Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o „Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavljanju Programa za okoliš i klimatske aktivnosti (LIFE) i stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 1293/2013”

(COM(2018) 385 final – 2018/209 (COD))

(2019/C 62/36)

Glavni izvjestitelj:

Lutz RIBBE

Zahtjev za savjetovanje:	Europski parlament, 14.6.2018.
	Vijeće, 2.7.2018.
Pravni temelj:	članak 192. stavak 1. i članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Odluka Plenarne skupštine:	22.5.2018.
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za poljoprivredu, ruralni razvoj i okoliš
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	5.10.2018.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	18.10.2018.
Plenarno zasjedanje br.:	538
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	133/7/2

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

Priroda i okoliš u EU-u pogođeni su ozbiljnom krizom. Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO) smatra da se pomoću programa LIFE, za koji je izdvojeno izrazito malo sredstava, neće na odgovarajući način moći odgovoriti na taj problem te bitno utjecati na sadašnju ekološku krizu. Međutim, EGSO u načelu izričito pozdravlja nastavak tog programa.

1.2.

Uz znatno povećanje sredstava za program LIFE bila bi potrebna mnogo veća dosljednost svih politika EU-a. EGSO je u više navrata kritizirao nedosljednost koja se negativno odražava na prirodu i okoliš, no ništa se nije promijenilo.

1.3.

Pristup uključivanja koji preferira Komisija tijekom posljednjih se desetljeća pokazao neprimjerenim za financiranje zaštite biološke raznolikosti, zbog čega EGSO ponavlja svoj prijedlog da se program LIFE razvije u istinski instrument financiranja mreže Natura 2000.

1.4.

Pristup uključivanja mogao bi eventualno funkcionirati u novom financijskom razdoblju s obzirom na to da bi najmanje 25 % sredstava EU-a trebalo biti namijenjeno klimatskim mjerama.

1.5.

EGSO posebno pozdravlja to što se u okviru novog programa LIFE mogu financijski podupirati mjere razvoja i provedbe inicijativa odozdo prema gore usmjerenih na osmišljavanje inovativnih, decentraliziranih i održivih gospodarskih modela.

1.6.

EGSO pozdravlja činjenicu da je nova Uredba o programu LIFE manje restriktivna i, među ostalim, omogućava financiranje projekata u cijelosti. Istodobno pozdravlja to što je omogućena potpora organizacijama koje su važne za daljnji razvoj i provedbu okolišne politike EU-a.

2.   Kontekst

2.1.

Europska komisija iznijela je svoje prijedloge srednjoročnog financijskog programiranja za razdoblje 2021. – 2027, koje će, s obzirom na izlazak Ujedinjene Kraljevine iz EU-a i na utvrđivanje novih prioriteta, imati znatne posljedice na dosadašnju politiku potpora EU-a, a posebno na određena programska područja.

2.2.

Na primjer, dosadašnju strukturu poticaja u višegodišnjem financijskom okviru sačinjavalo je 58 različitih programa, a taj bi se broj sada trebao smanjiti na 37.

2.3.

Program LIFE nije zahvaćen tim strukturnim promjenama: trebao bi ostati samostalan i imati vlastitu proračunsku liniju te poticati razvoj i primjenu inovativnih rješenja za okolišne i klimatske probleme kao što je energetska tranzicija. U idućem je proračunu EU-a za program LIFE previđeno 5,45 milijardi eura vlastitih sredstava.

3.   Opće napomene

3.1.

EGSO je tijekom proteklih godina uvijek smatrao da program LIFE predstavlja vrijedan dio europske politike zaštite okoliša i prirode te stoga pozdravlja njegov opstanak u vidu samostalnog programa u novom razdoblju financiranja 2021. – 2027.

3.2.

EGSO načelno napominje da su priroda i okoliš u EU-u pogođeni ozbiljnom krizom. To je s jedne strane povezano s činjenicom da se za financijske programe EU-a za zaštitu prirode i okoliša izdvaja premalo sredstava, a s druge strane treba kritizirati nedovoljnu dosljednost među raznim sektorskim politikama EU-a. EGSO poziva Komisiju i Vijeće da hitno uklone propuste koje je Odbor u nekoliko navrata kritizirao. Inače će program LIFE, u okviru kojega se nesumnjivo financiraju izrazito dobri projekti, imati samo simboličnu funkciju.

3.3.

EGSO uviđa ozbiljnu proturječnost između političkih prioriteta sadržanih u izjavama, strategijama, politikama i zakonodavstvu s jedne strane te ugrađivanja tih navodnih političkih prioriteta u proračun s druge strane. U biti, proračun je odraz stvarnih političkih prioriteta.

