt is in omvang. Voor de toepassing van dit steunkader zal de Commissie oordelen dat dit het geval is wanneer de economische activiteiten precies dezelfde input verbruiken (zoals materialen, uitrusting, arbeid en vast kapitaal) als de niet-economische activiteiten en de jaarlijks voor die economische activiteiten uitgetrokken capaciteit ten hoogste 20 % bedraagt van het totale jaarcapaciteit van de betrokken entiteit.

21.

Onverminderd punt 20, zal, wanneer onderzoeksorganisaties of onderzoeksinfrastructuren economische activiteiten verrichten — zoals de verhuur van uitrusting of laboratoria aan ondernemingen, dienstverlening aan ondernemingen of uitvoering van contractonderzoek —, overheidsfinanciering voor dit soort economische activiteiten doorgaans als staatssteun worden beschouwd.

22.

Indien de onderzoeksorganisatie of onderzoeksinfrastructuur echter alleen als intermediair fungeert die de volledige overheidsfinanciering en eventuele via die financiering verkregen voordelen aan de uiteindelijke ontvangers doorgeeft, zal de Commissie die onderzoeksorganisatie of onderzoeksinfrastructuur niet beschouwen als een begunstigde van staatssteun. Dit is doorgaans het geval wanneer:

23.

Wanneer de voorwaarden van punt 22 zijn vervuld, zijn de staatssteunregels van toepassing op het niveau van de uiteindelijke begunstigden.

24.

De vraag of en in welke omstandigheden ondernemingen een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag verkrijgen in het geval van contractonderzoek of onderzoeksdiensten verricht door een onderzoeksorganisatie of onderzoeksinfrastructuur, alsmede in gevallen van samenwerking met een onderzoeksorganisatie of onderzoeksinfrastructuur, moet worden beantwoord aan de hand van de algemene beginselen inzake staatssteun. In dat verband kan het, zoals aangegeven in de mededeling over het begrip „staatssteun”, met name nodig zijn om na te gaan of de gedragingen van de onderzoeksorganisatie of onderzoeksinfrastructuur aan de staat zijn toe te rekenen (23).

25.

Wanneer een onderzoeksorganisatie of onderzoeksinfrastructuur wordt ingezet om contractonderzoek te verrichten of een onderzoeksdienst te leveren aan een onderneming, die doorgaans de voorwaarden van de opdracht vaststelt, de eigenaar van de resultaten van de onderzoekswerkzaamheden is en het risico op mislukking draagt, zal gewoonlijk geen staatssteun aan de onderneming worden doorgegeven indien de onderzoeksorganisatie of onderzoeksinfrastructuur een afdoende vergoeding ontvangt voor haar diensten, met name wanneer een van de volgende voorwaarden vervuld is:

26.

Wanneer de eigendom van of de toegangsrechten tot intellectuele-eigendomsrechten bij de onderzoeksorganisatie of onderzoeksinfrastructuur blijven berusten, mag de marktwaarde daarvan in mindering worden gebracht op de voor de betrokken diensten verschuldigde prijs.

27.

Een project geldt als een project dat wordt uitgevoerd in daadwerkelijke samenwerking tussen ten minste twee onafhankelijke partijen die, op basis van een taakverdeling, een gemeenschappelijke doelstelling nastreven en samen de omvang van het samenwerkingsproject bepalen, bijdragen aan de tenuitvoerlegging ervan en delen in de daaraan verbonden financiële, technologische, wetenschappelijke en andere risico’s, alsmede in de projectresultaten. Een of meer partijen kunnen de volledige kosten van het project dragen en zodoende de andere partijen bevrijden van de aan het project verbonden financiële risico’s. De voorwaarden van een samenwerkingsproject, met name wat betreft de bijdrage in de kosten ervan, het delen in de risico’s en uitkomsten ervan, de verspreiding van de resultaten, de toegang tot en de regels voor de toewijzing van intellectuele-eigendomsrechten moeten vóór de aanvang van het project zijn overeengekomen (25). Contractonderzoek en het verrichten van onderzoeksdiensten worden niet geacht vormen van samenwerking te zijn.

28.

Wanneer samenwerkingsprojecten gezamenlijk door ondernemingen en onderzoeksorganisaties of onderzoeksinfrastructuren worden uitgevoerd, is de Commissie van oordeel dat er met de gunstige samenwerkingsvoorwaarden via die entiteiten geen indirecte staatssteun aan de deelnemende ondernemingen wordt verleend indien aan één van de volgende voorwaarden is voldaan:

29.

Voor de toepassing van punt 28, onder d), zal de Commissie de ontvangen vergoeding beschouwen als gelijkwaardig met de marktprijs indien de betrokken onderzoeksorganisatie of onderzoeksinfrastructuur daardoor het volledige economische voordeel van die rechten geniet, wanneer één van de volgende voorwaarden is vervuld:

30.

Indien geen van de voorwaarden van punt 28 is vervuld, zal de volledige waarde van de bijdrage van de onderzoeksorganisatie of onderzoeksinfrastructuur aan het project worden beschouwd als een voordeel voor de samenwerkende ondernemingen, waarvoor de regels inzake staatssteun gelden.

31.

Inkopende overheden kunnen onderzoeks- en ontwikkelingsdiensten inkopen bij ondernemingen, via zowel inkoopprocedures voor exclusieve ontwikkeling als precommerciële inkoopprocedures (26).

32.

Zolang voor overheidsopdrachten een openbare aanbestedingsprocedure plaatsvindt in overeenstemming met de toepasselijke richtlijnen (27), zal het oordeel van de Commissie doorgaans zijn dat geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag wordt verleend aan de ondernemingen die de betrokken onderzoeksdiensten leveren (28).

33.

In alle overige gevallen, met inbegrip van precommerciële inkoop, zal de Commissie oordelen dat geen staatssteun wordt verleend aan ondernemingen wanneer de prijs die voor de betrokken diensten wordt betaald, de marktwaarde van de voordelen die de inkopende overheid ontvangt en de risico’s die de deelnemende dienstverrichter neemt, volledig weergeeft, met name wanneer elk van de volgende voorwaarden is vervuld:

34.

Wanneer de voorwaarden van punt 33 niet vervuld zijn, kunnen lidstaten gebruikmaken van een individuele beoordeling van de voorwaarden van het contract tussen de inkopende overheid en de onderneming, onverminderd de algemene verplichting om O&O&I-steun overeenkomstig artikel 108, lid 3, van het Verdrag aan te melden.

35.

Om te kunnen beoordelen of een aangemelde steunmaatregel verenigbaar kan worden geacht met de interne markt, gaat de Commissie in de regel na of de vormgeving van de steunmaatregel ervoor zorgt dat de positieve effecten van de steunmaatregel voor het behalen van een doelstelling van gemeenschappelijk belang opwegen tegen de mogelijke negatieve effecten ervan op het handelsverkeer en de mededinging.

36.

In de mededeling van 8 mei 2012 over de modernisering van het EU-staatssteunbeleid (SAM) werd ervoor gepleit om gemeenschappelijke beginselen uit te werken en vast te leggen die van toepassing zijn op de verenigbaarheidsbeoordeling die de Commissie voor alle steunmaatregelen uitvoert. Met het oog daarop zal de Commissie een steunmaatregel alleen als verenigbaar met het Verdrag beschouwen indien deze aan elk van de volgende criteria voldoet:

37.

De volledige afwegingstoets kan voor bepaalde categorieën steunregelingen verder afhankelijk worden gesteld van de eis dat een doorlichting achteraf wordt uitgevoerd, zoals die in deel 5 wordt beschreven. In dergelijke gevallen kan de Commissie de looptijd van die regelingen beperken (in de regel tot vier jaar of minder), met een mogelijkheid om nadien de verlenging daarvan opnieuw aan te melden.

38.

