Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende door overheidsobligaties gedekte effecten

(COM(2018) 339 final — 2018/0171 (COD))

(2019/C 62/18)

Rapporteur:

Daniel MAREELS

Raadpleging	Europees Parlement, 5.7.2018 Raad van de Europese Unie, 6.7.2018
Rechtsgrondslag	Artikelen 114 en 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Bevoegde afdeling	Economische en Monetaire Unie, Economische en Sociale Samenhang
Goedkeuring door de afdeling	3.10.2018
Goedkeuring door de voltallige vergadering	17.10.2018
Zitting nr.	538
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	201/3/8

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) verwelkomt de voorstellen inzake SBBS die zich inschrijven in het ruimere kader van de voltooiing van de bankenunie en de opbouw van een kapitaalmarktenunie. Het Comité heeft zich in het verleden als groot voorstander en pleitbezorger van deze beide unies gemanifesteerd. Bovendien houden de voorstellen potentieel eveneens een positieve bijdrage aan de financiële stabiliteit en veerkracht in.

1.2.

Conceptueel strekken SBBS ertoe de traditioneel sterke band tussen de banken en hun thuislanden („sovereigns”) aan te pakken. Sinds de financiële crisis heeft het Comité opgeroepen daaraan iets te doen en ten zeerste gepleit voor de afzwakking van die band. Onverminderd de inspanningen die eerder al gebeurd zijn is het EESC dan ook verheugd dat in het huidig voorstel hiervan werk wordt gemaakt.

1.3.

Inderdaad, SBBS kunnen ertoe leiden dat banken hun blootstellingen aan de Overheidsschuld van hun thuisland verminderen en hun portefeuilles aan staatsschulden beter diversifiëren. Daarbij komt nog dat er geen sprake is van het delen van risico’s en verliezen tussen lidstaten uit de eurozone. In voorkomend geval worden die volledig gedragen door de investeerders in SBBS.

1.4.

In de huidige stand zouden SBBS als „securitisaties” worden aangemerkt voor de toepassing van de regelgeving, wat het voor banken eigenlijk weinig aantrekkelijk zou maken hierin te beleggen. Voor het Comité is het volkomen terecht dat die situatie wordt rechtgezet. De gelijkschakeling tussen SBBS en de nationale in euro luidende overheidsobligaties uit de eurozone (sovereign exposures) moet investeerders uit de financiële sector toelaten in SBBS te investeren onder dezelfde voorwaarden als ze doen in de onderliggende overheidsobligaties uit de eurozone.

1.5.

De voorstellen houden enkel een faciliterend raamwerk in dat de ontwikkeling van SBBS door de markt toelaat. Voor het Comité zijn duidelijkheid, werkzaamheid en effectiviteit van dit kader in alle omstandigheden van groot belang. Het mag ook geen negatieve of nadelige gevolgen hebben.

1.6.

Met betrekking tot het voorgesteld reglementair kader heeft het EESC een genuanceerde positie. Een aantal aspecten kan op instemming rekenen, zoals het principe van de uitgifte van SBBS door een SPE. Voor andere aspecten, zoals de zelfcertificatie van de samenstelling van de onderliggende portefeuille door de SPE, lijkt een aanscherping dan weer op zijn plaats. Gelet op het belang hiervan lijkt een strikter en zelfs voorafgaand toezicht door ESMA hier op zijn plaats.

1.7.

Ook blijven een aantal vragen open. Aldus rijst de vraag of SBBS werkzaam en effectief zullen zijn in alle omstandigheden? En verder, wat zal hun lot zijn in tijden van algemene crisis of van crisis in een of meer lidstaten? Wat zijn de gevolgen van de opdeling van de emissies in tranches, nu het erop lijkt dat de senior tranches (die minder risico dragen) enkel in de markt zullen kunnen worden geplaatst indien voldoende investeerders voor de junior tranche (meer risicodragend) worden gevonden? Emissies lijken daardoor een aleatoir en precair karakter te krijgen, en minstens ondermijnt deze zwakte het mogelijke succes van de SBBS.

