Zaak C‑304/05

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Italiaanse Republiek

„Niet-nakoming – Richtlijn 92/43/EEG – Instandhouding van natuurlijke habitats en van wilde flora en fauna – Richtlijn 79/409/EEG – Behoud van vogelstand – Milieueffectbeoordeling van werkzaamheden tot inrichting van skipistes”

Samenvatting van het arrest

1. Milieu – Instandhouding van natuurlijke habitats en van wilde flora en fauna – Richtlijn 92/43 – Goedkeuring van plan of project betreffende beschermd gebied

(Richtlijn 92/43 van de Raad, art. 6, lid 3)

2. Milieu – Instandhouding van natuurlijke habitats en van wilde flora en fauna – Richtlijn 92/43 – Goedkeuring, om dwingende redenen van groot openbaar belang, van plan of project betreffende beschermd gebied

(Richtlijn 92/43 van de Raad, art. 6, lid 4)

3. Milieu – Instandhouding van natuurlijke habitats en van wilde flora en fauna – Richtlijn 92/43 – Specialebeschermingszones

(Richtlijn 92/43 van de Raad, art. 6, lid 2)

4. Beroep wegens niet-nakoming – Bewijs van niet-nakoming – Bewijslast rustend op Commissie

(Art. 226 EG; richtlijnen van de Raad 79/409, art. 4, en 92/43, art. 6, leden 2‑4)

1. Met artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, wordt een beoordelingsprocedure ingevoerd die is bedoeld om door middel van voorafgaande controle te garanderen dat voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betrokken gebied, maar dat voor het gebied significante gevolgen kan hebben, alleen toestemming wordt verleend voor zover het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten. Het begrip „passende beoordeling” dat voorkomt in die bepaling, waarin geen bijzondere methode voor de uitvoering van die beoordeling is bepaald, moet aldus worden geconcipieerd dat de bevoegde autoriteiten de zekerheid kunnen verkrijgen dat een plan of project geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied, aangezien, wanneer er onzekerheid bestaat of deze schadelijke gevolgen voor het gebied zullen uitblijven, die autoriteiten de gevraagde toestemming moeten weigeren.

Een studie over de beoordelingen die kunnen worden geacht passend te zijn in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43, die zelf de summierheid en de gerichtheid van het onderzoek van de milieueffecten van de betrokken werkzaamheden beklemtoont en een aanzienlijk aantal elementen noemt die niet in aanmerking zijn genomen, die dan ook aandringt op met name aanvullende morfologische en milieuanalyses en een nieuw onderzoek van de gevolgen van de werken, in hun globale context, voor de wilde fauna in het algemeen en voor de situatie van bepaalde beschermde soorten, in het bijzonder in het te ontbossen bosgebied, en die stelt dat de uitvoering van de geplande werkzaamheden, die vanuit economisch oogpunt wenselijk is, aan een groot aantal beschermingsvoorwaarden en ‑voorschriften moet voldoen, is geen passende beoordeling waarop de nationale autoriteiten zich kunnen beroepen met het oog op de toekenning van de vergunning voor de werkzaamheden overeenkomstig dat artikel 6, lid 3.

Een verslag over de beoordelingen die kunnen worden geacht passend te zijn in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43, dat is opgevat als een gelegenheid om andere voorstellen voor de verbetering van de milieubalans van de geplande handelingen te introduceren door de aandacht te vestigen op het belang van geleidelijk uit te voeren beoordelingen, met name op basis van kennis en preciseringen die tijdens de realisatie van het project kunnen worden verkregen, en dat met betrekking tot de vogels waarvoor het gebied als specialebeschermingszone is aangewezen, geen exhaustief overzicht bevat van de daar in het wild levende vogels, is geen passende beoordeling waarop de nationale autoriteiten zich kunnen beroepen met het oog op de toekenning van de vergunning voor de werkzaamheden overeenkomstig voormeld artikel 6, lid 3.

Kunnen niet worden geacht passende beoordelingen in de zin van dat artikel te zijn, verslagen en studies die worden gekenmerkt door leemten en door het ontbreken van volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor de betrokken specialebeschermingszone wegnemen. Dergelijke constateringen en conclusies zijn onontbeerlijk om de bevoegde autoriteiten in staat te stellen de nodige zekerheid te verkrijgen om een vergunning voor die werkzaamheden toe te kennen.

(cf. punten 56‑58, 62-71)

2. Artikel 6, lid 4, van richtlijn 92/43 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, dat bepaalt dat, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling overeenkomstig artikel 6, lid 3, eerste zin, van die richtlijn, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft, moet strikt worden uitgelegd, aangezien het gaat om een uitzondering op het in de tweede zin van lid 3 neergelegde toestemmingscriterium.

Artikel 6, lid 4, kan slechts toepassing vinden nadat de gevolgen van een plan of project zijn beoordeeld overeenkomstig artikel 6, lid 3. De kennis van die aantasting van de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken gebied is voor de toepassing van artikel 6, lid 4, absoluut noodzakelijk, aangezien anders geen voorwaarde voor de toepassing van deze uitzonderingsregel kan worden getoetst. Het onderzoek van eventuele dwingende redenen van groot openbaar belang en dat van het bestaan van minder schadelijke alternatieven vereisen immers dat deze belangen worden afgewogen tegen de aantasting van het gebied door het onderzochte plan of project. Bovendien moeten, om de aard van eventuele compenserende maatregelen te bepalen, de aantastingen van dat gebied nauwkeurig worden geïdentificeerd.

(cf. punten 81‑83)

3. Activiteiten betreffende een specialebeschermingszone kunnen indruisen tegen zowel artikel 6, leden 3 en 4, als artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. Wanneer een vergunning voor een plan of project is verleend op een wijze die niet in overeenstemming is met artikel 6, lid 3, dat een passende beoordeling vooraf van de gevolgen van dat plan of project voorschrijft, kan immers worden geconstateerd dat artikel 6, lid 2, dat een verplichting om passende beschermingsmaatregelen te nemen in het leven roept, is geschonden, indien is aangetoond dat de kwaliteit van een habitat is verslechterd of dat storende factoren zijn opgetreden voor de soorten waarvoor het betrokken gebied is aangewezen.

Die verslechtering van de kwaliteit staat vast wanneer in een bos binnen een beschermd gebied, dat de habitat is van beschermde vogelsoorten, bomen worden geveld waardoor voortplantingsplaatsen van die soorten worden vernield. Die werkzaamheden en de gevolgen die zij voor die specialebeschermingszone meebrengen, zijn immers onverenigbaar met de juridische beschermingsstatus die dat gebied krachtens artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43 had moeten genieten.

