Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al diritto di accesso a un difensore nel procedimento penale e al diritto di comunicare al momento dell'arresto»

COM(2011) 326 definitivo — 2011/0154 (COD)

2012/C 43/11

Relatore unico: DE LAMAZE

Il Consiglio, in data 1o settembre 2011, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304, primo comma, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al diritto di accesso a un difensore nel procedimento penale e al diritto di comunicare al momento dell'arresto

COM(2011) 326 definitivo — 2011/0154 (COD).

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 8 novembre 2011.

Alla sua 476a sessione plenaria, dei giorni 7 e 8 dicembre 2011 (seduta del 7 dicembre), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 181 voti favorevoli, 3 voti contrari e 10 astensioni.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1   Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie molto favorevolmente il principio alla base della direttiva in esame. L'adozione di un testo normativo che integri la giurisprudenza più recente della Corte europea dei diritti dell'uomo in materia di diritti della difesa costituirebbe un incontestabile passo avanti per quanto riguarda sia la certezza del diritto sia la garanzia di tali diritti in seno ai diversi Stati membri.

1.2   L'assistenza attiva di un difensore scelto liberamente fin dall'inizio del procedimento penale rappresenta la garanzia di un processo equo. Il CESE condivide l'obiettivo della Commissione: garantire l'effettività di questo diritto.

1.3   Tuttavia, proprio per questo motivo, e poiché i principi sanciti nella direttiva proposta appaiono ambiziosi, il CESE esprime preoccupazione per le difficoltà che deriveranno dalla loro attuazione.

1.4   Il CESE deplora vivamente il rinvio della misura sull'assistenza legale gratuita, che nella tabella di marcia del Consiglio era considerata unitamente alla consulenza legale, poiché l'effettività dei diritti enunciati potrebbe risultarne compromessa.

1.5   L'ambizione della proposta di direttiva si misura, in primo luogo, con il fatto che essa estende il diritto di accesso a un difensore agli indagati.

1.5.1   Se il principio deve essere quello per cui i diritti in questione conseguono alla privazione della libertà personale, allora il CESE riconosce che, in nome del principio di lealtà che informa la ricerca della verità, qualsiasi persona sentita nell'ambito di un procedimento deve poter beneficiare della presenza di un difensore dal momento in cui venga perseguita penalmente.

1.5.2   Appare quindi coerente che, in virtù del diritto a non autoincriminarsi (nemo tenetur se detegere), i soggetti perseguiti penalmente abbiano accesso a un difensore, in assenza del quale le loro sole dichiarazioni non possono essere usate a fondamento della loro condanna.

1.5.3   A questo proposito, il CESE sarebbe favorevole a introdurre una modifica nella terminologia, sostituendo il termine «indagato» con «persona perseguita penalmente»: così facendo, infatti, si ridurrebbe il margine di incertezza e di soggettività.

1.6   L'ambizione della proposta di direttiva si misura, in secondo luogo, con il fatto che essa approfondisce il diritto di accesso a un difensore che svolgerà un ruolo attivo nei confronti del suo assistito, soprattutto in sede di interrogatori.

1.7   Secondo il CESE, il diritto di accesso a un difensore, così come configurato nella proposta di direttiva, è conciliabile con le esigenze dell'indagine e, contribuendo a garantire l'ammissibilità delle prove raccolte, può perfino facilitare il corretto svolgimento del procedimento penale, purché vengano rispettate le condizioni in appresso indicate.

1.7.1   Da un lato, la direttiva deve:

1.7.1.1   Le autorità investigative devono necessariamente mantenere il controllo dei tempi e dello svolgimento delle indagini.

1.7.1.2   Il CESE ritiene comunque opportuno prevedere una deroga nel caso in cui si prevedano difficoltà per il corretto svolgimento delle indagini.

1.7.2   Dall'altro lato, gli Stati devono provvedere alla creazione di strutture di «patrocinio urgente» che consentano l'accesso immediato a un difensore nel caso in cui il difensore liberamente scelto non sia immediatamente disponibile.

1.8   Infine, allo scopo di garantire un maggiore equilibrio, il CESE invita il Consiglio a definire degli orientamenti intesi a migliorare la tutela dei diritti delle vittime a fronte dei nuovi diritti accordati alla difesa. Le vittime dovrebbero infatti poter essere assistite da un difensore quando vengono sentite dalle autorità investigative e a fortiori quando vengono messe a confronto con gli imputati, i quali avranno a loro volta tale possibilità.