1.8.

Evenzeer is een positieve benadering van de „markten” en andere belangrijke stakeholders ten aanzien van SBBS van groot belang. Zij moeten immers bereid gevonden worden hiervan werk te maken en dit instrument tot realiteit te maken. Wat betreft de markten en de vertegenwoordigers van de lidstaten, zij hebben in de voorbereidende stakeholderconsultaties behoorlijk kritische geluiden laten horen. Voor het Comité lijkt het onontbeerlijk dat een dialoog en overleg met alle betrokkenen wordt opgezet om gezamenlijk tot constructieve oplossingen te komen.

1.9.

Globaal genomen en alle hogervermelde overwegingen in acht genomen is het EESC van oordeel dat de enige manier om te zien of banken voor hun beleggingen zullen overschakelen van obligaties van hun thuislanden naar SBBS en of investeerders bereid zullen zijn de „junior” tranches in voldoende hoeveelheden te kopen om de creatie van SBBS te rechtvaardigen, is om het nieuw financieel instrument SBBS te testen in de markt.

1.10.

Ten slotte is het Comité van oordeel dat ook verder moet worden nagedacht over de vraag of SBBS ook door private spaarders en consumenten kunnen worden verworven. Rekening houdend, enerzijds, met het feit dat het hier gaat om een bijzonder complex product en, anderzijds, met de opdeling ervan in tranches, is het Comité geneigd te denken dat die verwerving enkel te overwegen valt voor „senior” tranches, maar niet voor „junior” tranches. Alleen voor eerstgenoemde blijft het risico beperkt en is een vergelijking met een rechtstreeks bezit van overheidsobligaties door dezelfde spaarders en consumenten mogelijk.

2.   Achtergrond

2.1.

Op 24 mei 2018 maakte de Commissie haar voorstel (1) bekend voor een marktgedreven uitbouw van door overheidsobligaties gedekte effecten, beter bekend onder de benaming in het Engels, „sovereign bond-backed securities” of afgekort „SBBS”.

2.2.

Dat voorstel past in het ruimere kader van de voltooiing van de bankenunie en de opbouw van een kapitaalmarktenunie (KMU). Het spitst zich inzonderheid toe op de verdere afzwakking van de band tussen banken en hun nationale overheden („Sovereigns”) en wil aldus inzetten op risicovermindering en private risicodeling. Door het grensoverschrijdend karakter is het ook de bedoeling bij te dragen aan sterker geïntegreerde en meer gediversifieerde financiële markten voor overheidspapier in de interne markt.

2.3.

In het verleden hielden banken eerder ruim overheidsobligaties aan van hun eigen nationale overheden (thuislanden) en zoals ter gelegenheid van de financiële crisis gebleken is kan dat bepaalde risico’s inhouden. Daarom is er sindsdien voor gepleit om die band af te zwakken.

2.4.

Het antwoord dat met de SBBS wordt aangereikt wil banken de mogelijkheid geven om hun portefeuille van overheidsobligaties geografisch beter te spreiden. Aldus wordt ook rekening gehouden, enerzijds met het lagere aanbod van dergelijke obligaties en anderzijds met de hogere vraag van financiële instellingen naar zulke activa, onder meer als gevolg van de nieuwe reglementaire vereisten om voldoende buffers van zeer liquide activa aan te houden.

2.5.

SBBS zijn een nieuwsoortig financieel instrument en het huidig voorstel wil de belemmeringen wegnemen die de ontwikkeling ervan tot nu toe in de weg hebben gestaan. In essentie worden concreet met het voorgestelde faciliterend kader twee doelstellingen nagestreefd:

2.5.1.

Het instellen van een aangepast algemeen kader voor SBBS, waarmee „standaardisatie” van dit nieuwe instrument wordt gerealiseerd, hetgeen ook de liquiditeit ervan ten goede moet komen.

2.5.2.