(cf. punten 91‑92, 94-96)

4. In het kader van een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 226 EG staat het aan de Commissie, de gestelde niet-nakoming aan te tonen. Zij moet immers het Hof alle informatie verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van deze niet-nakoming, en kan zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden.

Wanneer diverse instrumenten van nationaal recht betrekking hebben op het beheer van een gebied dat overeenkomstig de bepalingen van artikel 4 van richtlijn 79/409 inzake het behoud van de vogelstand als specialebeschermingszone is aangewezen, staat het aan de Commissie, te bewijzen dat het door deze diverse instrumenten bepaalde rechtskader dat gebied geen passende beschermingsstatus kan verlenen. De enkele verwijzing naar de omstandigheid dat de administratieve autoriteit een met artikel 6, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 92/43 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna strijdig vergunningsbesluit heeft genomen, kan niet volstaan om vast te stellen dat dat rechtskader onverenigbaar is met artikel 4 van richtlijn 79/409.

(cf. punten 105‑108)

ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)

20 september 2007 (*)

In zaak C‑304/05,

betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 29 juli 2005,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. van Beek en D. Recchia als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoekster,

tegen

Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door I. M. Braguglia en G. Fiengo als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verweerster,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Vierde kamer),

samengesteld als volgt: K. Lenaerts, kamerpresident, E. Juhász, R. Silva de Lapuerta (rapporteur), J. Malenovský en T. von Danwitz, rechters,

advocaat-generaal: J. Kokott,

griffier: R. Grass,

gezien de stukken,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 19 april 2007,

het navolgende

Arrest

1 De Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door in het kader van het project inzake de uitbreiding en de inrichting van het skigebied van Santa Caterina Valfurva (de pistes „Bucaneve” en „Edelweiss”) en inzake de realisatie van de bijbehorende ski-infrastructuur met het oog op de wereldkampioenschappen alpineskiën van 2005 in de specialebeschermingszone IT 2040044, Parco Nazionale dello Stelvio (hierna: „park”):

– toestemming te verlenen voor maatregelen die een significant effect kunnen hebben op die zone, zonder die maatregelen te onderwerpen aan een passende beoordeling van de gevolgen ervan voor het betrokken gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied, en in elk geval zonder zich te houden aan de bepalingen volgens welke een project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen, bij ontstentenis van andere oplossingen, alleen mag worden gerealiseerd om dwingende redenen van groot openbaar belang en enkel na de compenserende maatregelen te hebben getroffen die nodig zijn om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft, en deze aan de Commissie te hebben meegedeeld;

– geen maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten waarvoor die zone is aangewezen, niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor die soorten, en

– die zone geen juridische beschermingsstatus te verlenen die met name het voortbestaan en de voortplanting van de in bijlage I bij richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1; hierna: „richtlijn 79/409”), vermelde vogelsoorten alsmede de voortplanting, de rui en de overwintering van de niet in die bijlage genoemde en geregeld voorkomende trekvogels kan veiligstellen,

de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 6, leden 2 tot en met 4, en artikel 7 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7; hierna: „richtlijn 92/43”), en artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 79/409.

Toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht

2 Richtlijn 92/43 heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het EG-Verdrag van toepassing is.

3 In de tiende overweging van de considerans van die richtlijn staat:

„Overwegende dat elk plan of programma dat een significant effect kan hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van een aangewezen gebied of een gebied dat in de toekomst aangewezen zal zijn, op passende wijze moet worden beoordeeld”.

4 Artikel 3, lid 1, van die richtlijn bepaalt:

„Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van specialebeschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.

Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig richtlijn [79/409] aangewezen specialebeschermingszones.”

5 Artikel 4 van richtlijn 92/43 beheerst de procedure op basis waarvan dat Natura 2000-netwerk kan worden gevormd en de specialebeschermingszones kunnen worden aangewezen door de lidstaten.

6 In artikel 6 van die richtlijn, dat de beschermingsmaatregelen voor die gebieden vaststelt, is bepaald:

„[...]

2. De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de specialebeschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.

Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.”

7 Artikel 7 van die richtlijn luidt:

„De uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen komen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van richtlijn [79/409], voor wat betreft de specialebeschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig richtlijn [79/409], indien deze datum later valt.”

8 Richtlijn 79/409 streeft naar de bescherming, het beheer en de regulering van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is.

9 Artikel 4 van die richtlijn bepaalt voor de in bijlage I daarbij vermelde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen met betrekking tot hun habitat, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten. Dit artikel luidt:

„1. Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.

In dat verband wordt gelet op:

a) soorten die dreigen uit te sterven;

b) soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;

c) soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;

d) andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.

Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil.

De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee‑ en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.

2. De lidstaten nemen soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee‑ en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed‑, rui‑ en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.

[...]

4. De lidstaten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de lidstaten zich in om vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen.”

Park

Statuut van het park naar nationaal recht

10 Het park is bij wet nr. 740 van 24 april 1935 opgericht, aanvankelijk alleen op het grondgebied van de provincies Trento en Bolzano, teneinde de flora te beschermen en te bevorderen, de fauna te doen toenemen en de bijzondere geologische formaties en de schoonheid van het landschap te bewaren.

11 Bij decreet van de president van de Republiek van 23 april 1977 is het park uitgebreid tot de gebieden Cancano en Livigno en tot de bergen Sobretta, Gavia en Serottini, die zijn gelegen op het grondgebied van de provincies Sondrio en Brescia, in de Regione Lombardia.

12 Het park is een beschermd gebied in de zin van kaderwet nr. 394 van 6 december 1991 inzake de nationale beschermingszones. Die wet noemt de fundamentele beginselen betreffende die gebieden, teneinde in gecoördineerde vorm het behoud en de valorisatie van het natuurlijke erfgoed van het land te waarborgen en te bevorderen.

13 Bij decreet van de minister-president van 23 november 1993 is het Consorzio del Parco Nazionale dello Stelvio (hierna: „Consorzio”) opgericht. Een statuut definieert de bevoegdheden en de taken van het Consorzio.

14 Overeenkomstig artikel 4 van dat statuut dient het Consorzio bij het beheer van het park de bescherming van de natuur en de instandhouding van de landschappen te waarborgen.

Statuut van het park naar gemeenschapsrecht

15 In 1998 is het park aangewezen als specialebeschermingszone in de zin van artikel 4 van richtlijn 79/409. Het is aangewezen in het hoofdstuk „Regione Lombardia”, onder het nummer IT 2040044.