2.   Contesto e contenuto della proposta di direttiva

2.1   Il Consiglio ha riconosciuto che finora a livello europeo non si è fatto abbastanza per tutelare i diritti fondamentali della persona nell'ambito dei procedimenti penali. Il 30 novembre 2009, il Consiglio Giustizia ha adottato una risoluzione relativa a una tabella di marcia per il rafforzamento di tali diritti. Questa tabella di marcia, che è stata allegata al programma di Stoccolma, invitava la Commissione a presentare proposte normative riguardo ai seguenti aspetti («misure»):

2.2   Una prima tappa è stata l'adozione dalla direttiva 2010/64/UE sul diritto all'interpretazione e alla traduzione (misura A).

2.3   La seconda tappa sarà l'adozione di una direttiva, attualmente in fase di discussione, sul diritto all'informazione (1), che stabilisca norme minime sul diritto a ricevere informazioni riguardo ai propri diritti e all'accusa formulata nei propri confronti nonché sul diritto di accesso al fascicolo (misura B).

2.4   La proposta di direttiva in esame corrisponde alla terza misura di questo pacchetto legislativo. Essa riflette la scelta della Commissione di disciplinare con un unico atto normativo il diritto di accesso a un difensore e il diritto a comunicare (D). La disciplina dell'assistenza legale gratuita, che nella tabella di marcia del Consiglio era considerata unitamente alla consulenza legale, è stata rinviata a una data successiva (2013). Come per le precedenti misure, la Commissione ha deciso di far beneficiare di questi diritti le persone arrestate sulla base di un mandato d'arresto europeo.

2.5   La proposta di direttiva in esame mira ad assicurare l'applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (e in particolare degli articoli 4, 6, 7 e 47), basandosi sugli articoli 3 e 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), che riguardano in particolare la proibizione della tortura e il diritto di accesso a un difensore, così come interpretati dalla Corte europea dei diritti dell'uomo (in prosieguo «la Corte»).

2.6   Essa prevede che ogni indagato o imputato abbia accesso a un difensore in tempo utile. Sia privato o meno della libertà personale, l'indagato o imputato deve poter accedere a un difensore prima dell'inizio di qualunque interrogatorio (articolo 3 della direttiva proposta).

2.6.1   Il difensore partecipa in maniera attiva (domande, dichiarazioni) agli interrogatori e alle udienze; ha il diritto di presenziare a qualunque atto investigativo o di raccolta di prove che richieda o consenta la presenza dell'indagato o imputato, salvo qualora le prove da raccogliere rischino di essere alterate, rimosse o distrutte in conseguenza del passare del tempo necessario all'arrivo del difensore; ha inoltre diritto di accedere al luogo di detenzione per verificare le condizioni in cui l'indagato o imputato è detenuto (articolo 4).

2.7   La proposta prevede altresì il diritto, per coloro che sono privati della libertà personale, di comunicare, al momento dell'arresto, con un terzo o con le proprie autorità consolari (articoli 5 e 6) in modo da informarli della loro detenzione.

2.8   Solo in circostanze eccezionali è possibile derogare ai diritti sanciti nella direttiva proposta (articolo 8). Le deroghe possono essere autorizzate solo mediante decisione adottata da una autorità giudiziaria, devono essere giustificate da ragioni concrete e non devono basarsi esclusivamente sul tipo o sulla gravità del reato.

3.   Osservazioni generali

3.1   Il CESE esprime soddisfazione per il riorientamento politico che caratterizza la tabella di marcia adottata il 30 novembre 2009 dal Consiglio allo scopo di rafforzare i diritti fondamentali nell'ambito dei procedimenti penali.

3.2   La proposta in esame si iscrive in una linea di continuità con i progressi della giurisprudenza della Corte e, benché definisca delle norme minime (gli Stati membri sono liberi di spingersi oltre), mira in realtà a una armonizzazione «dall'alto» delle procedure penali nazionali.

3.3   Le legislazioni nazionali presentano ancora livelli molto variabili di tutela dei diritti della difesa. La definizione di norme comuni applicabili in tutta l'Unione è indispensabile per creare uno spazio comune di diritti e rafforzare la reciproca fiducia tra autorità giudiziarie nazionali. Il CESE annette particolare importanza alla realizzazione di questi obiettivi, che sono a un tempo condizione e conseguenza necessarie della libera circolazione delle persone.