Indien een steunmaatregel of de daaraan gekoppelde voorwaarden (zoals de financieringsmethode wanneer die een integrerend onderdeel van de staatssteunmaatregel vormt) leiden tot een daarmee onlosmakelijk verbonden schending van het Unierecht, kan de steun niet met de interne markt verenigbaar worden verklaard (30).

39.

Wanneer de Commissie individuele steun op zijn verenigbaarheid met de interne markt beoordeelt, zal zij rekening houden met procedures in verband met de schending van de artikelen 101 of 102 van het Verdrag die de begunstigde van de steun kunnen betreffen en die van belang kunnen zijn bij de toetsing van die steun aan artikel 107, lid 3, van het Verdrag (31).

40.

Staatssteun ten behoeve van O&O&I kan overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard wanneer deze, op basis van de in deel 3 uiteengezette gemeenschappelijke beoordelingsbeginselen, resulteert in een toename van O&O&I-activiteiten zonder dat de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, daardoor zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

41.

In dit deel maakt de Commissie duidelijk hoe zij deze gemeenschappelijke beoordelingsbeginselen zal toepassen en stelt zij, in voorkomend geval, specifieke voorwaarden vast voor steunregelingen en bijkomende voorwaarden voor individuele steun waarvoor de aanmeldingsverplichting geldt (32).

42.

De algemene doelstelling van O&O&I-steun is het bevorderen van O&O&I in de Unie. Daarmee kan O&O&I-steun bijdragen aan het behalen van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei.

43.

Lidstaten die overwegen om O&O&I-steun toe te kennen, moeten de nagestreefde doelstelling nauwkeurig omschrijven, en met name uitleggen hoe de maatregel O&O&I beoogt te bevorderen. Voor maatregelen met cofinanciering van de Europese structuur- en investeringsfondsen kunnen de lidstaten zich op de argumentatie in de desbetreffende operationele programma’s baseren.

44.

Wat betreft steunregelingen waarvoor de verplichting tot aanmelding geldt (hierna „aan te melden steunregelingen” genoemd), stelt de Commissie zich positief op tegenover steunmaatregelen die integrerend deel uitmaken van een omvattend programma of actieplan om O&O&I-activiteiten of strategieën voor slimme specialisatie (S3) te bevorderen, en die worden ondersteund door strenge doorlichtingen van vergelijkbare steunmaatregelen uit het verleden waaruit de doeltreffendheid ervan blijkt.

45.

Wat betreft staatssteun die wordt toegekend voor projecten of activiteiten die ook — direct of indirect — worden gefinancierd door de Unie (d.w.z. door de Europese Commissie zelf, door haar uitvoerende agentschappen, door gemeenschappelijke ondernemingen opgericht op grond van de artikelen 185 en 187 van het Verdrag, of door andere uitvoeringsinstanties wanneer de Uniefinanciering niet direct of indirect onder de controle van de lidstaten staat), zal de Commissie de bijdrage aan een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang als vaststaand beschouwen.

46.

Om aan te tonen dat individuele steun waarvoor de aanmeldingsverplichting geldt (hierna „aan te melden individuele steun” genoemd), bijdraagt aan een toename van O&O&I-activiteiten, kunnen lidstaten gebruikmaken van de volgende indicatoren, naast andere relevante kwantitatieve of kwalitatieve elementen:

47.

Om te kunnen concluderen dat de steun bijdraagt aan het verhogen van het volume O&O&I-uitgaven in de Unie, zal de Commissie niet alleen rekening houden met de nettotoename van de door de onderneming uitgevoerde O&O&I, maar ook met de bijdrage van de steun aan de totale toename van O&O&I-uitgaven in de betrokken sector en met de verbetering van de O&O&I-positie van de Unie in internationaal verband. Ook zal zij een positief standpunt innemen tegenover steunmaatregelen waarvoor een publiek toegankelijke doorlichting achteraf van de bijdrage aan het gemeenschappelijk belang gepland staat.

48.

Zoals in deel 3 is aangegeven, kan staatssteun noodzakelijk zijn om het aandeel O&O&I in de economie te verhogen voor zover de markt zelf er niet in slaagt een doelmatige uitkomst te genereren. Om te kunnen beoordelen of staatssteun doeltreffend is voor het bereiken van de doelstelling van gemeenschappelijk belang, moet in de eerste plaats het aan te pakken probleem in kaart worden gebracht. Staatssteun dient te zijn gericht op situaties waar steun kan zorgen voor een wezenlijke verbetering die de markt op eigen kracht niet tot stand kan brengen. lidstaten dienen uit te leggen hoe de steunmaatregel daadwerkelijk het marktfalen kan mitigeren dat verband houdt met het zonder die steun behalen van de doelstelling van gemeenschappelijk belang.

49.

O&O&I verloopt via een reeks activiteiten die doorgaans upstream ten opzichte van een aantal productmarkten plaatsvinden en gebruikmaken van beschikbare capaciteiten voor het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, diensten en procedés op die productmarkten, of van volledig nieuwe producten, diensten en procedés, waardoor de groei van de economie wordt gestimuleerd en wordt bijgedragen aan de territoriale en sociale cohesie of het ruimere consumentenbelang wordt bevorderd. In het licht van de beschikbare O&O&I-capaciteit kan marktfalen evenwel een hinderpaal zijn voor het bereiken van optimale uitkomsten en kan het om de volgende redenen tot een ondoelmatige uitkomst leiden:

—    positieve externaliteiten/kennisspillover : O&O&I genereert vaak voordelen voor de samenleving in de vorm van positieve overloopeffecten, bijvoorbeeld kennisspillover of betere kansen voor andere economische spelers om aanvullende producten en diensten te ontwikkelen. Sommige projecten kunnen echter, indien zij aan de markt worden overgelaten, een onaantrekkelijk rendement uit particulier oogpunt hebben, zelfs indien zij de samenleving als geheel ten goede komen, omdat op winst gerichte ondernemingen zich de voordelen van hun activiteiten onvoldoende kunnen toe-eigenen wanneer zij beslissen hoeveel O&O&I zij gaan uitvoeren. Staatssteun kan dus bijdragen tot de tenuitvoerlegging van projecten die een algemeen maatschappelijk of economisch voordeel opleveren en die anders niet zouden worden uitgevoerd.

Toch zijn niet alle voordelen van O&O&I-activiteiten externaliteiten, noch betekent de enkele aanwezigheid van externaliteiten op zich automatisch dat staatssteun verenigbaar is met de interne markt. Over het algemeen zijn consumenten bereid te betalen voor het directe voordeel van nieuwe producten en diensten, terwijl bedrijven zich de voordelen van hun investering kunnen toe-eigenen via andere bestaande instrumenten, zoals intellectuele-eigendomsrechten. In sommige gevallen echter zijn die middelen imperfect en blijft er nog marktfalen bestaan dat met staatssteun kan worden gecorrigeerd. Zo kan het, zoals met betrekking tot fundamenteel onderzoek vaak te horen valt, bijvoorbeeld moeilijk zijn om anderen te beletten toegang te krijgen tot de resultaten van bepaalde activiteiten, die daarom dus misschien het karakter hebben van een collectief goed. Daartegenover staat dat meer specifieke kennis met betrekking tot productie vaak wel goed kan worden beschermd (via bijvoorbeeld octrooien), waardoor de uitvinder een hoger rendement op de uitvinding kan krijgen;

—    imperfecte en asymmetrische informatie : O&O&I-activiteiten wordt gekenmerkt door een hoge mate van risico en onzekerheid. In bepaalde omstandigheden zijn particuliere investeerders, als gevolg van imperfecte en/of asymmetrische informatie, niet gauw geneigd om waardevolle projecten te financieren, en is hooggekwalificeerd personeel misschien niet op de hoogte van de mogelijkheden om bij innovatieve ondernemingen in dienst te komen. Hierdoor is de allocatie van personele en financiële middelen op deze markten misschien niet adequaat en worden projecten die waardevol kunnen zijn voor de samenleving of de economie, misschien niet uitgevoerd.

