23.3.2017   

HR

Službeni list Europske unije

C 91/1

I.

Financijskom uredbom propisuju se načela i postupci kojima se uređuje uspostava i potrošnja proračuna Europske unije (EU), kao i kontrola nad sredstvima EU-a.

II.

Smatramo da bi Komisija trebala iskoristiti izmjenu Financijske uredbe za usklađivanje svojih upravljačkih mehanizama s najboljom međunarodnom praksom. Posebice se osvrćemo na pitanja integriranog izvješćivanja, procjenu stope pogreške i revizijskog odbora (odlomci 7.–15.).

III.

Komisija predlaže promjenu načina izrade naših tematskih izvješća, i to na način za koji smatramo da bi narušio njihovu čitkost. Izražavamo zabrinutost u pogledu takvog pokušaja da se uređuje pitanje koje je od temeljne važnosti za našu autonomnost (odlomci 18.–22.).

IV.

Općenito podržavamo predložena pojednostavnjenja za primatelje sredstava EU-a (odlomci 28.–34.) i predlažemo da Komisija pojasni prijedloge o kombiniranju načina ili instrumenata izvršenja proračuna (odlomci 35.–41.). Ističemo da predložene izmjene financijskih instrumenata mogu biti pozitivne, ali da ih je potrebno pojasniti (odlomci 42.–50.).

V.

Komisija predlaže detaljne izmjene operacija proračunskog upravljanja, a da pritom ne propituje jesu li postojeći mehanizmi i dalje prikladni. Smatramo da postoji prostor za osjetno pojednostavnjenje proračunskih mehanizama (odlomci 51.–63.). Ne podržavamo predložene izmjene u pogledu uporabe namjenskih prihoda i smatramo da je nepotrebno zadržati kategoriju unutarnjih namjenskih prihoda (odlomci 69.–76.).

VI.

Preuranjeno proširenje uporabe uzajamnih fondova na unutarnje politike povlači pitanja u pogledu administracije, troškova i odgovornosti (odlomci 64.–68.).

VII.

Podržavamo širu uporabu plaćanja na temelju ispunjenih uvjeta ili postignutih rezultata te tražimo daljnje pojašnjenje predloženog okvira uspješnosti (odlomci 77.–89.).

VIII.

Iako pozdravljamo mogućnost konsolidacije izvješća koja sastavlja Komisija, smatramo da posljedice takvih izmjena nisu u potpunosti procijenjene. „Integrirani paket financijskih izvještaja” koji je predložila Komisija sastojao bi se od tisuća stranica te bi doveo do znatnih preklapanja (odlomci 90.–99.).

IX.

Osvrćemo se i na druge izmjene koje su predložene, ali ne i istaknute u obrazloženjima, uključujući pitanja koja proizlaze iz izmjena sektorskih pravila (odlomci 109.–148.).

1.

U Financijskoj uredbi iznose se načela koja se primjenjuju na opći proračun EU-a. Njezina izmjena utjecat će na proces donošenja proračuna i uporabe financijskih sredstava, no njome se pruža i prilika za poboljšanje financijskog upravljanja EU-om.

2.

Neke od izmjena koje predlaže Komisija, kao što je promicanje uporabe pojednostavnjenih oblika doprinosa i plaćanja na temelju uvjeta ili ciljeva u svim načinima upravljanja, može dovesti do pojednostavnjenja u upravljanju financijskim sredstvima EU-a i njihovu primanju. Mnoge od tih izmjena odražavaju preporuke Revizorskog suda iz nedavnih godišnjih izvješća. Međutim, detaljna pravila ne zamjenjuju dobro upravljanje na različitim razinama. Kako bi te izmjene bile uspješne, u djelo će ih morati provesti odgovorno osoblje te će ih morati pratiti upravna tijela.

3.

Komisija opisuje svoj prijedlog kao ambicioznu izmjenu općih financijskih pravila popraćenu odgovarajućim izmjenama sektorskih financijskih pravila (17). U prijedlogu se navodi da on doprinosi postizanju dvaju glavnih ciljeva preispitivanja VFO-a: pojednostavnjenju i fleksibilnosti. Njime se uvode brojne detaljne promjene koje se osobito odnose na:

4.

Prvi dio našeg mišljenja (odlomci 7.–27.) bavi se pitanjima za koja smatramo da su trebala biti uključena u prijedlog Financijske uredbe. U odlomcima 28.–148. u nastavku riječ je o promjenama koje Komisija predlaže te je tekst strukturiran po uzoru na obrazloženje.

5.

U skladu s Međuinstitucijskim sporazumom o boljoj izradi zakonodavstva, Komisija bi trebala obavljati procjene učinka svojih zakonodavnih i nezakonodavnih inicijativa, delegiranih akata i provedbenih mjera za koje se očekuje da će imati znatan učinak na gospodarstvo, okoliš ili društvo. Mišljenja smo da je Komisija prije objave prijedloga trebala obaviti procjenu učinka (18).

6.

Kako bi se postigao cilj Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva, predlažemo da se u Financijsku uredbu uvede obveza obavljanja procjene učinka zakonodavnih i nezakonodavnih inicijativa, delegiranih akata i provedbenih mjera za koje se očekuje da će imati znatan učinak na gospodarstvo, okoliš ili društvo.

7.

Komisija ne primjenjuje nijedan priznati okvir upravljanja, niti u svojim godišnjim izvješćima navodi u kojoj se mjeri pridržava tog okvira (20). Iako se računovodstvena dokumentacija sastavlja u skladu s međunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor (MRSJS, engl. IPSAS), ne postoji prateće izvješće u kojem se pruža cjelovit pregled upravljanja u Europskoj komisiji, njezine uspješnosti i njezine strategije za borbu protiv rizika koji prijete ispunjavanju njezinih ciljeva. Komisija pruža procjenu stope nezakonitih i nepravilnih transakcija (vidjeti također odlomak 12.) u godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti (do 2015. u „objedinjenom izvješću”), no dionici, što uključuje i nas, o tome su obaviješteni tek po završetku godišnje revizije. Informacije se pružaju (a katkad i ponavljaju) djelomično u dokumentima na razini Komisije, a djelomično u dokumentima na razini glavnih uprava. Ti se dokumenti objavljuju zasebno tijekom godine (često prekasno da bi se uzeli u obzir u okviru revizije godišnje računovodstvene dokumentacije ili da bi se obrađivali u godišnjem izvješću).

8.

Smatramo da bi Komisija trebala iskoristiti izmjenu Financijske uredbe kao priliku za ažuriranje svojih upravljačkih mehanizama. Prijedlogom Financijske uredbe uvode se određene promjene u vezi s upravljanjem, no one nisu uvijek u skladu s međunarodnom najboljom praksom, dok se prijedlog ne bavi nekim od ključnih elemenata upravljanja.

9.

Komisija bi trebala dodatno pojednostavniti izvješćivanje, i to sastavljanjem jedinstvenog izvješća o odgovornosti (po mogućnosti) ili paketa izvješća (druga mogućnost). Tijelo odgovorno za davanje razrješnice trebalo bi imati jasan jedinstveni dokument u kojem Komisija prikazuje svoje djelovanje, uporabu proračuna i postignute rezultate. Pozdravljamo inicijativu Komisije da konsolidira više izvješća u „integrirani paket financijskih izvještaja”. Međutim, kako bi taj paket postao jedinstveno izvješće o odgovornosti (i kako bi to bio uistinu integrirani paket), potrebno je:

10.