16 Volgens een gegevensformulier dat de Italiaanse Republiek in 1998 heeft opgesteld overeenkomstig beschikking 97/266/EG van de Commissie van 18 december 1996 betreffende het informatieformulier voor als Natura 2000-gebied voorgestelde gebieden (PB L 107, blz. 1), komen in het park talrijke krachtens bijlage I bij richtlijn 79/409 beschermde vogelsoorten voor – de steenarend (Aquila chrysaetos), de slechtvalk (Falco peregrinus), de wespendief (Pernis apivorus), het hazelhoen (Bonasa bonasia), het alpensneeuwhoen (Lagopus mutus helveticus), het korhoen (Tetrao tetrix), het auerhoen (Tetrao urogallus) en de zwarte specht (Dryocopus martius) – alsmede drie trekvogelsoorten – de sperwer (Accipiter nisus), de buizerd (Buteo buteo) en de rotskruiper (Tichodroma muraria).

17 Een ander gegevensformulier, dat van 14 mei 2004 dateert, vermeldt dat in het bedoelde gebied andere in bijlage I bij richtlijn 79/409 genoemde soorten voorkomen, namelijk de lammergier (Gypaetus barbatus), de rode wouw (Milvus milvus), de morinelplevier (Charadrius morinellus), de ruigpootuil (Aegolius funereus), de dwerguil (Glaucidium passerinum), de oehoe (Bubo bubo), de grijskopspecht (Picus canus) en de Europese steenpatrijs (Alectoris graeca saxatilis).

Feiten

18 Op 4 oktober 1999 is bij de regionale autoriteiten een bouwproject voor de herinrichting van het skigebied Santa Caterina Valfurva en van de bijbehorende infrastructuur ingediend met het oog op de wereldkampioenschappen alpineskiën van 2005.

19 Dat project voorzag in de realisatie van een corridor in een bosgebied voor de skipisten. Het had ook betrekking op de bouw van een kabelbaan die vanaf de ingang van Santa Caterina moest gaan naar Plaghera en, in een tweede deel, Valle dell’Alpe. Het voorzag bovendien in een verbinding tussen Valle dell’Alpe en Costa Sobretta via een lusvormige kabelbaan met vier zitjes. Dat project bevatte voorts nog andere werkzaamheden die nauw verband hielden met de geplande herinrichting, te weten de realisatie van een vertrekplaats, van een skistadion, van een parkeerterrein in de buurt van de vertrekplaats, de wijziging van de „Edelweiss”-piste, de bouw van een brug over de waterloop Frodolfo, van een schuilhut te Valle dell’Alpe en van dienstwegen, van een programmeerbare besneeuwingsinstallatie en van een entrepot voor voertuigen.

20 Bij decreet nr. 13879 van 30 mei 2000 heeft de Regione Lombardia op basis van een door een architect voor de vennootschappen Montagne di Valfurva en Santa Caterina Impianti verrichte studie een gunstig advies gegeven over de milieuvriendelijkheid van het project, onder voorbehoud van de naleving van een aantal algemene voorwaarden en bijzondere voorwaarden in verband met de uitvoering van de diverse onderdelen van het project. Dat decreet preciseerde dat in het kader van latere vergunningsprocedures zou moeten worden nagegaan of die voorwaarden alsmede bepaalde verboden en de compensaties op milieugebied in acht waren genomen.

21 In de preambule van de studie waarnaar dat decreet verwijst, was vermeld dat de staat van de ski-installaties en van de infrastructuur van het betrokken gebied niet langer voldeed, en dat de modernisering ervan noodzakelijk was, mede om een subsidie voor het beoogde project te verkrijgen.

22 Volgens die studie is geen rekening gehouden met de invloed van de hogere antropogene belasting van de soorten waarvan de voortplantingsactiviteit gevoelig is voor de menselijke aanwezigheid, met name het alpensneeuwhoen en de marmot, noch met de mogelijke gevolgen voor de ongewervelde dieren en de amfibieën, en met de gevolgen voor de trek van waadvogels.

23 In die studie staat dat de impact op het milieu en de vraagstukken betreffende de verzachtende en compenserende maatregelen en de maatregelen inzake het toezicht op de gevolgen van de geplande werken voor de diverse milieucomponenten summier zijn onderzocht, en dat de component „flora, vegetatie en habitat” slechts gericht is geanalyseerd. Die studie kwam dus tot de conclusie dat het noodzakelijk was te zorgen voor een project inzake morfologisch en milieuherstel waarin de kwestie van het groen maken van de plaats na de werkzaamheden werd aangepakt.

24 Die studie bevatte de volgende conclusies:

„[...]

Geen werkzaamheden uitvoeren, zou kunnen leiden tot een traag maar onvermijdelijk economisch verval, niet alleen van de regio van Santa Caterina, maar van het gehele skigebied. Bijgevolg moet de uitvoering van het voorstel inzake de ontwikkeling van de skiliften en de realisatie van nieuwe pistes, met de bijbehorende infrastructuur, worden gesteund omdat het een sociaal-economische waarde heeft, in het bijzonder vanuit toeristisch oogpunt.

[...]

De geplande werkzaamheden kunnen worden geacht milieuvriendelijk te zijn onder de volgende voorwaarden:

– dat elk project inzake de herkwalificatie van de installaties en de activering van de nieuwe installaties en diensten afhankelijk wordt gesteld van de realisatie van het parkeerterrein aan de dalzijde van het stedelijke centrum van Santa Caterina als logische steun voor de bouw van de nieuwe installaties. Gelet op de aard en het economische belang van het project inzake het parkeerterrein, en gezien de op gemeenschapsniveau toegestane belastingbeperkingen, moet worden benadrukt dat het mogelijk is dat de installaties hoofdzakelijk worden gefinancierd door de aanvragers zelf;

[...]

– om het vellen van bomen, het verzetten van grond en de breedte van de brug over de Frodolfo zoveel mogelijk te beperken, zal de verbindingspiste, met een aanvankelijk voorziene minimumbreedte van 40 meter, moeten worden teruggebracht tot een breedte van 20 meter [...];

[...]

– voor de infrastructuur in het dal (tribunes, cabines voor de commentatoren en de tijdwaarnemers) zal een apart project moeten worden ingediend [...];

– de breedte van de strook die moet worden ontbost om de skiliften te realiseren, zal strikt beperkt moeten blijven tot die welke de veiligheidsnormen voor die liften voorschrijven [...];

– de verbindingspiste tussen de bestaande skipistes en de nieuwe aankomst-/vertrekplaats van Plaghera zal opnieuw moeten worden afgemeten om grondverzettingen te beperken;

[...]

– om grondverzettingen en de kwaliteitsvermindering van de plaats die daaruit zou volgen, te beperken, mogen de verbinding tussen de aankomstplaats en de schuilhut van Valle dell’Alpe alsmede het entrepot voor de cabines niet worden gerealiseerd [...];

– de geplande nieuwe berijdbare weg voor het terrein van de stoeltjeslift Valle dell’Alpe-Costa Sobretta mag, gelet op de buitensporige kwaliteitsvermindering van de plaats, niet worden gerealiseerd. [...]