In bepaalde gevallen kan imperfecte en asymmetrische informatie ook de toegang tot financiering belemmeren. Imperfecte informatie en de aanwezigheid van risico verantwoordt echter niet automatisch de behoefte aan staatssteun. Het feit dat projecten die door het lagere particuliere rendement op investeringen geen financiering vinden, kan wel degelijk een teken van een doelmatig functionerende markt zijn. Bovendien maakt risico deel uit van het ondernemen en is het op zich geen marktfalen. In een context van asymmetrische informatie kan risico echter wel de financieringsproblemen versterken;

—    coördinatie- en netwerkfalen : Het vermogen van ondernemingen om onderling te coördineren of een wisselwerking tot stand te brengen met het oog op O&O&I, kan om uiteenlopende redenen worden doorkruist, onder meer door problemen om een groot aantal samenwerkende partners te coördineren die deels uiteenlopende belangen hebben, problemen bij het opstellen van contracten en problemen om de samenwerking te coördineren omdat bijvoorbeeld gevoelige informatie moet worden gedeeld.

50.

Hoewel bepaalde vormen van marktfalen het totale O&O&I-volume in de Unie kunnen afremmen, hebben niet alle ondernemingen en economische sectoren daarmee in dezelfde mate te kampen. Daarom dienen lidstaten voor aan te melden individuele steun afdoende informatie te verschaffen over de vraag of met de steun algemeen marktfalen op het gebied van O&O&I in de Unie wordt aangepakt, dan wel specifiek marktfalen in bijvoorbeeld een bepaalde bedrijfstak of voor een bepaalde zakelijke activiteit.

51.

Afhankelijk van het specifieke marktfalen dat dient te worden aangepakt, zal de Commissie de volgende elementen in aanmerking nemen:

—    kennisspillover : de mate waarin kennis zal worden verspreid; de specificiteit van de verkregen kennis; de mogelijkheid tot bescherming van de intellectuele-eigendomsrechten; de mate van complementariteit met andere producten en diensten;

—    imperfecte en asymmetrische informatie : omvang van de risico’s en de complexiteit van de O&O&I-activiteiten; behoefte aan externe financiering; kenmerken van de begunstigde van de steun wat betreft toegang tot externe financiering;

—    coördinatiefalen : aantal samenwerkende ondernemingen; intensiteit van de samenwerking; uiteenlopende belangen van samenwerkende partners; problemen bij het opstellen van contracten; problemen om de samenwerking te coördineren.

52.

Bij het analyseren van mogelijk marktfalen zal de Commissie met name rekening houden met beschikbare sectorale vergelijkingen en andere studies, die door de betrokken lidstaten verschaft dienen te worden.

53.

Wanneer lidstaten investerings- of exploitatiesteun voor clusters aanmelden, moeten zij informatie verschaffen over de beoogde of verwachte specialisatie van het innovatiecluster, het bestaande regionale potentieel en de aanwezigheid binnen de Unie van clusters met vergelijkbare doelstellingen.

54.

Wat betreft staatssteun voor projecten of activiteiten die ook - direct of indirect - worden gefinancierd door de Unie (d.w.z. door de Europese Commissie zelf, door haar uitvoerende agentschappen, door gemeenschappelijke ondernemingen opgericht op grond van de artikelen 185 en 187 van het Verdrag, of door andere uitvoeringsinstanties wanneer de Uniefinanciering niet direct of indirect onder de controle van de lidstaten staat), zal de Commissie de behoefte aan overheidsmaatregelen als vaststaand beschouwen.

55.

Daartegenover staat dat de Commissie, wanneer staatssteun wordt toegekend voor projecten of activiteiten die, wat de technologische inhoud, risicograad en omvang ervan betreft, vergelijkbaar zijn met projecten of activiteiten die binnen de Unie al op marktvoorwaarden plaatsvinden, in beginsel ervan uitgaan dat geen marktfalen speelt en zal zij verder bewijs en verdere verantwoording verlangen voor de behoefte aan overheidsmaatregelen.

56.

Staatssteun is niet het enige beleidsinstrument waarover de lidstaten beschikken om O&O&I-activiteiten te stimuleren. Belangrijk is daarbij voor ogen te houden dat er misschien andere, beter geschikte maatregelen zijn zoals maatregelen aan de vraagzijde op het gebied van wet- en regelgeving, overheidsopdrachten of normalisatie, maar ook een verhoging van de financiering van publiek onderzoek en onderwijs en algemene belastingmaatregelen. Of een beleidsinstrument in een bepaalde situatie geschikt is, houdt gewoonlijk verband met de aard van het probleem dat moet worden aangepakt. Zo kan bijvoorbeeld het afbouwen van marktdrempels een geschikter instrument zijn dan staatssteun wanneer het erom gaat de moeilijkheden weg te nemen die een nieuwkomer ondervindt om toegang te krijgen tot passende O&O&I-resultaten. Meer investeren in onderwijs kan voor het verhelpen van een gebrek aan gekwalificeerd personeel een betere methode zijn dan het toekennen van staatssteun.

57.

In afwijking van het algemene verbod op staatssteun kan toestemming worden verleend voor O&O&I-steun wanneer deze noodzakelijk is om een doelstelling van gemeenschappelijk belang te verwezenlijken. Een belangrijk punt in dat verband is dus de vraag of en in hoeverre O&O&I-steun als een geschikt instrument kan worden beschouwd om O&O&I-activiteiten op te voeren, wanneer ook met andere, minder verstorende instrumenten dezelfde resultaten zouden kunnen worden bereikt.

58.

In de verenigbaarheidstoets zal de Commissie met name rekening houden met effectbeoordelingen die de lidstaat van de voorgenomen maatregel heeft gemaakt. Maatregelen waarvoor de lidstaat andere beleidsopties heeft overwogen en waarvoor de voordelen van een selectief instrument zoals staatssteun zijn vastgesteld en ter beoordeling aan de Commissie zijn voorgelegd, worden geacht een geschikt instrument te zijn.

59.

Wat betreft staatssteun voor projecten of activiteiten die ook — direct of indirect — worden gefinancierd door de Unie (d.w.z. door de Europese Commissie zelf, door haar uitvoerende agentschappen, door gemeenschappelijke ondernemingen opgericht op grond van de artikelen 185 en 187 van het Verdrag, of door andere uitvoeringsinstanties wanneer de Uniefinanciering niet direct of indirect onder de controle van de lidstaten staat), zal de Commissie het feit dat de steunmaatregel een geschikt instrument is, als vaststaand beschouwen.

60.

Staatssteun ten behoeve van O&O&I kan in verschillende vormen worden verleend. lidstaten dienen daarom ervoor te zorgen dat de steun wordt toegekend in de vorm die naar verwachting het minste risico op verstoringen van de mededinging en het handelsverkeer oplevert. In dat verband moet de betrokken lidstaat, wanneer de steun wordt toegekend in een vorm die een direct financieel voordeel oplevert (zoals rechtstreekse subsidies, vrijstellingen of verlagingen van belastingen of andere verplichte bijdragen, of de terbeschikkingstelling van gronden, producten of diensten tegen voordelige prijzen), een analyse van andere opties bijvoegen en uitleggen waarom of hoe andere, potentieel minder verstorende vormen van steun zoals terugbetaalbare voorschotten of vormen van steun die gebaseerd zijn op schuld- of eigenvermogensinstrumenten (zoals overheidsgaranties, de verwerving van een belang of een andere vorm van kapitaalverschaffing tegen gunstige voorwaarden) minder geschikt zijn.

61.