3.4   Il CESE sottolinea altresì l'urgenza di ridurre i contenziosi che congestionano la Corte e sfociano in sanzioni finanziarie per gli Stati.

3.5   Il CESE tiene tuttavia a ricordare che le suddette norme potranno essere applicate e attuate pienamente soltanto se terranno conto delle differenze tra le tradizioni giuridiche e gli ordinamenti giuridici degli Stati membri (sistemi accusatori o inquisitori), conformemente all'articolo 82, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Questo aspetto, a suo avviso, merita quindi di essere approfondito.

3.6   Metodo e calendario legislativo

3.6.1   Il CESE non è sicuro che il fatto di associare il diritto di accesso a un difensore al diritto di comunicare con un terzo apporti un valore aggiunto. Il terzo in questione, infatti, non contribuisce in senso stretto alla tutela dei diritti della difesa.

3.6.2   Il CESE deplora invece che il diritto di accesso a un difensore:

3.6.3   Pur comprendendo le ragioni del rinvio della disciplina dell'assistenza legale gratuita, il CESE contesta la scelta della Commissione di stabilire dei principi prima ancora di prevedere i mezzi finanziari per attuarli. Se l'impatto finanziario non può giustificare, di per sé, la violazione dell'articolo 6 della CEDU - così come interpretato dalla Corte -, l'effettività dei diritti enunciati rischia nondimeno di esserne compromessa.

3.6.4   Il CESE esprime particolare preoccupazione per il fatto che la valutazione dell'impatto che accompagna la proposta di direttiva sembri sottovalutare i costi derivanti dall'applicazione di una tale normativa.

3.6.5   Il CESE si interroga in particolare sui mezzi necessari per finanziare, nel quadro dell'esecuzione di un mandato di arresto europeo, l'accesso a due difensori (uno nello Stato membro emittente e l'altro in quello di esecuzione), senza peraltro contestare la fondatezza del relativo diritto.

3.7   Nel merito

3.7.1   Estensione del diritto di accesso a un difensore agli indagati (articoli 2 e 3 della direttiva proposta)

3.7.1.1   Il contributo principale della direttiva proposta consiste nell'estensione del diritto di accesso a un difensore agli indagati.

3.7.1.2   Le recenti evoluzioni della giurisprudenza della Corte formano attualmente oggetto di interpretazioni talvolta contraddittorie; il CESE ritiene che l'accesso a un difensore debba essere garantito a partire dal momento della privazione della libertà personale dell'interessato.

3.7.1.3   Potrebbero essere ammesse deroghe solo quando venga perseguita penalmente una persona sentita nell'ambito di un procedimento, la quale perciò, in applicazione del principio di lealtà nella ricerca della verità, non possa più essere sentita come semplice testimone e abbia il diritto di essere assistita da un difensore.

3.7.1.4   Questo orientamento appare conforme alle evoluzioni più recenti della giurisprudenza.

3.7.2   Contenuto del diritto di accesso a un difensore (articolo 4)

3.7.2.1   Partecipazione attiva del difensore durante gli interrogatori (articolo 4, paragrafo 2)

3.7.2.1.1   Il CESE è sensibile al fatto che la proposta di direttiva ponga l'accento sull'effettività dell'assistenza del difensore, il quale, nel corso degli interrogatori e delle udienze, potrà porre domande, chiedere chiarimenti e rendere dichiarazioni. Tenuto conto delle specificità dei diversi sistemi giudiziari, il CESE ritiene che le modalità di esercizio di questi diritti potrebbero essere disciplinate da ciascuno Stato membro.

3.7.2.1.2   Ritiene che sarebbe utile prevedere anche la possibilità, per il difensore, di chiedere che le sue osservazioni siano allegate al verbale di interrogatorio, al fine di evitare qualsiasi tipo di difficoltà con le autorità investigative.

3.7.2.1.3   Il CESE fa tuttavia osservare che, per gli indagati - sempre che il termine indagati debba essere mantenuto -, l'assistenza del difensore si scontrerà con difficoltà di tipo pratico come, in particolare, la trasmissione in tempo reale del fascicolo (2). Per l'insieme del contenzioso di massa, infatti, le autorità investigative non dispongono di alcun fascicolo prima del fermo dell'imputato.