Kao što smo preporučili u tematskom izvješću br. 27/2016, takvo izvješće trebalo bi uključivati:

Neke od tih informacija već su dostupne. U prilogu II. navodimo postojeća izvješća, prijedlog Komisije i naš prijedlog.

11.

Komisija bi navedeno jedinstveno izvješće ili paket izvješća o odgovornosti trebala predstaviti na vrijeme za potrebe revizije računovodstvene dokumentacije i provjera koje revizor obavlja kako bi utvrdio jesu li informacije prikazane u paketu u skladu s računovodstvenim informacijama. U nastavku raspravljamo o mogućim izmjenama prijedloga Komisije kojima bi se postigla bolja (i integriranija) struktura izvješća EU-a.

12.

U slučajevima kada postoji velik rizik od nepravilnosti najbolja je praksa (21) raspraviti o riziku te kvantificirati njegovu razinu i mogući učinak. U području revizije i kontrole radi velik broj osoblja Komisije, a zakonodavstvom EU-a propisano je da i tijela koja upravljaju sredstvima EU-a moraju obavljati opsežne provjere rashoda. U izvješćima Komisije na tu temu velika se pažnja pridaje „korektivnom kapacitetu” (tj. mogućnosti odbacivanja zahtjeva za povrat troškova koje je Komisija isprva prihvatila), a manja kvantificiranju i analiziranju prirode pogrešaka koje Komisija utvrdi. Ključan dokument na tu temu („Zaštita proračuna EU-a”) ne sadržava procjenu razine nepravilnosti koja je prisutna u početnim ili odobrenim zahtjevima za nadoknadu troškova.

13.

Preporučujemo da se u prijedlog Financijske uredbe uvrsti zahtjev prema kojem bi Komisija (22) u okviru računovodstvene dokumentacije ili popratnih informacija trebala iznositi informaciju o stopi pogreške koja se temelji na dosljednoj metodologiji te nam je dostaviti zajedno s privremenom računovodstvenom dokumentacijom (odnosno, u nacrtu jedinstvenog izvješća o odgovornosti).

14.

Najbolja praksa upravnih tijela u javnom sektoru zahtijeva uspostavu revizijskog odbora ili istovjetne skupine ili funkcijske jedinice (23). Na temelju obavljene procjene zaključili smo da Odbor Komisije za praćenje tijeka revizije ne djeluje u skladu s najboljom praksom jer je tek nekolicina njegovih članova neovisna o instituciji (24) i jer njegove ovlasti ne obuhvaćaju financijsko izvješćivanje, nepravilnosti i upravljanje rizicima (25).

15.

Komisija bi trebala iskoristiti priliku koju joj ukazuje izmjena Financijske uredbe kako bi uvela posebne zahtjeve za uspostavu i djelovanje revizijskog odbora u institucijama EU-a koje sudjeluju u potrošnji sredstava i kako bi uskladila njegov sastav i djelokrug s međunarodnom najboljom praksom.

16.

Važno je da nam se informacije potrebne za obavljanje revizija stave na raspolaganje na pravodoban i učinkovit način. Potreban nam je izravan pristup podatcima Komisije, ali po potrebi i mogućnost da te podatke analiziramo u vlastitim poslovnim prostorima, s pomoću vlastitih alata za analizu podataka. Dokumenti koje trebamo ispitati trebali bi nam biti stavljeni na raspolaganje u ranoj fazi (i kao nacrt) kako bismo zajamčili pravodobno izvješćivanje.

17.

Članak 249. prijedloga Financijske uredbe sadržava odredbe u vezi s našim pristupom dokumentima i podatcima pohranjenima u elektroničkom obliku. Smatramo da je potrebno dodatno pojašnjenje, posebno u pogledu odredbi o pravu na pristup sustavima IT-a. U prilogu I. iznosimo prijedlog za izmjenu članka 249.

18.

U članku 250. Komisija predlaže smanjenje vremena koje imamo na raspolaganju za dostavu opažanja koja bi se uključila u godišnje izvješće, i to skraćivanjem roka s 30. lipnja na 15. lipnja. Međutim, nije predložena i odgovarajuća promjena roka za primanje informacija od Komisije. Kako bismo postignuće iz 2016. godine, kada smo godišnje izvješće objavili mjesec dana prije roka, mogli ponoviti i u budućnosti, potrebno je na odgovarajući način prilagoditi propisane rokove u kojima Komisija i druge institucije moraju dostaviti računovodstvenu dokumentaciju i povezane informacije. Primjerice, rok za slanje završne konsolidirane računovodstvene dokumentacije (članak 238. stavak 5.) trebao bi se skratiti s 31. srpnja na 30. lipnja, dok bi se rok za primanje odgovora institucija na opažanja koja će ući u godišnje izvješće trebao skratiti s 15. listopada na 15. srpnja (članak 250. stavak 1.) (vidjeti i prilog II.).

19.

Kako bi se bolje odrazila svrha i priroda raspravnog postupka, predlažemo da se prve dvije rečenice članka 250. izmijene kako je navedeno u prilogu I.

20.

Kad je riječ o uvrštavanju odgovora institucija u naša izvješća, smatramo da su ovlasti odlučivanja o načinu predstavljanja naših izvješća, u skladu s međunarodnim standardima o reviziji, po svojoj naravi sastavni dio administrativne autonomije Revizorskog suda. Smatramo da objava odgovora svake institucije „pored” naših opažanja narušava tečnost i čitkost teksta, posebice kada su odgovori duži od našeg teksta. Slijedom toga predlažemo da se odgovori na godišnje izvješće objavljuju ispod našeg teksta svakog poglavlja, slično postojećoj praksi za tematska izvješća.

21.

Naša primjedba o „raspravnom postupku” (odlomak 19.) također se odnosi i na tematska izvješća iz članka 251. Kad je riječ o šestotjednom roku koji institucije obuhvaćene revizijom imaju za dostavu svojih odgovora, smatramo da u zakonodavstvu na ovoj razini nema potrebe za upućivanjem na odgodu roka ili za davanjem mogućeg razloga za to.

22.

Kad je riječ o promjeni predloženoj u odlomku o položaju odgovora u tematskim izvješćima, ponovno ističemo da je naš stav, kao što je već istaknuto u odlomku 20. u prethodnom dijelu teksta, da se time narušava legitimna administrativna autonomija Suda. Nadalje, nakon nedavne odluke da publikacije objavljujemo isključivo u elektroničkom obliku, radimo na novim načinima predstavljanja naših nalaza. To uključuje i istraživanje različitih mogućnosti koje nudi e-izdavaštvo, uključujući i omogućavanje čitatelju da sam odabere u kojem obliku želi pregledavati tekst. Stoga predlažemo da se zadrži postojeći tekst: „objave zajedno s [tematskim] izvješćem”.

23.