– gelet op de grote natuurlijke kwaliteit van de plaats (vegetatie van natuurlijke weidegronden, vaste planten, rotsen en morene, typisch landschapachtig karakter met de massieve verticale lijnen van de rotswanden en de grillig gevormde lijnen van de bergkammen) en de diverse hierboven genoemde gevaren voor dit milieukader, zal het definitieve project [...] alle adviezen op de verschillende gebieden (flora, fauna, ecosystemen, geologie, hydrologie, vastheid van de hellingen [...]) in acht moeten nemen, teneinde de geplande ingrepen te kunnen beoordelen ten opzichte van hoge niveaus van bescherming van het alpenkarakter van de plaats.

Indien de werkzaamheden kunnen worden aangevangen, zal het definitieve project nog de volgende maatregelen moeten omvatten [...]: [...]

– het verlies van bos ten gevolge van het vellen zal moeten worden gecompenseerd door herbeplantingen die het dubbele van de gevelde bomen vertegenwoordigen [...];

– alle [plaatsen waar] aarde [zal zijn verplaatst] zal [/zullen] moeten worden ingericht en opnieuw groen gemaakt [...];

– de dienstwegen (aquaducten, drainage, elektriciteit, besneeuwingsinstallaties) zullen moeten worden begraven. Het aanleggen van bovengrondse elektriciteitsleidingen in de buurt van de skiliften zal moeten worden verboden;

– het is noodzakelijk en onontbeerlijk te voorzien in een project inzake morfologisch en milieuherstel dat de kwestie van het opnieuw groen maken van de plaats na beëindiging van de werkzaamheden definitief aanpakt. [...]

De volgende voorwaarden zullen moeten zijn vervuld alvorens het definitieve project mag worden voorgezet:

– wat de hydrogeologie betreft, zullen de problemen inzake de gevolgen van de verwezenlijking van skipisten en inzake de impact van de bouwterreinen op het hydrogeologische evenwicht van Valle dell’Alpe en op de zuidkant van Costa Sobretta moeten worden aangepakt;

– er zullen specifieke analyses moeten worden gemaakt met betrekking tot het hydrogeologische en geomechanische evenwicht, met studies van de circulatie van het ondergrondse water [...];

– er zal een passende verificatie van de betrokken veranderingen van het geomorfologische evenwicht van de op de wanden te voorschijn tredende formeringen moeten worden verricht. [...]

Wat de milieucomponent van de fauna betreft, is het opnieuw parametriseren van de invloed van de werken in hun globale context onontbeerlijk [...]”

25 Vervolgens heeft de Regione Lombardia in september 2000 het Istituto di Ricerca per l’Ecologia e l’Economia Applicate alle Aree Alpine (Onderzoeksinstituut voor de ecologie en de economie toegepast op de alpengebieden; hierna: „IREALP”) belast met de opstelling van een verslag over de milieueffectbeoordeling van het betrokken project.

26 Dat verslag was opgevat als een analyse van de haalbaarheid die betrekking moest hebben op de aspecten in verband met de milieubescherming, de herstelmaatregelen, de milieutechnische werkzaamheden en de milieuverbetering die noodzakelijk werden geacht om een voorbereidend en vervolgens definitief project op te zetten.

27 Het litigieuze project is daarna gewijzigd, met name om daarin een uitbreiding van de „Edelweiss”-piste, waarvan de breedte van 20 tot bijna 50 meter is gebracht, op te nemen.

28 In september 2002 heeft het IREALP zijn verslag over de beoordeling van de gevolgen van de geplande maatregelen bekendgemaakt. Dat verslag beschreef op synthetische wijze het deel van het gebied waarop het betrokken project betrekking had, als een „sparrenbos met weinig zeldzame soorten, maar met een voor subalpiene bossen kenmerkende grote diversiteit, die zeer fragiel is en traag herstelt”.

29 Het bedoelde verslag constateerde de „aanwezigheid van dieren met een bijzonder belang die nestelen in het bos: de havik, de zwarte specht, de grote bonte specht, de groene specht”. Dat verslag vermeldde onder de belangrijkste gevolgen van dat project tijdens het stadium van de werkzaamheden, de „verkleining van de boshabitat waar soorten met een belang voor de instandhouding nestelen”.

30 Uit de bevindingen van het verslag van het IREALP blijkt dat de richtsnoeren die de studie in aanmerking heeft kunnen nemen, nog niet volledig waren gedefinieerd, maar geleidelijk evolueerden, met name op basis van de tijdens de uitvoering van het betrokken project verkregen kennis en preciseringen. Er was ook aangegeven dat het verslag de gelegenheid vormde om andere voorstellen tot verbetering van de milieubalans van het beheer van het gehele skigebied te doen.

31 Het verslag preciseerde ook het volgende:

„Het proces kan weliswaar als positief worden beschouwd, maar het bevat voor het overige minder positieve aspecten, aangezien het de noodzaak weerspiegelt van andere vaststellingen van bepaalde technische aspecten die ook van belang zijn, die waarschijnlijk zullen leiden tot technische preciseringen in de volgende stadia. Uiteraard geeft de onderhavige studie ook uiting aan die grens en moet zij bijgevolg worden beschouwd als een richtsnoer bij beslissingen dat de aandacht vestigt op de risico’s en suggesties geeft om de problemen op te lossen, en niet als een precieze maat van de impact die de geplande werkzaamheden op het milieu zullen hebben. Nauwkeurigere beoordelingen van die impact [...] zullen in de toekomst kunnen worden verstrekt in studies betreffende de milieu-impact waarvan de ontwikkeling van de huidige richtsnoeren vergezeld zal gaan [...]”

32 De bevindingen van het verslag maakten melding van een aantal evaluaties betreffende de haalbaarheid vanuit milieuoogpunt van de richtsnoeren van het bestudeerde project. Zij stelden het volgende:

„Hoe dan ook moet de voortzetting van de ontwikkelingsactiviteiten voorzien in een aanzienlijke vermindering van de inwerkingen op het milieu in vergelijking met de oorspronkelijke hypotheses, doelstelling [voor de verwezenlijking waarvan] ook zal kunnen [worden] gebruik [gemaakt] van de in het onderhavige verslag gedane suggesties ter zake. [Die doelstelling moet worden nagestreefd] met hardnekkigheid ter zake van de werkzaamheden in Valle dell’Alpe, waarvoor het noodzakelijk zal zijn een andere specifieke studie over de milieu-impact te verrichten wanneer alle geplande werkzaamheden zullen zijn gepreciseerd”.

33 Op 3 oktober 2002 heeft het Consorzio verklaard dat het de algemene richtsnoeren en de actie waarop het verslag van het IREALP aandrong, alsmede de daarin vervatte voorstellen goedkeurde.

