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Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2009/73/CE relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale»

[COM(2017) 660 final — 2017/0294 (COD)]

(2018/C 262/11)

Relatrice:

Baiba MILTOVIČA

Consultazioni	Parlamento europeo, 29.11.2017 Consiglio dell’Unione europea, 22.11.2017
Base giuridica	Articolo 194 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea

Organo competente	Sezione Trasporti, energia, infrastrutture, società dell’informazione
Adozione in sezione	5.4.2018
Adozione in sessione plenaria	19.4.2018
Sessione plenaria n.	534
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	149/1/3

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

La società civile nel suo insieme può prosperare soltanto con uno Stato di diritto coerente. Pertanto il Comitato economico e sociale europeo, pur rilevando alcuni punti di disaccordo con la Commissione e pur deplorando l’iniziale disattenzione all’origine del vuoto giuridico che la direttiva in esame mira a colmare, sostiene le finalità delle modifiche proposte alla direttiva sul gas del 2009, modifiche che si prevede condurranno a una migliore integrazione del mercato e a una maggiore sicurezza dell’approvvigionamento.

1.2.

Tali proposte di modifica alla direttiva sul gas (1) hanno suscitato un vasto dibattito e sono state motivo di disaccordo fra gli Stati membri. Il Comitato ritiene che tale dibattito comporti importanti questioni di principio e solidarietà che devono essere affrontate senza ambiguità.

1.3.

È necessario che le sensibilità politiche ed economiche trovino pieno riconoscimento, cosa che oggi purtroppo non avviene. Ma l’UE dovrà anche decidere se sia possibile conseguire, nell’attuale clima politico, l’obiettivo di un mercato dell’energia coerente, sostenibile ed equo per tutti gli Stati membri. Per alcuni paesi, la posta in gioco nel breve periodo è accettare la sfida di rinunciare a ciò che essi considerano i loro interessi nazionali in favore di un sostegno a principi normativi chiari e coerenti applicati, in materia di approvvigionamento energetico e di sicurezza energetica, al mercato unico. Nel lungo periodo, la sfida è diversa, e vi è il rischio di impegnare in maniera irreversibile una costosa infrastruttura per i combustibili fossili che, favorendo una crescente dipendenza, potrebbe ridurre la capacità dell’UE di adempiere ai suoi impegni in materia di clima.

1.4.

Il Comitato osserva che il superamento della dipendenza dall’esterno è un programma a lungo termine, che richiede l’ulteriore sviluppo dell’interconnettività dell’approvvigionamento di gas tra gli Stati membri, un miglioramento della capacità di stoccaggio, un aumento della capacità per le opzioni di fornitura alternative come il gas naturale liquefatto (GNL) e il riconoscimento del ruolo sempre maggiore delle fonti energetiche rinnovabili.

1.5.

Il Comitato ritiene che un’area di incertezza normativa circa i futuri programmi di costruzione, dovuta alla mancanza di chiarezza sul processo di deroga proposto, potrebbe costituire un rischio per la sicurezza degli investimenti e bloccare la libera concorrenza di mercato fra autorità nazionali e regionali nell’attirare gli investimenti esteri. Tutto ciò deve formare oggetto di valutazione, insieme ai significativi miglioramenti nel mercato del gas ottenuti grazie a processi di regolamentazione introdotti negli ultimi due decenni.

1.6.

In numerosi pareri degli ultimi anni sulla politica dell’energia e del clima (2) il CESE ha espresso con forza il giudizio che soltanto una governance chiara ed efficace e un notevole grado di pragmatismo e buona volontà a livello politico permetteranno di risolvere questioni così sensibili relative all’approvvigionamento energetico. La proposta della Commissione in esame è in linea con tale giudizio e dovrebbe essere portata avanti speditamente.

1.7.

Il Comitato, tuttavia, osserva che le modifiche proposte potrebbero dar luogo a una serie di obiezioni giuridiche, e reputa che vi saranno senz’altro notevoli disaccordi sul piano politico nonché preoccupazioni commerciali da parte di alcune parti interessate del settore. Suscita quindi rammarico, in queste circostanze, la mancanza di una valutazione d’impatto.

1.8.