3.4.

EGSO se o programu LIFE posljednji put očitovao u mišljenju „Ocjena programa LIFE sredinom provedbenog razdoblja” (1), iznijevši tom prilikom više prijedloga za njegovu preinaku – pored ostalog u vezi s područjem primjene i financijskom omotnicom – koji nažalost nisu uzeti u obzir u novom Prijedlogu uredbe.

Financijska omotnica programa LIFE

3.5.

Dovoljno je osvrnuti se na odobrena proračunska sredstva za novi potprogram „Prelazak na čistu energiju” da se relativizira prvi dojam o naoko impozantnom povećanju financijske omotnice programa LIFE s 3,45 milijardi EUR (za financijsko razdoblje 2014. – 2020.) na 5,45 milijardi EUR (za razdoblje 2021. – 2027.). Treba imati na umu i da gotovo polovicu odobrenih sredstava predstavljaju sredstva za preuzete obveze (tj. oko 2,6 milijardi EUR), koja će se prema sadašnjem planu moći koristiti tek nakon 2027.

3.6.

Za klimatske aktivnosti u tekućem programskom razdoblju izdvojena su 864 milijuna EUR, a u novom će razdoblju za njih biti izdvojeno 1,95 milijardi EUR, uključujući 1 milijardu EUR za novi potprogram „Prelazak na čistu energiju” koji se trenutačno financira u sklopu programa Obzor 2020. To znači da je stvarno povećanje za dosadašnje područje klimatskih aktivnosti za oko 100 milijuna EUR (za ukupno sedam godina!) prenisko.

3.7.

Za područje okoliša i učinkovitog korištenja resursa u tekućem razdoblju financiranja izdvojeno je 2,59 milijardi EUR, od čega 1,15 milijardi EUR za biološku raznolikost. Sredstva za to područje u novom su programskom razdoblju znatno povećana, na 2,15 milijardi EUR (povećanje od gotovo 100 %), no i taj se iznos mora promatrati u kontekstu.

3.8.

Kao što je Komisija opravdano istaknula u uvodnoj izjavi 14., „jedan od glavnih temeljnih uzroka za nedostatnu provedbu zakonodavstva Unije o prirodi i strategije za biološku raznolikost [jest] manjak odgovarajućeg financiranja”. Na potfinanciranost zaštite biološke raznolikosti izričito je ukazao i Europski revizorski sud u svojem tematskom izvješću o mreži Natura 2000 (2).

3.9.

Taj se problem planiranim povećanjem neće ni približno riješiti. Upravo suprotno: Odbor je izrazito zabrinut osobito zbog krajnje potfinanciranosti mreže Natura 2000 koja je od presudne važnosti za zaštitu biološke raznolikosti u Europi te očekuje dodatno pogoršanje tog stanja u novom financijskom razdoblju 2021. – 2027. jer su sredstva za program EPFRR i za regionalni razvoj smanjena.

3.10.

Umjesto povećanja sredstava za program LIFE, koje EGSO smatra nužnim, Komisija predlaže intenziviranje integrativnog pristupa, to jest financiranje iz drugih proračunskih linija. EGSO uviđa da integrativni pristup može funkcionirati ako su odgovarajuća namjenska financijska sredstva dostupna na nekom drugom mjestu te s tim u vezi posebno ukazuje na mjere u području klime, i to pored ostalog zbog toga što je Komisija predložila da se za klimatske aktivnosti izdvoji najmanje 25 % proračuna EU-a (3).

3.11.

Međutim, kod zaštite biološke raznolikosti integrativni je pristup (koji se sastoji od toga da se mreža Natura 2000 prije svega financira iz fondova EU-a za regionalni razvoj te iz 2. stupa ZPP-a) doživio potpuni neuspjeh. EGSO se stoga u mišljenju „Ocjena programa LIFE sredinom provedbenog razdoblja” od 23. veljače 2017. (4) založio za to da program LIFE postane „središnji instrument financiranja mreže Natura 2000”. Odbor s tim u vezi upućuje na to (5) i druga mišljenja te i dalje zagovara odgovarajuće povećanje sredstava namijenjenih programu LIFE. Još jedan prijedlog za ostvarivanje ambicioznih ciljeva u području okoliša mogao bi se sastojati od preusmjeravanja svih preostalih iznosa na mjere za očuvanje biološke raznolikosti u slučaju kršenja obveza u okviru ZPP-a.

3.12.