34 Op 14 februari 2003 heeft het Consorzio een vergunning afgegeven met betrekking tot het project inzake de uitbreiding en de inrichting van de skipistes „Bucaneve” en „Edelweiss” en de bijbehorende infrastructuur in Santa Caterina Valfurva (hierna: „vergunning van 14 februari 2003”). Het Consorzio heeft geoordeeld dat de geplande werkzaamheden in overeenstemming waren met de inhoud van dat verslag. Het heeft evenwel gepreciseerd dat die vergunning werd verleend voor zover er een dergelijke overeenstemming bestond. Die vergunning was overigens afhankelijk van de naleving van een aantal voorwaarden en voorschriften.

35 Sinds februari 2003 zijn ongeveer 2 500 bomen geveld op een oppervlakte van 50 meter breed op 500 meter lang, op een hoogte tussen 1 700 en 1 900 meter. Bovendien heeft de inrichting van de skipistes en ‑infrastructuur te Santa Caterina Valfurva, binnen de specialebeschermingszone IT 2040044, tot gevolg gehad dat de habitat van de in het gebied voorkomende vogels volledig is opgedeeld.

36 Op 19 juni 2003 is ten gevolge van de aanwijzingen in het verslag van het IREALP een nieuw project bekendgemaakt, samen met een bijkomende studie van de gemeente Valfurva betreffende de milieu-impact. In juli 2003 is een milieueffectbeoordelingsprocedure begonnen. Deze is beëindigd met een advies over het deel van het project tussen Plaghera, Costa Sobretta en Valle dell’Alpe.

37 Op 20 augustus 2003 heeft het Consorzio een negatief advies uitgebracht over de milieuvriendelijkheid van het project, op grond dat de in het verslag van het IREALP gegeven aanwijzingen niet in acht waren genomen.

38 Op 16 oktober 2003 is een document van overeenstemming ondertekend tussen de Regione Lombardia, het Consorzio, het organisatiecomité van de wereldkampioenschappen skiën en de verantwoordelijke voor het kaderprogramma inzake het project, teneinde de onderdelen van dat project waarover controverse bestond, op te helderen. Daarin waren bepaald:

– de modaliteiten voor de inzameling van de adviezen ter beëindiging van de regionale beoordelingsprocedures;

– een totaalvisie op de ter onderzoek voorliggende ingrepen, waarbij de betrokken procedures zoveel mogelijk werden gecoördineerd;

– de waarborg dat de door de bestuursraad van het Consorzio gestelde voorwaarden werden nageleefd;

– de bevestiging van de lokalisatie van de tussenplaats van Plaghera en van de schuilhut te Valle dell’Alpe;

– het heronderzoek en de aanpassing van de projecten inzake de ingrepen te Santa Caterina-Plaghera aan de hand van de door het Consorzio opgestelde controle-eisen.

39 Bij decreet nr. 20789 van 28 november 2003 heeft de Regione Lombardia vastgesteld dat het project inzake de herinrichting van de skiliften en de bijbehorende diensten op het grondgebied van de gemeente Valfurva verenigbaar was met het milieu van de specialebeschermingszone IT 2040044.

40 Dat decreet, dat de bevindingen van een door de Direzione Generale Agricoltura (algemene directie landbouw) van de Regione Lombardia uitgevoerde effectbeoordeling overneemt, heeft het toezicht op de naleving van de voorwaarden zowel tijdens het stadium van de goedkeuring van de projecten als tijdens het stadium van de uitvoering daarvan toevertrouwd aan de gemeente Valfurva. Het bepaalde bovendien dat de definitieve projecten moesten worden vervolledigd door een aantal voorschriften, waaronder de voorlegging van een studie van de gevolgen van de werkzaamheden.

Precontentieuze procedure

41 Overeenkomstig artikel 226 EG heeft de Commissie de Italiaanse Republiek bij brief van 19 december 2003 verzocht om opmerkingen te maken over de toestand van de specialebeschermingszone IT 2040044.

42 Toen op die brief geen antwoord kwam, heeft de Commissie de Italiaanse Republiek op 9 juli 2004 een met redenen omkleed advies gezonden.

43 De Italiaanse Republiek heeft op de door de Commissie in dat met redenen omklede advies geformuleerde bezwaren geantwoord met de overlegging van diverse ministeriële mededelingen.

44 Van oordeel dat het aldus verstrekte antwoord niet volstond, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.

Beroep

45 De Commissie formuleert vier bezwaren tegen de Italiaanse Republiek. De eerste drie bezwaren hebben betrekking op richtlijn 92/43, en het vierde bezwaar betreft richtlijn 79/409.

Eerste bezwaar, inzake schending van de bepalingen van artikel 6, lid 3, juncto artikel 7 van richtlijn 92/43

Argumenten van partijen

46 De Commissie is van mening dat de vergunning van 14 februari 2003 niet was gebaseerd op een passende beoordeling van de gevolgen voor het milieu van het besluit om de skipistes „Bucaneve” en „Edelweiss” uit te breiden en veel bijbehorende infrastructuur op te richten.

47 De Commissie benadrukt dat het verslag van het IREALP geen passende beoordeling van de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor de specialebeschermingszone IT 2040044 bevat.

48 Zij merkt op dat in die zone talrijke beschermde vogelsoorten voorkomen, zoals blijkt uit de vermeldingen in de Atlas of European Breeding Birds, een werk waarin studies van meer dan 10 000 ornithologen uit heel Europa zijn verzameld en dat wordt beschouwd als een uiterst betrouwbaar document inzake de in Europa nestelende vogels.

49 De Commissie merkt bovendien op dat, voor zover het verslag van het IREALP nuttige aanbevelingen bevat, deze niet naar behoren in aanmerking zijn genomen in het kader van de vergunning van 14 februari 2003.

50 De Commissie concludeert daaruit dat die vergunning is verleend zonder dat de nationale autoriteiten de zekerheid hadden verkregen dat de geplande werkzaamheden geen schadelijke gevolgen zouden hebben voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken specialebeschermingszone.

51 De Italiaanse Republiek zet uiteen dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen twee soorten werkzaamheden, te weten enerzijds die waarvoor de milieueffectbeoordelingsprocedure heeft plaatsgevonden en waarvoor is aangegeven welke maatregelen moeten worden getroffen om die effecten te beperken, en anderzijds die waarvoor op basis van het verslag van het IREALP in aanpassingen is voorzien.

52 Volgens de Italiaanse Republiek moet voor de eerste categorie van werkzaamheden, waaronder de tussen Plaghera en Valle dell’Alpe uitgevoerde werken, worden bepaald of de bevoegde autoriteiten de milieubelangen in de specialebeschermingszone IT 2040044 hebben beoordeeld. Voor de andere werkzaamheden, te weten de tussen Santa Caterina en Plaghera uitgevoerde werken, moet worden onderzocht of dezelfde procedure heeft plaatsgevonden en of de verwijzing naar een latere verfijning van het project voor de vaststelling van de maatregelen tot beperking van de gevolgen voor het milieu in overeenstemming is met de bepalingen van richtlijn 92/43.

53 De Italiaanse Republiek betoogt dat regionaal decreet nr. 13879 van 30 mei 2000, zelfs al verwijst het niet uitdrukkelijk naar de milieueffectbeoordeling, is vastgesteld na een onderzoek van de in die richtlijn genoemde referentiecriteria.

54 Volgens de Italiaanse Republiek volgt daaruit dat de beoordeling die de basis vormt van dat decreet, van onontkoombare waarde is voor alle latere vergunningsbesluiten.

Beoordeling door het Hof

55 Om te beginnen zijn partijen het erover eens dat de werkzaamheden inzake de inrichting van de skipistes en inzake de oprichting van de bijbehorende infrastructuur, de verplichting meebrachten om een voorafgaande milieueffectbeoordeling uit te voeren overeenkomstig artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43.

56 Met laatstgenoemde bepaling wordt een beoordelingsprocedure ingevoerd die is bedoeld om door middel van voorafgaande controle te garanderen dat voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betrokken gebied, maar dat voor het gebied significante gevolgen kan hebben, alleen toestemming wordt verleend voor zover het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten [zie arresten van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, Jurispr. blz. I‑7405, punt 34 (hierna: „arrest Waddenzee”) en 26 oktober 2006, Commissie/Portugal, C‑239/04, Jurispr. blz. I‑10183, punt 19 (hierna: „arrest Castro Verde”)].

57 Wat het begrip „passende beoordeling” in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 betreft, is in deze richtlijn geen bijzondere methode voor de uitvoering van die beoordeling bepaald.

58 Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat die beoordeling aldus moet worden geconcipieerd dat de bevoegde autoriteiten de zekerheid kunnen verkrijgen dat een plan of project geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied, aangezien, wanneer er onzekerheid bestaat of deze schadelijke gevolgen voor het gebied zullen uitblijven, die autoriteiten de gevraagde toestemming moeten weigeren (zie in die zin de reeds aangehaalde arresten Waddenzee, punten 56 en 57, en Castro Verde, punt 20).

59 Met betrekking tot de gegevens op basis waarvan de bevoegde autoriteiten de noodzakelijke zekerheid kunnen verkrijgen, heeft het Hof gepreciseerd dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel mag bestaan, aangezien die autoriteiten zich op de beste beschikbare wetenschappelijke kennis ter zake moeten baseren (zie reeds aangehaalde arresten Waddenzee, punten 59 en 61, en Castro Verde, punt 24).

60 Bijgevolg moet worden nagegaan of in casu de gevolgen van de litigieuze werkzaamheden voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied zijn onderzocht vóór de toekenning van de vergunning van 14 februari 2003, op een met de hierboven genoemde parameters conforme wijze.

61 Blijkens het bij het Hof ingediende dossier hadden een bepaald aantal voorbereidende beschouwingen plaatsgevonden vóór de toekenning van die vergunning. De beoordelingen die zouden kunnen worden geacht passend te zijn in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43, zijn een in 2000 opgestelde milieueffectstudie en een verslag van 2002 (zie punten 21‑24 en de punten 25‑32 van het onderhavige arrest).

62 Bovenvermelde studie, die is verricht door een architect voor rekening van twee uitvoerders van openbare werken, beklemtoont, hoewel zij betrekking heeft op de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor de fauna en flora van het gebied, zelf de summierheid en de gerichtheid van het onderzoek van de milieueffecten van de uitbreiding van de skipistes en van de bouw van de bijbehorende infrastructuur.

63 Ook dient te worden beklemtoond dat die studie zelf een aanzienlijk aantal elementen noemt die niet in aanmerking zijn genomen. Zij dringt dan ook aan op met name aanvullende morfologische en milieuanalyses en op een nieuw onderzoek van de gevolgen van de werken, in hun globale context, voor de wilde fauna in het algemeen en voor de situatie van bepaalde beschermde soorten, in het bijzonder in het te ontbossen bosgebied.

64 Bovendien stelt die studie dat de uitvoering van de geplande werkzaamheden, die vanuit economisch oogpunt wenselijk is, aan een groot aantal beschermingsvoorwaarden en ‑voorschriften moet voldoen.

65 Geconcludeerd moet worden dat die studie geen passende beoordeling is waarop de nationale autoriteiten zich konden beroepen met het oog op de toekenning van de vergunning voor de litigieuze werkzaamheden overeenkomstig artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43.

66 Het verslag van het IREALP van 2002 beschrijft ook de geplande werkzaamheden en onderzoekt de gevolgen ervan voor het hydrologische regime en de geomorfologie alsmede de vegetatie van het gebied. Wat de vogels waarvoor het gebied als specialebeschermingszone is aangewezen betreft, bevat dit verslag geen exhaustief overzicht van de daar in het wild levende vogels.

67 Weliswaar vermeldt het verslag van het IREALP dat de voornaamste storende factoren die de fauna bedreigen, voortkomen uit de vernieling van de nesten tijdens de ontbossingsfase en uit de opdeling van de habitat, maar het wordt gekenmerkt door talrijke preliminaire constateringen en door het ontbreken van definitieve conclusies. Dat verslag vestigt immers de aandacht op het belang van geleidelijk uit te voeren beoordelingen, met name op basis van kennis en preciseringen die tijdens de realisatie van het project kunnen worden verkregen. Dat verslag is bovendien opgevat als een gelegenheid om andere voorstellen voor de verbetering van de milieubalans van de geplande handelingen te introduceren.

68 Uit die elementen volgt dat het verslag van het IREALP evenmin kan worden beschouwd als een passende beoordeling van de gevolgen van de litigieuze werkzaamheden voor de specialebeschermingszone IT 2040044.

69 Gelet op het voorgaande worden zowel de studie van 2000 als het verslag van 2002 gekenmerkt door leemten en door het ontbreken van volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor de betrokken specialebeschermingszone wegnemen.

70 Dergelijke constateringen en conclusies waren onontbeerlijk om de bevoegde autoriteiten in staat te stellen de nodige zekerheid te verkrijgen om een vergunning voor die werkzaamheden toe te kennen.

71 In die omstandigheden was de vergunning van 14 februari 2003 niet in overeenstemming met artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43.