De keuze van het steuninstrument dient ook te gebeuren met het oog op het marktfalen waarvoor het een oplossing probeert te bieden. Wanneer bijvoorbeeld het onderliggende marktfalen een probleem is van toegang tot externe schuldfinanciering als gevolg van asymmetrische informatie, dienen lidstaten normaal gesproken gebruik te maken van steun in de vorm van liquiditeitssteun — zoals een lening of garantie — in plaats van een subsidie. Wanneer het ook nodig is om de onderneming in bepaalde mate in het risico te doen delen, dient een terugbetaalbaar voorschot normaal gesproken het te kiezen steuninstrument te zijn. Met name wanneer steun wordt toegekend in een andere vorm dan liquiditeitssteun of terugbetaalbare voorschotten voor activiteiten die dicht bij de markt staan, moeten lidstaten verantwoorden waarom het gekozen instrument geschikt is om het desbetreffende specifieke marktfalen aan te pakken. Voor steunregelingen waarmee de doelstellingen en prioriteiten van operationele programma’s ten uitvoer worden gelegd, wordt het in die programma’s gekozen financieringsinstrument in beginsel geacht een geschikt instrument te zijn.

62.

O&O&I-steun kan alleen met de interne markt verenigbaar worden verklaard indien deze een stimulerend effect heeft. Een stimulerend effect speelt wanneer de steun het gedrag van een onderneming zodanig verandert dat zij bijkomende activiteiten onderneemt die zij zonder de steun niet zou uitvoeren, dan wel in beperktere mate of op een andere wijze zou uitvoeren. De steun mag echter niet de kosten subsidiëren van een activiteit die een onderneming sowieso zou moeten verrichten, noch mag deze een vergoeding zijn voor het normale zakelijke risico van een economische activiteit (33).

63.

De Commissie is van oordeel dat de steun voor de begunstigde geen stimulerend effect heeft wanneer de betrokken O&O&I-activiteiten (34) reeds zijn aangevat vóór het indienen van de steunaanvraag bij de nationale autoriteiten (35). Wanneer de aanvang van de werkzaamheden plaatsvindt voordat de steunaanvraag door de begunstigde bij de nationale autoriteiten is ingediend, zal het project niet voor steun in aanmerking komen.

64.

De steunaanvraag moet ten minste bevatten: de naam en de grootte van de begunstigde; een beschrijving van het project, met inbegrip van de locatie en de aanvangs- en einddatum; het bedrag aan steun van de overheid dat nodig is om het project te kunnen uitvoeren, en een lijst van in aanmerking komende kosten.

65.

Voor zover fiscale maatregelen staatssteun vormen, kan de Commissie, uitgaande van de door de lidstaten verschafte evaluatiestudies (36), oordelen dat die maatregelen een stimulerend effect hebben omdat ondernemingen daarmee tot hogere O&O&I-uitgaven worden aangezet.

66.

Voor aan te melden individuele steun moeten de lidstaten aan de Commissie aantonen dat de steun een stimulerend effect heeft en moeten zij dus duidelijke bewijzen leveren dat de steun een positieve impact heeft op het besluit van de onderneming om O&O&I-activiteiten te verrichten die deze anders niet had verricht. Om de Commissie in staat te stellen een omvattende beoordeling te maken van de desbetreffende steunmaatregel, moet de lidstaat niet alleen informatie over het gesteunde project verschaffen maar ook, in de mate van het mogelijke, een omvattende beschrijving van hetgeen zonder de steun zou zijn gebeurd of naar verwachting redelijkerwijs had kunnen gebeuren, d.w.z. het nulscenario (counterfactual). Het nulscenario kan bestaan in het ontbreken van een alternatief project of een helder omschreven en voldoende voorspelbaar alternatief project waarmee de begunstigde bij zijn interne besluitvorming heeft rekening gehouden, en kan betrekking hebben op een alternatief project dat geheel of ten dele buiten de Unie wordt uitgevoerd.

67.

Bij die beoordeling zal de Commissie naar de volgende elementen kijken:

—    precieze omschrijving van de beoogde verandering : de gedragswijziging die staatssteun moet teweegbrengen - lancering van een nieuw project, of uitbreiding van de omvang, reikwijdte of uitvoeringssnelheid van een project - moet duidelijk worden omschreven;

—    analyse van het nulscenario : de gedragswijziging moet in kaart worden gebracht door een vergelijking te maken met wat de verwachte uitkomst en het beoogde activiteitenvolume mét en zonder steun zijn. Het verschil tussen deze beide scenario’s geeft aan welke impact de steunmaatregel heeft en wat het stimulerende effect ervan is;

—    mate van winstgevendheid : wanneer een project op zich voor een particuliere onderneming niet winstgevend is om uit te voeren, maar wel belangrijke voordelen zou opleveren voor de samenleving, is de kans groter dat de steun een stimulerend effect heeft;

—    investeringsbedrag en tijdskader van de kasstromen : hoge aanloopinvesteringen, weinig onmiddellijk beschikbare kasstromen en een aanzienlijk deel van de kasstromen die pas in de zeer verre toekomst of op een zeer onzekere manier tot stand komen, zullen als positieve elementen worden beschouwd bij de beoordeling van het stimulerende effect;

—    risicograad : bij de beoordeling van het risico zal met name rekening worden gehouden met de onomkeerbaarheid van de investering, de kansen op een commerciële mislukking, het risico dat het project minder productief is dan verwacht, het risico dat het project ten koste gaat van andere activiteiten van de begunstigde van de steun, en het risico dat de kosten van het project de financiële levensvatbaarheid van de begunstigde in gevaar brengen.

68.

Lidstaten wordt met name gevraagd om zich te baseren op documenten van de raad van bestuur, risicobeoordelingen, financiële rapporten, interne businessplannen, adviezen van deskundigen en andere studies met betrekking tot het project dat ter beoordeling voorligt. Documenten die informatie bevatten over vraagprognoses, kostenprognoses en financiële prognoses, documenten die aan een investeringscomité worden overgelegd en waarin verschillende investeringsscenario’s nader zijn beschreven, of documenten die aan financiële instellingen worden verstrekt, kunnen de lidstaten helpen om het stimulerende effect aan te tonen.

69.

Om te garanderen dat het stimulerende effect op objectieve basis wordt vastgesteld, kan de Commissie bij haar beoordeling een vergelijking maken tussen ondernemingsspecifieke gegevens en gegevens over de bedrijfstak waarin de begunstigde van de steun actief is. Met name dienen lidstaten, voor zover mogelijk, sectorale gegevens te verschaffen waaruit blijkt dat het nulscenario van de begunstigde, zijn vereiste winstgevendheidsniveau en zijn verwachte kasstromen redelijk zijn.

70.

In dat verband kan de rentabiliteit worden beoordeeld aan de hand van methoden waarvan door de begunstigde onderneming aantoonbaar is gebruikgemaakt of die in de betrokken sector algemeen gangbaar zijn; daarbij kan het gaan om methoden om de netto contante waarde (NPV) van het project (37), de interne opbrengstvoet (IRR) (38) of de gemiddelde Return on Capital Employed (ROCE) vast te stellen.

71.

Indien de steun het gedrag van de begunstigde niet verandert doordat bijkomende O&O&I-activiteiten worden gestimuleerd, heeft hij geen positieve effecten in termen van bevorderen van O&O&I in de Unie. Daarom zal steun niet als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd in gevallen waar blijkt dat dezelfde activiteiten zelfs zonder steun konden en zouden plaatsvinden.

72.

Om als evenredig te worden beschouwd, moet het bedrag van O&O&I-steun beperkt blijven tot het minimum dat nodig is om de gesteunde activiteit uit te voeren.

73.

Om te verzekeren dat het steunniveau evenredig is aan het marktfalen dat daarmee moet worden aangepakt, moet de steun worden vastgesteld aan de hand van een vooraf bepaalde reeks in aanmerking komende kosten en beperkt blijven tot een bepaald percentage van die in aanmerking komende kosten (steunintensiteit). De steunintensiteit moet voor elke begunstigde van steun worden vastgesteld, ook in het geval van een samenwerkingsproject.