3.7.2.2   Diritto del difensore di essere presente a qualunque atto investigativo o di raccolta delle prove effettuato in presenza dell'imputato (articolo 4, paragrafo 3)

3.7.2.2.1   Se da un lato questo diritto rappresenta un progresso incontestabile in materia di tutela dei diritti della difesa, dall'altro lato è comunque opportuno, ad avviso del CESE, operare una distinzione tra i diversi tipi di misure. Così, nell'ambito di una perquisizione, l'imputato deve poter beneficiare dell'assistenza di un difensore.

3.7.2.2.2   Invece, per quanto riguarda gli accertamenti tecnico-scientifici (rilevamento di impronte digitali, prelievo di sostanze biologiche, ecc.), per i quali il difensore non ha alcuna competenza specifica, il CESE ritiene che l'esercizio di questo diritto non recherebbe alcun valore aggiunto. Potrebbe essere sufficiente un modulo, firmato dall'imputato, che lo abbia informato delle conseguenze del suo rifiuto.

3.7.2.2.3   Il CESE è peraltro consapevole dei vincoli che un tale diritto può comportare per lo svolgimento dell'indagine. Ed evitare di nuocere al suo corretto svolgimento è, ad avviso del CESE, un'esigenza fondamentale. La raccolta delle prove deve poter avvenire nel più breve tempo possibile, nell'interesse stesso dell'indagato. Secondo il CESE la direttiva dovrebbe fissare un termine dopo il quale le autorità investigative possano operare senza la presenza del difensore che dimostrino di avere debitamente informato.

3.7.2.2.4   Solo in determinati casi, in cui ciò non pregiudichi l'equità del procedimento, il CESE ritiene che potrebbero essere le giurisdizioni nazionali a decidere circa l'eventuale ammissibilità degli elementi di prova ottenuti senza la presenza di un difensore.

3.7.2.3   Incontri tra il difensore e il suo cliente (paragrafo 5)

3.7.2.3.1   Se la durata e la frequenza degli incontri con il difensore devono essere sufficienti, l'assenza di limiti diversi da quelli che «possano pregiudicare l'esercizio dei diritti della difesa», nozione vaga e soggettiva, sarà, secondo il CESE, fonte di controversie tra difensori e forze di polizia.

3.7.2.3.2   Il CESE si interroga in effetti sulla questione della durata inerente all'esercizio di questi diritti (parere del difensore, presenza effettiva, esame del fascicolo, incontri con il cliente, assistenza agli interrogatori e a talune attività investigative, ecc.) nel quadro di un'indagine circoscritta a un periodo di tempo divenuto troppo breve per garantirne l'efficacia.

3.7.2.3.3   Il CESE ritiene necessario imporre a ciascuno Stato membro di fissare una durata e una frequenza ragionevoli per gli incontri tra difensore e cliente, onde evitare di nuocere al corretto svolgimento delle indagini garantendo al tempo stesso l'esercizio effettivo di tali diritti. Ritiene che tali incontri dovrebbero aver luogo, come minimo, prima di ogni nuovo interrogatorio.

3.7.2.4   Condizioni di detenzione (paragrafo 4)

3.7.2.4.1   L'impatto delle condizioni di detenzione su una persona privata della libertà non ha certo bisogno di essere dimostrato. Per evidenti ragioni di dignità della persona umana, il CESE sottolinea l'urgente necessità di destinare gli importi necessari al miglioramento di tali condizioni. Il CESE ritiene che, se è vero che non spetta al difensore «verificare» le condizioni di detenzione dell'interessato, si potrebbe comunque prevedere la possibilità per il difensore di «constatare» (3) tali condizioni e di chiedere che le sue osservazioni siano messe a verbale. Il CESE propone di precisare che il difensore deve poter accedere al luogo di detenzione nel più breve tempo possibile.

3.7.2.5   Principio della libera scelta del difensore

3.7.2.5.1   Il diritto di accesso a un difensore non può essere esteso senza estendere anche il suo corollario: il principio della libera scelta del difensore stesso, in conformità dell'articolo 6, paragrafo 3, lettera c), della CEDU. Avendo constatato che la proposta di direttiva non vi fa riferimento, il CESE propone di richiamare questo principio. Potrebbe essere prevista una deroga, su richiesta dell'autorità giudiziaria, in materia di terrorismo e di criminalità organizzata, nel qual caso il difensore potrebbe essere nominato dagli organi competenti degli ordini professionali.