Člankom 69. stavkom 6. prijedloga Financijske uredbe propisano je da reviziju računovodstvene dokumentacije tijela osnovanih na temelju UFEU-a i Ugovora o Euratomu koja primaju doprinose iz proračuna EU-a (tj. agencija) i dalje obavljaju neovisni vanjski revizori prije konsolidacije u računovodstvenu dokumentaciju EU-a. To znači da bismo u pripremi naših izvješća i dalje uzimali u obzir rezultate njihovih revizija. Rješenje u skladu s kojim bi neovisni vanjski revizori obavljali reviziju ne samo računovodstvene dokumentacije nego i zakonitosti i pravilnosti povezanih transakcija bio bi znatan napredak u odnosu na prijašnja rješenja.

24.

Ukupni proračuni agencija čine manje od 2 % cjelokupnog proračuna EU-a. Unatoč njihovim ograničenim rashodima, agencije igraju važnu ulogu u razvoju i provedbi politika EU-a te bi nam učinkovitija rješenja u pogledu ponavljajućih aspekata godišnje revizije omogućila da se više usredotočimo na njihovu uspješnost.

25.

Trenutačno objavljujemo po jedno posebno godišnje izvješće za svaku agenciju. Ta izvješća sadržavaju izjavu o jamstvu (mišljenje o računovodstvenoj dokumentaciji te o zakonitosti i pravilnosti transakcija) i, ako je potrebno, primjedbe o pitanjima od posebne važnosti. 2016. godine objavljeno je 41 takvo izvješće, s 82 mišljenja i otprilike 90 posebnih primjedbi. U svrhu poboljšanja učinkovitosti predlažemo izmjenu pravila o godišnjem izvješćivanju. Predlažemo da se u budućnosti razmotri objavljivanje jedinstvenog konsolidiranog revizijskog izvješća koje bi obuhvaćalo sve agencije.

26.

Predlažemo sljedeća rješenja za reviziju tih tijela. Osim računovodstvene dokumentacije, neovisni vanjski revizor trebao bi također provjeravati zakonitost i pravilnost povezanih transakcija, iako bismo mi i dalje bili odgovorni za davanje završnih izjava o jamstvu za sva tijela. Taj bi nam model omogućio da se u najvećoj mogućoj mjeri oslanjamo na rad koji obavljaju neovisni vanjski revizori, kao i na rad koji obavlja Služba za unutarnju reviziju. Prijedlog izmjene s time povezanih članaka nalazi se u prilogu I.

27.

Usvojeno rješenje trebalo bi se primjenjivati i na tijela javno-privatnog partnerstva o kojima je riječ u članku 70.

28.

Mjere koje je Komisija predložila odnose se na bespovratna sredstva i pojednostavnjene oblike doprinosa EU-a.

29.

Glavne predložene promjene odnose se na

30.

U prijedlogu Financijske uredbe ne pružaju se upute o izradi programa potrošnje. Zbog toga je teško utvrditi koje će vrste projekata imati koristi od pojednostavnjenja. Isto tako, u ovoj fazi nije jasno kako će se ostvariti nastojanje Komisije da se veći naglasak stavi na kvalitetu isporučenih proizvoda (ostvarenja) i kvalitetu procjene praksi troškovnog računovodstva koju obavlja dužnosnik za ovjeravanje.

31.

Trenutačno postoji vrlo mali broj slučajeva u kojima Komisija ostvaruje svoje pravo na povrat dobiti. Komisija ističe (27) da bi standardna opcija za financiranje projekata kojima se ostvaruju prihodi trebala biti uporaba financijskih instrumenata, a ne bespovratnih sredstava.

32.

Priznavanje volonterskog rada kao „prihvatljivih troškova” u svrhu sufinanciranja potaknut će korisnike da se više koriste tim sredstvom, što će dovesti do toga da će im u potpunosti biti nadoknađeni svi ostali nastali troškovi, tako da će rizik od neprimjerene potrošnje u potpunosti snositi proračun EU-a. Prijedlogom bi se provjera sufinanciranja koju provodi Komisija učinila složenijom, kao i izračun neizravnih troškova. Kad je riječ o predloženom povećanju financiranja temeljenog na rezultatima, a ne nadoknade prihvatljivih troškova, smatramo ovaj prijedlog nepotrebnim kompliciranjem kojim se povećava rizik od pogreške.

33.

Prijedlogom se nastoji pojednostavniti upravljanje bespovratnim sredstvima isplaćenima fizičkim osobama navedenima u članku 185. dopuštajući određenoj skupini korisnika da prime višestruka bespovratna sredstva, kao i da se isti troškovi financiraju iz proračuna EU-a više nego jednom.

34.

U skladu s našom gore izloženom analizom:

35.

Komisija predlaže primjenu jedinstvenog skupa pravila:

36.

Promjene u sektorskim propisima uključuju i mogućnost kombiniranja europskih strukturnih i investicijskih (ESI) fondova s instrumentom koji se podržava sredstvima Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU).

37.

Komisija uvodi financijske sporazume o okvirnom partnerstvu u sklopu izravnog i neizravnog izvršenja. Njima bi se omogućilo sklapanje revizijskih sporazuma s osobama i subjektima koji izvršavaju financijska sredstva Unije ili korisnicima bespovratnih sredstava.

38.

Komisija je u prijedlog uvrstila novu glavu pod nazivom „Zajednička pravila” u kojoj se na jednom mjestu nalaze sva pravila koja se primjenjuju na jedan način izvršenja proračuna. Podržavamo osnovnu zamisao na kojoj se to temelji. Međutim, kao i u slučaju drugih glava (nabava, bespovratna sredstva (vidjeti odlomke 120.–123.) te teme također se obrađuju na drugim mjestima u prijedlogu. Zbog toga željeno pojednostavnjenje teksta nije postignuto.

39.

Kombiniranje različitih instrumenata financiranja moglo bi sa sobom nositi rizike kojima je potrebno upravljati, kao što je dvostruko financiranje ili istiskivanje privatnih ulaganja. Nadalje, Komisija će morati voditi računa o tome da se takvim kombinacijama poštuje načelo sufinanciranja i pravila o državnoj potpori. Mišljenja smo da bi se kombiniranje instrumenata financiranja, kako bi se zajamčila transparentnost i odgovornost, trebalo odgovarajuće pratiti, uključujući u pogledu ostvarenih rezultata i ciljeva koji su prikladno evidentirani i o kojima su podnesena odgovarajuća izvješća.

40.

Jasno nam je da se prijedlog u članku 126. stavku 3. u pogledu sporazuma o reviziji odnosi na Komisiju. Radi jasnoće potrebno je istaknuti da se sporazumima o reviziji ili provjeri ne smije ograničiti naš pristup informacijama potrebnima za reviziju financijskih sredstava Unije. Nadalje, smatramo da je upućivanje u posljednjoj rečenici članka 126. stavka 3. na trostrani sporazum Revizorskog suda s Europskom investicijskom bankom (EIB) i Komisijom (kako je predviđeno člankom 287. stavkom 3. UFEU-a) suvišno i da ga je potrebno izbrisati.

41.

Preporučujemo sljedeće:

42.

Glavne promjene koje se uvode u tom području su:

43.

U članku 203. navode se najveći iznosi koje financijska odgovornost EU-a ne smije prekoračiti za tri vrste financijskih operacija. Ističemo da proračunska jamstva i financijska pomoć također mogu dovesti do nastanka nepredviđenih obveza za EU i da iznos koji se drži u financijskoj imovini neće nužno biti dovoljan za pokrivanje financijskih obveza.

44.