Ako se izračun izrađen u Njemačkoj za potrebe financiranja mreže Natura 2000 prenese na EU28, očekivane financijske potrebe iznosit će do 21 milijardu EUR godišnje (6). Povećanje proračuna programa LIFE u području očuvanja biološke raznolikosti i prirode za 1 milijardu EUR u sedmogodišnjem razdoblju stoga je tek kap u moru.

3.13.

Pritom se velik dio navedenih sredstava namijenjenih mreži Natura 2000 mora upotrijebiti za održavanje i upravljanje nad 27 000 područja obuhvaćenih tom mrežom. Program LIFE čak i prema novom prijedlogu pruža ograničene mogućnosti za financiranje trajnog održavanja područja obuhvaćenih mrežom Natura 2000, zbog čega EGSO smatra da neće dati dovoljan doprinos svladavanju krize biološke raznolikosti u EU-u, suprotno zahtjevima navedenima u uvodnoj izjavi 14.

3.14.

EGSO je stoga izrazito razočaran činjenicom da njegov prijedlog nije uzet u obzir. Iako Komisija u Prijedlogu uredbe navodi da se u procjeni učinka razmotrilo na koji bi način program LIFE „mogao preuzeti veću ulogu u provedbi politike Unije o prirodi i biološkoj raznolikosti” te da se „[…] opcija velikog fonda podijeljenog upravljanja smatrala […] neučinkovitom”, EGSO smatra da nije jasno kako bi se trebao riješiti problem dramatične potfinanciranosti mreže Natura 2000. Uzgred budi rečeno, EGSO se nikada nije zalagao za fond podijeljenog upravljanja jer bi učinkovito upravljanje takvim fondom bilo gotovo nemoguće. Umjesto toga u nekoliko je navrata preporučio potpunu preobrazbu programa LIFE (u europski instrument za financiranje mjera u području okoliša), u okviru kojega bi se zatim financirale obveze EU-a koje proizlaze iz provedbe direktiva o prirodi.

3.15.

Osim toga, u uvodnoj izjavi 18. objašnjava se da će se u okviru programa LIFE ubuduće financirati i projekti koji pridonose provedbi Okvirne direktive o vodama (2000/60/EZ). EGSO to u načelu pozdravlja, no želi naglasiti da će bez dodjele više sredstava uslijed toga doći do dodatne potfinanciranosti drugih važnih dijelova Programa. Takvu rezervu EGSO iznosi i u pogledu poticanja projekata kojima je cilj provedba Okvirne direktive o pomorskoj strategiji (2008/56/EZ), što je spomenuto u uvodnoj izjavi 19.

3.16.

EGSO je iznenađen time što se u predmetnoj Uredbi o programu LIFE na samo jednom mjestu i tek marginalno upućuje na inovativan koncept „zelene infrastrukture”. Budući da se u VFO-u za razdoblje 2021. – 2027. ne spominje program financiranja „zelene infrastrukture” TEN-G koji je Komisija predložila u komunikaciji od 6. svibnja 2013. (7), EGSO poziva na to da se u okviru programa LIFE – uz bitno povećanje sredstava – izričito financiraju i projekti zelene infrastrukture.

3.17.

Već sada se nazire da se do 2020. godine neće moći postići dogovoreni ciljevi u pogledu očuvanja biološke raznolikosti u EU-u. Budući da će u financijskom razdoblju 2021. – 2027. na raspolaganju stajati vjerojatno još i manje sredstava, postoji opasnost da EU neće uspjeti postići znatna poboljšanja ni do 2030. godine. Ta ozbiljna kriza biološke raznolikosti iziskuje ogromno povećanje sredstava za program LIFE. EGSO stoga od Vijeća i Europskog parlamenta traži da razmotre i u obzir uzmu njegove ideje prilikom daljnje rasprave o srednjoročnom financijskom programiranju.

4.   Posebne napomene

4.1.

Komisija u obrazloženju Prijedloga uredbe u više navrata naglašava da projekti kojima se pruža potpora imaju mali opseg, po čemu se program LIFE razlikuje od, primjerice, programa Obzor Europa. Navodi se da će program LIFE pomoći „građanima da se aktiviraju u području klime, za dobrobit svojih zajednica”. EGSO smatra da je upravo taj pristup – pružanje potpore projektima civilnog društva prema načelu odozdo prema gore – iznimno važan i da zaslužuje daljnju podršku.

4.2.

Pritom se mora težiti ambicioznijim ciljevima od onih koje Komisija ističe u uvodnim izjavama 8. i 10. Svakako valja pozdraviti projekte kojima se potiče „olakšavanje prihvaćanja tehnologije koja je već dostupna na tržištu”, ali „građani” imaju mnogo važniju ulogu od primjene postupaka koji su već razvijeni.