74.

Om de voorspelbaarheid te verzekeren en een gelijk speelveld te garanderen, past de Commissie voor O&O&I-steun maximale steunintensiteiten toe, die worden vastgesteld aan de hand van drie criteria: i) de nabijheid van de steun tot de markt, als een maatstaf voor de van de steun verwachte negatieve effecten en de behoefte aan steun, rekening houdende met de potentieel hogere inkomsten die van de gesteunde activiteiten kunnen worden verwacht; ii) de grootte van de begunstigde van de steun als een maatstaf voor de grotere problemen die kleinere ondernemingen doorgaans ondervinden om een risicovol project gefinancierd te krijgen, en iii) de omvang van het marktfalen, zoals de verwachte externaliteiten in termen van kennisverspreiding. Daarom dienen steunintensiteiten over het algemeen lager te zijn voor activiteiten op het gebied van ontwikkeling en innovatie dan voor die op het gebied van onderzoek.

75.

In bijlage I wordt voor elke steunmaatregel die onder dit steunkader valt, een overzicht van de in aanmerking komende kosten gegeven. Wanneer een O&O-project verschillende opdrachten omvat, moet elk van de in aanmerking komende opdrachten onder de categorie fundamenteel onderzoek, industrieel onderzoek of experimenteel onderzoek vallen (39). Voor de indeling van de verschillende activiteiten in de desbetreffende categorie, zal de Commissie gebruikmaken van haar eigen praktijk en van de specifieke voorbeelden en de toelichting daarbij in het Frascati-handboek van de Organisatie voor Economische Ontwikkeling en Samenwerking (OESO) (40).

76.

In bijlage II wordt een overzicht gegeven van de maximale steunintensiteiten die in de regel gelden voor alle O&O&I-maatregelen (41).

77.

In het geval van staatssteun voor een project waarbij onderzoeksorganisaties en ondernemingen samenwerken, mogen het gecumuleerde steunbedrag van rechtstreekse overheidssteun en bijdragen van onderzoeksorganisaties voor datzelfde project, voor zover deze steun inhouden, niet hoger uitkomen dan de voor elke begunstigde onderneming van toepassing zijnde steunintensiteiten.

78.

Indien een lidstaat een terugbetaalbaar voorschot toekent dat staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, gelden de in dit onderdeel vastgestelde regels.

79.

Wanneer een lidstaat, aan de hand van een valide, op voldoende verifieerbare gegevens gebaseerde methodiek kan aantonen dat het mogelijk is om het bruto-subsidie-equivalent van dergelijke, in de vorm van een terugbetaalbaar voorschot toegekende steun te berekenen, mag die lidstaat een regeling en de daarbij gehanteerde methodiek bij de Commissie aanmelden. Indien de Commissie de methodiek accepteert en de regeling verenigbaar acht, mag de steun worden toegekend op basis van het bruto-subsidie-equivalent van het terugbetaalbare voorschot, tot maximaal de in bijlage II vastgestelde steunintensiteiten.

80.

In alle overige gevallen wordt het terugbetaalbare voorschot uitgedrukt als een percentage van de in aanmerking komende kosten en mag het de toepasselijke maximale steunintensiteiten met 10 procentpunten overschrijden, mits de volgende voorwaarden zijn vervuld:

81.

Wil de Commissie de maatregel kunnen beoordelen, moet deze nadere bepalingen bevatten inzake terugbetaling ingeval het project slaagt, waarbij helder omschreven is wat een succesvolle uitkomst is, op basis van redelijke en voorzichtige aannames.

82.

Voor zover een fiscale maatregel staatssteun vormt, kan de steunintensiteit van die maatregel - hetzij op basis van individuele projecten, hetzij op het niveau van een onderneming - worden berekend als de verhouding tussen het totale belastingvoordeel en het totaal van alle in aanmerking komende O&O&I-kosten die in een periode van ten hoogste drie opeenvolgende belastingjaren zijn gemaakt. In dat laatste geval kan de fiscale steunmaatregel zonder onderscheid van toepassing zijn op alle in aanmerking komende activiteiten, maar mag de voor experimentele ontwikkeling geldende steunintensiteit niet worden overschreden (43).

83.

Steun mag gelijktijdig op grond van meerdere steunregelingen worden toegekend of mag worden gecumuleerd met ad-hocsteun, mits de totale steun voor een activiteit of project de in dit steunkader vastgestelde steunplafonds niet overschrijdt. Zoals herhaald in punt 9, vormt centraal door de instellingen, agentschappen, gemeenschappelijke ondernemingen of andere instanties van de Unie beheerde Uniefinanciering die niet direct of indirect onder de controle van de lidstaten staat, geen staatssteun en dient deze niet in aanmerking te worden genomen. Wanneer dit soort Uniefinanciering wordt gecombineerd met staatssteun, mag het totale bedrag aan overheidsfinanciering dat voor dezelfde in aanmerking komende kosten wordt toegekend, het gunstigste financieringspercentage dat in de toepasselijke regels van het Unierecht is vastgesteld, niet overschrijden.

84.

Wanneer de voor O&O&I-steun in aanmerking komende uitgaven potentieel ook volledig of gedeeltelijk in aanmerking komen voor steun ten behoeve van andere doeleinden, zal voor het overlappende gedeelte het - krachtens de desbetreffende regels - gunstigste plafond van toepassing zijn.

85.

O&O&I-steun mag niet worden gecumuleerd met de-minimissteun ten aanzien van dezelfde in aanmerking komende uitgaven indien dat een steunintensiteit zou opleveren die de in dit steunkader vastgestelde intensiteiten overschrijdt.

86.

Voor aan te melden individuele steun is het feit dat een reeks vooraf bepaalde maximale steunintensiteiten in acht wordt genomen, niet voldoende om de evenredigheid te verzekeren.

87.

Als algemene regel, en om te bepalen of de steun evenredig is, zal de Commissie zich ervan vergewissen dat het steunbedrag niet hoger uitkomt dan het minimum dat voor het gesteunde project noodzakelijk is om voldoende winstgevend te zijn, doordat daarmee bijvoorbeeld een interne opbrengstvoet (IRR) kan worden behaald die overeenstemt met de sectorale of ondernemingsspecifieke benchmark of hurdle rate. Voor dat doel kan ook worden gebruikgemaakt van normale rendementspercentages die de begunstigde in andere O&O&I-projecten verlangt, van zijn kapitaalkosten als geheel of van de rendementspercentages die doorgaans in de betrokken sector zijn waar te nemen. Alle desbetreffende verwachte kosten en baten moeten voor de hele levensduur van het project in aanmerking worden genomen, met inbegrip van de kosten voor en de inkomsten uit de resultaten van O&O&I-activiteiten.

88.

Wanneer wordt aangetoond (bijv. aan de hand van bedrijfsinterne documenten) dat de begunstigde van de steun een duidelijke keuze heeft om óf een project met steun uit te voeren óf een alternatief project zonder steun, zal de steun alleen geacht worden tot het minimum beperkt te zijn indien het bedrag ervan niet méér bedraagt dan de netto extrakosten voor de uitvoering van de betrokken activiteiten, vergeleken met het nulscenario dat zou plaatsvinden zonder steun. Om de netto extrakosten vast te stellen, zal de Commissie de verwachte netto contante waarde van de investering in het gesteunde project vergelijken met die in het nulscenario, waarbij rekening wordt gehouden met de kansen dat zich verschillende zakelijke scenario’s voordoen (44).

89.

Wanneer steun wordt toegekend voor O&O-projecten of voor de bouw of het upgraden van onderzoeksinfrastructuur en wanneer de Commissie, op basis van de in de punten 87 of 88 vastgestelde methodiek, kan vaststellen dat de steun strikt beperkt blijft tot het noodzakelijke minimum, kunnen hogere maximale steunintensiteiten dan die welke in bijlage II zijn vastgesteld, worden toegestaan, tot de niveaus uit de onderstaande tabel.