Financijski rizici koji proizlaze iz proračunskog jamstva ili financijske pomoći obuhvaćeni su rezervacijom koja čini postotak (stopu rezervacija) iznosa odobrene financijske obveze. Rezervacije za financijske instrumente služe kao odgovor na buduća plaćanja povezana s proračunskom obvezom za predmetni financijski instrument. Predlaže se da se te rezervacije drže u zajedničkom fondu za rezervacije kojim izravno upravlja Komisija (članak 205.). Prijedlogom Financijske uredbe također se dopušta prijenos viška rezervacija između proračunskih jamstava ili operacija financijske pomoći (članak 206. stavak 3. točka (a)).

45.

Pozdravljamo prijedlog Komisije da se u Financijsku uredbu uključe proračunska jamstva i financijska pomoć, kao i da se unutar iste glave obrađuju različite vrste financijskih operacija EU-a.

46.

U prijedlogu o uspostavi zajedničkog fonda za rezervacije ne objašnjava se djelovanje tog fonda, izračun stvarne stope rezervacija i odnos između stope rezervacija utvrđene u temeljnom aktu i stvarne stope rezervacija.

47.

Smatramo da provizije koje ovise o uspješnosti (članak 202. stavak 1. točka (g)) predstavljaju pozitivan pomak, ali ističemo da se sporazumi i mjere uspješnosti moraju dobro osmišljavati i pažljivo provoditi. Međutim, Komisija ne bi trebala omogućiti izračun administrativnih provizija kao postotak ukupnog rezerviranog doprinosa EU-a (uključujući neiskorištene proračunske obveze).

48.

Podržavamo zahtjev za provedbu ex ante evaluacija za financijske operacije EU-a te smatramo da je potrebno odredbama omogućiti da se privremenim evaluacijama vodi računa o promjenjivim uvjetima na tržištu (29).

49.

Trenutačno se informacije o financijskim operacijama EU-a mogu pronaći u različitim izvješćima (30). Pozdravljamo prijedlog Komisije da se sve obvezno izvješćivanje (osim obveznog objavljivanja informacija u godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji i popratnim informacijama) spoji u jedinstveni dokument priložen uz nacrt proračuna (31). Pretpostavljamo da će se u njemu pružiti barem jednaka razina informacija kao i u postojećim izvješćima te da će se prikazivati stanje na dan 30. lipnja godine u kojoj se objavljuje.

50.

Preporučujemo da se:

51.

Komisija je predložila mjere kojima bi se poboljšala „fleksibilnost” proračuna. One se mogu sažeti na sljedeći način:

52.

Prijedlogom se povećava složenost proračunskog sustava stvaranjem još jedne pričuve i uvođenjem još jednog odstupanja od članka 12. stavka 2. u kojem je riječ o prijenosima (vidjeti također odlomke 57.–60.).

53.

„Negativna pričuva” upotrijebljena je samo 2011. godine. Prijedlog ne nudi uvjerljivo obrazloženje za traženje udvostručenja kapaciteta „negativne pričuve” na 400 milijuna eura.

54.

Bez te nove odredbe predmetna sredstva vratila bi se u proračun EU-a ako ih se ne iskoristi do utvrđenog roka. Prijenosi iz instrumenata pod podijeljenim izvršenjem u instrumente pod izravnim ili neizravnim izvršenjem zapravo bi mogli predstavljati prijenose odobrenih sredstava ne samo među državama članicama (34), nego i među proračunskim glavama te bi mogli promijeniti raspodjelu sredstava među naslovima VFO-a.

55.

Čini se da nije uvedena nikakva odredba o uključenosti proračunskog tijela. S obzirom na to da bi se takva odredba mogla smatrati mehanizmom za prijenos, trebala bi zadržati iste postupke, obveze transparentnosti i mogućnost javnog nadzora.

56.

Komisija u istom članku predlaže jačanje kapaciteta EFSU-a za preuzimanje rizika. Nije jasno kako bi se to postiglo.

57.

Važeće opće pravilo je da se odobrena sredstva koja se ne iskoriste do kraja financijske godine storniraju. Međutim, postoji nekoliko iznimaka od ovog pravila. Iznesene su podrobnije odredbe za nediferencirana odobrena sredstva za projekte u vezi s nekretninama i odobrena sredstva za plaćanja za postojeće obveze ili prenesena odobrena sredstva za preuzimanje obveza u slučajevima u kojima relevantne linije u proračunu za sljedeću godinu ne pokrivaju zahtjeve.

58.

U prijedlogu Financijske uredbe iz članka 12. stavka 3. uklonjeno je pravilo kojim se zahtijeva uporaba odobrenih sredstava za plaćanja iz tekuće godine prije onih koja su prenesena. To znači da je na dužnosniku za ovjeravanje da odluči koja će se odobrena sredstva za plaćanja upotrebljavati prva. Na temelju informacija dobivenih od Komisije, da se ta odredba primjenjivala 2014. i 2015. godine, predmetni iznosi bili bi zanemarivi te stoga ne vidimo potrebu za predloženim izmjenama.

59.

Glavna promjena koja proizlazi iz članka 12. stavka 2. odnosi se na nediferencirana odobrena sredstva, koja uglavnom služe za administrativne rashode. U skladu s važećom Financijskom uredbom institucija može odlukom prenijeti isključivo nediferencirana odobrena sredstva za projekte u vezi s nekretninama, i to u određenim uvjetima. Prijedlogom će se institucijama omogućiti da odlukom prenose sve vrste nediferenciranih odobrenih sredstava. Ako ta nova odredba bude imala široku primjenu, znatno bi se narušilo načelo jedne godine za administrativne rashode. Iz prijedloga nije jasno koje bi bile konkretne koristi te promjene, kao ni na koji dio rashoda bi to najvjerojatnije imalo utjecaj. Nadalje, obrada diferenciranih i nediferenciranih odobrenih sredstava te posebnog slučaja projekata u vezi s nekretninama u istom članku čini tekst složenijim.

60.

Pravilima o prijenosu iz članka 12. uspostavlja se složen i dugotrajan postupak koji može dovesti do kašnjenja u proračunskom postupku. Mišljenja smo da se prijedlogom Financijske uredbe taj postupak trebao pojednostavniti, i to, primjerice, analiziranjem mogućnosti uvođenja općeg (ali nekumulativnog) prava prijenosa odobrenih sredstava za proračunske linije koje nisu povezane s osobljem (primjerice do 5 % predmetne proračunske linije). To može biti povezano sa smanjenjem proračuna za administraciju kako bi se uzela u obzir dodatna odobrena fleksibilnost.

61.

Predloženom promjenom iz članka 27. ovlasti drugih institucija u pogledu donošenja odluka u vezi s proračunom izjednačile bi se s ovlastima Komisije u vezi s prijenosima među proračunskim glavama ili poglavljima. Izmjenom članka 28. Komisiji bi se omogućilo prebacivanje sredstava među proračunskim linijama bez slanja zahtjeva proračunskom tijelu pod uvjetom da se linije odnose na isti program i da su obuhvaćene istim temeljnim aktom (tj. da je u upravljanje programom uključeno više glavnih uprava). Smatramo da su predložene promjene opravdane.

62.