4.3.

Europsko vijeće za inovacije nije jedini subjekt koji, kako navodi Komisija u Prijedlogu uredbe, može „osigurati podršku povećanju broja i komercijalizaciji novih revolucionarnih ideja”.

4.4.

Isto to mogu postići mala i srednja poduzeća, male i velike organizirane građanske skupine, sindikati, pojedinci ili općine. Oni već razvijaju (djelomično vrlo jednostavne) ideje, prakse ili inovativne, prilagođene tehnologije, čega se dosad nisu dosjetili ili nisu htjeli dosjetiti ni politička/administrativna razina ni afirmirana poduzeća.

4.5.

Program LIFE trebao bi pomoći u promicanju točno te zadaće, posebice s obzirom na to da upravo takve neafirmirane strukture nerijetko imaju poteškoća pronaći potporu za inovacije.

4.6.

To se može pojasniti uz pomoć sljedećih dvaju primjera, koji imaju dodirne točke s novim potprogramom „Prelazak na čistu energiju”:

4.6.1.

Dobro je poznato da je razvoj infrastrukture za napajanje električnih vozila važna zadaća kojom se mora baviti i politika. Građanske inicijative počinju, primjerice, razmatrati mogućnost izravnog, decentraliziranog korištenja električne energije proizvedene u zadružnim vjetroelektranama za opskrbljivanje postaja za napajanje kojima upravljaju zajednice ili pojedinci u kući, u stambenim zonama ili na radnom mjestu. Ono što se u međuvremenu sve češće primjenjuje kod „postaja za napajanje vozila solarnom energijom”(tj. fotonaponski sustavi), moglo bi se prenijeti na vjetroelektrane. To bi stvorilo potpuno nove mogućnosti za aktere civilnog društva, koje bi bile od važnosti i za regionalni gospodarski razvoj i za prihvaćenost nove opskrbne infrastrukture koju tek treba uvesti (8). Na taj bi se način također mogla provesti u djelo ambicija EU-a da se građane postavi „u središte energetske tranzicije”. Međutim, afirmirani opskrbljivači energijom u pravilu ne razvijaju takve nove koncepte, koji stoga iziskuju početnu potporu, osobito zbog toga što u mnogim slučajevima treba pomno ispitati pravni okvir i tehničke detalje. Programom LIFE svakako bi trebalo podupirati takve inovacije, koje još nisu „utržive”.

4.6.2.

To se odnosi i na inovativan pristup koji je razvijen u gradu Łapy (Podlasko vojvodstvo, Poljska), ali se ne može provesti jer se ni u jednom fondu ne uspijevaju pronaći sredstva potrebna za temeljita ispitivanja. Taj grad, kao i mnoge druge općine u zemljama srednje i istočne Europe, opterećen je visokim emisijama iz sustava komunalnog centralnog grijanja na ugljen. Izračuni pokazuju da bi zamjena ugljena obnovljivim energentima (npr. biomasom) ili energentima s nižim emisijama kao što je plin prouzročila veće cijene za potrošače, što ne bi bilo društveno prihvatljivo. Izgradnja komunalne vjetroelektrane i komunalno upravljanje njome te pretvaranje proizvedene električne energije u toplinsku energiju uz pomoć toplinskih crpki vrlo bi vjerojatno doveli do nižih cijena grijanja, ali općina nema sredstava za izradu tehničkih i pravnih preliminarnih studija koje su hitno potrebne za provedbu takvog oglednog projekta, a potporu za sada ne dobiva ni iz drugih izvora.

4.7.

EGSO stoga pozdravlja činjenicu da se u potprogramu „Prelazak na čistu energiju” stavlja novi naglasak na područje klimatskih aktivnosti u okviru programa LIFE, za koje će se tijekom razdoblja 2012. – 2027. izdvojiti 1 milijarda EUR, što je gotovo 20 % ukupnog proračuna u iznosu od 5,45 milijardi EUR.

4.8.

EGSO smatra da je za program LIFE nužno odabrati što jednostavnije postupke podnošenja zahtjeva i provedbe. Pozdravlja činjenicu da Komisija ulaže stalne napore u dodatno smanjenje birokracije kod podnošenja zahtjeva i provedbe projekata.

4.9.

Nova Uredba o programu LIFE sadržava znatno manje ograničenja u usporedbi s postojećim programom, čime Komisiji omogućuje mnogo veću fleksibilnost u odabiru i financiranju projekata. EGSO smatra da će to dovesti do znatno učinkovitijeg korištenja sredstava.

4.10.

Dobri i inovativni projekti ne bi smjeli doživjeti neuspjeh samo zato što podnositelj zahtjeva ne raspolaže s dovoljno mogućnosti za sufinanciranje. EGSO pozitivno ocjenjuje činjenicu da nova Uredba o programu LIFE više ne sadržava odredbe koje isključuju potpuno financiranje projekata (vidjeti članak 20. dosadašnje Uredbe).

4.11.

EGSO također pozdravlja činjenicu da se program LIFE neprestano razvija te da se sada naglašava uloga katalizatora koju bi trebali imati program LIFE odnosno projekti koji se financiraju iz tog programa. Međutim, nije jasno kako bi se konkretno trebala razviti ta uloga katalizatora.

4.12.

EGSO smatra da bi Komisija mogla odabrati određeni broj posebno inovativnih projekata koji dobivaju potporu te da od njihovih koordinatora zatraži da u okviru nastavnog projekta manjih razmjera detaljno opišu okolnosti koje su osobito pogodovale uspjehu odnosno dovele do neuspjeha glavnog projekta. Mnoštvo inovativnih ideja (vidjeti točku 3.8) propadne zbog birokratskih zahtjeva, nepostojećeg zakonodavnog okvira ili prepreka koje postavlja zakonodavni okvir. Kako bi politička razina mogla izvlačiti pouke i zaključke iz projekata koji se financiraju u okviru programa LIFE, važno je znati točne okolnosti koje dovode do uspjeha odnosno neuspjeha.

4.13.

U uvodnoj izjavi 17. navodi se da je javna svijest o zagađenju zraka visoka i da građani očekuju „djelovanje nadležnih tijela”. To je točno, a program LIFE može i ubuduće davati doprinos tako što će se na temelju dokaza koji proizađu iz projekata provoditi praktične političke mjere.

4.14.

Ono što program LIFE ne može i ne smije jest dobiti ulogu svojevrsnog „kompenzatora” nedjelotvornosti javnih tijela. Kvaliteta zraka u Europi mogla je do sada biti znatno poboljšana, primjerice: (a) da su se dosljedno poštovale već utvrđene granične vrijednosti; (b) da se sustavno provodila obećana internalizacija vanjskih troškova; i (c) da su se ukinule subvencije štetne za okoliš (što se već godinama obećava).

4.15.

U uvodnoj izjavi 27. stoga se s pravom razmatraju aspekti provedbe zakonodavstva, uključujući postupke kontrole i odobrenja, kvalitetu inspekcijskog nadzora okoliša i mehanizme za izvršavanje zakonodavstva. S obzirom na njihov doprinos ostvarenju tih ciljeva, Mreži Europske unije za primjenu i provedbu zakona o okolišu (IMPEL), Europskoj mreži državnih odvjetnika u području okoliša (ENPE) i Forumu sudaca Europske unije u području okoliša (EUFJE) na temelju članka 12. Prijedloga „mogu se dodjeljivati bespovratna sredstva bez poziva na podnošenje prijedloga”, tj. može im se pružiti institucionalna potpora. EGSO pozdravlja takvu potporu te naglašava kako je važno da se na relativno nebirokratski način podupiru i drugi relevantni društveni dionici koji mogu unaprijediti okolišnu politiku EU-a, kako je predviđeno člankom 10. stavkom 5. Prijedloga.

---

(1)  SL C 173, 31.5.2017., str. 7.

(2)  Europski revizorski sud (2017.): Tematsko izvješće br. 1/2017 – „Potrebni su dodatni napori kako bi se uspostavom mreže Natura 2000 iskoristio njezin puni potencijal”

(3)  EGSO smatra da je taj udio i dalje prenizak te traži udio od 40 % (mišljenje EGSO-a „Europski pakt za financiranje klimatskih mjera”) (vidjeti stranicu 8 ovoga Službenog lista).

(4)  SL C 173, 31.5.2017., str. 7.

(5)  Vidjeti mišljenje EGSO-a NAT/681 „Politika EU-a na području biološke raznolikosti” (SL C 487, 28.12.2016., str. 14.).

(6)  Vidjeti mišljenje EGSO-a (SL C 129, 11.4.2018., str. 90.).

(7)  COM(2013) 249 final.

(8)  Mišljenje EGSO-a „Učinci nove decentralizirane i digitalizirane strukture opskrbe energijom s nultom stopom emisija ugljika” (SL C 367, 10.10.2018., str. 1.).