72 De overige studies kunnen niet worden geacht relevant te zijn, aangezien zij ofwel zijn opgesteld tijdens de werkzaamheden, ofwel na de uitvoering ervan, te weten na de toekenning van de vergunning van 14 februari 2003.

73 Bijgevolg staat vast dat artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 niet is nagekomen.

Tweede bezwaar, inzake schending van de bepalingen van artikel 6, lid 4, juncto artikel 7 van richtlijn 92/43

Argumenten van partijen

74 Volgens de Commissie was het duidelijk dat het risico bestond dat de geplande werkzaamheden de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied ernstig zouden schaden. Evenwel is geen enkel alternatief serieus overwogen. Regionaal decreet nr. 13879 van 30 mei 2000 heeft immers de mogelijkheid ter sprake gebracht, de skipistes „Bucaneve” en „Edelweiss” niet in te richten, maar veeleer het huidige tracé in de mate van het mogelijke te handhaven, om er vervolgens van af te wijken.

75 De Commissie leidt daaruit af dat een vergunning is verleend voor het project terwijl er andere, voor het milieu van dat gebied minder schadelijke oplossingen bestonden, die evenwel niet in aanmerking zijn genomen door de nationale autoriteiten.

76 De Commissie betoogt ook dat de uitvoering van de werkzaamheden geen rechtvaardiging vond in dwingende redenen van groot algemeen belang. Bovendien was niet in compenserende maatregelen voorzien.

77 De Italiaanse Republiek voert aan dat voor de litigieuze werkzaamheden een dubbele vergunningsprocedure heeft plaatsgevonden. Zo werd het oorspronkelijke deel van de tracés en van de installaties tussen Santa Caterina en Plaghera krachtens regionaal decreet nr. 13879 van 30 mei 2000, aangevuld door een later gunstig advies van de regionale Raad van Lombardia, geacht milieuvriendelijk te zijn. Voor het deel van het project tussen Plaghera en Valle dell’Alpe is ten gevolge van de aanwijzingen in het verslag van het IREALP een fase van herziening van het project geopend, teneinde een milieueffectbeoordelingsprocedure te beginnen.

78 De Italiaanse Republiek geeft te kennen dat de Regione Lombardia, als bepaald in regionaal decreet nr. 20789 van 28 november 2003, dat een milieueffectbeoordeling voor het gebied tussen Plaghera en Valle dell’Alpe bevat, een impactstudie voor alle werken had verlangd, die ook betrekking had op het gebied tussen Santa Caterina en Plaghera.

79 De Italiaanse Republiek stelt voorts dat de bevoegde autoriteiten de zekerheid hebben verkregen dat het noodzakelijk was om alle werken, met inbegrip van die welke door het genoemde regionaal decreet waren toegestaan, aan de milieueffectbeoordeling te onderwerpen.

Beoordeling door het Hof

80 Gelet op de gegrondheid van het bezwaar inzake schending van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43, moet worden uitgemaakt of de vergunning van 14 februari 2003 in overeenstemming was met de voorwaarden van artikel 6, lid 4, van de richtlijn.

81 Dit artikel bepaalt dat, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling overeenkomstig artikel 6, lid 3, eerste zin, van die richtlijn, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.

82 Zoals het Hof in de punten 35 en 36 van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Portugal heeft benadrukt, moet artikel 6, lid 4, van die richtlijn strikt worden uitgelegd, aangezien het gaat om een uitzondering op het in de tweede zin van lid 3 neergelegde toestemmingscriterium.

83 Bovendien kan artikel 6, lid 4, van richtlijn 92/43 slechts toepassing vinden nadat de gevolgen van een plan of project zijn beoordeeld overeenkomstig artikel 6, lid 3, van die richtlijn. De kennis van die aantasting van de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken gebied is voor de toepassing van artikel 6, lid 4, noodzakelijk, aangezien anders geen voorwaarde voor de toepassing van deze uitzonderingsregel kan worden getoetst. Het onderzoek van eventuele dwingende redenen van groot openbaar belang en dat van het bestaan van minder schadelijke alternatieven vereisen immers dat deze belangen worden afgewogen tegen de aantasting van het gebied door het onderzochte plan of project. Bovendien moeten, om de aard van eventuele compenserende maatregelen te bepalen, de aantastingen van dat gebied nauwkeurig worden geïdentificeerd.

84 Uit het voorgaande volgt dat de nationale autoriteiten niet over die gegevens beschikten op het moment waarop is besloten om de vergunning van 14 februari 2003 toe te kennen. Bijgevolg kan die vergunning niet zijn gebaseerd op artikel 6, lid 4, van richtlijn 92/43.

85 Derhalve was de vergunning van 14 februari 2003 niet in overeenstemming met artikel 6, lid 4, van richtlijn 92/43.

86 Het beroep van de Commissie is dus ook op dit punt gegrond.

Derde bezwaar, inzake schending van de bepalingen van artikel 6, lid 2, juncto artikel 7 van richtlijn 92/43

Argumenten van partijen

87 Volgens de Commissie mochten de nationale autoriteiten geen vergunning verlenen voor de werkzaamheden inzake de uitbreiding en de inrichting van het skigebied, aangezien die werkzaamheden de natuurlijke kenmerken van het park ernstig konden schaden.

88 De Commissie benadrukt dat het betrokken gebied aanzienlijk is achteruitgegaan ten gevolge van de door het Consorzio vergunde werkzaamheden. Zij herinnert eraan dat de inrichting van de skipistes „Bucaneve” en „Edelweiss” ertoe heeft geleid dat bijna 2 500 bomen die een belangrijke habitat voor talrijke beschermde vogelsoorten vormden, zijn geveld.

89 De Italiaanse Republiek merkt op dat het feit dat de uitvoering van de litigieuze werkzaamheden bepaalde ernstige problemen heeft opgeleverd en dat deze nog niet zijn verholpen, niet betekent dat de geplande ingrepen niet juist waren beoordeeld. Wanneer openbare werken die negatieve gevolgen hebben voor het milieu, noodzakelijk zijn, impliceren de bepalingen van richtlijn 92/43 immers niet dat die werkzaamheden niet mogen worden uitgevoerd, maar dat gepaste compenserende maatregelen moeten worden genomen.

90 Volgens de Italiaanse Republiek dienen die maatregelen, naargelang de mogelijkheden, vóór, tijdens en na de realisatie van de betrokken werkzaamheden te worden uitgevoerd.

Beoordeling door het Hof

91 Om te bepalen of het opgeworpen bezwaar gegrond is, moet worden onderzocht of activiteiten betreffende een specialebeschermingszone kunnen indruisen tegen zowel artikel 6, leden 3 en 4, zoals dat in casu in de punten 73 en 85 van het onderhavige arrest is geconstateerd, als artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43.