Komisija nije kvantificirala vjerojatne proračunske posljedice svojeg prijedloga. Osim toga, iako se njime nastoji povećati fleksibilnost, također se uvode rizici za načelo jedne godine, specifikacije i transparentnosti proračuna EU-a. U prijedlogu se tim rizicima ne posvećuje dovoljna pozornost. Postojećim izvješćima o proračunskom upravljanju ne daje se odgovarajući prikaz stanja i tokova rezerviranih sredstava, prijenosa i namjenskih prihoda, te ih je stoga potrebno poboljšati.

63.

Preporučujemo sljedeće:

64.

Prijedlogom bi se omogućilo uzajamnim fondovima da djeluju unutar EU-a uz financiranje iz instrumenata unutarnjih politika. To proširenje uporabe uzajamnih fondova postiglo bi se prebacivanjem članka koji se odnosi na uzajamne fondove (članak 227.) iz glave posvećene isključivo vanjskom djelovanju u glavu XII. „Ostali instrumenti za izvršenje proračuna” koja ima opću primjenu.

65.

U mišljenju br. 6/2010 upozorili smo na pitanja administracije, troška, revizije i odgovornosti u vezi s uspostavom uzajamnih fondova za vanjska djelovanja. Ta pitanja još stoje. Trenutačno postoje samo tri uzajamna fonda koja djeluju tek ograničeno vrijeme. Slijedom toga, mišljenja smo da je preuranjeno nazivati njihovu uporabu uspješnom.

66.

Budući da djeluju izvan proračuna, potrebno je obratiti posebnu pozornost na to da se u pogledu njihovih aktivnosti i uspješnosti zajamči prikladna razina izvješćivanja javnosti, nadzora i revizije. Pozdravljamo obveze izvješćivanja iz članka 244. i novu obvezu iz članka 39. stavka 6. u vezi s informacijama o aktivnostima i uspješnosti uzajamnih fondova koje je potrebno dostaviti tijekom postupka usvajanja proračuna. Međutim, raširena uporaba uzajamnih fondova narušila bi koncept jedinstva proračuna EU-a.

67.

U članku 227. također se navodi da se uzajamni fondovi mogu uspostaviti i za tematska djelovanja. Nije jasno što su točno tematska djelovanja u kontekstu unutarnjih politika.

68.

Ne podržavamo prijedlog da se proširi uporaba uzajamnih fondova.

69.

U skladu s načelom univerzalnosti proračunski prihodi ne smiju biti namijenjeni pojedinačnim stavkama rashoda niti se prihodi i rashodi smiju međusobno prebijati. Slijedom toga, među prihodima se ne pravi nikakva razlika te se oni upotrebljavaju za financiranje svih rashoda.

70.

Važećom Financijskom uredbom u iznimnim se slučajevima dopušta da određene vrste prihoda budu namjenske. Na temelju njih nastaju nova odobrena sredstva za plaćanja u istoj proračunskoj liniji (35) te se u pravilu mogu prenositi samo za jednu godinu (36). U važećoj Financijskoj uredbi pravi se razlika između „vanjskih namjenskih prihoda” (prikupljenih od država članica, trećih zemalja i sl.) i „unutarnjih namjenskih prihoda” koji se prikupljaju, primjerice, iz primitaka od prodaje vozila, opreme, isplata ugovorenih svota osiguranja i vraćanja sredstava u okviru financijskih instrumenata.

71.

Prijedlogom Financijske uredbe Komisija želi proširiti uporabu tih vraćenih sredstava i omogućiti da se upotrebljavaju za stvaranje odobrenih sredstava za plaćanja u različitim proračunskim linijama (članak 30.).

72.

Primitci od prodaje nekretnina također su uključeni u unutarnje namjenske prihode (članak 20.) te se takvi prihodi automatski prenose dok ne budu u potpunosti iskorišteni (članak 12. stavak 3.).

73.

Prihodi i vraćanja sredstava koji proizlaze iz financijskih operacija također su uključeni u unutarnje namjenske prihode te Komisija predlaže da se takvi prihodi upotrebljavaju za isti financijski instrument ili proračunsko jamstvo tijekom cijelog razdoblja njegova izvršenja, a na kraju tog razdoblja sva preostala sredstva koja potječu iz proračuna EU-a trebala bi se vratiti u proračun (članak 202.).

74.

Namjenski prihodi iznimka su od načela univerzalnosti. Kao što smo zaključili 2010. godine (37), vanjski namjenski prihodi imaju važnu ulogu, ali nisu nužni za zadržavanje kategorije unutarnjih namjenskih prihoda. Unutarnji ostvareni primitci mogu se obuhvatiti i redovnim proračunskim procesom. Trenutačnim prijedlogom omogućuju se osjetne iznimke od načela univerzalnosti, i to dopuštanjem uporabe unutarnjih namjenskih prihoda za svrhe za koje nisu prvotno namijenjeni.

75.

Ukidanjem unutarnjih namjenskih prihoda postiglo bi se znatno pojednostavnjenje te bi se sa svim takvim vraćenim sredstvima moglo postupati kao s općim prihodima. U tom bi slučaju o uporabi takvih sredstava odlučivalo proračunsko tijelo u skladu s trenutačnim prioritetima.

76.

Preporučujemo da se uporaba unutarnjih namjenskih prihoda ne proširi te da se svi unutarnje ostvareni prihodi evidentiraju kao opći prihodi.

77.

Komisija u članku 121. stavku 1. točki (e) predlaže uvođenje novog oblika financiranja na temelju postignutih rezultata ili ispunjenih uvjeta bez zahtijevanja troškovnika, i to za programe u okviru izravnog, neizravnog i podijeljenog izvršenja, povrh toga što su već na raspolaganju nadoknada troškova i pojednostavnjene mogućnosti financiranja.

78.

Postizanje konkretnih ostvarenja bit će standardni uvjet na temelju kojeg će se izvršavati plaćanja pojednostavnjenih oblika bespovratnih sredstava dodijeljenih u okviru izravnog (članak 175. stavak 4. točka (f)) i neizravnog izvršenja (članak 150. stavak 3.), osim u slučajevima koji nisu prikladni za takav pristup i za koje će biti potrebno obrazloženje. Kontrole i provjere korisnika u vezi s pojednostavnjenim oblicima bespovratnih sredstava moraju biti usmjerene na ostvarenja (članak 177.), a ex post provjerama više se ne mogu dovoditi u pitanje plaćanja u slučajevima u kojima je dužnosnik za ovjeravanje ex ante provjerio usklađenost i svojom odlukom dopustio uporabu uobičajenih praksi troškovnog računovodstva (članak 179.).

79.

Komisija u članku 176. navodi da su jedinstveni jednokratni iznosi nova mogućnost financiranja pojednostavnjenih oblika bespovratnih sredstava u okviru izravnog i neizravnog izvršenja na temelju procijenjenog proračuna koji obuhvaća sve prihvatljive troškove čija je usklađenost s načelima ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti provjerena ex ante.

80.

Novouvedenim člankom 219. stavkom 1. točkom (e) i za doprinose europskim političkim strankama dopušta se mogućnost oblika financiranja koji nisu povezani s relevantnim operacijama, ovisno o ex ante ispunjenju određenih uvjeta ili o postizanju rezultata.

81.

Rezultati naših revizija (38) pokazali su da u rashodima za nadoknadu sredstava, u slučajevima u kojima EU nadoknađuje prihvatljive troškove za prihvatljive aktivnosti, postoje znatno veće stope pogrešaka nego u rashodima na temelju prava, kada se plaćanje temelji na ispunjenju određenih uvjeta.