90.

Om aan te tonen dat de steun tot het noodzakelijke minimum beperkt is, moeten lidstaten toelichten hoe het steunbedrag is vastgesteld. Documentatie en berekeningen die voor de analyse van het stimulerende effect zijn gebruikt, kunnen ook worden gebruikt om na te gaan of de steun evenredig is. Voor zover de vastgestelde behoefte aan steun vooral verband houdt met problemen bij het aantrekken van schuldfinanciering op de markt — in plaats van met een gebrek aan winstgevendheid - kan het een bijzonder geschikte manier zijn om te verzekeren dat de steun tot het minimum beperkt blijft, de steun te verlenen in de vorm van een lening, garantie of terugbetaalbaar voorschot — in plaats van in een niet-terugbetaalbare vorm zoals een subsidie.

91.

Wanneer er meerdere potentiële kandidaten zijn om de gesteunde activiteit uit te voeren, wordt gemakkelijker aan het evenredigheidsvereiste voldaan indien de steun op grond van transparante, objectieve en niet-discriminerende criteria wordt toegekend.

92.

Om daadwerkelijke of potentiële, rechtstreekse of indirecte verstoringen van het internationale handelsverkeer aan te pakken, kunnen hogere intensiteiten dan die welke in de regel toegestaan zijn, worden toegestaan indien buiten de Unie gevestigde concurrenten - al dan niet rechtstreeks - voor vergelijkbare projecten in de voorbije drie jaar steun met een gelijkwaardige intensiteit hebben ontvangen of deze zullen ontvangen. Wanneer verstoringen van het internationale handelsverkeer zich echter waarschijnlijk pas na meer dan drie jaar voordoen, kan, gelet op het specifieke karakter van de betrokken sector, de referentieperiode dienovereenkomstig worden verlengd. Voor zover mogelijk, zal de betrokken lidstaat de Commissie voldoende informatie verschaffen om haar in staat te stellen de situatie te beoordelen, met name wat betreft de noodzaak rekening te houden met het concurrentievoordeel dat een concurrent in een derde land geniet. Wanneer de Commissie niet over bewijsmateriaal betreffende de toegekende of voorgenomen steun beschikt, kan zij haar besluit ook op indirect bewijsmateriaal baseren.

93.

Voor het vergaren van bewijsmateriaal kan de Commissie gebruikmaken van haar onderzoeksbevoegdheden (45).

94.

Wil O&O&I-steun met de interne markt verenigbaar zijn, dan moeten de negatieve effecten van de steunmaatregel in termen van concurrentieverstoringen en beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten beperkt zijn en moeten de positieve effecten ervan in termen van bijdrage aan de doelstelling van gemeenschappelijk belang opwegen tegen de negatieve effecten ervan.

95.

De Commissie ziet vooral twee potentiële door O&O&I-steun veroorzaakte verstoringen van de mededinging en het handelsverkeer tussen lidstaten: verstoringen van de productmarkt en locatiegebonden effecten. Beide soorten verstoringen kunnen leiden tot allocatieve inefficiënties die de economische slagkracht van de interne markt aantasten, en tot spreidingsproblemen met invloed op de verdeling van economische activiteiten over de verschillende regio’s.

96.

Wat verstoringen van de productmarkten betreft, kan O&O&I-steun invloed hebben op concurrentie bij innovatieprocessen en op de productmarkten waar de resultaten van de O&O&I-activiteiten worden geëxploiteerd.

97.

O&O&I-steun kan de mededinging bij innovatieprocessen en op productmarkten op drie manieren verstoren: i) verstoring van de processen waarbij concurrenten de markt betreden of verlaten; ii) verstoring van dynamische investeringsprikkels, en iii) het creëren of handhaven van marktmacht.

98.

O&O&I-steun kan beletten dat marktwerking de meest doelmatige producenten beloont en de minst doelmatige producenten onder druk zet om beter te doen, te herstructureren of de markt te verlaten. Dit kan een situatie doen ontstaan waar, als gevolg van de toekenning van de steun, concurrenten die anders op de markt zouden kunnen blijven, uit de markt worden gedrukt of gewoon nooit de markt hadden betreden. Evenzo kan staatsteun beletten dat ondoelmatige ondernemingen de markt verlaten of hen ertoe aanzetten de markt te betreden en marktaandeel te verwerven van anderszins doelmatigere concurrenten. Indien O&O&I-steun niet doelgericht is, kan deze ondoelmatige ondernemingen ondersteunen en zo marktstructuren tot stand brengen waarin vele marktspelers sterk onder het efficiëntieniveau actief zijn. Op de lange termijn kan deze verstoring van de processen waarbij concurrenten de markt betreden of verlaten, de innovatie afremmen en sectorbrede productiviteitsverbeteringen vertragen.

99.

O&O&I-steun kan de dynamische investeringsprikkels voor concurrenten van de begunstigde van de steun verstoren. Wanneer een onderneming steun ontvangt, neemt doorgaans de kans toe dat deze onderneming succesvolle O&O&I-activiteiten kan ontplooien, hetgeen leidt tot een grotere aanwezigheid op de betrokken productmarkt of productmarkten in de toekomst. Die versterkte aanwezigheid kan concurrenten ertoe aanzetten de omvang van hun oorspronkelijke investeringsplannen terug te schroeven (verdringingseffect).

100.

Voorts kan de beschikbaarheid van steun ook ervoor zorgen dat mogelijke begunstigden zelfgenoegzaam worden of meer risico nastreven. Het langetermijneffect op de algemene prestaties van de sector kan in dit geval negatief zijn. Indien O&O&I-steun onvoldoende doelgericht is, kan hij dus ondoelmatige ondernemingen ondersteunen en zo marktstructuren tot stand brengen waarbij vele marktspelers sterk onder het efficiëntieniveau actief zijn.

101.

O&O&I-steun kan ook verstorende effecten hebben in termen van het vergroten of in stand houden van de mate van marktmacht op bepaalde productmarkten. Marktmacht is de mogelijkheid om marktprijzen, productie, aanbod of kwaliteit van producten en diensten, of andere concurrentieparameters op de markt gedurende een aanzienlijke periode te beïnvloeden - ten koste van de afnemers. Zelfs wanneer de steun de marktmacht niet rechtstreeks versterkt, kan dit indirect gebeuren, doordat deze de uitbreiding van bestaande concurrenten ontmoedigt, hen aanzet de markt te verlaten of ontradend werkt voor de markttoetreding van nieuwe concurrenten.

102.

O&O&I-steun kan ook concurrentieverstoringen veroorzaken wanneer daardoor de locatiekeuze wordt beïnvloed. Die verstoringen kunnen spelen tussen lidstaten, wanneer ondernemingen over de grenzen heen concurreren of verschillende locaties afwegen. Steun die erop gericht is een activiteit over te brengen naar een andere regio binnen de interne markt, zal wellicht niet direct tot een verstoring van de productmarkt leiden, maar verplaatst activiteiten of investeringen van de ene regio naar een andere.

103.

In beginsel moet een steunmaatregel en de context waarbinnen deze wordt toegepast, worden onderzocht om na te gaan in hoeverre deze als verstorend kan worden aangemerkt. Wel kunnen bepaalde omstandigheden worden onderscheiden waarin de negatieve effecten duidelijk opwegen tegen mogelijke positieve effecten, zodat de steun niet met de interne markt verenigbaar kan worden verklaard.

104.

Met name kan, overeenkomstig de algemene Verdragsbeginselen, staatssteun niet als met de interne markt verenigbaar worden beschouwd indien de steunmaatregel discriminerend is in een mate die niet kan worden gerechtvaardigd door het feit dat de maatregel staatssteun inhoudt. Zoals uiteengezet in deel 3, zal de Commissie dus geen maatregel toestaan wanneer die maatregel of de daaraan verbonden voorwaarden tot een daarmee onlosmakelijk verbonden schending van het Unierecht leiden. Dit is met name het geval bij steunmaatregelen waar de toekenning van steun afhankelijk wordt gesteld van de verplichting voor de begunstigde om zijn hoofdkantoor in de betrokken lidstaat te hebben (of om overwegend in die lidstaat te zijn gevestigd) of om binnenlandse producten of diensten te gebruiken, alsmede wanneer steunmaatregelen beperkingen stellen aan de mogelijkheden voor de begunstigden om de O&O&I-resultaten in andere lidstaten te exploiteren.

105.

Evenmin zal steun die alleen leidt tot een verandering van locatie van de O&O&I-activiteiten binnen de interne markt, zonder dat de aard, de omvang of reikwijdte van het project wordt veranderd, als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd.

106.

Om met de interne markt verenigbaar te zijn, mogen aan te melden steunregelingen geen aanzienlijke verstoringen van de mededinging en het handelsverkeer opleveren. Met name kunnen steunregelingen, zelfs wanneer verstoringen op een individueel niveau als beperkt kunnen worden beschouwd (mits de steun noodzakelijk is en evenredig om de gemeenschappelijke doelstelling te bereiken), op cumulatieve basis nog steeds leiden tot sterke niveaus van verstoring. Dit soort verstoringen kan bijvoorbeeld voortvloeien uit het feit dat steun negatief uitwerkt op dynamische prikkels voor concurrenten om te innoveren. In het geval van een regeling die op bepaalde sectoren is gericht, is het risico op dit soort verstoringen nog meer uitgesproken.

107.

Onverminderd punt 122, moeten lidstaten daarom aantonen dat negatieve effecten tot het minimum beperkt zullen zijn, rekening houdende met bijvoorbeeld de omvang van de betrokken projecten, de individuele en gecumuleerde steunbedragen, het verwachte aantal begunstigden en de kenmerken van de beoogde sectoren. Om de Commissie in staat te stellen de van aan te melden steunregelingen verwachte negatieve effecten te beoordelen, kunnen lidstaten effectbeoordelingen meedelen, alsmede doorlichtingen achteraf die zijn uitgevoerd voor vergelijkbare voorgaande regelingen.

108.

Wil de Commissie voor aan te melden individuele steun potentiële verstoringen van de mededinging en het handelsverkeer in kaart kunnen brengen en beoordelen, dan dienen de lidstaten informatie te verschaffen over: i) de betrokken productmarkten, d.w.z. de markten die worden getroffen door de gedragswijziging van de begunstigde van de steun, en ii) de getroffen concurrenten en klanten of consumenten.

109.

Bij de beoordeling van de negatieve effecten van de steunmaatregel zal de Commissie haar analyse van de verstoringen van de mededinging toespitsen op de voorzienbare gevolgen van de O&O&I-steun op de concurrentie tussen ondernemingen op de betrokken productmarkten. De Commissie zal risico’s voor de mededinging en het handelsverkeer die zich in de nabije toekomst en met een bijzondere waarschijnlijkheid zullen voordoen, zwaarder laten meewegen.

110.

Voor zover een specifieke innoverende activiteit met meerdere toekomstige productmarkten verband houdt, zullen de effecten van staatsteun worden bezien voor de verschillende betrokken markten. In bepaalde gevallen worden de resultaten van O&O&I-activiteiten zelf (bijv. in de vorm van intellectuele-eigendomsrechten) verhandeld op technologiemarkten, bijvoorbeeld via licentiering of verhandeling van octrooien. In die gevallen kan de Commissie ook het effect van de steun op de mededinging op de technologiemarkten in aanmerking nemen.

111.

De Commissie zal uiteenlopende criteria hanteren voor het beoordelen van de potentiële verstoringen van de mededinging, met name de verstoring van dynamische prikkels, het creëren of in stand houden van marktmacht, en het behoud van ondoelmatige marktstructuren.

112.

Bij haar beoordeling van de potentiële verstoring van dynamische prikkels zal de Commissie de volgende elementen onderzoeken:

—    marktgroei : hoe meer de verwachting is dat de markt in de toekomst groeit, des te geringer zal het risico zijn dat de prikkels van concurrenten ongunstig worden beïnvloed door de steun, aangezien er nog voldoende kansen overblijven om winstgevende zakelijke activiteiten te ontwikkelen;

—    steunbedrag : bij steunmaatregelen met aanzienlijke steunbedragen is de kans groter dat er aanzienlijke verdringingseffecten optreden. In hoeverre het steunbedrag aanzienlijk is, zal vooral worden gemeten aan de hand van het bedrag dat de belangrijkste marktspelers besteden aan vergelijkbare projecten;

—    afstand tot de markt/steuncategorie : naarmate de steunmaatregel meer gericht is op activiteiten dicht bij de markt, is de kans groter dat er aanzienlijke verdringingseffecten optreden;

—    open selectieprocedure : wanneer de steun wordt toegekend op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria, zal de Commissie een positiever standpunt innemen;

—    uittredingsbarrières : concurrenten zullen eerder geneigd zijn hun investeringsplannen te handhaven (of zelfs uit te breiden) wanneer de barrières om uit het innovatieproces te stappen, hoog zijn. Dat kan het geval zijn wanneer een groot deel van de vroegere investeringen van de concurrenten in een bepaald O&O&I-traject „vast zit”;

—    prikkels om op een toekomstige markt te concurreren : O&O&I-steun kan ertoe leiden dat concurrenten van de begunstigde van de steun ervan afzien op een toekomstige „winner-takes-all-market” (WTAM) te gaan concurreren, omdat de uit de steun voortvloeiende voordelen (wat betreft technologische vooruitgang, schaalvoordelen, netwerkeffecten of timing) hun kansen op potentieel succesvolle toetreding tot deze toekomstige markt verkleinen;

—    productdifferentiatie en intensiteit van de concurrentie : wanneer het bij de productinnovatie veeleer gaat om de ontwikkeling van gedifferentieerde producten (bijvoorbeeld ten opzichte van andere merken, normen, technologieën of consumentengroepen), is de kans kleiner dat concurrenten daarvan nadelen ondervinden. Hetzelfde geldt ook wanneer er vele daadwerkelijke concurrenten op de markt aanwezig zijn.

113.

De Commissie let vooral op O&O&I-maatregelen waarmee de begunstigde van de steun zijn marktmacht op de bestaande productmarkten kan versterken of overdragen naar toekomstige productmarkten. De kans is derhalve klein dat de Commissie mededingingsbezwaren in verband met marktmacht vaststelt in gevallen waarin de begunstigde van de steun een aandeel van minder dan 25 % heeft, en op markten waar de marktconcentratie, gemeten volgens de Herfindahl-Hirschman Index (HHI), minder dan 2 000 bedraagt.

114.