3.7.2.5.2   Al fine di applicare il principio della libera scelta del difensore, la futura normativa sull'assistenza legale gratuita dovrà prevedere la possibilità che le spese dell'intervento di qualunque difensore europeo siano assunte a carico a titolo di gratuito patrocinio.

3.7.2.5.3   Per garantire l'effettività dei diritti stabiliti dalla direttiva, il CESE invita gli Stati membri a riflettere da subito sulla creazione di strutture di «patrocinio urgente» che consentano l'accesso immediato a un difensore nel caso in cui il difensore liberamente scelto non sia immediatamente disponibile.

3.7.2.6   Segretezza delle indagini

3.7.2.6.1   Il CESE tiene a ricordare che i difensori sono tenuti a rispettare la segretezza delle indagini. Tale obbligo contribuirà, secondo il CESE, a garantire che l'approfondimento dei diritti di cui alla proposta di direttiva non pregiudichi il corretto svolgimento delle indagini stesse.

3.7.3   Diritto di comunicare con un terzo (articoli 5 e 6)

3.7.3.1   Riconoscendo l'importanza di assicurare l'informazione del terzo, ma anche quella di evitare i rischi che il diritto di comunicare direttamente con il terzo potrebbe comportare per l'indagine, il CESE raccomanda l'utilizzo delle seguenti espressioni: «diritto di far avvisare» o di «far avvertire» un terzo o il proprio consolato.

3.7.4   Ambito di applicazione (articolo 2) e deroghe (articolo 8)

3.7.4.1   Temendo un formalismo eccessivo delle procedure penali che potrebbe pregiudicare l'efficacia delle indagini, il CESE reputa necessario lasciare a ciascuno Stato membro la possibilità di attuare procedure in deroga a taluni principi stabiliti, sia nella fase delle indagini che in quella processuale, in particolare quando non siano né contestati né contestabili fatti di scarsa gravità, associati a forme diffuse di delinquenza,

3.7.4.2   Considerando che è fondamentale non compromettere il corretto svolgimento delle indagini, il CESE suggerirebbe comunque di introdurre una deroga nel caso in cui si prevedano difficoltà per il corretto svolgimento delle stesse. Propone quindi di modificare in tal senso l'articolo 8, lettera a) (cfr. le osservazioni specifiche).

4.   Osservazioni specifiche

4.1   Sostituire, in tutto il testo della direttiva proposta, «indagato o imputato» con «persona perseguita penalmente».

4.2   Articolo 3, paragrafo 1, lettera a): dopo «interrogatorio», aggiungere «o udienza».

4.3   Articolo 4, paragrafo 1: sostituire «rappresenta» con «assiste».

4.4   Articolo 4, paragrafo 2: aggiungere le seguenti precisazioni: «ogni interrogatorio o udienza della persona perseguita penalmente» e «e di far allegare al verbale le sue osservazioni».

4.5   Articolo 4, paragrafo 4: sostituire «verificare» con «constatare»; dopo «a tal fine, ha diritto di accedere», aggiungere «prima possibile» e «di far verbalizzare le sue osservazioni».

4.6   Articolo 5, paragrafo 1: sostituire «comunicare con» con «far avvisare».

4.7   Articolo 5, paragrafo 2: [non riguarda la versione italiana, dove viene già utilizzato il termine minore anziché bambino].

4.8   Articolo 6: sostituire «comunicare» con «far avvisare».

4.9   Articolo 8, lettera a): aggiungere alla fine: «e di evitare di nuocere al corretto svolgimento delle indagini».

4.10   Articolo 8, secondo comma: sostituire «autorità giudiziaria» con «autorità competente».

4.11   Articolo 11, paragrafo 2, terzo trattino: aggiungere «e di far allegare al verbale le sue osservazioni».

(1)  GU C 54 del 19.2.2011, pag. 48-50.

(2)  L'articolo 7 della proposta di direttiva concernente il diritto all'informazione nel procedimento penale stabilisce per qualsiasi indagato o imputato o loro difensore il diritto di accesso al fascicolo.

(3)  Verbo che tradurrebbe più fedelmente l'inglese to check up.