82.

Standardna opcija financiranja projekata uporabom bespovratnih sredstava, i to na temelju ispunjenja unaprijed utvrđenih uvjeta ili postizanja unaprijed utvrđenih rezultata, dakle, neovisno o troškovima koje snose korisnici, pozitivan je pomak.

83.

Podržavamo taj potez u skladu s odlomkom 78. u prethodnom dijelu teksta i smatramo da bi članak 121. trebalo izmijeniti kako bi se odrazila prednost koja se daje doprinosima temeljenima na rezultatima.

84.

Na temelju opažanja u prethodnom dijelu teksta preporučujemo da se plaćanjima temeljenima na ispunjenju uvjeta i postizanju rezultata počne davati prednost na razini čitavog proračuna EU-a.

85.

Komisija među ostalim predlaže sljedeće izmjene članaka o dobrom financijskom upravljanju:

86.

Prijedlogom se uvodi pojam uspješnosti, no ne i njegova definicija, te se ostavlja prostor za različita tumačenja toga je li riječ o istom pojmu kao i dobro financijsko upravljanje.

87.

Terminologija koja se upotrebljava u pogledu evaluacije nije u potpunosti u skladu s Međuinstitucijskim sporazumom o boljoj izradi zakonodavstva iz 2016. ni sa Smjernicama za bolju regulativu.

88.

Člankom 32. uvodi se veća fleksibilnost za provedbu evaluacija, kojom se Komisiji nudi mogućnost boljeg odabira u pogledu opsega evaluacija i trenutka njihove provedbe. Međutim, u određenom pogledu, time se ne doprinosi utvrđenom cilju postizanja usmjerenosti proračuna na rezultate:

89.

Preporučujemo sljedeće:

90.

Izvještaji o programima prilažu se uz nacrt proračuna i sadržavaju informacije o uspješnosti kako bi se opravdali operativni rashodi. Člankom 39. stavkom 3. točkom (h) uvode se formalne izmjene (izvještaji o „aktivnostima” zamjenjuju se izvještajima o „programima”), kao i promjene sadržaja izvještaja o programima: u njima bi se trebale iznositi informacije o doprinosima programa politikama i ciljevima Unije, kao i izvješćivati o postizanju ciljeva programa. Obveza uključivanja sažetka evaluacije briše se.

91.

Prijedlog Komisije da se izmijeni članak 73. stavak 9. prati pristup koji je Komisija već počela primjenjivati uvođenjem strateških planova za svaku glavnu upravu i ažuriranjem uloge godišnjeg izvješća o radu (40) na način da se u njega uključe informacije o provedenim operacijama.

92.

U članku 239. stavku 1. točki (b) prijedloga Financijske uredbe u okviru „integriranog financijskog izvješćivanja i izvješćivanja o odgovornosti” uvodi se godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti koje se dostavlja Europskom parlamentu i Vijeću. Godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti sastojat će se od:

93.

U načelu u Financijskoj uredbi nije potrebno govoriti o godišnjem izvješću o radu. Godišnje izvješće o radu u biti je dokument za unutarnju uporabu te ga Komisija kao takvog može sastavljati i mijenjati po želji, u skladu s načelom administrativne autonomije. Nije poželjno da sastavljanje tog dokumenta uspori sastavljanje izvješća na razini čitave Komisije.

94.

Prijedlogom Financijske uredbe iz članka 73. stavka 9. uklanja se obveza izvješćivanja o „rezultat[ima] poslova vezano uz utvrđene ciljeve” te „podat[cima] o općoj uspješnosti obavljenih operacija” u godišnjem izvješću o radu, kako je propisano člankom 66. stavkom 9. važeće Financijske uredbe. Umjesto toga, navode se „informacije o provedenim operacijama”, što je manje konkretno i može se tumačiti kao da se time omogućuje ograničenije izvješćivanje o uspješnosti u godišnjim izvješćima o radu.

95.

Unatoč tome što je promijenjena uloga godišnjeg izvješća o radu i što se navodi da se „nadzor [nad radom službi] […] obavlja […] jasnim izvješćivanjem Komisije od strane dužnosnika za ovjeravanje na temelju delegiranja ovlasti putem njihovih godišnjih izvješća o radu i izjava o jamstvu” (41), člankom 73. stavkom 1. izmijenjene Financijske uredbe odgovornost dužnosnika za ovjeravanje ne obuhvaća pouzdanost, potpunost i točnost iznesenih informacija o uspješnosti.

96.

U predloženom obliku, zahtjevi za uključivanje informacija o uspješnosti u izvještajima o programima nisu dovoljno konkretni:

97.

Objavljivanjem „integriranog paketa financijskih izvještaja” do 31. srpnja sljedeće godine (članak 239.), Komisija će odgoditi objavu:

Sud je mišljenja da su prijedlozi o izvješćivanju neprikladni. „Integrirani paket financijskih izvještaja” sastojao bi se od tisuća stranica te bi doveo do znatnih preklapanja.

98.

Preporučujemo da se Financijskom uredbom zahtijeva sljedeće:

99.

Uvođenje tih promjena značilo bi uspostavu potpunog izvještajnog paketa koji bi sadržavao informacije iz godišnjih izvješća o radu koje su važne za vanjske dionike. Tako bi se postiglo znatno pojednostavnjenje izvješćivanja.

100.

U članku 123. predlaže se Komisiji da se oslanja na provedene revizije:

101.

Glavni argument koji je Komisija predstavila za uvođenje te promjene je izbjegavanje višestrukih revizija nad subjektima koji primaju doprinose EU-a, osobito kad je riječ o međunarodnim organizacijama nad kojima reviziju provode neovisni vanjski revizori. Slažemo se da bi Komisija trebala pojednostavniti svoje odnose s međunarodnim organizacijama oslanjajući se na njihove postojeće revizijske mehanizme kad god je to moguće. Time bi se moglo izbjeći višestruko revizijsko preispitivanje istih projekata te omogućila prikladnija uporaba financijskih i ljudskih resursa.

102.

Prednost bi se trebala dati ostvarenju odnosa s međunarodnim organizacijama koji se temelje na uspješnosti, kao i na sporazumima kojima se financijski doprinos Komisije povezuje s uspješnošću dovršenih aktivnosti. Podržavamo cilj pojednostavnjivanja provjera u najvećoj mogućoj mjeri, kao i Komisijinu uporabu mehanizama unutarnje kontrole drugog tijela. To može zahtijevati usklađivanje uvjeta prihvatljivosti koje primjenjuje Komisija s općim uvjetima predmetnih međunarodnih organizacija.

103.

Smatramo da odredbe članka 123. nisu dovoljno jasne. Može ih se protumačiti na način da je oslanjanje na provedene revizije obvezno u slučajevima kada su ispunjena sva četiri uvjeta („ta je revizija osnova za opće jamstvo”) te da je isključena mogućnost daljnje revizije projekta, neovisno o ishodu prvotne revizije.

104.

Međutim, napominjemo da se predmetnim člankom ne jamči pristup radnim dokumentima revizora kako bi se omogućila procjena u kojoj su mjeri uvjeti ispunjeni i je li revizija obavljena na način koji je bio dovoljan da se obuhvate svi uobičajeni aspekti.