Bij haar analyse van marktmacht zal de Commissie naar de volgende elementen kijken:

—    marktmacht van de begunstigde van de steun en marktstructuur : wanneer de begunstigde van de steun reeds dominant op een productmarkt is, kan de steunmaatregel deze dominantie versterken, door de concurrentiedruk die concurrenten op de begunstigde onderneming kunnen uitoefenen, nog verder te verzwakken. Ook kunnen steunmaatregelen aanzienlijke gevolgen hebben voor oligopolide markten waar slechts een paar spelers actief zijn;

—    hoogte van de toegangsdrempels : op O&O&I-gebied kunnen er aanzienlijke toegangsdrempels voor nieuwkomers zijn. Bij die drempels kan het gaan om juridische drempels (in het bijzonder ten aanzien van intellectuele-eigendomsrechten), schaal- en toepassingsvoordelen, drempels voor de toegang tot netwerken en infrastructuur, en andere strategische drempels voor toegang of uitbreiding;

—    afnemersmacht : de marktmacht van een onderneming kan ook door de marktpositie van de afnemers worden beperkt. De aanwezigheid van sterke afnemers kan, wanneer een sterke marktpositie blijkt te bestaan, een tegenwicht vormen indien er een gerede kans is dat de afnemers zullen trachten voldoende concurrentie op de markt te behouden;

—    selectieproces : steunmaatregelen die ondernemingen met een sterke marktpositie in staat stellen het selectieproces te beïnvloeden (doordat zij bijvoorbeeld het recht hebben bepaalde ondernemingen tijdens de selectieprocedure aan te bevelen of het onderzoekstraject zodanig te beïnvloeden dat alternatieve onderzoekstrajecten ten onrechte worden benadeeld), kunnen op bezwaren van de Commissie stuiten.

115.

De Commissie zal bij haar analyse van marktstructuren nagaan of de steun wordt toegekend op markten met overcapaciteit of in krimpende sectoren. Situaties waarin de markt groeit of waarin O&O&I-steun waarschijnlijk de algemene groeidynamiek van de sector zal veranderen, met name door de invoering van nieuwe technologieën, geven waarschijnlijk minder aanleiding tot bezorgdheid.

116.

Met name wanneer O&O&I-steun dicht bij de markt staat, kan dit ertoe leiden dat bepaalde gebieden profiteren van gunstigere omstandigheden ten aanzien van de latere productie, met name omdat de productiekosten verhoudingsgewijs lager liggen als gevolg van de steun of omdat dankzij de steun een hoger niveau van O&O&I-activiteiten wordt verricht. Een en ander kan ertoe leiden dat ondernemingen naar die gebieden verhuizen.

117.

Locatiegebonden effecten kunnen ook van belang zijn voor onderzoeksinfrastructuur. Indien steun vooral wordt gebruikt om infrastructuur aan te trekken naar een bepaalde regio — ten koste van een andere regio —, zal dit niet bijdragen tot het bevorderen van verdere O&O&I-activiteiten in de Unie.

118.

Bij haar onderzoek van aan te melden individuele steun zal de Commissie dan ook rekening houden met bewijsmateriaal waaruit blijkt dat de begunstigde van de steun alternatieve locaties heeft overwogen.

119.

Vanaf 1 juli 2016, en afgezien van individuele steunverleningen van minder dan 500 000 EUR, moeten lidstaten op een uitgebreide staatssteunwebsite, op nationaal of regionaal niveau, ten minste de volgende informatie over aangemelde staatssteunmaatregelen bekendmaken: de volledige tekst van de steunregeling en de uitvoeringsbepalingen daarvan of de rechtsgrondslag voor individuele steun, of een link daarnaar; de identiteit van de steunverlenende autoriteit; de identiteit van de individuele begunstigden; de vorm en het bedrag van de aan iedere begunstigde toegekende steun; de datum waarop de steun is toegekend; het soort begunstigde (kmo of grote onderneming); de regio waarin de begunstigde is gevestigd (op NUTS 2-niveau), en de voornaamste economische sector waarin de begunstigde onderneming actief is (op NACE-groepsniveau) (46). Die informatie moet worden bekendgemaakt binnen zes maanden vanaf het besluit tot toekenning van de steun of, in het geval van fiscale maatregelen, binnen één jaar vanaf de datum van de belastingaangifte, en moet worden bijgehouden voor ten minste tien jaar en moet zonder beperkingen beschikbaar zijn voor het brede publiek (47).

120.

Als verdere garantie dat de verstoring van de mededinging en het handelsverkeer beperkt blijft, kan de Commissie eisen dat voor aan te melden steunregelingen een beperking in de tijd geldt en dat de in punt 37 bedoelde doorlichting wordt uitgevoerd. Doorlichtingen dienen met name te worden uitgevoerd voor regelingen waarvan de potentiële verstorende effecten bijzonder groot zijn, d.w.z. dat deze het risico inhouden dat zij de mededinging aanzienlijk kunnen beperken indien de tenuitvoerlegging daarvan niet te gelegener tijd wordt doorgelicht.

121.

Gezien de doelstellingen van de doorlichting en teneinde lidstaten geen onevenredige lasten op te leggen ten aanzien van kleinere steunbedragen, geldt de in punt 120 bedoelde verplichting uitsluitend voor steunregelingen waarvoor omvangrijke budgetten zijn uitgetrokken, die nieuwe kenmerken bevatten of wanneer aanzienlijke veranderingen van de markt, de technologie of de regelgeving worden verwacht. De doorlichting moet op basis van een door de Commissie verschafte gemeenschappelijke methode (48) worden uitgevoerd door een van de steunverlenende autoriteit onafhankelijke deskundige, en moet worden openbaargemaakt. lidstaten moeten, samen met de steunregeling, een ontwerpevaluatieontwerp aanmelden, dat integrerend deel zal uitmaken van de beoordeling van de regeling door de Commissie.

122.

In het geval van steunregelingen die alleen wegens hun grote budget zijn uitgesloten van het toepassingsgebied van een groepsvrijstellingsverordening, zal de Commissie de verenigbaarheid ervan uitsluitend op basis van het evaluatieontwerp beoordelen.

123.

De doorlichting moet tijdig bij de Commissie worden ingediend zodat zij de eventuele verlenging van de steunregeling kan beoordelen, en in ieder geval zodra de regeling is afgelopen. De mate van diepgang en de methode waarmee deze doorlichting moet plaatsvinden, zullen worden vastgesteld in het besluit waarin de steunregeling wordt goedgekeurd. Iedere verdere steunmaatregel met een gelijklopende doelstelling (met inbegrip van aanpassingen van de in punt 122 bedoelde steunregelingen) moet rekening houden met de uitkomsten van de doorlichting.

124.

Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (49) en Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (50), en de latere aanpassingen daarvan, moeten lidstaten jaarlijks verslagen indienen bij de Commissie.

125.

Lidstaten moeten voor alle steunmaatregelen gedetailleerde dossiers bijhouden. Die dossiers moeten alle informatie bevatten die nodig is om te bepalen of de voorwaarden met betrekking tot de in aanmerking komende kosten en de maximaal toegestane steunintensiteit zijn vervuld. Die dossiers moeten worden bijgehouden gedurende tien jaar vanaf het tijdstip waarop de steun werd verleend, en moeten de Commissie op haar verzoek worden verschaft.

126.

De Commissie zal de in dit steunkader uiteengezette beginselen toepassen bij de verenigbaarheidsbeoordeling van alle aangemelde O&O&I-steun waarover zij zich na 1 juli 2014 moet uitspreken. Onrechtmatige O&O&I-steun zal worden beoordeeld volgens de op het tijdstip van de toekenning van de steun toepasselijke regels.

127.

Overeenkomstig artikel 108, lid 1, van het Verdrag stelt de Commissie voor dat lidstaten, waar nodig, hun bestaande O&O&I-regelingen wijzigen om deze uiterlijk 1 januari 2015 met dit steunkader in overeenstemming te brengen.

128.

De lidstaten wordt verzocht binnen twee maanden na de datum van bekendmaking van dit steunkader in het Publicatieblad van de Europese Unie hun uitdrukkelijke en onvoorwaardelijke instemming met de in punt 127 voorgestelde dienstige maatregelen mee te delen. Zonder een antwoord van de lidstaten zal de Commissie aannemen dat de betrokken lidstaat niet met de voorgestelde maatregelen instemt.

129.

De Commissie kan te allen tijde besluiten dit steunkader te herzien of te wijzigen wanneer zulks noodzakelijk mocht zijn om met het mededingingsbeleid verband houdende redenen of om rekening te houden met andere takken van Uniebeleid en met internationale verplichtingen, of om iedere andere gerechtvaardigde reden.