Hiermee samenhangend, het wegwerken van regelgevende hinderpalen die het gebruik en de verwerving van SBBS in de weg staan. In essentie komt het erop neer dat in hoofde van de beleggers die dit soort SBBS verwerven een soort „doorkijk-” benadering zal worden toegepast. Daardoor zullen reglementair dezelfde regels gelden als in het geval ze de onderliggende overheidsobligaties zelf aanhouden.

2.6.

Een specifiek kenmerk en tegelijk essentiële karakteristiek van de SBBS betreft de onderliggende portefeuille ervan. Om de vorenbedoelde geografische spreiding van de risico’s in de bankenunie en de interne markt te verwezenlijken moet die uitsluitend samengesteld zijn uit overheidsobligaties uit alle lidstaten uit de eurozone. Bijkomende restrictie is dat enkel emissies uitgegeven in euro in aanmerking komen. Ze worden in de SBBS opgenomen in verhouding tot het economisch gewicht van de betrokken lidstaat.

2.7.

Een ander uitermate specifiek element betreft het feit dat het de beleggers zijn die de risico’s en verliezen dragen. In de SBBS worden tranches ingericht en ze kunnen kiezen voor senior of junior tranches die respectievelijk minder of meer risico inhouden. De onderliggende portefeuilles zijn overigens hun enige waarborg nu voorzien is dat de emittenten van SBBS ad-hocentiteiten zijn die geen andere activiteiten mogen ontwikkelen, en geen verhaal op hen mogelijk is (2).

2.8.

Eveneens wat betreft de beleggers zal, zoals hoger gezegd, voor de reglementaire behandeling van SBBS een soort „doorkijk-” benadering worden toegepast. Daardoor zal niet meer gekeken worden naar de juridische „verpakking” van dit instrument als „effectisering” (3), maar wel naar het onderliggende overheidspapier dat in de SBBS vervat zit. In voorkomend geval zullen beleggers voor SBBS die aan alle voorwaarden voldoen dezelfde reglementaire behandeling krijgen inzake kapitaalvereisten, concentratie- en liquiditietslimieten als voor de overheidseffecten die ze rechtstreeks aanhouden.

2.9.

De huidige voorstellen creëren de voorwaarden en de condities voor de SBBS evenals de prudentiële behandeling ervan, maar het zal finaal aan de „markt” zijn om hiervan gebruik te maken. Aanbieders en beleggers zullen finaal beslissen of dit nieuw financieel instrument realiteit wordt en zo ja, welk en hoeveel gebruik ervan gemaakt wordt.

3.   Commentaren en opmerkingen

3.1.

Het Comité verwelkomt dit voorstel inzake SBBS, dat zich inschrijft in het ruimere kader van de voltooiing van de bankenunie en de opbouw van een kapitaalmarktenunie. Het Comité heeft zich in het verleden als groot voorstander en pleitbezorger van deze beide unies gemanifesteerd (4).

3.2.

Meer concreet strekken deze voorstellen tot de verdere afzwakking van de link tussen de banken en hun thuislanden. Sinds de financiële crisis heeft het Comité ten zeerste gepleit voor de realisatie van deze afzwakking en het is dan ook verheugd dat in het huidig voorstel hiervan werk wordt gemaakt, daarbij rekening houdend met de context waarin er tegelijk sprake is van een afnemend aanbod van, en tegelijk een stijgende vraag naar overheidsobligaties.

3.3.

SBBS houden, als nieuw financieel instrument, het potentieel in van een betere en ruimere diversificatie in de blootstelling van de banken en andere financiële instellingen aan overheidsobligaties („sovereign bond holdings”). Dat draagt ongetwijfeld bij aan een vermindering van de risico’s in de financiële sector.

3.4.

Het voorstel houdt enkel een faciliterend raamwerk in dat de ontwikkeling van SBBS door de markt toelaat, zonder zelf zover te gaan. Wanneer de effectieve ontwikkeling door de markt zou worden opgepikt, zal dit leiden tot de totstandkoming van een nieuw financieel instrument en een markt daarvoor. De impact daarvan is door de Commissie geraamd in twee scenario’s (5). Mochten de SBBS slechts in een beperkt volume worden gecreëerd, dan spreekt men over een bedrag van ongeveer 100 miljard euro; in een ruimere benadering over 1 500 miljard euro, en dan bereikt men macro-economische relevantie.

3.5.

Een ruime verspreiding van SBBS biedt eveneens een potentieel van beter geïntegreerde financiële markten, en zou aldus bijdragen aan het vergroten van de financiële stabiliteit en de veerkracht van het financieel bestel.

3.6.

Voor het Comité is het belangrijk dat het voorgestelde faciliterend kader duidelijk is, werkzaam en effectief in alle omstandigheden en geen negatieve of nadelige gevolgen heeft. Daarnaast en om de kansen op succes te vermeerderen, is een positieve benadering van de „markten” en andere belangrijke stakeholders van groot belang. Zij moeten immers bereid gevonden worden hiervan werk te maken en SBBS tot realiteit te maken.

3.7.

Wat betreft de markten en de vertegenwoordigers van de lidstaten, zij hebben in de voorbereidende stakeholder consultaties behoorlijk kritische geluiden laten horen. Aldus hebben marktparticipanten gemengde visies aangereikt over de leefbaarheid van de SBBS. „Debt Management Officers” zijn dan weer van oordeel dat SBBS de link tussen banken en hun thuislanden niet zullen breken en evenmin laag risico-activa tot stand brengen. En vertegenwoordigers van de lidstaten hebben recent nog laten blijken dat ze de nood aan SBBS niet onmiddellijk zien zitten (6). Voor het Comité lijkt het onontbeerlijk dat een dialoog en overleg met alle betrokkenen wordt opgezet om gezamenlijk tot constructieve oplossingen te komen.

3.8.

Onverminderd hetgeen hierboven en hierna wordt gezegd kan het voorgestelde reglementair kader voor SBBS algemeen op instemming van het Comité rekenen, zeker nu het een einde stelt aan penalisatie die soortgelijke instrumenten in de huidige stand ondergaan en tegelijk een „benchmark-” benadering wordt gehanteerd.

3.9.

Die instemming geldt onder meer het feit dat de realisatie en emissie van de SBBS door ondernemingen uit de privésector dient te gebeuren. Het lijkt terecht dat de uitgevende instelling een „special purpose entity” (SPE) moet zijn die geen andere activiteiten mag ontwikkelen. Dat maakt de zaken duidelijker voor iedereen.

3.10.

De verplichte opname van overheidsobligaties uitgegeven in euro van alle lidstaten van de eurozone in verhouding tot hun economisch gewicht (7) realiseert de spreiding en diversificatie waarvan sprake is onder 3.3. Bovendien maakt die opname bepaalde overheidsobligaties interessanter voor internationale beleggers. Dat geldt inzonderheid voor overheidsobligaties van bepaalde landen, die anders in kleine en minder liquide markten worden uitgegeven.

3.11.

Gelet op het belang van de in het vorig nummer bedoelde verplichte opname van overheidsobligaties van alle lidstaten in verhouding tot hun gewicht stelt het Comité vragen bij het thans voorziene systeem van zelfcertificatie door de emitterende entiteiten. De vraag rijst daar of daar geen strikter en voorafgaand toezicht door ESMA dient te worden voorzien.

3.12.

Belangrijk is eveneens dat in dit nieuwe instrument geen sprake is van het delen van risico’s en verliezen tussen lidstaten uit de eurozone. Die risico’s en verliezen worden volledig gedragen door de investeerders in SBBS.

3.13.

Als emitterende instelling geeft de SPE een serie van effecten uit die vorderingen inhouden op de opbrengsten van de onderliggende portfolio. Die effecten dragen een verschillend risico, waarbij „senior tranches” (8) het laagste risico zouden dragen en „junior tranches” het grootste. De facto lijkt dit erop neer te komen dat de senior tranches enkel in de markt zullen kunnen geplaatst worden indien voldoende investeerders voor de junior tranche worden gevonden (9). Daardoor wordt elke emissie aleatoir en precair. Deze zwakte ondermijnt het mogelijke succes van de SBBS.

3.14.

Overigens kan ook de vraag worden gesteld of SBBS werkzaam en effectief zullen zijn in alle omstandigheden. Wat zal hun lot zijn in tijden van algemene crisis of van crisis in één of meer lidstaten? Dat is van belang nu recente gebeurtenissen opnieuw hebben aangetoond dat de financiële markten snel reageren op dit soort situaties.

3.15.

Verder verdienen de gevolgen van de totstandkoming van een markt van SBBS naast de al bestaande markt voor overheidsobligaties van individuele lidstaten te worden uitgeklaard. Meerdere vragen rijzen daar. Aldus, zullen er in alle omstandigheden voldoende volumes voorhanden zijn? En wat als dat niet het geval is? Zal het creëren van een bijkomende markt niet leiden tot fragmentatie en versplintering?

3.16.

Het regelgevend kader laat eveneens toe dat spaarders en consumenten SBBS kunnen verwerven en bezitten (10). Nu het hier gaat om bijzonder complexe producten zou men geneigd kunnen zijn die aan hen te ontzeggen. Maar misschien is nuance nodig en zou een verbod enkel op zijn plaats zijn voor „junior tranches”, net omdat die bovendien grote risico’s kunnen inhouden. Anders zou het kunnen zijn voor „senior tranches”, die een laag risico inhouden en zeker de vergelijking doorstaan met een rechtstreeks bezit van overheidsobligaties door dezelfde spaarders en consumenten. Het Comité vraagt dat hierover verder zou worden nagedacht.

3.17.

Ten slotte, voor het Comité is het volkomen terecht dat voor de toepassing van de regelgeving de gelijkschakeling wordt gerealiseerd tussen SBBS en de nationale in euro luidende overheidsobligaties uit de eurozone (sovereign exposures). Dat moet investeerders uit de financiële sector toelaten in SBBS te investeren onder dezelfde voorwaarden als ze doen in de onderliggende overheidsobligaties uit de eurozone.

3.18.

Globaal en alle voorgaande commentaren in acht genomen is het Comité van oordeel dat de realisatie van SBBS conceptueel een aantrekkelijk idee is, maar de uitwerking ervan in de voorstellen roept een genuanceerd beeld op en een aantal vragen. Daarnaast kunnen ook de kritische bedenkingen en reacties van de marktparticipanten en andere belangrijke stakeholders niet onbeantwoord blijven. Maar al bij al deelt het Comité de benadering van de Commissie dat een „echt” antwoord in de praktijk enkel mogelijk is door het concept te testen in de „reële” markten.

---

(1)  COM(2018) 339 final

(2)  Behalve in uitzonderlijke gevallen zoals abusievelijk gebruik van de benaming SBBS.

(3)  In dat geval zouden de reglementaire vereisten zwaarder uitvallen.

(4)  Zie PB C 81 van 2.3.2018, blz. 117, PB C 237 van 6.7.2018, blz. 46 en PB C 177 van 18.5.2016, blz. 21.

(5)  SWD(2018) 252 final, blz 70.

(6)  Over deze bedenkingen en opmerkingen, zie meer in detail punt 3 van de toelichtingen bij het ontwerp van verordening (blz. 6).

(7)  Zie artikel 4, lid 2, van het voorstel van een verordening en https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/capital/html/index.en.html voor de cijfers i.v.m. het economisch gewicht van de betrokken lidstaten.

(8)  Senior tranches zouden het grootste part van de emissies uitmaken, junior tranches het kleinste deel.

(9)  Die junior tranches ontvangen in de regel in ruil voor dit hoger risico een hoger rendement.

(10)  Zie artikel 3, lid 6, van het voorstel voor een verordening.