105.

Preporučujemo sljedeće:

106.

U novoj rečenici umetnutoj na kraju članka 247. stavka 1. navodi se da se ispitivanjem zakonitosti i pravilnosti zaprimanja svih prihoda i nastanka svih rashoda koje obavlja Revizorski sud „uzima u obzir višegodišnja narav programa i povezanih nadzornih i kontrolnih sustava”.

107.

Revizijski pristup i revizijski dokazi koji se upotrebljavaju da se dosegne razumna razina jamstva elementi su o kojima odlučuje neovisni revizor. Prijedlogom koji je iznijela Komisija zadire se u našu revizijsku metodologiju, za koju je, u skladu s međunarodnim standardima u području revizije, odgovoran isključivo Sud. Komisija trenutačno izvješćuje o informacijama o financijskim ispravcima i povratima u pet različitih izvješća: izvješću o preventivnim i korektivnim mjerama za proračun EU-a, dokumentu „Financijski izvještaji – analiza i rasprava”, godišnjim izvješćima o radu, bilješkama uz financijske izvještaje i godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti, koji se dostavljaju na različite datume (42).

108.

Mogući učinak višegodišnje naravi programa i povezanih nadzornih i kontrolnih sustava na naše revizije moramo procijeniti mi, u ulozi neovisnog vanjskog revizora, te to ne bi trebalo biti predmet Financijske uredbe. Preporučujemo da se od Komisije zahtijeva da konsolidira sve informacije o povratima i ispravcima u jednom dokumentu koji bi nam se dostavljao zajedno s privremenom računovodstvenom dokumentacijom (članak 237.).

109.

Komisija predlaže izmjene članka 234. kojim bi se u budućnosti definiralo da se računovodstvena dokumentacija sastoji od financijskih izvještaja, izvještaja o proračunu i konsolidirane godišnje računovodstvene dokumentacije. U njemu se spominje i načelo značajnosti u vezi s procesom konsolidacije.

110.

Smatramo da nova struktura nije jasna.

111.

Kao što je već navedeno u našim godišnjim izvješćima (43), dugoročna prognoza novčanih tokova mogla bi pomoći dionicima u procjeni budućih obveza u vezi s plaćanjima i proračunskih prioriteta. Također bi pomogla i Komisiji da donese potrebne odluke kako bi zajamčila da se ključna plaćanja mogu izvršiti sredstvima iz odobrenih godišnjih proračuna. Nadalje, mogao bi se uvesti poseban konsolidirani izvještaj za agencije, u cilju poboljšanja transparentnosti i racionalizacije revizijskih aktivnosti. Osim toga, slični posebni izvještaji mogli bi se sastavljati za zajednička poduzeća i uzajamne fondove.

112.

Preporučujemo da se:

113.

Komisija je u okviru poglavlja o proračunskom načelu univerzalnosti uvela novi članak 24. u kojem se propisuje nova vrsta sporazuma koja se može sklopiti između pravne osobe i institucije i koji bi se sastojao od sporazuma na temelju kojega pravna osoba podupire neko događanje ili djelovanje sponzorstvom u naravi u promotivne svrhe ili kao čin društvene odgovornosti poduzeća.

114.

Smatramo da bi se zakonski okvir kojim je uređeno korporativno sponzorstvo trebao ojačati i da bi se njime trebala pružati veća zaštita. Etičke smjernice nisu dovoljne u tom pogledu. Zaštitne mjere mogle bi uključivati sljedeće:

115.

Također bi se trebalo propisati da sponzorski ugovori ne mogu imati nikakav negativan učinak na trenutačne ili buduće financije institucije ili tijela koji primaju sponzorstvo. Iako se takvi doprinosi u naravi neće smatrati prihodima za proračunske svrhe, Komisija bi trebala uzeti u obzir:

116.

Smatramo da nije izgledno da je korporativno sponzorstvo isplativ mehanizam i ne podržavamo iznesene prijedloge.

117.

Člankom 57. uvodi se pravna osnova za sporazume o razini usluga između institucija i drugih tijela EU-a te se u njemu navodi da je tim sporazumima omogućeno traženje povrata troškova koji su nastali kao rezultat njihove provedbe.

118.

Sporazumi o razini usluge povezani su s unutarnjim djelovanjem institucija i tijela EU-a. Slijedom toga, upitno je bi li ih se trebalo obuhvatiti Financijskom uredbom. Moguće je rješenje razmatrati ih odvojeno te pružiti dodatne smjernice o tehničkim detaljima njihove provedbe. Nadalje, smatramo da bi njihova glavna svrha trebala biti promicanje dobrog financijskog upravljanja stvaranjem ekonomije razmjera, a ne samo omogućavanjem povrata troškova.

119.

Preporučujemo prihvaćanje prijedloga Komisije vodeći računa o opažanjima u prethodnom dijelu teksta.

120.

Prijedlogom Financijske uredbe ne ostvaruju se najavljeni ciljevi pojašnjenja i pojednostavnjenja. Glavne odredbe nisu konsolidirane u glavi VII. „Javna nabava i koncesije”, već se nalaze u nekoliko različitih glava, u Dijelu prvom prijedloga i u Prilogu I. Određene teme obrađuju se na nekoliko mjesta u tekstu, a da se u jednom dijelu teksta ne upućuje na drugi.

121.

Podjelom na prijedlog Financijske uredbe i Prilog I. prikaz pravila javne nabave postaje još složeniji.

122.

U našem tematskom izvješću br. 17/2016 istaknuli smo da je razumijevanje ionako složenih pravila javne nabave dodatno otežano time što se dio pravila nalazi u Financijskoj uredbi, a dio u pravilima za primjenu Financijske uredbe. Kao što smo istaknuli u mišljenju br. 1/2015 (45), u skladu s člankom 290. UFEU-a, delegiranim se aktom mogu se propisivati isključivo elementi financijskih pravila koji nisu ključni. Stoga bi određene ključne termine i pojmove iz Priloga I. (koji je delegirani akt) trebalo uključiti u Financijsku uredbu. Nadalje, smatramo da su sva pravila koja proizlaze iz usklađivanja s direktivama o javnoj nabavi ključni elementi financijskih pravila (46).

123.

Ponovno iznosimo preporuke iz našeg tematskog izvješća br. 17/2016, pri čemu posebno naglašavamo 2. preporuku kojom se ukazuje na potrebu za:

124.

Cilj je prijedloga spojiti povjerenstvo zaduženo za sustav ranog otkrivanja i isključivanja (članak 108. važeće Financijske uredbe) s povjerenstvom koje se bavi financijskim nepravilnostima (članak 73. stavak 6. važeće Financijske uredbe), tj. bilo kakvom povredom odredbi Financijske uredbe ili odredbi koje se odnose na financijsko upravljanje ili provjeravanje operacija koja proizlazi iz čina ili propusta člana osoblja. U prijedlogu je pojašnjeno da se to nastoji postići zbog povećanja učinkovitosti.

125.

Iako je postojanje zajedničkog pristupa na razini institucija EU-a u pogledu sustava suspenzije, isključenja i procjene financijskih nepravilnosti opravdan, ne vidimo razloga za spajanje tih dvaju povjerenstava koja imaju različite ciljeve.

126.