92 In dit verband roept deze laatste bepaling een verplichting in het leven om passende beschermingsmaatregelen te nemen, die erin bestaan ervoor te zorgen dat de kwaliteit niet verslechtert en er geen storende factoren optreden die, gelet op de doelstellingen van richtlijn 92/43, een significant effect zouden kunnen hebben.

93 Die verplichting komt overeen met de doelstelling die is genoemd in de zevende overweging van de considerans van die richtlijn, volgens welke elke specialebeschermingszone in een coherent Europees ecologisch netwerk moet worden geïntegreerd.

94 Wanneer, zoals in casu uit het onderzoek van het eerste bezwaar blijkt, een vergunning voor een plan of project is verleend op een wijze die niet in overeenstemming is met artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43, kan worden geconstateerd dat artikel 6, lid 2, ten aanzien van een specialebeschermingszone is geschonden indien is vastgesteld dat de kwaliteit van een habitat is verslechterd of dat storende factoren zijn opgetreden voor de soorten waarvoor het betrokken gebied is aangewezen.

95 In de onderhavige zaak zijn bijna 2 500 bomen geveld in een bos binnen het aan de orde zijnde gebied, dat de habitat was van beschermde vogelsoorten, met name de havik, het alpensneeuwhoen, de zwarte specht en het korhoen. De litigieuze werkzaamheden hebben de voortplantingsplaatsen van die soorten dus vernield.

96 Geconcludeerd moet worden dat die werkzaamheden en de gevolgen die zij voor de specialebeschermingszone IT 2040044 hebben meegebracht, onverenigbaar waren met de juridische beschermingsstatus die dat gebied krachtens artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43 had moeten genieten.

97 Derhalve moet het beroep van de Commissie ook op dit punt worden aanvaard.

Vierde bezwaar, inzake schending van artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 79/409

Argumenten van partijen

98 De Commissie betoogt dat uit het onderzoek van de door de nationale autoriteiten getroffen maatregelen blijkt dat de specialebeschermingszone IT 2040044 naar nationaal recht geen juridische beschermingsstatus heeft genoten die in het bijzonder het voortbestaan en de voortplanting van de in bijlage I bij richtlijn 79/409 vermelde vogelsoorten alsmede de voortplanting, de rui en de overwintering van de niet in die bijlage genoemde en geregeld voorkomende trekvogels kon veiligstellen.

99 Volgens de Commissie berokkenen de na de vergunning van 14 februari 2003 begonnen werkzaamheden ernstige schade aan de vogelsoorten in die specialebeschermingszone, in het bijzonder tijdens de voortplantingsperiode.

100 De Commissie preciseert dat, hoewel die zone aan een aantal regels onderworpen is, het besluit van 14 februari 2003 aantoont dat de nationale autoriteiten niet de nodige maatregelen hebben getroffen om een rechtsregeling in te voeren die niet alleen de bescherming van dat gebied, maar ook de daadwerkelijke bescherming van de daar voorkomende vogelsoorten kan veiligstellen.

101 De Italiaanse Republiek zet uiteen dat het litigieuze gebied sterk gereglementeerd is.

102 Zij geeft te kennen dat uit de regelgeving waarbij het park is opgericht blijkt dat dit gebied een beschermingsstatus geniet die de doelstellingen van de gemeenschapsregelgeving kan waarborgen. De oprichting van het park heeft immers tot doel gehad de fauna te beschermen door een beheersregeling in te voeren die was gericht op de instandhouding van dier‑ of plantensoorten.

Beoordeling door het Hof

103 Om te beginnen is het gebied waarop het onderhavige beroep betrekking heeft, als specialebeschermingszone aangewezen overeenkomstig de bepalingen van artikel 4 van richtlijn 79/409.

104 Ook heeft artikel 7 van richtlijn 92/43 weliswaar tot gevolg dat de uit artikel 6, leden 2 tot en met 4, van die richtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats komen van die welke uit artikel 4, lid 4, van richtlijn 79/409 voortvloeien, maar blijven de verplichtingen van artikel 4, leden 1 en 2, volledig van toepassing. Deze laatste verplichtingen zijn immers zelfstandig en zij hebben andere doelstellingen dan die van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 92/43.

105 Om te kunnen bepalen of het opgeworpen bezwaar gegrond is, moet worden benadrukt dat het volgens vaste rechtspraak aan de Commissie staat, de gestelde niet-nakoming aan te tonen. Zij moet immers het Hof alle informatie verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van deze niet-nakoming, en kan zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden (zie met name arresten van 6 november 2003, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C‑434/01, Jurispr. blz. I‑13239, punt 21; 29 april 2004, Commissie/Portugal, C‑117/02, Jurispr. blz. I‑5517 punt 80, en 26 april 2007, Commissie/Italië, C‑135/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 20).

106 In dit verband moet worden opgemerkt dat, zoals de Commissie zelf heeft aangegeven, diverse instrumenten van Italiaans recht betrekking hebben op het beheer van de betrokken specialebeschermingszone.

107 In die omstandigheden stond het aan de Commissie, te bewijzen dat het door deze diverse instrumenten bepaalde rechtskader dat gebied geen passende beschermingsstatus kan verlenen.

108 De Commissie heeft niet aangetoond op welke punten dat rechtskader onvoldoende zou zijn gelet op de bepalingen van artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 79/409. Zij heeft immers enkel verwezen naar de omstandigheid dat de administratieve autoriteit een met artikel 6, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 92/43 strijdig vergunningsbesluit heeft genomen, hetgeen evenwel niet kan volstaan om vast te stellen dat dat rechtskader onverenigbaar is met artikel 4 van richtlijn 79/409.

109 Het vierde bezwaar van de Commissie moet dus worden afgewezen.

Kosten

110 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek op de wezenlijke punten in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.

Het Hof van Justitie (Vierde kamer) verklaart:

1) – Door toestemming te verlenen voor maatregelen die een significant effect kunnen hebben op de specialebeschermingszone IT 2040044, Parco Nazionale dello Stelvio, zonder die maatregelen te onderwerpen aan een passende beoordeling van de gevolgen ervan uit het oogpunt van de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied;

– door dergelijke maatregelen toe te staan zonder zich te houden aan de bepalingen volgens welke een project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen, bij ontstentenis van andere oplossingen, alleen mag worden gerealiseerd om dwingende redenen van groot openbaar belang en enkel na de compenserende maatregelen te hebben genomen die nodig zijn om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft, en deze aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen te hebben meegedeeld, en

– door geen maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten waarvoor de specialebeschermingszone IT 2040044, Parco Nazionale dello Stelvio, is aangewezen, niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor die soorten,

is de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 6, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, in samenhang met artikel 7 van die richtlijn, en krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand.

2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen

* Procestaal: Italiaans.