Il Comitato appoggia le modifiche proposte alla direttiva sul gas, volte a garantire che, nel territorio rientrante nella giurisdizione dell’UE, i principi fondamentali della legislazione europea in materia di energia (come l’accesso di terzi, la regolazione tariffaria, la separazione proprietaria e la trasparenza) siano applicati anche agli interconnettori di gas con paesi terzi. Al riguardo, il Comitato ritiene che le necessarie modifiche alla direttiva sul gas dovrebbero essere adottate senza ulteriore indugio e non dovrebbero dare adito a incertezze giuridiche in materia di piena applicabilità del diritto dell’UE agli interconnettori in servizio o previsti.

1.9.

Il Comitato reputa che eventuali deroghe all’applicazione delle principali disposizioni della direttiva debbano essere rigorosamente circoscritte e limitate nel tempo (ad esempio a un massimo di 10 anni), e vadano concesse soltanto in casi eccezionali, dopo un’ampia valutazione da parte della Commissione, onde assicurarsi che non siano in conflitto con gli obiettivi dell’Unione dell’energia e che non si ripercuotano negativamente sulla concorrenza e sull’efficace funzionamento del mercato interno del gas o sulla sicurezza dell’approvvigionamento di gas nell’UE.

2. Introduzione

2.1.

Il gas rimane una delle principali fonti di energia primaria per l’Unione europea, e l’efficienza del mercato interno del gas svolge un ruolo importante tanto per l’economia quanto per la sicurezza energetica di molti Stati membri dell’UE. È anche vero, però, che, da 25 anni a questa parte, la dipendenza dell’UE dalle importazioni di energia di tutti i tipi è in costante aumento: dal 44 % nel 1990 al 53 % nel 2015. È necessario importare quasi il 70 % del gas naturale consumato nell’UE, il 90 % del quale proviene via gasdotto da paesi terzi. Il fornitore principale è la Russia, con una quota complessiva pari a circa il 40 %, anche se in alcuni paesi dell’Europa orientale tale quota è notevolmente più alta.

2.2.

Riconoscendo che tale dipendenza può anche creare vulnerabilità, la direttiva sul gas ha avuto, tra le sue finalità principali, quelle di migliorare l’interconnettività dell’approvvigionamento di gas tra gli Stati membri, aumentare la capacità di stoccaggio e incrementare la capacità per le opzioni di fornitura alternative come il GNL. L’obiettivo dell’Unione dell’energia rimane quello di incrementare la resilienza interna, riconoscendo al tempo stesso che l’eliminazione della dipendenza dall’esterno è un programma a lungo termine.

2.3.

La direttiva sul gas stabilisce norme comuni concernenti il trasporto, la distribuzione, la fornitura e lo stoccaggio di gas naturale tra gli Stati membri dell’UE, ma non si applica ai gasdotti che collegano gli Stati membri con i paesi terzi. La nuova direttiva proposta mira, attraverso una serie di modifiche, a estendere i principi della direttiva sul gas ai gasdotti esistenti e futuri, fino alle frontiere dell’UE. Alcuni di tali gasdotti, ad esempio quelli provenienti dal territorio della Comunità dell’energia, rientrano già adesso nell’ambito di applicazione della direttiva sul gas. Tuttavia, esistono gasdotti sui quali la direttiva proposta avrà un impatto, e sono quelli che entrano nell’Unione europea da paesi quali Norvegia, Algeria, Libia, Tunisia, Marocco e Russia. Inoltre, dopo la Brexit, la nuova direttiva potrebbe avere un impatto anche sui gasdotti che collegano il Regno Unito con gli Stati membri dell’UE.

2.4.

È chiaro che il diritto dell’Unione si applica solo nell’ambito delle giurisdizioni dell’UE e non nei paesi terzi. Tuttavia, le modifiche introdotte garantiscono la sua applicazione a qualsiasi disposizione normativa e contrattuale concordata tra uno Stato membro e un paese terzo, a partire dal punto in cui un gasdotto entra nel territorio sotto la giurisdizione dell’UE. Nondimeno, i singoli Stati membri che stipulano tali accordi con fornitori di paesi terzi potranno concedere deroghe a molti dei principi fondamentali della direttiva sul gas, per quanto riguarda i gasdotti esistenti. I nuovi gasdotti, previsti o in costruzione al momento dell’entrata in vigore della direttiva proposta, saranno invece soggetti a tutti i requisiti del mercato interno del gas naturale. Ma, qualora le autorità nazionali e la Commissione giudicassero motivata una richiesta di esenzione, un quadro normativo ad hoc potrebbe comunque essere concesso. In pratica, ciò conferirebbe alla Commissione europea un ruolo significativo, se non determinante, per quanto concerne le disposizioni regolamentari e di accesso al mercato di qualsiasi accordo su un nuovo gasdotto. Questi poteri possono essere considerati un meccanismo essenziale di conformità nella definizione del mercato globale dell’approvvigionamento energetico e nel mantenimento di un equilibrio tra accessibilità, sicurezza e sostenibilità. Il Comitato ritiene che un approccio del genere sia coerente con il quadro di governance dell’Unione dell’energia e con il conseguimento dei suoi obiettivi globali.

3. Sintesi della proposta della Commissione

3.1.

Estendere i principi della direttiva sul gas è importante, in quanto il processo di creazione di un mercato interno del gas naturale per l’UE deve tener conto del fatto che i sistemi di trasporto del gas presentano caratteristiche simili a quelle di un monopolio naturale. Gli enormi investimenti necessari per realizzare imprese infrastrutturali di così grandi dimensioni creano ostacoli eccezionalmente elevati all’ingresso di altri operatori nel mercato. Risultano pertanto necessarie misure volte a garantire l’accesso ai terzi, la separazione delle attività di produzione e di fornitura di gas dalle attività di trasporto di gas attraverso la disaggregazione degli operatori dei sistemi di trasporto, e infine l’obbligo per le autorità nazionali di regolamentazione di fissare o approvare tariffe non discriminatorie e basate sui costi reali per quanto concerne l’uso dei sistemi di trasporto.

3.2.

La proposta contiene una serie di modifiche alla direttiva sul gas che rientrano in quattro grandi categorie:

—	modifiche che estendono l’ambito di applicazione : la definizione di «interconnettore» è estesa ai gasdotti da e verso paesi terzi;

—	regole di separazione: vengono agevolati modelli di separazione alternativi;

—	requisiti di consultazione : le autorità nazionali di regolamentazione consultano le autorità pertinenti dei paesi terzi in merito all’applicazione della direttiva sul gas fino alle frontiere dell’UE;

—	deroghe : uno Stato membro può concedere una deroga alle disposizioni di alcuni articoli della direttiva sul gas per i gasdotti esistenti da e verso paesi terzi.

4. Osservazioni generali

4.1.

È opportuno sottolineare che, sebbene l’obiettivo principale della proposta sia quello di accrescere, a medio e lungo termine, l’efficacia del mercato interno dell’energia, si può affermare che in pratica le modifiche introdotte potrebbero comportare, nel breve periodo, un certo grado di incertezza normativa. Ciò è dovuto al fatto che gli Stati membri possono decidere di chiedere una serie di deroghe ad alcune prescrizioni della direttiva sul gas per i gasdotti esistenti. Va osservato, tuttavia, che tale incertezza sarebbe alla fine risolta attraverso una piena e coerente applicazione delle prescrizioni della direttiva sul gas, compresi i principi di base di tale direttiva, vale a dire la separazione, l’accesso di terzi e le tariffe basate su tutti i costi di costruzione e di gestione.

4.2.

Inoltre alcuni dei nuovi progetti di gasdotti sono ancora in fase di sviluppo: in particolare il progetto Nord Stream 2 ha suscitato un’opposizione significativa da parte di alcuni Stati membri dell’UE. Questo nuovo elemento di incertezza normativa può avere un impatto sui programmi di costruzione e comportare dei ritardi. Vi è inoltre chi sostiene che le modifiche rischiano di bloccare la libera concorrenza di mercato tra le autorità nazionali e regionali nell’attirare gli investimenti esteri. Tuttavia nel corso dello sviluppo del mercato unico vi sono stati molti casi di rinuncia al controllo nazionale nell’interesse di tutti i cittadini dell’UE, in considerazione dell’entità dei benefici diffusi che un’azione solidale comporta.

4.3.

I gasdotti ad alta pressione e a lunga distanza sono infrastrutture complesse e costose, le cui spese richiedono molti anni per essere ammortizzate. Per quanto tale infrastruttura possa eventualmente essere utilizzata per il trasporto innovativo di gas a basso tenore di carbonio (bio o idrogeno), vi è il forte rischio di dover impegnare in maniera irreversibile una costosa infrastruttura per i combustibili fossili, che, favorendo una crescente dipendenza, potrebbe ridurre la capacità dell’UE di onorare i suoi impegni in materia di clima.

4.4.

Alcuni Stati membri potrebbero ravvisare nelle modifiche introdotte una limitazione, almeno in certa misura, della loro sovranità. Questo perché uno Stato membro non potrà derogare al diritto dell’UE tramite un accordo intergovernativo negoziato a livello bilaterale nell’ambito che forma oggetto della direttiva sul gas, un ambito in precedenza non ancora disciplinato dal diritto dell’UE. Il Comitato concorda sul fatto che, per motivi di logica e opportunità, questa lacuna giuridica debba essere colmata.

4.5.

Per quanto riguarda i punti di cui sopra, il Comitato si rammarica del fatto che la Commissione abbia ritenuto non necessaria una valutazione d’impatto. È evidente che, in un ambito politicamente sensibile come questo, in cui entrano in gioco fattori economici, si devono addurre dei dati fattuali a sostegno delle argomentazioni fornite per giustificare le modifiche proposte. Una parte di questi dati, si può osservare, è contenuta nel documento di lavoro dei servizi della Commissione o in analisi approfondite condotte dalla Commissione, come la valutazione d’impatto della direttiva sul gas.

4.6.

La Commissione dovrebbe dar prova di maggiore chiarezza anche per quanto riguarda i benefici attesi per il mercato interno. In diversi Stati membri permangono lacune nell’attuazione del terzo pacchetto sull’energia, ma non è chiaro in che modo le modifiche introdotte incideranno su tale attuazione.

4.7.

Detto ciò, è altresì evidente che la proposta è intesa a rendere possibile (ove necessario e al livello politico europeo concordato) un intervento significativo in grado di limitare un’ulteriore dipendenza dal gas russo e quindi a incoraggiare la diversificazione dell’approvvigionamento energetico; e, ad avviso del Comitato, questo è un obiettivo funzionale agli interessi dell’UE.

5. Osservazioni specifiche

5.1.

La proposta va intesa come parte del programma volto a migliorare la coerenza, la solidarietà, la sicurezza, la competitività e la regolarità del mercato nella politica energetica dell’UE, rappresentata dall’Unione dell’energia. In tale contesto, l’obiettivo a medio termine è quello di ridurre la dipendenza da un fornitore dominante di gas attraverso un maggiore utilizzo delle fonti interne di gas dello Spazio economico europeo e dei terminali GNL, una migliore efficienza energetica e un rafforzamento del ruolo delle energie rinnovabili. Nel breve periodo, vi è un modesto margine di manovra per la sostituzione del gas naturale in alcuni settori della produzione di energia, come ad esempio alcuni impianti di cogenerazione. La cosa è di particolare importanza per i sistemi di teleriscaldamento. Le centrali elettriche a gas e gli impianti di cogenerazione rapidamente controllabili sono utilizzati anche per attenuare le fluttuazioni naturali nelle energie rinnovabili, fornendo un importante contributo alla sicurezza dell’approvvigionamento nel settore dell’elettricità e garantendo altresì la sicurezza dell’approvvigionamento nel settore del riscaldamento. Il margine di manovra è limitato per quanto concerne la sostituzione del gas naturale nel settore residenziale e commerciale, in quanto non è realistico, in questo comparto, mantenere attrezzature/infrastrutture alternative.

5.2.

Va inoltre osservato che i governi degli Stati membri hanno a più riprese dichiarato che «l’interconnettività» (ossia l’integrazione con i paesi vicini, la creazione di un mercato comune del gas naturale, lo sviluppo di infrastrutture regionali per il gas naturale come il Baltic Connector ecc.) consentirà di garantire i presupposti di una concorrenza equa fra i fornitori di gas, una migliore qualità dei servizi e una scelta più ampia per tutti i consumatori di gas naturale. Nei mercati in cui il consumo di gas naturale è in calo anno dopo anno, sono pochi i fornitori interessati a prestare un servizio alle utenze domestiche.

5.3.

Nel dibattito in corso sulle forniture di gas naturale all’UE, il termine «sicurezza energetica» è interpretato in due modi differenti. Da un lato, si sostiene che un notevole aumento della capacità dei gasdotti che trasportano gas verso l’Europa incrementerà la resilienza energetica, in quanto consentirà a forniture aggiuntive di gas naturale di colmare qualsiasi penuria causata dal continuo calo di produzione di tutti i tipi di combustibili fossili in Europa (carbone, petrolio e gas). Il gas può inoltre contribuire a sopperire alle carenze causate dalla discontinuità nella fornitura di energia elettrica da fonti rinnovabili e può svolgere una funzione importante nella transizione energetica. Il gas naturale presenta la più bassa impronta di carbonio tra i combustibili fossili e pertanto si rivela chiaramente una scelta prioritaria quando l’energia nucleare o le energie rinnovabili risultano inadeguate o non disponibili.

5.4.

D’altro canto, si dice che l’Europa potrebbe diventare più vulnerabile in quanto l’aumento della capacità di gas naturale incoraggerebbe la dipendenza da forniture provenienti da un paese (la Russia) i cui interessi possono essere notevolmente diversi da quelli dell’UE e che può utilizzare la fornitura di gas come moneta di scambio a livello economico e di politica estera. Su questo punto gli interessi economici e politici degli Stati membri sono in certa misura in conflitto, ed è difficile prevedere come queste due interpretazioni potranno essere conciliate nel breve e medio termine.

5.5.

In numerosi pareri adottati negli ultimi anni, e in particolare in quelli relativi alla creazione e al funzionamento dell’Unione dell’energia, il CESE ha affermato in linea generale che soltanto un meccanismo di governance efficace, nonché stabilito di comune accordo, consentirà di raggiungere gli obiettivi concordati dall’UE in materia di clima e di sicurezza energetica, compresa la riduzione del rischio di dipendenza da un unico fornitore di energia.

5.6.

La direttiva in esame mira a porre rimedio a una «zona grigia» legislativa, facendo sì che vengano applicati le norme e i principi del mercato unico e che un settore finora non regolamentato a livello europeo rientri nell’ambito di applicazione del diritto dell’UE, con un maggiore coinvolgimento della Commissione europea nell’esame di questioni di interesse comune.

5.7.

Le proposte modifiche alla direttiva sul gas mirano a garantire che, nel territorio rientrante nella giurisdizione dell’UE, i principi fondamentali della legislazione europea in materia di energia (come l’accesso di terzi, la regolazione tariffaria, la separazione proprietaria e la trasparenza) siano applicati anche agli interconnettori di gas con paesi terzi. Al riguardo, il Comitato ritiene che le necessarie modifiche alla direttiva sul gas dovrebbero essere adottate senza ulteriore indugio e non dovrebbero dare adito ad alcuna incertezza giuridica riguardo alla piena applicabilità del diritto dell’UE agli interconnettori in servizio o previsti.

5.8.

Il Comitato reputa che eventuali deroghe all’applicazione delle principali disposizioni della direttiva debbano essere rigorosamente circoscritte e limitate nel tempo (ad esempio a un massimo di 10 anni), e vadano concesse soltanto in casi eccezionali, dopo un’ampia valutazione da parte della Commissione, onde assicurarsi che non siano in conflitto con gli obiettivi dell’Unione dell’energia e che non si ripercuotano negativamente sulla concorrenza e sull’efficace funzionamento del mercato interno del gas, o sulla sicurezza dell’approvvigionamento di gas nell’UE.

Bruxelles, 19 aprile 2018.

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Luca JAHIER

(1) GU L 211, 14.8.2009, pag. 94.

(2) GU C 487 del 28.12.2016, pag. 70; GU C 487 del 28.12.2016, pag. 81; GU C 246 del 28.7.2017, pag. 34.