Preporučujemo uspostavu zasebnog posebnog povjerenstva, kao što je već predviđeno člankom 73. stavkom 6. važeće Financijske uredbe. S obzirom na to da je pitanje financijskih nepravilnosti povezano sa stegovnim ovlastima institucije te je po svojoj naravi sastavni dio administrativne autonomije institucije, međuinstitucijska narav povjerenstva trebala bi se ojačati njegovim sastavom.

127.

Ističemo da bi spajanje dvaju povjerenstava dovelo do toga da tijek rada predložen u članku 90. prijedloga Financijske uredbe ne bi bio u skladu s odredbama o stegovnim postupcima iz Priloga IX. Pravilnika o osoblju. Stegovni postupci ne mogu se pokrenuti osim ako je sastavljeno izvješće OLAF-a ili ako je obavljena administrativna istraga. Međutim, u predloženom tijeku rada institucija odlučuje o pokretanju stegovnog postupka na temelju mišljenja povjerenstva. U skladu s tim sustavom, stegovno povjerenstvo mora se konzultirati u svim slučajevima nepravilnosti, dok u skladu s člancima 11. i 12. Priloga IX., ovisno o prirodi sankcija, tijelo za imenovanja može odlučiti hoće li se savjetovati sa stegovnim povjerenstvom.

128.

Ne podržavamo prijedlog da se dva navedena povjerenstva spoje.

129.

U novom članku 43. točki (a) Uredbe (EU) br. 1303/2013 (članak 265. prijedloga) uvodi se pojam različitog tretmana ulagača. Time se pod posebnim uvjetima omogućuje da europski strukturni i investicijski fondovi zauzmu podređeni položaj u odnosu na privatne ulagače i financijske proizvode EIB-a na temelju jamstva EU-a u okviru EFSU-a (47).

130.

To se može protumačiti kao davanje poticaja privatnim ulagačima i EIB-u jer se omogućuje da eventualne gubitke snose ESI fondovi prije nego što će ih morati snositi privatni ulagači i EIB.

131.

Smatramo da bi prijedlog trebao uključivati jasnu definiciju različitog tretmana i zajamčiti postizanje ravnoteže između poticanja ulaganja i rizika od prekomjerne naknade ulagačima.

132.

U travnju 2015. Komisija je donijela odluku o produljenju razdoblja prihvatljivosti za plaćanja za financijske instrumente u okviru podijeljenog upravljanja, umjesto da je zatražila od Parlamenta i Vijeća da izmijene relevantnu uredbu (48).

133.

Izmjenama Uredbe (EU) br. 1303/2013 predloženima u okviru trenutačnog prijedloga ne rješava se pitanje promjene razdoblja prihvatljivosti.

134.

Prema važećim odredbama Uredbe (EU) br. 1306/2013, ako do povrata nepravilno isplaćenih plaćanja nije došlo u određenom roku, ti iznosi bit će ravnomjerno podijeljeni između proračuna Unije i predmetne države članice (tzv. „pravilo 50/50”). Izmjenom članka 54. stavka 2. (članak 268. dokumenta COM(2016) 605) Komisija iznova iznosi prijedlog (49) da financijske posljedice neizvršenog povrata sredstava u cijelosti snosi dotična država članica.

135.

Kao što je navedeno u našem mišljenju br. 1/2012 (50), takva promjena predstavlja rizik da će države članice voditi postupak izvješćivanja i otpisa na način kojim bi izbjegle financijsko terećenje državnog proračuna.

136.

Radi smanjenja administrativnog opterećenja Komisija bi mogla utvrditi „de minimis” prag kako bi izbjegla potrebu za praćenjem brojnih manjih dugova.

137.

Izmjenama članka 9. Uredbe (EU) br. 1307/2013 (članak 269. dokumenta COM(2016) 605) državama članicama omogućuje se:

138.

U našem mišljenju br. 1/2012 istaknuli smo da su mjere koje je Komisija predložila za utvrđivanje statusa „aktivnog poljoprivrednika” nosile rizik od prekomjernog administrativnog opterećenja upravljačkih tijela i poljoprivrednika. Smanjenje broja kriterija na temelju kojih se dokazuje status „aktivnog poljoprivrednika” u određenoj mjeri nudi rješenje za problem na koji smo upozorili. Međutim, prijedlog da se državama članicama omogući da ne primjenjuju odredbe prema kojima se od korisnika zahtijeva da budu„aktivni poljoprivrednici” nije u skladu s našom preporukom u tematskom izvješću br. 5/2011 (51).

139.

Prijedlog da se pojednostavni primjena kriterija za dokazivanje statusa „aktivnog poljoprivrednika” smatramo razumnim, ali ne podržavamo potpuni prestanak primjene odredbi kojima se od korisnika zahtijeva da budu „aktivni poljoprivrednici”.

140.

Komisija predlaže da se iz članka 50. Uredbe (EU) br. 1307/2013 (članak 269. dokumenta COM(2016) 605) ukloni ograničenje od 90 hektara ili prava na plaćanja za plaćanje mladim poljoprivrednicima. Konkretne gornje granice u pogledu hektara ili prava na plaćanje trebale bi uspostaviti i primjenjivati isključivo države članice u kojima raspoloživa sredstva ne omogućavaju udovoljavanje svim zahtjevima za potporu.

141.

Svrha je takvih plaćanja olakšati početno poslovanje mladih poljoprivrednika i strukturne prilagodbe njihovih poljoprivrednih gospodarstava nakon početnog uspostavljanja. Općenito govoreći, smatramo da poljoprivredno gospodarstvo čija je površina veća od 90 hektara više nije u fazi uspostave ili strukturne prilagodbe. Takva poljoprivredna gospodarstva trebala bi biti dovoljno financijski održiva da snose trošak svih preostalih strukturnih prilagodbi.

142.

Preporučujemo zadržavanje gornje granice za broj hektara ili prava na plaćanje.

143.

Prijedlogom Financijske uredbe Komisija uvodi neke nove definicije te mijenja neke već postojeće.

144.

Neke od tih definicija nepotpune su ili nisu u skladu s drugim dokumentima Komisije ili s općeprihvaćenom najboljom praksom.

145.

Primjerice, definicija „proračunskog jamstva” (članak 2. stavak 9.) naizgled ne odražava činjenicu da će potencijalna financijska obveza trajati do dospijeća zadnjeg sporazuma potpisanog s krajnjim korisnikom jamstva Unije.

146.

Kao što smo već naveli u tematskom izvješću br. 19/2016 (52), definicija „učinka poluge” nije jasna i nije u skladu s međunarodno priznatim smjernicama. U članku 2. stavku 33. prijedloga Financijske uredbe ne pruža se pojašnjenje u tom pogledu. Osim toga, uvedena je i nova definicija „multiplikacijskog učinka” koja je slična definiciji financijske poluge. (U članku 202. stavku 1. točki (d) ta dva termina upotrebljavaju se kao međusobno zamjenjivi, što čini te pojmove još nejasnijima.)

147.

I Financijskom uredbom i sektorskim propisima predlaže se niz mjera čiji je cilj staviti jači naglasak na rezultate i ostvarenja. Međutim, nedavni rezultati revizija (53) jasno su pokazali da postoje znatne razlike u uporabi tih termina u okviru različitih aktivnosti Komisije.

148.

Preporučujemo da se: